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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

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Rapport n° 25 (2006-2007) de M. Christian COINTAT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 18 octobre 2006

Synthèse du rapport (38 Koctets)

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N° 25

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 octobre 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :

- le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer,

- et le projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer,

Par M. Christian COINTAT,

Sénateur.

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Sénat : 359, 360 (2005-2006)

Outre-mer.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir procédé à l'audition de M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, le mardi 3 octobre 2006, et à un débat d'orientation le mercredi 4 octobre 2006, la commission des Lois, réunie le mercredi 18 octobre sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné, sur le rapport de M. Christian Cointat, les projets de loi organique et ordinaire n°s 359 et 360 (2006-2007) portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer dont le Sénat est saisi en premier lieu.

M. Christian Cointat, rapporteur, a d'abord expliqué que près d'un tiers des amendements visaient à corriger les nombreuses incohérences rédactionnelles des projets de loi qui portent sur plus de mille articles de lois, de codes ou d'ordonnances et à assurer le respect de la répartition définie par l'article 74 de la Constitution entre les dispositions relevant de la loi organique et celles relevant de la loi ordinaire.

La commission des Lois a ensuite adopté 268 amendements sur le projet de loi organique et 86 sur le projet de loi ordinaire.

Outre 113 amendements rédactionnels, dont 91 sur le projet de loi organique et 22 sur le projet de loi ordinaire, ces amendements tendent à :

1. préciser les conditions d'exercice des pouvoirs normatifs des départements et régions d'outre-mer (article 1er du projet de loi organique) :

Afin de renforcer la sécurité juridique du dispositif relatif aux pouvoirs normatifs des départements et régions d'outre-mer, votre commission vous propose notamment de prévoir, à l'article 1er du projet de loi organique :

- que la demande d'habilitation faite au Parlement doit indiquer les caractéristiques et contraintes locales qui la fondent ;

- la publication au journal officiel et la transmission au Premier ministre de la demande d'habilitation ;

- la compétence du Conseil d'État pour le contentieux des demandes d'habilitation et des délibérations prises sur le fondement d'une habilitation ;

- de limiter à deux ans la durée de l'habilitation.

2. Confirmer la vocation de Mayotte à accéder au statut de département d'outre-mer (article 3 du projet de loi organique) :

- rappeler la place de Mayotte au sein de la République ;

- renforcer la portée de la résolution que pourra adopter le conseil général de Mayotte à compter de la première réunion suivant son renouvellement en 2011 et qui pourra porter sur l'accession de la collectivité au statut de département et région d'outre-mer, sera transmise aux présidents des deux assemblées et pourra faire l'objet d'un débat au Parlement ;

- prévoir l'application du code général des impôts à Mayotte au plus tard le 31 décembre 2013.

Votre commission propose en outre, à l'article 3 du projet de loi organique :

- de permettre au conseil général de Mayotte de demander à être habilité à adapter les lois et règlements en vigueur, comme les autres collectivités d'outre-mer, les départements d'outre-mer et les régions d'outre-mer ;

- de proroger jusqu'à l'accession de Mayotte au statut de département d'outre-mer la dotation de rattrapage et de premier équipement, le fonds intercommunal de péréquation pour les communes de Mayotte, ainsi que le versement de centimes additionnels à l'impôt sur le revenu au profit des communes de Mayotte ;

- d'autoriser des modifications des limites territoriales des communes et des créations ou suppressions de communes, conformément à l'accord sur l'avenir de Mayotte.

3. Harmoniser les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités qui exercent des compétences normatives (articles 4, 5 et 6 du projet de loi organique) :

- appeler « conseil territorial » les assemblées délibérantes de ces collectivités afin d'éviter toute confusion avec le conseil général du département et de prendre en compte leur organisation spécifique ;

- permettre au Gouvernement de dissoudre le conseil exécutif de la collectivité lorsque son fonctionnement se révèle impossible ;

- prévoir que, par accord avec le président du conseil territorial, le représentant de l'État peut assister aux réunions du conseil exécutif ;

- rappeler que l'évaluation des charges correspondant à l'exercice des compétences transférées doit être conduite avant le transfert de ces compétences de l'État, du département et de la région de la Guadeloupe vers les nouvelles collectivités ;

- confier au Conseil d'État le contentieux relatif à l'élection du président du conseil territorial et des membres du conseil exécutif ;

- substituer à la commission permanente du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon un conseil exécutif qui serait élu à la représentation proportionnelle.

4. Compléter le statut de Saint-Barthélemy (article 4 du projet de loi organique) :

- donner à la collectivité la compétence pour fixer les règles applicables au régime des espaces boisés ;

- permettre à la collectivité de participer dans le cadre de l'autonomie qui lui est reconnue, aux côtés de l'État et sous son contrôle, à l'exercice des compétences qu'il conserve en matière de sécurité et de police maritimes.

5. Doter Saint-Martin de l'autonomie et étendre progressivement ses compétences (article 5 du projet de loi organique) :

- étendre les compétences de la collectivité aux matières suivantes : voirie ; circulation routière et transports routiers ; desserte maritime d'intérêt territorial ; immatriculation des navires ; création, aménagement et exploitation des ports maritimes à l'exception du régime du travail ;

- prévoir que le conseil territorial fixerait également, à compter de sa première réunion suivant son renouvellement postérieurement au 1er janvier 2012, les règles applicables en matière d'urbanisme, de construction, d'habitation, de logement et d'énergie et donner jusqu'à cette date la possibilité à la collectivité d'adapter les lois et règlements dans ces quatre matières à ses caractéristiques et contraintes particulières.

Dans le cadre de l'autonomie prévue à l'article 74 de la Constitution, permettre à Saint-Martin :

- de modifier ou abroger les dispositions d'une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité lorsque le Conseil constitutionnel a constaté cet empiètement ;

- d'être associée à l'exercice des compétences de l'État en matière de droit pénal en vue de la répression des infractions aux règles qu'elle fixe et en matière de police et de sécurité maritimes ;

- d'instituer un régime de déclaration des transferts entre vifs de propriétés foncières et un droit de préemption.

6. Mieux prendre en compte les particularités de Saint-Martin (article 5 du projet de loi organique) :

- assurer la protection du littoral de Saint-Martin, en excluant de la zone des cinquante pas géométriques compris dans le domaine public maritime de la collectivité l'espace maritime, propriété de l'État, les parcelles terrestres classées en réserve naturelle, les parcelles terrestres relevant du conservatoire du littoral ;

- autoriser le conseil territorial à définir les conditions dans lesquelles un enseignement complémentaire peut être effectué en anglais dans les écoles maternelles et primaires, pour faciliter l'apprentissage du français ;

- donner aux conseils de quartier une compétence consultative obligatoire.

7. Améliorer les conditions d'application de la fiscalité locale à Saint-Barthélemy et Saint-Martin (articles 4 et 5 du projet de loi organique) :

- préciser les conditions dans lesquelles les personnes physiques et morales pourront être assujetties à la fiscalité édictée par Saint-Barthélemy, en précisant que la condition de résidence depuis cinq ans dans l'île ne s'applique qu'aux contribuables dont le domicile fiscal est établi dans un département de métropole ou d'outre-mer.

8. Compléter et moderniser le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon (article 6 du projet de loi organique) :

- renforcer les compétences des communes en leur permettant d'intervenir en matière d'urbanisme ;

- reconnaître aux communes la compétence pour fixer le taux et les modalités de perception des impôts et taxes institués par la collectivité à leur bénéfice ;

- faire de l'archipel une circonscription électorale unique, les conseillers territoriaux étant élus au scrutin de liste à deux tours avec répartition des sièges entre deux sections correspondant aux communes ;

- prévoir que la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour ou au second tour bénéficie d'une prime majoritaire égale au tiers (et non plus à la moitié) des sièges à pourvoir dans chaque section.

9. Définir la représentation des nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au Sénat (article 7 du projet de loi organique) :

- créer un siège de sénateur pour chacune des deux nouvelles collectivités ;

- prévoir que les sénateurs des deux collectivités seraient élus pour la première fois lors d'une élection partielle en 2007 et rattachés à l'actuelle série C, jusqu'au renouvellement sénatorial de septembre 2011, date à laquelle ils seraient rattachés à la série 1.

10. Adapter les compétences des collectivités d'outre-mer à leur environnement :

- prévoir une convention entre l'État et la collectivité départementale afin de préciser les modalités de recouvrement et de gestion des recettes destinées au financement de la sécurité aérienne (articles 4 à 6 du projet de loi organique) ;

- permettre aux collectivités de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon de conclure des conventions avec des autorités locales étrangères dans le but de mener des actions de coopération et d'aide au développement (articles 4 à 6 du projet de loi organique) ;

- soumettre l'agrément des opérations d'investissement ouvrant droit à une défiscalisation à l'accord de l'exécutif des collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, dans des conditions définies par une convention passée avec l'État (articles 4 et 5 du projet de loi organique).

11. Renforcer la cohérence du droit de l'outre-mer :

- établir, conformément à l'article 74 de la Constitution, un contrôle juridictionnel spécifique du Conseil d'État sur les actes des collectivités dotées de l'autonomie intervenant dans le domaine de la loi, à savoir Saint-Barthélemy et Saint-Martin (articles 4 et 5 du projet de loi organique) ;

- prévoir que les collectivités d'outre-mer, lorsqu'elles abrogent ou modifient un texte intervenu dans les domaines relevant de leur compétence normative, doivent y procéder de façon expresse et édicter une nouvelle disposition. Cette précision est de nature à éviter la coexistence, au sein d'un même texte, de dispositions contradictoires ou concurrentes (articles 3 à 6 du projet de loi organique) ;

- mieux encadrer le dispositif d'habilitation des collectivités d'outre-mer à adapter les lois et règlements à leurs caractéristiques et contraintes particulières (articles 4 à 6 du projet de loi organique) ;

- prévoir que le vote d'un « voeu » par l'assemblée délibérante d'une des quatre collectivités d'outre-mer visées demandant l'adoption d'une disposition législative ou réglementaire dans son territoire vaut consultation au regard de l'article 74 de la Constitution (articles 4 à 6 du projet de loi organique) ;

- inscrire le statut de l'île de Clipperton dans la loi du 6 août 1955 conférant l'autonomie administrative et financière aux Terres australes et antarctiques françaises (articles 7 et 8 du projet de loi) ;

- étendre l'habilitation du Gouvernement à actualiser le droit applicable outre-mer à l'harmonisation des conditions d'application de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association (article 10 du projet de loi) ;

- supprimer l'habilitation du gouvernement à procéder par ordonnances à l'habilitation des départements et régions d'outre-mer à adapter les lois et règlements ou à fixer certaines règles relevant du domaine de la loi (article 10 du projet de loi) ;

- mettre à jour les 23 ordonnances ratifiées (article 11 du projet de loi) ;

- supprimer, dans le droit en vigueur, les termes et références obsolètes (article 12 du projet de loi).

La commission des lois vous propose d'adopter les projets de loi ainsi modifiés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer et le projet de loi ordinaire qui le complète constituent une mise en oeuvre d'ensemble du nouveau cadre constitutionnel de l'outre-mer, dessiné par la réforme du 28 mars 2003.

Si la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française a donné à cette collectivité le premier statut appliquant les dispositions de l'article 74 révisé de la Constitution, les projets de loi organique et ordinaire que le Sénat est appelé à examiner visent à donner tout leur effet aux dispositions issues de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République1(*).

Ils poursuivent à cette fin trois objectifs complémentaires, expliquant la présentation par le Gouvernement d'un dispositif législatif d'une ampleur exceptionnelle : l'entrée en vigueur des nouveaux pouvoirs normatifs des départements et régions d'outre-mer, l'actualisation des statuts de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon et la création des collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Cette oeuvre ambitieuse assurera aux départements, régions et collectivités d'outre-mer un droit plus intelligible. A cet égard, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a souligné, lors de son audition devant votre commission le 3 octobre 2006, « le caractère paradoxal des deux projets de loi, dont la présentation quelque peu austère, conséquence de la codification, impose au Parlement un exercice législatif difficile afin de rendre le droit de l'outre-mer plus lisible et plus moderne »2(*).

A lui seul, le projet de loi organique tend ainsi à introduire au sein du code général des collectivités territoriales 609 nouveaux articles. Il modifie par ailleurs le code électoral et le code des juridictions financières, tandis que le projet de loi ordinaire, qui insère des dispositions au sein des mêmes codes, procède également à la ratification de 23 ordonnances, représentant 174 pages de Journal officiel. Ces ordonnances touchent des domaines aussi divers que la protection sociale, le droit économique et financier, les douanes, le statut général des fonctionnaires de Polynésie française, les actions interprofessionnelles dans le domaine de la canne à sucre, le droit domanial, l'urbanisme et le droit de l'environnement.

Votre rapporteur tient d'ailleurs à remercier, pour leur contribution essentielle à l'analyse de ces ordonnances, les commissions des affaires économiques, des affaires sociales et des finances.

Les projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer tendent à définir les procédures permettant aux départements et régions d'outre-mer d'exercer de nouveaux pouvoirs normatifs, inscrits à l'article 73 de la Constitution par la réforme du 28 mars 2003. Ces collectivités pourront ainsi, après y avoir été habilitées par la loi, adapter les lois et règlements à leurs caractéristiques et contraintes particulières, ou encore fixer des règles dans certaines matières pouvant relever du domaine de la loi. Ils visent ensuite à répondre à la volonté exprimée par les populations des îles de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, conformément à l'article 72-4 de la Constitution.

Les électeurs de ces deux communes ont en effet massivement affirmé, le 7 décembre 2003, leur souhait d'accéder au statut de collectivité d'outre-mer, défini par l'article 74 de la Constitution. Saint-Barthélemy et Saint-Martin appartiendront ainsi à la catégorie des collectivités qui, au sein de la République, disposent des compétences les plus étendues, leur statut tenant compte de leurs « intérêts propres ».

Les deux projets de loi soumis au Sénat entreprennent par ailleurs l'actualisation des statuts de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui étaient antérieurs au nouveau cadre constitutionnel.

Le statut de Mayotte, défini par la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, fut adopté sur le fondement de l'article 72 de la Constitution alors en vigueur. De même, le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon, fixé par la loi n° 85-595 du 11 juin 1985, ne correspond pas aux exigences de l'article 74 de la Constitution définissant la catégorie des collectivités d'outre-mer, au sein de laquelle sont pourtant rangés ces deux archipels.

Le statut de ces deux collectivités est donc mis à jour, dans le respect de la répartition entre loi organique et loi ordinaire aujourd'hui en vigueur.

Cette actualisation permettra en outre aux électeurs de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon d'utiliser, le cas échéant, les nouveaux instruments de démocratie locale créés depuis 2003.

Enfin, ces textes modernisent le régime de Clipperton et des Terres australes et antarctiques françaises.

Afin de préparer l'examen de ces projets de loi, votre commission a récemment conduit deux missions d'information dans trois des collectivités intéressées : l'une à Saint-Barthélemy et Saint-Martin en décembre 20043(*), l'autre à Saint-Pierre-et-Miquelon en septembre 20054(*). Ces déplacements confirment d'ailleurs l'attention ancienne que porte la commission des lois à l'outre-mer, puisqu'elle avait auparavant réalisé plusieurs missions dans les collectivités visées par les projets de loi5(*).

L'ensemble des territoires visés par les projets de loi organique et ordinaire font partie intégrante de la République. Le cadre constitutionnel issu de la révision du 28 mars 2003 permet aujourd'hui de leur donner les institutions et les compétences adaptées à leurs caractéristiques et à leurs intérêts.

*

Après un rappel des enjeux de la mise en oeuvre des dispositions relatives à l'outre-mer de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 et de l'évolution des collectivités concernées par les projets de loi, le présent rapport retrace les grandes lignes du projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer et du projet de loi simple le complétant, et présente les amendements soumis à l'examen du Sénat par votre commission des Lois.

*

* *

I. LA NÉCESSAIRE MISE EN oeUVRE DES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES RELATIVES À L'OUTRE-MER

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République permet l'attribution de pouvoirs normatifs nouveaux aux départements et régions d'outre-mer, dont la mise en oeuvre requiert une loi organique.

Elle a par ailleurs établi une nouvelle classification juridique des collectivités territoriales d'outre-mer et permis, pour la catégorie des collectivités d'outre-mer, l'élaboration de statuts sur mesure. Or, de nombreuses dispositions des statuts en vigueur ne correspondent pas encore à ce nouveau cadre.

A. LES NOUVEAUX POUVOIRS NORMATIFS DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER

1. Le régime de l'identité législative assorti de possibilités d'adaptations

L'article 73 de la Constitution définit le régime des départements et régions d'outre-mer (la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et la Réunion), les lois et les règlements y sont applicables de plein droit, conformément au principe de l'identité législative. Ils peuvent cependant faire l'objet d'adaptations aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.

Ainsi, tout en réaffirmant avec force l'application du principe d'identité législative dans les départements et régions d'outre-mer, l'article 73 issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 facilite l'adaptation des lois et règlements à leurs particularités locales.

Ces adaptations peuvent en effet viser l'ensemble des lois et règlements, alors que la version antérieure de cet article ne permettait que les adaptations « nécessitées par la situation particulière » des départements d'outre-mer, et portant sur leur régime législatif et leur organisation administrative.

Le législateur a donc la possibilité d'adapter les lois, en définissant pour les départements et régions d'outre-mer des règles qui se substituent ou qui s'ajoutent aux dispositions législatives de droit commun. Tel peut être le cas pour organiser des dispositifs de défiscalisation visant à encourager les investissements, ou pour définir des règles d'entrée et de séjour des étrangers adaptées au contexte particulier d'un ou de plusieurs départements d'outre-mer.

L'article 73 de la Constitution permet également au législateur de prévoir que certaines dispositions ne s'appliquent pas, ou seulement de manière différée, si ces adaptations sont fondées sur les « caractéristiques et contraintes particulières » des collectivités intéressées6(*).

2. Les nouveaux pouvoirs normatifs exercés par les départements et régions d'outre-mer

L'article 73, deuxième et troisième alinéas, de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, tend à donner aux départements et régions d'outre-mer de nouveaux pouvoirs normatifs. Cette possibilité d'intervenir dans le domaine de la loi ou du règlement représente, compte tenu de leur régime d'identité législative, une innovation majeure pour les départements et régions d'outre-mer.

En effet, il leur serait désormais possible d'être habilités, à leur demande, par la loi :

- à adapter les lois et règlements à leurs contraintes et caractéristiques particulières dans les matières où s'exercent leurs compétences ;

- à fixer les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi, pour tenir compte de leurs « spécificités ». Ils ne pourraient toutefois fixer les règles relatives à la nationalité, aux droits civiques, aux garanties des libertés publiques, à l'état et à la capacité des personnes, à l'organisation de la justice, au droit pénal, à la politique étrangère et de défense, à la sécurité et à l'ordre publics, à la monnaie ou au droit électoral.

Le sixième alinéa de l'article 73 renvoie à une loi organique la définition des conditions dans lesquelles serait demandée et mise en oeuvre cette habilitation.

Les habilitations prévues aux deuxième et troisième alinéas de la Constitution ne pourraient intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

Le cinquième alinéa de l'article 73 dispose que le dispositif d'habilitation à fixer les règles applicables dans certaines matières pouvant relever du domaine de la loi n'est pas applicable au département et à la région de la Réunion, qui ont refusé ces nouveaux pouvoirs normatifs.

B. LA NOUVELLE CATÉGORIE DES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

La réforme constitutionnelle de mars 2003 a établi une nouvelle classification juridique des collectivités territoriales d'outre-mer, distinguant les départements et régions d'outre-mer (article 73 de la Constitution) et les collectivités d'outre-mer (article 74).

1. Une rationalisation de la diversité statutaire

L'article 72-3 de la Constitution affirme que « la République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité «. L'ancrage des terres françaises d'outre-mer dans la République est par ailleurs marqué dans leur énumération au deuxième alinéa de cet article.

L'article 72-3 distingue les départements et régions d'outre-mer, régis par l'article 73 de la Constitution, et les collectivités d'outre-mer, dont le régime est défini par l'article 74.

Dans un souci d'harmonisation, l'article 74 crée ainsi une nouvelle catégorie, les collectivités d'outre-mer (COM), qui se substitue aux territoires d'outre-mer (la Polynésie française7(*) et les îles Wallis-et-Futuna) et aux collectivités d'outre-mer à statut particulier créées par la loi en application de l'ancien article 72 de la Constitution (Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon). Les collectivités d'outre-mer figurent au nombre des collectivités territoriales de la République (art. 72, alinéa 1er de la Constitution).

Les collectivités d'outre-mer regroupent donc aujourd'hui quatre territoires à l'histoire et aux statuts très différents, auxquels devraient s'ajouter, comme le prévoient les projets de loi, les nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

L'organisation de chacune de ces collectivités est maintenue provisoirement, jusqu'à ce que leur statut soit défini par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante, conformément à l'article 74, deuxième alinéa. La Polynésie française a été la première collectivité à faire l'objet d'un tel statut « à la carte »8(*).

La Nouvelle-Calédonie demeure régie par le titre XIII de la Constitution9(*). En outre, les Terres australes et antarctiques françaises constituent une collectivité sui generis, régie par la loi ordinaire (article 72-3, dernier alinéa, de la Constitution).

2. L'organisation et les compétences des collectivités d'outre-mer

Les collectivités d'outre-mer de l'article 74 peuvent bénéficier du principe de spécialité législative, signifiant qu'à l'exception des « lois de souveraineté »10(*), applicables sur l'ensemble du territoire national, les lois et règlements n'y sont applicables que sur mention expresse.

Elles peuvent en outre exercer des compétences propres dans des matières relevant, le cas échéant, du domaine de la loi. Mais l'État ne peut, aux termes de l'article 74, quatrième alinéa, renvoyant aux dispositions de l'article 73, leur transférer de compétences dans les matières telles que la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes ainsi que le droit électoral.

L'article 74 issu de la réforme constitutionnelle énonce les dispositions générales, communes à l'ensemble des collectivités d'outre-mer, et des dispositions particulières, propres à celles dotées de l'autonomie.

a) Un statut défini par la loi organique

Les principales dispositions du statut d'une collectivité d'outre-mer doivent être définies par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante (art. 74, deuxième alinéa).

La loi organique statutaire doit ainsi mentionner, pour chaque collectivité d'outre-mer :

- les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ;

- les compétences de la collectivité ;

- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ;

- les conditions de consultation des institutions de la collectivité sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières la concernant et sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence.

b) Un cadre spécifique pour les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie

S'agissant des collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, la loi organique statutaire peut également préciser :

- les conditions d'exercice d'un contrôle juridictionnel spécifique devant le Conseil d'État sur certains actes de la collectivité intervenus dans des matières relevant en métropole du domaine de la loi ;

- les modalités de modification par l'assemblée délibérante, d'une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;

- les conditions d'adoption par la collectivité de mesures justifiées par les nécessités locales en faveur de sa population en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ;

- les conditions de participation de la collectivité, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

Il appartient au législateur organique d'attribuer à chaque collectivité dotée de l'autonomie tout ou partie de ces prérogatives, afin de lui donner les compétences et les institutions les plus adaptées à sa situation.

Dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004 sur la loi organique portant statut de la Polynésie française, le Conseil constitutionnel a précisé la répartition des matières entre loi organique et loi ordinaire. Il a en particulier estimé que les matières indissociables de celles mentionnées à l'article 74 de la Constitution, telles que le régime des actes de la collectivité et les modalités de contrôle de l'État sur ses institutions, avaient également un caractère organique.

C. LES RÈGLES RELATIVES AUX CHANGEMENTS DE STATUT CONSTITUTIONNEL

1. Une procédure ouverte à tout ou partie d'une collectivité

Saint-Barthélemy et Saint-Martin devraient être les premières collectivités territoriales d'outre-mer à expérimenter le changement de statut constitutionnel dans les formes prévues par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.

En effet, le nouvel article 72-4 de la Constitution établit une procédure spécifique pour l'évolution statutaire de tout ou partie d'une collectivité territoriale d'outre-mer soumise à l'un des régimes des articles 73 et 74 vers l'autre régime juridique.

Au cours des débats sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, le Sénat a adopté un sous-amendement du Gouvernement permettant de solliciter le consentement des électeurs de la partie de collectivité aspirant à une évolution statutaire. Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, avait alors précisé que Saint-Barthélemy pourrait ainsi acquérir son autonomie par rapport à la Guadeloupe.

Innovation importante de la révision constitutionnelle de 2003, le changement de statut doit être décidé par une loi organique, ce qui garantit le contrôle de la constitutionnalité des solutions appliquées11(*).

A cet égard, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, avait rappelé devant le Sénat que le président de la République s'était « solennellement engagé à faire enfin inclure dans notre Constitution des garanties démocratiques incontestables pour éviter des dérives statutaires non souhaitées par nos compatriotes d'outre-mer »12(*).

2. Une procédure soumise à la consultation préalable des électeurs

Ainsi, l'article 72-4, premier alinéa, dispose que le changement de statut, pour tout ou partie d'une collectivité d'outre-mer, « ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli ».

Une procédure de consultation spécifique est prévue par l'article 72-4, second alinéa. Ainsi, la consultation des électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer peut être proposée par le Gouvernement pendant la durée des sessions ou conjointement par les deux assemblées, sur un changement de statut mais aussi sur une question relative à ses compétences ou à son régime législatif. Il revient au Président de la République de décider cette consultation.

A l'initiative de la commission des Lois du Sénat, le second alinéa de l'article 72-4 prévoit que lorsque la consultation est organisée sur proposition du Gouvernement, ce dernier est tenu de faire une déclaration, suivie d'un débat, devant chaque assemblée.

II. LA CRÉATION ATTENDUE DE DEUX NOUVELLES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

Considérant inadapté aux caractéristiques de leurs îles le statut de commune qui leur est aujourd'hui applicable au sein de la région et du département de la Guadeloupe, les représentants de Saint-Barthélemy et Saint-Martin demandent depuis plusieurs années une évolution statutaire.

Le projet de loi organique tend à créer les nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin en leur consacrant respectivement les livres II et III de la nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales relative aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution13(*). Ces deux livres font respectivement l'objet des articles 4 et 5 du projet de loi organique.

A. L'APPROBATION DE L'ÉVOLUTION STATUTAIRE PAR LES POPULATIONS LOCALES

1. Les projets d'évolution adoptés par les municipalités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin

Les communes de Saint-Barthélemy et Saint-Martin ont formalisé leurs demandes d'évolution statutaire en adoptant chacune un projet relatif aux compétences de la future collectivité d'outre-mer et à son organisation administrative.

Le conseil municipal de Saint-Barthélemy a ainsi adopté à l'unanimité, le 8 août 2003, un projet d'évolution statutaire transmis au Gouvernement et tendant à substituer une collectivité d'outre-mer de la République à la région et au département de la Guadeloupe, ainsi qu'à la commune. Les élus de Saint-Barthélemy ont exprimé le souhait que cette collectivité, dotée d'une assemblée délibérante élue pour cinq ans et d'un conseil exécutif élu par l'assemblée parmi ses membres, exerce notamment des compétences en matière de fiscalité, d'urbanisme et d'accès au travail des étrangers.

Le projet adopté par le conseil municipal de Saint-Martin, le 31 juillet 2003, prévoyait la possibilité pour la nouvelle collectivité d'intervenir dans le domaine de la loi en matière fiscale, sous réserve des impositions sociales qui resteraient de la compétence de l'État. Il formait le dessein d'une assemblée délibérante élue pour cinq ans et d'un conseil exécutif élu par l'assemblée parmi ses membres et responsable devant elle.

2. La volonté exprimée lors des consultations du 7 décembre 2003

Mettant en oeuvre les dispositions des articles 72-4, second alinéa, et 73, dernier alinéa, de la Constitution, M. Jacques Chirac, président de la République, a décidé d'organiser14(*), le 7 décembre 2003, la consultation des populations de la Martinique, de la Guadeloupe, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy sur l'évolution institutionnelle et statutaire de leur collectivité respective.

Avant les consultations, un document d'orientation sur l'évolution statutaire de chaque île, reprenant les principaux éléments de leurs projets, avait été présenté à chaque assemblée délibérante.

Le document relatif à Saint-Barthélemy15(*) indiquait que la nouvelle collectivité d'outre-mer exercerait notamment, outre les compétences actuellement dévolues aux communes, aux départements et aux régions, des compétences en matière de fiscalité, d'urbanisme, d'aménagement, de construction, de logement, de cadastre, de gestion des infrastructures portuaires et aéroportuaires, d'environnement, d'action sanitaire et sociale, d'organisation et de gestion des établissements de soin, et d'accès au travail des étrangers.

S'agissant de Saint-Martin, le document d'orientation16(*) prévoyait que la nouvelle collectivité pourrait également exercer les compétences dévolues aux communes, aux départements et aux régions, prendre des mesures relevant du domaine de la loi en matière fiscale, à l'exception des prélèvements sociaux, et adapter les lois et règlements en matière d'urbanisme, de logement, de domanialité publique et d'enseignement.

Préalablement à ces consultations décidées sur la proposition du Gouvernement, a eu lieu le 7 novembre 2003, au Sénat puis à l'Assemblée nationale, une déclaration du Gouvernement, prononcée par Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, suivie d'un débat sans vote.

Lors de cette première application des dispositions de l'article 72-4, second alinéa, de la Constitution, tous les orateurs ont approuvé le principe de la consultation des électeurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Résultats des consultations du 7 décembre 2003
à Saint-Barthélemy et Saint-Martin17(*)

 

Inscrits

Votants

Exprimés

OUI

NON

Saint-Barthélemy

3.697

2.910

2.852

95,51 %

4,49 %

Saint-Martin

13.413

5.926

5.645

76,17 %

23,83 %

Source : ministère de l'outre-mer.

Si les électeurs de Guadeloupe et de Martinique ont rejeté pour leur part l'évolution institutionnelle vers une collectivité unique se substituant au département et à la région18(*), ceux de Saint-Barthélemy et Saint-Martin ont très largement approuvé la perspective de la création, dans chacune de leurs îles, d'une nouvelle collectivité d'outre-mer, régie par l'article 74 de la Constitution.

B. LE DESTIN SINGULIER DE DEUX ÎLES FRANÇAISES DANS LA CARAÏBE

Sans reprendre la présentation complète de la situation et des perspectives des îles du Nord de la Guadeloupe faite par la mission d'information de votre commission à l'issue de son déplacement dans ces îles en décembre 200419(*), certains aspects méritent d'être rappelés.

1. La double insularité et les particularités héritées du passé

Situées à 7.000 km de la métropole, Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont respectivement distantes de 230 et 250 km de la Guadeloupe, dont elles sont séparées par plusieurs îles étrangères (Montserrat, Antigua et Barbuda, Saint Kitts, Nevis, Saint-Eustache).

Leur éloignement de la métropole et de la Guadeloupe continentale place donc ces deux îles dans une situation de double insularité.

Les populations de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin sont par conséquent très ouvertes sur l'environnement caraïbe et nord-américain, alors que la Guadeloupe reste davantage orientée vers la métropole.

Achetée par la France à l'ordre de Malte en 1674, Saint-Barthélemy fut ensuite cédée au royaume de Suède en 1784, avant d'être rétrocédée à la France par le traité du 10 août 1877.

Les choix faits par la Suède, qui fit de l'île un port franc, jouissant d'une exonération douanière et fiscale, ont alors été maintenus par la France qui, observant la pauvreté de l'île et sa situation originale, y vit le moyen d'en faire une place commerciale dynamique20(*).

L'île de Saint-Martin a quant à elle la particularité d'être soumise à une double souveraineté française et néerlandaise. Le traité dit de Concordia, du 23 mars 1648, toujours en vigueur, organise en effet le partage de Saint-Martin entre la France et la Hollande. Ce traité assure en outre une libre circulation des biens et des personnes, et implique une obligation d'entraide entre les deux parties de l'île.

Après les occupations successives de plusieurs puissances européennes rivales, la souveraineté française sur la partie nord de l'île a été réaffirmée par le traité de Paris de 1816. Une convention signée avec la Hollande le 28 novembre 1839 a confirmé l'application du traité de Concordia.

Devant l'isolement et le manque de ressources de l'île, le Conseil privé de la Guadeloupe a adopté le 11 février 1850 une délibération approuvant un arrêté qui fait de Saint-Martin un port franc, où les droits de douane ne sont pas perçus.

Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont des îles sèches, dépourvues de terres cultivables, où l'essentiel des biens de consommation doit être importé. Le tourisme est aujourd'hui leur principale ressource, avec une clientèle essentiellement américaine.

Considérées comme appartenant à l'archipel guadeloupéen, Saint-Barthélemy et Saint-Martin ont longtemps été traitées avec distance par l'État. Ainsi, c'est seulement en 1963 qu'est créé l'arrondissement des îles du Nord, avec une sous-préfecture installée à Saint-Martin. Ce n'est toutefois que dans les années 1970 que la présence de l'administration devient véritablement effective.

2. Un destin assumé dans la stabilité économique et sociale à Saint-Barthélemy

L'économie de Saint-Barthélemy est presque exclusivement orientée vers le tourisme haut de gamme. Les Saint-Barths ont ainsi fait de certaines contraintes objectives, telles que la difficulté d'accès et le coût élevé de la vie, des atouts pour fidéliser une clientèle fortunée, en majorité nord-américaine, attirée par un urbanisme harmonieux, des équipements de qualité et la sécurité de l'île.

Saint-Barthélemy

Un territoire d'une superficie de 24 km², situé à 30 km de l'île de Saint-Martin

Population : 7.000 habitants environ (6.852 au recensement de 1999, contre 3.059 en 1982), soit 290 hab/km².

Population âgée de moins de 20 ans : 1.472 (21,5 %)

PIB par habitant en 2005 : 26.000 euros (soit 10 % de plus que la moyenne métropolitaine)

Nombre d'entreprises en avril 2006 : 2.124

Nombre de demandeurs d'emploi au 31 décembre 2005 : 117

Parc hôtelier en 2005 : 26 hôtels, dont 8 de catégorie quatre étoiles et luxe ; capacité totale de 554 chambres

Accueillant plus de 70.000 touristes chaque année, Saint-Barthélemy bénéficie d'infrastructures de qualité, telles que l'aéroport Saint-Jean Gustave III et le port de Gustavia.

Son activité économique reposant essentiellement sur le tourisme, secteur fortement concurrentiel dans la Caraïbe, elle doit préserver son environnement afin de maintenir son attrait touristique.

La commune de Saint-Barthélemy, n'applique pas de fiscalité directe locale. Aussi trouve-t-elle ses ressources de fonctionnement dans des impôts et taxes spécifiques (droit de quai, taxe sur les carburants, taxe additionnelle aux droits de mutation).

Enfin, la commune de Saint-Barthélemy exerçait déjà, suivant des accords conclus avec le conseil général et le conseil régional de la Guadeloupe, plusieurs des compétences qui seraient dévolues à la future collectivité (gestion du port et de l'aéroport, entretien du collège...).

Dégageant une capacité d'autofinancement depuis plusieurs années, la commune achève de rembourser sa dette tout en poursuivant son effort d'équipement, avec l'extension du collège, la construction d'une usine d'incinération des déchets ménagers, le réaménagement de l'aéroport, ou encore la construction d'un nouvel hôtel de ville, futur hôtel de la collectivité.

3. La recherche d'une dynamique nouvelle à Saint-Martin

Les activités économiques établies sur le territoire de la commune de Saint-Martin sont soumises à la concurrence directe de la partie néerlandaise de l'île, où sont établis dix-neuf casinos.

La partition de l'île, que ne matérialise aucune frontière, soumet par ailleurs les services publics de Saint-Martin à une pression démographique accentuée par l'immigration. Saint-Martin a en effet connu une explosion démographique à la fin des années 1980, sa population étant passée de 8.000 habitants à 35.000 aujourd'hui.

Près de 80 nationalités sont aujourd'hui présentes sur l'île, les ressortissants de Saint-Domingue et d'Haïti étant les plus nombreux.

Favorisé par les lois de défiscalisation qui ont encouragé à partir de la fin des années 1980 les constructions hôtelières, le développement économique de Saint-Martin s'est ralenti à la fin des années 1990. De nombreux investisseurs ont en effet choisi d'abandonner l'activité hôtelière à la fin du dispositif de défiscalisation dont ils bénéficiaient.

Par ailleurs, si la partie française de l'île est équipée de deux ports21(*) et d'un aéroport, les investissements réalisés par la partie néerlandaise permettent à l'aéroport international de Sint Maarten (Princesse Juliana) d'accueillir un trafic trente fois supérieur à celui de Grand Case, ouvert seulement au trafic national.

En outre, la situation financière de la commune de Saint-Martin est très dégradée, le préfet réglant le budget de la collectivité depuis dix ans. La commune a cependant conduit un effort de redressement, dans un contexte d'amélioration du taux de recouvrement des impôts, comparable à celui de la Guadeloupe continentale. La collectivité a par ailleurs résolu les difficultés liées à la gestion de l'eau, en créant, le 1er juin 2006, un établissement autonome, la régie autonome des eaux et assainissement, dotée de la personnalité morale.

Saint-Martin

Un territoire d'une superficie de 90 km², comprenant une partie française au nord (56 km²) et une partie néerlandaise au sud (34 km²)

La partie du sud de l'île, appelée Sint Maarten en néerlandais, possède un gouvernement autonome et fait partie des Antilles néerlandaises.

Partie française :

Population : 35.000 habitants en 2002, soit 625 hab/km² (29.112 habitants au recensement de 1999, contre 8.072 en 1982), de culture anglo-américaine.

Population âgée de moins de 20 ans : 10.459 (35,9 %)

PIB par habitant en 2005 : 14.500 euros (soit inférieur de 39 % à la moyenne métropolitaine et de 21 % au PIB par habitant de la partie hollandaise, estimé à 16.500 euros environ)

Nombre d'entreprises en avril 2006 : 4.134

Nombre de demandeurs d'emploi au 31 décembre 2005 : 2.551

Parc hôtelier : 44 hôtels, dont 15 de catégorie quatre étoiles et luxe ; capacité totale de 2.571 chambres en 2004, contre 2.763 en 2001 et 3.170 en 1996.

L'anglais est la langue maternelle, utilisée dans les échanges avec la partie néerlandaise et les îles voisines.

Partie néerlandaise :

La partie hollandaise de l'île compte près de 40.000 habitants.

Les Antilles néerlandaises comprennent cinq îles : Curaçao, Bonaire, Sint Maarten, Saba et Saint-Eustache. Ces îles sont représentées au sein d'un parlement établi à Willemstad (Curaçao).

Le gouverneur général des Antilles néerlandaises est nommé par la Reine des Pays-Bas, qui désigne également un lieutenant gouverneur dans chaque île. Celui de Sint Maarten, qui possède le titre de gouverneur, préside un conseil de onze membres, élus au suffrage universel direct. Cinq conseillers élus par leurs pairs composent la commission exécutive.

Saint-Martin doit veiller, comme Saint-Barthélemy, à la préservation de son environnement et, en particulier, de son littoral, face aux besoins de constructions engendrés par la pression démographique. Celle-ci suscite également des difficultés dans les domaines de la santé et de l'éducation.

En effet, l'hôpital de Saint-Martin pâtit d'un endettement chronique, puisqu'une grande partie des personnes qui viennent s'y faire soigner n'ont pas de protection sociale.

Enfin, si le conseil général de la Guadeloupe a financé la construction de trois collèges au cours des dernières années, la pression démographique rend nécessaire, à court terme, la construction d'un deuxième lycée.

Evolution de la population de Mayotte, Saint-Barthélemy,
Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon depuis 1954

 

1954

1961

1967

1974

1982

1990

1999

2005

Mayotte

          

94.410

131.368

160.265

Saint-Barthélemy

2.079

2.176

2.351

2.491

3.059

5.038

6.852

7.000

Saint-Martin

3.366

4.502

5.061

6.191

8.072

28.505

29.112

35.000

Saint-Pierre-et-Miquelon

    

5.186

5.840

6.041

6.392

6.519

6.617*

*En 2004

Source : INSEE

C. LA CRÉATION DES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER DE SAINT-BARTHÉLEMY ET SAINT-MARTIN

Le statut créé pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy22(*) et Saint-Martin23(*) est défini aux articles 4 et 5 du projet de loi organique et complété par l'article 1er du projet de loi ordinaire.

L'article 2 du projet de loi organique définit par ailleurs l'architecture de la nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales relative aux collectivités d'outre-mer, en répartissant conformément à l'article 74 de la Constitution au sein de chaque division, et pour chacun des livres consacrés aux quatre COM intéressées, les dispositions relevant de la loi organique et celles qui relèvent de la loi ordinaire.

Les articles 9, 10, 12 et 13 procèdent respectivement à l'actualisation de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du président de la République au suffrage universel, du code des juridictions financières, de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature et de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique sur le Conseil économique et social, afin de prendre en compte la création des deux collectivités.

1. Deux collectivités uniques au schéma institutionnel inspiré du régime départemental

Inspirées de celles d'un département, les institutions des futures collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin s'en distingueraient néanmoins pour tenir compte des nombreuses compétences que devraient exercer leur assemblée délibérante et leur organe exécutif.

Ces deux nouvelles collectivités devraient suivre des schémas institutionnels similaires quant à leur organisation et différents en termes de compétences. Toutes deux deviendraient, sur leur territoire, des collectivités uniques et exerceraient les compétences dévolues par les lois et règlements aux communes, au département et à la région.

a) La substitution d'une collectivité unique aux collectivités préexistantes

Chacune des deux îles serait dotée d'une collectivité unique, se substituant, sur son territoire, à la commune, au département de la Guadeloupe et à la région de la Guadeloupe. Il s'agit d'un schéma institutionnel inédit dans l'outre-mer français, puisque la collectivité la plus proche de Saint-Barthélemy par le petit nombre d'habitants, Saint-Pierre-et-Miquelon, a conservé, pour des raisons géographiques et historiques, deux communes24(*).

Dans le cas de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, le contexte initial est différent puisque chacune des deux îles constitue une seule commune. Leur superficie réduite et leur population, s'élevant respectivement à près de 7.000 et 35.000 habitants, rendent préférable la substitution d'une collectivité unique à l'ensemble des collectivités territoriales précédemment compétentes sur leur territoire. Cette collectivité disposera ainsi des moyens nécessaires pour assurer le développement harmonieux de ces deux îles.

Le projet de loi organique prend néanmoins en compte la superficie et la population plus importantes de Saint-Martin en prévoyant la création, dans la future collectivité d'outre-mer, de conseils de quartier.

b) Un schéma institutionnel inspiré du département

L'article 7 du projet de loi organique, qui insère un nouveau livre VI relatif à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon au sein du code électoral, prévoit que l'assemblée délibérante des deux nouvelles collectivités, à laquelle le projet de loi organique tend à donner le nom de conseil général25(*), serait élue pour cinq ans au scrutin de liste à deux tours, avec une prime majoritaire s'élevant au tiers des sièges pour la liste recueillant la majorité absolue des suffrages exprimés. Le régime électoral des élus des deux nouvelles collectivités est complété par l'article 2 du projet de loi ordinaire.

Le conseil général de Saint-Barthélemy compterait dix-neuf membres et celui de Saint-martin vingt-trois.

La durée du mandat des conseillers généraux des deux îles serait alignée sur celle des membres du Congrès de Nouvelle-Calédonie et de l'Assemblée de la Polynésie française, en raison des compétences normatives qu'ils pourront exercer, y compris dans le domaine de la loi.

Le président du conseil général serait l'organe exécutif de la collectivité et serait entouré d'un conseil exécutif élu à la représentation proportionnelle, afin d'assurer la présence en son sein d'élus n'appartenant pas à la majorité du conseil général. Le président du conseil général pourrait voir sa responsabilité mise en cause au moyen d'une motion de défiance constructive qui devrait nécessairement comporter le nom de celui qui lui succèderait en cas d'adoption.

Les deux futures collectivités pourraient mettre en oeuvre les nouveaux dispositifs de démocratie locale : droit de pétition, référendum local et consultation des électeurs. Elles seraient toutes deux dotées d'un conseil économique, social et culturel exerçant des compétences consultatives.

En outre, les dispositions de droit commun applicables au contrôle de légalité, à la procédure budgétaire et aux droits des élus seraient étendues à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Le projet de loi organique prévoit que les deux collectivités seront représentées au Parlement et au Conseil économique et social, sans toutefois définir les modalités de leur représentation parlementaire.

Enfin, l'article 15 du projet de loi organique définit les modalités de mise en place des collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Il prévoit que l'élection des deux conseils généraux devra intervenir dans les six mois suivant la promulgation de la loi organique.

L'organisation des compétences des nouvelles collectivités
de Saint-Barthélemy et Saint-Martin

Saint-Barthélemy

Saint-Martin

Compétences relevant du droit commun

Exercice des compétences dévolues par les lois et règlements aux communes,
aux départements et aux régions

Compétences normatives propres

Les deux COM fixent les règles de niveau législatif ou réglementaire
applicables dans des domaines limitativement énumérés

Adaptation des lois et règlements
 Possibilité de demander à être habilitée, par la loi ou par décret,
à adapter les lois et règlements à ces caractéristiques et contraintes particulières
 

Habilitation permanente à adapter à ses caractéristiques et contraintes particulières les lois et règlements en matière d'urbanisme et d'environnement

Modification ou abrogation de toute disposition législative ou réglementaire intervenue avant l'entrée en vigueur de la loi organique dans un domaine relevant de la compétence normative de la collectivité

Compétences attachées à l'autonomie :

- modification ou abrogation de toute disposition législative qui serait intervenue dans le domaine de compétence de la collectivité après l'entrée en vigueur de son statut, si le Conseil constitutionnel a constaté cet empiètement ;

- participation aux côtés de l'État et sous son contrôle, à l'exercice des compétences pénales visant à réprimer la violation des règles fixées par la collectivité en application de ces compétences normatives ;

- possibilité d'instituer un régime de déclaration des transferts de propriété foncière et d'exercer un droit de préemption

  

Compétences consultatives sur :

- tout projet ou proposition de loi, projet d'ordonnance ou de décret introduisant, modifiant
ou supprimant des dispositions particulières à la collectivité ;

- les engagements internationaux de la France qui affecteraient les domaines de compétence
de la collectivité, avant leur ratification ;

- les projets d'actes de l'Union européenne relatifs à des mesures spécifiques à la collectivité

Compétences de proposition, d'initiative et de participation

? de l'assemblée délibérante de la collectivité :

- pour formuler des propositions de modifications de lois et de règlements applicables à la collectivité,
des propositions de lois et règlements relatifs au développement économique, social et culturel
de la collectivité et des propositions visant à l'application du Traité instituant la Communauté européenne
et du Traité sur l'Union européenne ;

- pour proposer la conclusion d'engagements internationaux de coopération régionale
ou d'accords avec des organismes régionaux.

? du président du conseil général :

- qui peut se voir délivrer par les autorités de la République un pouvoir de négociation
et de signature d'accords internationaux intervenant dans le domaine des compétences d'attributions
de la collectivité ;

- qui est largement associé, lorsque la collectivité est concernée, à la délégation française
pour les négociations avec l'Union européenne

Source : Commission des lois du Sénat.

2. Le projet de statut de Saint-Barthélemy : une collectivité dotée de l'autonomie et de compétences étendues

L'article 4 du projet de loi organique, qui crée le livre II de la nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif au statut de Saint-Barthélemy, donne à cette collectivité un régime législatif fondé sur le principe de l'identité législative assorti d'exceptions. Les dispositions législatives et réglementaires seront par conséquent applicables dans la nouvelle collectivité, à l'exception de celles relatives à ses domaines de compétence.

La collectivité de Saint-Barthélemy serait en effet compétente pour fixer les règles applicables dans de nombreuses matières, y compris dans le domaine de la loi : impôts, droits et taxes ; cadastre ; urbanisme, construction, habilitation, logement ; circulation routière et transports routiers ; desserte maritime d'intérêt territorial ; immatriculation des navires ; création, aménagement et exploitation des ports maritimes ; voirie, droit domanial et biens de la collectivité ; environnement ; accès au travail des étrangers ; énergie ; tourisme ; création et organisation des services et établissements publics de la collectivité.

Par ailleurs, les lois et règlements relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers ainsi qu'au droit d'asile relèveraient du principe de spécialité législative. Ils ne seraient donc applicables à Saint-Barthélemy que sur mention expresse.

S'agissant de la compétence attribuée à la collectivité en matière fiscale, le projet de loi organique précise que l'État conservera les compétences en matière de droit pénal, de procédure pénale et que l'ensemble des engagements internationaux en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux auxquels la France a adhéré seraient applicables de plein droit. Par ailleurs, afin d'éviter toute évasion fiscale au détriment de la métropole, les personnes ne résidant pas depuis au moins cinq ans à Saint-Barthélemy resteront soumises à la fiscalité définie par l'État.

La collectivité de Saint-Barthélemy serait en outre dotée de l'autonomie. A ce titre, elle pourra soumettre les transferts de propriété foncière entre vifs à une déclaration et exercer, le cas échéant, un droit de préemption afin de préserver la cohésion sociale de l'île, d'assurer l'effectivité du droit au logement de ses habitants et de sauvegarder les espaces naturels.

Elle pourra également participer à l'exercice des compétences de l'État en matière pénale, afin de définir des peines sanctionnant les infractions aux règles qu'elle édicte. Conformément à l'article 74 de la Constitution, cette participation s'effectuerait sous le contrôle de l'État, selon une procédure assurant à chaque étape l'intervention de ce dernier.

Dans le cadre de l'autonomie, la future collectivité pourra également modifier ou abroger une loi intervenue dans ses domaines de compétence après l'entrée en vigueur du statut, lorsque le Conseil constitutionnel a constaté cet empiètement.

Par ailleurs, le projet de loi organique prévoit que si la collectivité de Saint-Barthélemy accédait au statut de pays et territoire d'outre-mer de l'Union européenne, elle exercerait également des compétences en matière douanière, à l'exception des mesures de prohibition à l'importation et à l'exportation, qui relèvent de l'ordre public et des engagements internationaux de la France.

Le statut de la nouvelle collectivité lui permettra d'être habilitée, à sa demande, à adapter les lois et règlements à ses caractéristiques et contraintes, selon un dispositif s'inspirant de celui défini pour les départements et régions d'outre-mer à l'article 1er du projet de loi organique.

Enfin, la collectivité exercera en matière de coopération régionale et de relation avec les États et territoires de la zone de la Caraïbe des compétences analogues à celles des départements et régions d'outre-mer.

3. Le projet de statut de Saint-Martin : les attributions d'une collectivité en devenir

L'article 5 du projet de loi organique, qui crée le livre III de la nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif au statut de Saint-Martin, donne à celle-ci un système législatif identique à celui de Saint-Barthélemy.

Ainsi, la future collectivité de Saint-Martin serait compétente pour fixer les règles, y compris lorsqu'elles relèvent du domaine de la loi, dans les matières suivantes : impôts, droits et taxes, cadastre, droit domanial et des biens de la collectivité, accès au travail des étrangers, tourisme, création et organisation des services et des établissements publics.

Les lois et règlements intervenant dans les matières ne relevant pas de la compétence de la collectivité seraient applicables, conformément au principe d'identité législative, à l'exception des règles relatives à l'entrée et au séjour des étrangers, et au droit d'asile, qui ne seront applicables à Saint-Martin que sur mention expresse.

La collectivité ne serait pas dotée de l'autonomie mais pourrait, à compter de la première réunion qui suivra son renouvellement postérieurement au 1er janvier 2012, adopter une résolution portant sur la modification de son statut en vue d'accéder à l'autonomie prévue à l'article 74 de la Constitution.

A titre transitoire, afin d'accompagner la mise en place de la nouvelle collectivité, l'ensemble de ses actes seront soumis au contrôle de légalité du représentant de l'État, qui pourra assister aux réunions du conseil exécutif. Ces dispositions s'appliqueront pendant les cinq premières années d'existence de la collectivité.

Comme Saint-Barthélemy, Saint-Martin pourra par ailleurs être habilitée, à sa demande, à adapter les lois et règlements en vigueur à ses caractéristiques et contraintes particulières. Cette habilitation procéderait, selon les cas, d'une loi ou d'un décret.

Le conseil général bénéficierait d'une habilitation permanente à adapter les lois et règlements en matière d'urbanisme et d'environnement, le projet de loi organique ne lui transférant pas de compétence normative propre dans ces domaines.

Ce dispositif inédit est destiné à permettre à la collectivité d'adapter en ces matières les règles métropolitaines. Il s'agit donc d'une compétence permanente pour adapter le droit en vigueur dans des matières déterminées. Le droit national serait donc applicable à la collectivité dans les domaines visés, sous réserve des adaptations qu'elle définirait en application de cette compétence.

Le projet de loi organique prévoit en outre la création, à Saint-Martin, de conseils de quartier dotés de compétences consultatives.

Enfin, Saint-Martin sera dotée des mêmes compétences que les départements et régions d'outre-mer en matière de coopération régionale et de relations avec les États et territoires de sa zone géographique.

Régimes législatifs proposé pour les quatre collectivités d'outre-mer visées
par le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer
 

Mayotte

Saint-Barthélemy

Saint-Martin

Saint-Pierre-et-Miquelon

Domaines régis par l'identité législative

Tous domaines à l'exception
de ceux ci-dessous énumérés.

Tous domaines à l'exception
de ceux ci-dessous énumérés.

Tous domaines à l'exception de ceux ci-dessous énumérés.

Tous domaines
à l'exception de ceux
ci-dessous énumérés.

Domaines régis par la spécialité législative



1° Impôts, droits et taxes ;

2° Propriété immobilière et droits réels immobiliers ; cadastre ; expropriation ; domanialité publique ; urbanisme ; construction ; habitation et logement ; aménagement rural ;
3° Protection et action sociales ;
4° Droit syndical ; droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ;
5° Entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ;

6° Finances communales.

Dans ces matières, les lois et règlements ne sont applicables que sur mention expresse.

1) La collectivité fixe les règles de niveau législatif et réglementaire applicables dans les matières suivantes :
1° Impôts, droits et taxes ; cadastre ;
2° Urbanisme ; habitation ; logement ;
3° Circulation routière et transports routiers ; desserte maritime d'intérêt territorial ; immatriculation des navires ; création, aménagement et exploitation des ports maritimes à l'exception du régime du travail ;
4° Voirie ; droit domanial et biens de la collectivité ;
5° Environnement ;
6° Accès au travail des étrangers ;
7° Energie ;
8° Tourisme ;
9° Création et organisation des services et des établissements publics de la collectivité.

2) Droit de l'entrée et du séjour des étrangers et droit d'asile, applicables seulement sur mention expresse

[3) Conditions d'exécution du service postal (passation à ce titre d'une convention avec l'État)].

1) La collectivité fixe les règles de niveau législatif et réglementaire applicables dans les matières suivantes :

1° Impôts ; droits ; taxes ; cadastre ;
2° Droit domanial et des bien de la collectivité ;
3° Accès au travail des étrangers ;
4° Tourisme ;
5° Création et organisation des services et des établissements publics de la collectivité.

2) Droit de l'entrée et du séjour des étrangers et droit d'asile applicables seulement sur mention expresse

[3) Conditions d'exécution du service postal (passation à ce titre d'une convention avec l'État)].

Matières relevant de la compétence de la collectivité :

1° Impôts, droits et taxes ;

- 43 -

2° Régime douanier, à l'exclusion des prohibitions à l'importation et à l'exportation qui relèvent de l'ordre public et des engagements internationaux de la France et des règles relatives à la recherche, à la constatation des infractions pénales et à la procédure contentieuse ;
3° Urbanisme ; construction ; habitation ; logement.

[Conditions d'exécution du service postal (passation à ce titre d'une convention avec l'État)].

Source : Ministère de l'outre-mer

III. LES AUTRES DISPOSITIONS DES PROJETS DE LOI : UNE OEUVRE AMBITIEUSE DE MODERNISATION DU DROIT STATUTAIRE ET INSTITUTIONNEL DE L'OUTRE-MER

A. LA DÉFINITION DES CONDITIONS D'EXERCICE DES POUVOIRS NORMATIFS DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER

L'article 1er du projet de loi organique tend à définir les modalités selon lesquelles les assemblées délibérantes des départements et régions d'outre-mer pourront exercer leurs nouveaux pouvoirs normatifs26(*).

Le champ d'application retenu pour le pouvoir d'adaptation reconnu aux conseil généraux et aux conseils régionaux est réduit par rapport à ce que peut permettre l'article 73 de la Constitution, puisqu'en sont exclues les matières visées au quatrième alinéa de cette disposition27(*).

Les conseils généraux et les conseils régionaux qui souhaiteront être habilités par le Parlement à adapter localement les lois et règlements ou à fixer des règles dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi devront adopter une délibération motivée. Cette délibération doit préciser le texte qui fera l'objet d'une adaptation ou la matière qui fera l'objet d'une réglementation locale.

Lorsque la délibération a pour objet de solliciter une habilitation pour adapter localement une disposition législative ou réglementaire, elle devra être prise à la majorité absolue des membres composant l'assemblée locale ; si elle a pour but de solliciter une habilitation à fixer les règles dans une matière déterminée, elle devra en revanche être prise à la majorité absolue des membres de l'assemblée locale. Au préalable, le conseil économique et social régional ainsi que le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement devront être consultés.

Cette délibération sera transmise au représentant de l'État qui pourra, dans le mois de sa réception, en demander une nouvelle lecture ou la déférer devant le tribunal administratif, en assortissant éventuellement son recours d'une demande de suspension d'exécution. A défaut pour le tribunal de statuer dans un délai de trois mois, la délibération redeviendra exécutoire.

Cette délibération sera frappée de caducité au terme du mandat de l'assemblée qui l'a votée.

L'habilitation à fixer ou à adapter localement les normes sera donnée par la loi.

Sur cette base, une nouvelle délibération de l'assemblée locale concernée devra intervenir, prise à la majorité absolue de ses membres, afin de définir les mesures d'adaptation ou les règles applicables localement. Elles seront soumises au contrôle du représentant de l'État dans les mêmes conditions que celles définies pour les demandes d'habilitation.

Ces différentes délibérations ne pourront être soumises au référendum local ou à la consultation des électeurs.

B. LA CODIFICATION ET L'ACTUALISATION DES STATUTS DE MAYOTTE ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

1. L'actualisation du statut de la collectivité départementale de Mayotte

L'article 3 du projet de loi organique actualise le statut de la collectivité départementale de Mayotte28(*).

A bien des égards, Mayotte constitue une curiosité institutionnelle. Ni département, ni territoire, cet archipel, situé entre la Tanzanie et Madagascar, est une collectivité sui generis.

Alors que la plupart des terres françaises outre-mer aspirent à plus d'autonomie et de pouvoirs, Mayotte présente une problématique inverse. Elle aspire au contraire à un rapprochement avec le droit métropolitain.

a) Une histoire institutionnelle chaotique

Après l'accession à l'indépendance des Comores dont Mayotte s'est détachée pour rester française, la question du statut de l'archipel mahorais a été mise en suspens par deux lois, l'une du 24 décembre 1976, l'autre du 22 décembre 1979. La consultation de la population de Mayotte sur son avenir institutionnel a ainsi été repoussée sine die, par crainte que l'octroi d'un statut définitif à Mayotte ne ravive les tensions internationales, alors que la République fédérale islamique des Comores continue de revendiquer sa souveraineté sur l'île de Mayotte en vertu des principes d'intangibilité des frontières issues de la décolonisation et de l'intégrité territoriale des États.

La loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte créa une collectivité au statut provisoire sui generis, fondé sur l'article 72 de la Constitution. Il ne s'agissait ni d'un département d'outre-mer, ni d'un territoire d'outre-mer, tout en participant des deux systèmes.

Mayotte empruntait au département d'outre-mer dans la mesure où l'île était divisée en 19 cantons et 17 communes et disposait d'un conseil général élu au suffrage universel direct pour six ans, le mandat de conseiller général de Mayotte étant assimilé à celui de conseiller général de département.

Mayotte, laissée à l'écart des lois de décentralisation, est demeurée régie par l'organisation administrative qui était celle des départements et des communes en métropole avant la loi du 2 mars 1982, le préfet exerçant, à côté de sa fonction de représentant du Gouvernement29(*), celle d'exécutif du conseil général de la collectivité territoriale. Il préparait et exécutait les décisions votées par les conseillers généraux, notamment comme ordonnateur des dépenses de la collectivité. Les actes du conseil général étaient soumis à une tutelle a priori.

En revanche, la collectivité territoriale conservait le régime de spécialité législative propre aux territoires d'outre-mer. Les lois françaises n'étaient applicables à Mayotte que sur mention expresse du législateur.

De plus, Mayotte appartient aux Pays et Territoires d'Outre-mer (PTOM) au regard de l'Union européenne. Elle ne fait donc pas partie intégrante de l'Union européenne et n'est pas éligible aux fonds structurels européens, contrairement aux départements d'outre-mer, mais peut conserver un statut fiscal et douanier particulier.

Mayotte

Située entre l'est de l'Afrique et Madagascar dans l'océan indien, à plus de 8.000 km de la métropole, Mayotte fait géographiquement partie de l'archipel des Comores, qui comprend en outre les îles de la Grande-Comore, d'Anjouan et de Mohéli, regroupées depuis 1975 au sein de la République fédérale des Comores.

Mayotte se trouve à 1.700 km de La Réunion, à 300 km de Madagascar et à 70 km d'Anjouan.

Enserrée dans un lagon de 1.000 km2, sa superficie totale est de 374 km2, les îles principales de Grande-Terre et Petite-Terre faisant respectivement 363 et 11 km.

Population : 176.000 habitants

Population âgée de moins de 20 ans : 84.900 (53 %)

PIB par habitant en 2005 : 3.960 euros (soit 10 fois supérieur à celui de ses voisins immédiats)

Nombre de demandeurs d'emploi au 31 décembre 2005 : 11.318 (soit un taux de chômage de 25,4 % de la population active)

SMIC mensuel brut : 706,42 euros, au 1er juillet 2006 (1.254,28 en métropole)

b) Un statut actuel réaliste

A la suite des engagements pris lors de la campagne pour l'élection présidentielle de 1995, et sur la base du rapport remis en mai 1998 par la commission chargée de réfléchir sur l'avenir institutionnel de Mayotte présidée par le préfet M. François Bonnelle, a été signé le 27 janvier 2000 « l'accord sur l'avenir de Mayotte », approuvé par plus de 73 % des suffrages exprimés lors de la consultation de la population organisée le 2 juillet 2000.

La loi du n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte a repris les principales orientations de cet accord, en dotant Mayotte d'un statut de collectivité départementale, qui répond aux aspirations d'alignement sur le régime des départements, tout en admettant l'impossibilité d'une départementalisation à court terme du fait des spécificités locales.

Ce statut, fondé sur l'article 72 de la Constitution30(*), et destiné à entrer progressivement en vigueur au gré des renouvellements triennaux successifs du conseil général en 2004 et 2007 - désormais en 2008- a été codifié dans la troisième partie du code général des collectivités territoriales consacrée aux départements. Il a consisté à appliquer à Mayotte l'organisation administrative des départements issue de la loi de décentralisation n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

Ainsi, depuis le renouvellement du conseil général de 2004, le président du conseil général est l'exécutif de la collectivité départementale. Les actes du conseil général demeurent cependant soumis à une tutelle a priori allégée du représentant de l'État jusqu'au prochain renouvellement du conseil général en 2008.

La loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte maintient le principe de spécialité législative, tout en indiquant que certaines matières relèvent désormais de l'identité législative. Il s'agit de la nationalité, de l'état et de la capacité des personnes, des régimes matrimoniaux,des successions et des libéralités, du droit pénal, de la procédure pénale, de la procédure administrative, des postes et télécommunications, ainsi que du droit électoral et de certaines dispositions du code de commerce. A compter de 2007 -2008 désormais- devraient également relever de l'assimilation législative l'organisation et l'administration des conseils généraux ainsi que les règles relatives aux juridictions financières.

c) Les dispositions du projet de loi organique

Ce statut doit désormais être modifié, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a inscrit Mayotte dans la Constitution, la faisant désormais relever du statut de collectivité d'outre-mer régie par le nouvel article 74 de la Constitution. De nombreuses dispositions de la loi du 11 juillet 2001, actuellement de nature ordinaire, doivent par conséquent être reclassées en dispositions de nature organique.

L'article 3 du projet de loi organique soumet la collectivité départementale de Mayotte au principe de l'assimilation législative, à l'exception de six domaines : impôts, droits et taxes ; propriété immobilière et droits réels immobiliers, cadastre, expropriation, domanialité publique, urbanisme, construction, logement et aménagement rural ; protection et action sociales ; droit syndical, droit du travail, emploi et formation professionnelle ; entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ; finances communales (art. L.O. 6113-1 du code général des collectivités territoriales).

Il prévoit que le conseil général exerce les compétences dévolues par les lois et règlements aux conseils généraux et aux conseils régionaux, à l'exception de celles afférentes à la construction et à l'entretien des collèges et des lycées, jusqu'en 2010 (art. L.O. 6161-3 du code général des collectivités territoriales).

Par ailleurs, le projet de loi organique repousse l'entrée en vigueur du code des douanes et du code général des impôts, initialement prévue le 1er janvier 2007, au 31 décembre 2009 s'agissant du code des douanes, sine die s'agissant du code des douanes (art. L.O. 6161-15 et L.O. 6161-17 du code général des collectivités territoriales).

Enfin, il prend en compte les dispositions de l'ordonnance du 6 juin 2005 relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités locales (art. L.O 6162-12), ainsi que de l'ordonnance n° 2005-1027 du 26 août 2005 relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés (art. L.O. 6171-1 à L.O. 6171-4 du code général des collectivités territoriales).

2. L'actualisation du statut de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon

L'article 6 du projet de loi organique actualise le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon. Le rapport de la mission d'information de votre commission qui s'est rendue dans l'archipel en septembre 2005 présente la situation générale de ce « morceau de France » aux portes de l'Amérique31(*).

a) L'évolution statutaire de Saint-Pierre-et-Miquelon : du territoire à la collectivité d'outre-mer

Le décret du 25 octobre 1946 institue une assemblée consultative territoriale, dénommée conseil général, comportant 14 membres élus pour cinq ans. L'administrateur représentant de l'État, appelé gouverneur, dirige également les services territoriaux.

A partir de 1946, Saint-Pierre-et-Miquelon, territoire d'outre-mer, est représenté au Parlement. Il compte par ailleurs un représentant au Conseil économique et social dès 1964.

L'archipel conserve le statut de territoire d'outre-mer jusqu'à ce que la loi n° 76-664 du 19 juillet 1976 relative à l'organisation de Saint-Pierre-et-Miquelon l'érige en département d'outre-mer, sans que sa population ait été consultée et malgré l'avis défavorable de ses élus.

Ce statut, visant à intégrer davantage l'archipel dans l'ensemble français, s'accompagnait du maintien de nombreuses spécificités héritées de son histoire ou imposées par sa situation géographique.

La loi n° 85-595 du 11 juin 1985 a transformé l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon en collectivité territoriale de la République (art. 1er) dotée d'un conseil général et d'un comité économique et social. La représentation de l'État est assurée par un préfet, chef des services de l'État dont certains sont également mis à la disposition de la collectivité « en tant que de besoin », celle-ci ne disposant pas de fonction publique.

Avec le statut de 1985, le conseil général a conservé ses compétences fiscales et douanières, déjà maintenues en 1976, et retrouvé les compétences qu'il détenait avant 1976 en matière d'urbanisme et de logement (art. 21 de la loi du 11 juin 1985).

L'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon est doté d'un conseil général comprenant 19 membres, élus dans deux circonscriptions correspondant aux deux communes : 15 à Saint-Pierre et 4 à Miquelon-Langlade. Elu pour six ans, le conseil général a été renouvelé intégralement en mars 2006.

Saint-Pierre-et-Miquelon

Saint-Pierre-et-Miquelon est constitué de trois îles principales : Saint-Pierre (26 km2), Miquelon (110 km2) et Langlade (91 km2), ces deux dernières étant reliées depuis le XVIIIè siècle par un isthme de sable qui renferme, dans sa partie nord, une lagune salée, le « Grand Barachois ». Quelques îlots, dont le « Grand Colombier » et « l'Ile aux Marins », habitée jusque dans les années 1960, entourent Saint-Pierre.

La population, de 6.519 habitants au recensement de 1999, se répartit de la façon suivante :

Saint-Pierre : 5.808 habitants

Miquelon-Langlade : 711 habitants

Population âgée de moins de 20 ans : 1.701 (26,9 %)

Nombre de demandeurs d'emploi au 31 décembre 2005 : 252

b) Une mise à jour apportant de nombreuses précisions au statut de la collectivité

L'article 6 du projet de loi organique actualise les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de l'archipel en les alignant sur celles applicables aux conseils généraux et aux conseils régionaux32(*). Il procède à la codification du statut de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui fait l'objet du livre IV de la nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales.

Il précise les modalités d'exercice par le conseil général de ses compétences normatives propres, tout en maintenant l'application du principe d'identité législative.

Ainsi, les lois et règlements continueront à s'appliquer de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon, à l'exception de ceux intervenant dans les domaines demeurant de la compétence normative de la collectivité :

- impôts, droits et taxes ; recouvrement, contrôle et sanctions en matière fiscale ;

- régime douanier, à l'exception des productions à l'importation et à l'exportation relevant de l'ordre public ;

- construction, habitation et logement.

La collectivité continuera en outre à exercer les compétences des départements et des régions, à l'exception de celles relatives à la construction et à l'entretien des collèges et des lycées. Elle conserverait également ses compétences en matière d'immatriculation des navires.

Les compétences de la collectivité en matière d'exploitation des ressources de la zone économique exclusive sont précisées. Ainsi, afin que la police minière demeure du ressort de l'État, l'article 6 prévoit que, sous réserve des engagements internationaux et des dispositions prises pour leur actualisation, l'État concède à la collectivité territoriale, dans les conditions définies par un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'État pris après avis du conseil général, l'exercice des compétences en matière de délivrance des titres miniers portant sur le fond de la mer et son sous-sol.

En outre, les conditions de consultation de l'assemblée délibérante de la collectivité sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnance ou de décret sont modernisées, sur le modèle des règles définies à l'article 9 du statut de la Polynésie française.

Par ailleurs, l'actualisation du statut permettra au conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon de demander à être habilité à adapter les lois et règlements aux caractéristiques et contraintes particulières de la collectivité, selon des modalités proches de celles prévues pour les départements et régions d'outre-mer. L'article 6 détermine également les règles applicables à l'exercice du droit de pétition, du référendum local et de la consultation des électeurs. Il donne à la collectivité les mêmes compétences en matière de coopération décentralisée et de relations extérieures qu'aux départements et régions d'outre-mer.

L'article 7 du projet de loi organique prévoit que le conseil général de l'archipel demeure composé de 19 membres.

Enfin, la durée du mandat des conseillers généraux de Saint-Pierre-et-Miquelon passerait de six à cinq ans, pour tenir compte des compétences normatives exercées dans plusieurs domaines par la collectivité et pour aligner cette durée sur celle du mandat des assemblées délibérantes des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution. Les deux circonscriptions électorales de Saint-Pierre et de Miquelon-Langlade seraient maintenues.

C. L'ACTUALISATION DES CONDITIONS D'ENTRÉE EN VIGUEUR DES LOIS ET RÈGLEMENTS ET DES CONDITIONS DE CONSULTATION DES ASSEMBLÉES LOCALES

1. L'harmonisation des règles de publication et d'entrée en vigueur des lois et règlements

a) Des dispositions de nature organique pour les collectivités d'outre-mer

Pour chacune des collectivités d'outre-mer qu'il vise, le projet de loi organique harmonise les modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs.

A cette fin, les dispositions de l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs seraient étendues à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et aux TAAF, et instaurées dans les nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Cette ordonnance a été prise en application de l'article 4 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003, qui habilitait le Gouvernement à simplifier et harmoniser les règles relatives aux conditions d'entrée en vigueur des lois, ordonnances, décrets et actes administratifs, ainsi que les modalités selon lesquelles ces textes sont publiés et portés à la connaissance du public, en prenant en compte les possibilités offertes par les technologies de l'information et de la communication. Elle a été ratifiée par l'article 78 (XIII) de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

Conformément au principe d'assimilation, cette ordonnance est déjà applicable aux départements et régions d'outre-mer.

En revanche, un régime spécifique doit être mis en place pour les collectivités d'outre-mer que sont Mayotte, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises, ainsi que pour les nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Aussi appartient-il au législateur d'adopter pour ces collectivités les dispositions organiques adéquates, conformément à la jurisprudence constitutionnelle.

Il résulte en effet de la décision du Conseil constitutionnel n° 2004-490 DC du 12 février 2004 sur la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, que relèvent de la loi organique pour ces collectivités, non seulement la détermination du champ respectif d'application du principe d'identité et du principe de spécialité législatives, mais aussi la fixation des règles relatives aux modalités d'entrée en vigueur et de publication des actes normatifs.

Ces dispositions figurent, au sein du projet de loi organique, au nouvel article L.O. 6113-2 du code général des collectivités territoriales pour Mayotte, au nouvel article L.O. 6213-2 pour Saint-Barthélemy, au nouvel article L.O. 6313-2 pour Saint-Martin et au nouvel article L.O. 6413-2 pour Saint-Pierre-et-Miquelon.

S'agissant des TAAF, l'extension du nouveau régime défini par l'ordonnance du 20 février 2004 relève de la loi ordinaire, comme l'ensemble du régime législatif et de l'organisation de ce territoire (art. 72-3, dernier alinéa, de la Constitution). Elle est donc prévue au nouvel article 1er-2 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 conférant l'autonomie administrative et financière aux terres australes et antarctiques françaises, qui figure à l'article 8 du projet de loi.

b) Le nouveau régime de publication et d'entrée en vigueur des lois et règlements

L'entrée en vigueur des actes juridiques était auparavant régie par des règles très anciennes, telles que la loi du 12 vendémiaire an IV ou les ordonnances des 27 novembre 1816 et 18 janvier 1817. Depuis, la multiplication des normes, relevée par le Conseil d'État33(*), et l'évolution des technologies de l'information et de la communication, ont rendu ces règles obsolètes et inadaptées.

L'ordonnance du 20 février 2004 fixe par conséquent un nouveau régime, dont sont exclus les actes individuels et les actes des collectivités territoriales et des autorités déconcentrées de l'État.

Ainsi, les projets de loi organique et ordinaire étendent à chacune des cinq collectivités les dispositions de l'article 1er établissant une nouvelle rédaction de l'article 1er du code civil, qui consacre la règle de l'entrée en vigueur des lois et des actes administratifs publiés au Journal officiel « à la date qu'ils fixent ou, à défaut [au] lendemain de leur publication ». Toutefois, l'entrée en vigueur des lois et des actes administratifs dont l'exécution nécessite des mesures d'application serait reportée, conformément à l'ordonnance, à la date d'entrée en vigueur de ces mesures.

Par ailleurs, en cas d'urgence, est maintenue l'entrée en vigueur dès leur publication des lois « dont le décret de promulgation le prescrit » et des actes administratifs « pour lesquels le gouvernement l'ordonne par une disposition spéciale ». La faculté de décider l'entrée en vigueur immédiate de la loi est cependant sans effet sur la date d'entrée en vigueur fixée par une disposition expresse de la loi dont il s'agit.

Comme le précise l'article 1er du code civil, ce régime ne serait pas applicable aux actes individuels.

Les projets de loi organique et ordinaire reprennent également les dispositions de l'ordonnance relatives aux formalités de publication des textes et au recours, pour ce faire, aux nouvelles technologies (articles 3 à 5 de l'ordonnance).

Ainsi, la publication est assurée le même jour sur papier et sous forme électronique, pour les lois, les ordonnances, les décrets et, quand une loi ou un décret le prévoit, d'autres actes administratifs, « dans des conditions de nature à garantir leur authenticité ». Est donc étendu aux collectivités visées le principe d'une valeur probante identique pour la version imprimée la version électronique.

En outre, le Journal officiel est mis à la disposition du public sous forme électronique de manière permanente et gratuite dans ces collectivités comme sur l'ensemble du territoire national. La gratuité ne vise que la consultation du site. L'obligation de permanence doit quant à elle conduire à permettre l'accès en ligne à tout exemplaire du Journal officiel publié après l'entrée en vigueur de l'ordonnance.

Sont ensuite rendues applicables dans les cinq collectivités intéressées les dispositions réglementaires définissant les actes individuels qui ne doivent pas faire l'objet d'une publication sous forme électronique (article 4 de l'ordonnance), et celles qui déterminent les catégories d'actes administratifs dont la publication au Journal officiel sous forme électronique suffit à assurer l'entrée en vigueur (article 5 de l'ordonnance).

Cette disposition confirme, pour ces cinq collectivités, l'application du principe d'identité législative dans le domaine de la publication et de l'entrée en vigueur des textes. Elle permettra ainsi d'éviter l'édiction de décrets spécifiques pour ces collectivités.

Les actes individuels qui, « en l'état des techniques disponibles », ne doivent pas faire l'objet d'une publication sous forme électronique, sont définis par le décret n° 2004-459 du 28 mai 2004. Sont ainsi visés, notamment, les actes relatifs à l'état et à la nationalité des personnes.

Catégories d'actes individuels ne pouvant faire l'objet d'une publication
sous forme électronique au Journal officiel de la République française
(décret n° 2004-459 du 28 mai 2004, art. 1er)

- décrets portant changement de nom (art. 61 du code civil) ;

- décrets d'acquisition de la nationalité française (art. 21-14-1 du code civil) ;

- décrets de naturalisation (art. 21-15 du code civil) ;

- décrets de réintégration dans la nationalité française (art. 24-1 du code civil) ;

- décrets de perte de la nationalité française (art. 23-4, 23-7 ou 23-8 du code civil) ;

- décrets de déchéance de la nationalité française (art. 25 du code civil) ;

- décrets de francisation de noms ou de prénoms ou d'attribution de prénoms (loi n° 72-964 du 25 octobre 1972) ;

- décrets rapportant un décret appartenant à une des catégories précédentes.

Ce décret précise en outre que ne peuvent faire l'objet d'une publication sous forme électronique au Journal officiel ni les demandes de changement de nom, ni les annonces judiciaires et légales mentionnant les condamnations pénales.

Le décret n° 2004-617 du 29 juin 2004 définit quant à lui les actes dont, compte tenu de leur nature, de leur portée et des personnes auxquelles ils s'appliquent, la publication sous forme électronique suffit à assurer l'entrée en vigueur.

Les dispositions de ces deux décrets, ainsi que celles qui viendraient à l'avenir à les modifier, deviendraient donc applicables à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les TAAF.

Décret n° 2004-617 du 29 juin 2004 relatif aux modalités et effets
de la publication sous forme électronique de certains actes administratifs
au Journal officiel de la République française

La publication sous forme électronique au Journal officiel suffit à amener l'entrée en vigueur des actes suivants :

Art. 1er- 1° - Les actes réglementaires, autres que les ordonnances, qui sont relatifs à l'organisation administrative de l'État, en particulier les décrets se rapportant à l'organisation des administrations centrales, les actes relatifs à l'organisation des services déconcentrés de l'État, ainsi que ceux portant délégation de signature au sein des services de l'État et de ses établissements publics ;

2° - Les actes réglementaires, autres que les ordonnances, relatifs aux fonctionnaires et agents publics, aux magistrats et aux militaires ;

3° - les actes réglementaires, autres que les ordonnances, relatifs au budget de l'État, notamment les décrets et arrêtés portant répartition, ouverture, annulation,virement ou transfert de crédits, ceux relatifs aux fonds de concours, aux postes comptables du Trésor public et aux régies d'avances, ainsi que les instructions budgétaires et comptables ;

4° - Les décisions individuelles prises par le ministre chargé de l'économie dans le domaine de la concurrence ;

5° - Les actes réglementaires des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale, autres que ceux qui intéressent la généralité des citoyens ;

Art. 2 - Les décisions individuelles et l'ensemble des autres actes dépourvus de valeur réglementaire, y compris les avis et propositions, dont une loi ou un décret prévoit la publication au Journal officiel font exclusivement l'objet d'une publication sous forme électronique, lorsqu'ils relèvent de l'une des matières énumérées aux 1°, 2° et 3° de l'article 1er du présent décret ou émanent de l'une des autorités mentionnées au 5° du même article.

Enfin, les projets de loi organique et ordinaires étendent aux cinq collectivités concernées les dispositions introduites dans l'ordonnance du 20 février 2004 par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, afin de donner à la publication sous forme électronique des bulletins officiels des ministères les mêmes effets de droit que leur publication sous forme imprimée.

2. L'actualisation des conditions de consultation des assemblées délibérantes des collectivités d'outre-mer

a) La consécration constitutionnelle des règles de consultation

En application de l'article 74 dans son ancienne rédaction, issue de la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992, les territoires d'outre-mer étaient consultés, d'une part sur les lois organiques touchant leurs statuts et, d'autre part, sur les lois ordinaires relatives aux « autres modalités de leur organisation particulière »34(*).

L'article 74, sixième alinéa, de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, élargit et précise le champ de la consultation des collectivités d'outre-mer. Il dispose en effet que le statut de la collectivité d'outre-mer fixe « les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence ».

Ainsi, les institutions des collectivités d'outre-mer doivent désormais être consultées non seulement sur leur organisation particulière mais sur toutes les dispositions particulières à ces collectivités. En outre, les projets de décret et d'ordonnance figurent explicitement parmi les actes soumis à l'obligation de consultation. Enfin, la consultation sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux intéressant les compétences de ces collectivités a reçu ainsi une consécration constitutionnelle.

L'assemblée délibérante de toute collectivité d'outre-mer doit par conséquent être consultée sur trois séries d'actes :

- les projets de loi et les projets d'ordonnance ou de décret relatifs aux dispositions particulières à la collectivité ;

- les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des engagements internationaux concernant les compétences de la collectivité ;

- les propositions de loi comportant des dispositions visées dans les deux séries d'actes précédents.

b) Les règles définies par le projet de loi organique

Les nouvelles règles constitutionnelles relatives à la consultation des institutions des collectivités d'outre-mer ont reçu leur première traduction législative aux articles 9 et 10 de la loi du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, dont s'inspirent les articles 3 à 6 du projet de loi organique, définissant les statuts de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le champ des actes soumis à la consultation des assemblées délibérantes de ces collectivités sera beaucoup plus étendu que celui prévu, pour Mayotte, à l'article L. 3551-12 du code général des collectivités territoriales35(*), et pour Saint-Pierre-et-Miquelon, à l'article 24 de la loi du 11 juin 198536(*).

Ainsi, le projet de loi organique prévoit que ces institutions locales sont consultées sur :

- les projets de loi, les propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à la collectivité ;

- les projets d'ordonnance pris sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution lorsqu'ils sont relatifs à la collectivité ;

- les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des engagements internationaux qui interviendraient dans les domaines de compétence de la collectivité ;

- les traités et accords, préalablement à leur ratification ou à leur approbation, autres que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article 53 de la Constitution37(*), et qui interviendraient dans les domaines de compétence de la collectivité.

L'assemblée délibérante doit se prononcer dans un délai d'un mois, qui peut être réduit à quinze jours en cas d'urgence.

D. L'EXTENSION DES DISPOSITIFS DE PARTICIPATION DES ÉLECTEURS À LA VIE DES COLLECTIVITÉS

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a affirmé le principe de la participation des électeurs aux décisions des collectivités territoriales.

La révision constitutionnelle a donc institué deux nouveaux dispositifs de démocratie directe :

- le droit de pétition, qui permet aux électeurs, dans des conditions définies par la loi, de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de leur collectivité d'une question relevant de sa compétence.

Ainsi, le premier alinéa de l'article 72-1 de la Constitution, inséré par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, dispose que « les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence » ;

- le référendum local, qui permet à une collectivité territoriale de soumettre à la décision de ses électeurs, dans les conditions définies par la loi organique, les projets de délibération ou d'actes relevant de sa compétence (article 72-1, deuxième alinéa, de la Constitution).

Les articles 3 à 6 du projet de loi organique étendent à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, et instaurent à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, les dispositifs créés depuis 2003 pour permettre aux collectivités territoriales d'associer les électeurs à leurs décisions38(*).

A cette fin, ils comportent une adaptation à ces collectivités des dispositions de la loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local (art. L. 1112-1 à L. 1112-14 du code général des collectivités territoriales) et définissent les conditions d'exercice du droit de pétition.

En outre, pour chacune des quatre collectivités d'outre-mer, le projet de loi organique adapte les dispositions de l'article 122 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, créant une procédure de consultation des électeurs (art. L. 1112-15 à L. 1112-22 du code général des collectivités territoriales).

1. Le droit de pétition

Si l'article 72-1, premier alinéa de la Constitution, confie à la loi le soin de fixer les conditions d'exercice du droit de pétition, ces conditions relèvent de la loi organique dans les collectivités d'outre-mer, en application de l'article 74, au titre de l'organisation et du fonctionnement des institutions de la collectivité.

Ainsi, l'article 158 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française définit pour cette collectivité les modalités d'organisation et les conditions de recevabilité des pétitions.

Le projet de loi organique tend d'ailleurs à reprendre ces dispositions pour instaurer un mécanisme similaire à Mayotte (art. L.O. 6141-1 nouveau du code général des collectivités territoriales), à Saint-Barthélemy (art. L.O. 6231-1 nouveau du code général des collectivités territoriales), à Saint-Martin (art. L.O. 6331-1 nouveau du code général des collectivités territoriales et à Saint-Pierre-et-Miquelon (art. L.O. 6441-1 nouveau du code général des collectivités territoriales).

2. Le référendum local

La loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local définit les conditions dans lesquelles les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision de ses électeurs.

Sur l'initiative du Sénat, les projets d'actes individuels sont exclus du champ des référendums locaux et la valeur décisionnelle des résultats de ce type de scrutin est subordonnée à une participation électorale au moins égale à la moitié des électeurs inscrits dans la collectivité.

La loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local a inséré, au sein du titre unique du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales, consacré à la libre administration des collectivités territoriales, un chapitre intitulé « Participation des électeurs aux décisions locales », comprenant, au sein d'une section unique dénommée « Référendum local », les articles L.O. 1112-1 à L.O. 1112-14.

Dans sa décision n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003 sur la loi organique relative au référendum local, le Conseil constitutionnel a considéré que celle-ci devait s'appliquer à toutes les collectivités territoriales régies par le titre XII de la Constitution.

Le projet de loi organique tend à rendre le mécanisme du référendum local applicable dans les quatre collectivités d'outre-mer qu'il vise, en adaptant les dispositions du code général des collectivités territoriales.

Ce dispositif, situé au chapitre II du titre III consacré au sein du livre relatif à chacune d'entre elles, à la participation des électeurs à la vie de la collectivité, figure au nouvel article L.O. 6142-1 du code général des collectivités territoriales pour Mayotte, au nouvel article L.O. 62321-1 pour Saint-Barthélemy, au nouvel article L.O. 6332-1 pour Saint-Martin et au nouvel article L.O. 6442-1 pour Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le référendum local avait auparavant fait l'objet d'une première inscription dans le statut d'une collectivité d'outre-mer, à l'article 159 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut de la Polynésie française. Alors que le projet de loi envisageait de renvoyer, pour les modalités d'organisation des référendums locaux, aux dispositions du code général des collectivités territoriales, le législateur avait procédé, sur l'initiative du Sénat et de votre commission des Lois, à une réécriture rassemblant dans la loi organique l'ensemble des dispositions pertinentes.

Le projet de loi organique qui vous est soumis tend à définir le champ des référendums décisionnels susceptibles d'être organisés par les institutions des quatre collectivités intéressées, à identifier les autorités compétentes pour en prendre l'initiative et à renvoyer leurs modalités d'organisation aux dispositions du droit commun des collectivités territoriales.

Les référendums pourraient donc porter sur :

- tout projet ou proposition de délibération tendant à régler une affaire relevant de la compétence du conseil général ou du conseil exécutif ;

- tout projet d'acte réglementaire relevant des attributions du président du conseil général ou du conseil exécutif.

Seraient cependant exclus du champ des référendums décisionnels qui seraient organisés à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin ou Saint-Pierre-et-Miquelon :

- les avis que le conseil général est appelé à rendre sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnance ;

- les propositions qu'il peut adresser au Gouvernement pour l'application des stipulations des traités relatifs à l'Union européenne et à la Communauté européenne applicables à la collectivité ;

- les demandes visant à autoriser le président du conseil général à négocier, dans le respect des engagements internationaux de la France, des accords avec des États, territoires ou organismes régionaux de la Caraïbe ;

- les propositions d'adhésion de la France à des organismes régionaux de la Caraïbe ;

- les projets d'actes individuels relevant du conseil exécutif de chaque collectivité.

Il reviendrait exclusivement au conseil général de décider l'organisation d'un référendum.

Cependant, l'initiative des propositions tendant à organiser un référendum serait partagée par le conseil général et le conseil exécutif de la collectivité. Le régime ainsi proposé est proche de celui adopté pour la Polynésie française, où la décision de soumettre une question à référendum appartient à l'assemblée de la collectivité, le conseil des ministres pouvant toutefois soumettre à référendum un projet d'acte réglementaire relevant de ses attributions, après autorisation donnée par l'assemblée.

S'agissant des quatre collectivités visées par le projet de loi organique, le conseil général ne pourrait soumettre à référendum un projet d'acte réglementaire relevant du président du conseil général ou du conseil exécutif que sur proposition de ces derniers.

Enfin, le dispositif envisagé par le projet de loi renvoie les modalités d'organisation des référendums décisionnels au droit commun, en rendant applicables dans les quatre collectivités visées les dispositions suivantes du code général des collectivités territoriales :

- l'article L.O. 1112-3, qui donne à l'assemblée délibérante la compétence pour déterminer les modalités d'organisation du référendum local et définit les conditions d'exercice du contrôle de légalité sur la délibération procédant de cette compétence ;

- l'article L.O. 1112-5, premier alinéa, qui dispose que les dépenses liées à l'organisation du référendum constituent une dépense obligatoire de la collectivité qui l'a décidée ;

- l'article L.O. 1112-6, en ce qu'il rend caduque la délibération qui organiserait un référendum local en cas de dissolution de l'assemblée délibérante, de démission de tous ses membres ou d'annulation définitive de leur élection, et exclut l'organisation de plusieurs référendums locaux portant sur un même objet dans un délai inférieur à un an ;

- l'article L.O. 1112-7, qui fixe les règles concernant l'adoption, la publicité et le contrôle du texte soumis à référendum, en précisant qu'il ne peut être adopté que si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin ;

- l'article L.O. 1112-8, qui dispose qu'un dossier d'information sur l'objet du référendum est mis à la disposition du public ;

- l'article L.O. 1112-9, qui définit les règles applicables à l'organisation de la campagne en vue du référendum local ;

- l'article L.O.1112-10, qui précise les conditions d'habilitation des partis et groupements politiques à participer à la campagne ;

- l'article L.O. 1112-11, qui fixe la composition du corps électoral admis à participer au référendum local ;

- l'article L.O. 1112-12, qui rend applicables et adapte certaines dispositions du code électoral aux opérations préparatoires au scrutin, aux opérations de vote, au recensement des votes et à la proclamation des résultats ;

- l'article L.O. 1112-13, qui rend applicables aux référendums locaux les dispositions pénales du chapitre VII du titre Ier du livre Ier du code électoral ;

- l'article L.O. 1112-14, qui soumet le contentieux de la régularité des référendums locaux aux mêmes conditions que celles appliquées à l'élection des membres de l'assemblée délibérante de la collectivité ayant décidé de l'organiser. Le contentieux de la régularité d'un référendum local organisé par le conseil général de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin ou de Saint-Pierre-et-Miquelon serait donc soumis au tribunal administratif compétent.

En outre, il serait précisé que les dispositions du code électoral visées par le régime de droit commun du référendum local s'appliqueraient dans les conditions fixées par le projet de loi organique et le projet de loi.

3. La consultation des électeurs

L'article 122 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ouvre la possibilité à toutes les collectivités territoriales d'organiser des consultations locales sur tout ou partie de leur territoire et sur toute affaire relevant de leur compétence.

Comme la définition du droit de pétition, celle des modalités de consultation des électeurs paraît relever, pour les collectivités d'outre-mer, de la loi organique, au titre des règles d'organisation et de fonctionnement des institutions locales (art. 74, cinquième alinéa, de la Constitution).

Aussi le projet de loi organique comporte-t-il pour chacune des quatre collectivités qu'il vise un chapitre relatif à la consultation des électeurs, au sein du titre consacré à la participation des électeurs à la vie de la collectivité. Ce chapitre correspond au nouvel article L.O. 61453-1 du code général des collectivités territoriales pour Mayotte, au nouvel article L.O. 6233-1 pour Saint-Barthélemy, au nouvel article L.O. 6443-1 pour Saint-Martin, et au nouvel article L.O. 6443-1 pour Saint-Pierre-et-Miquelon. Il tend à adapter à ces quatre collectivités les dispositions des articles L. 1112-15 à L. 1112-22 du code général des collectivités territoriales.

Pour chaque collectivité, le projet de loi organique définit par conséquent le champ, le droit d'initiative et les modalités de mise en oeuvre des consultations susceptibles d'être organisées.

Le conseil général peut par conséquent consulter les électeurs de la collectivité sur les décisions qu'il entend prendre pour régler les affaires relevant de sa compétence.

Cette possibilité est toutefois soumise aux mêmes exceptions que le référendum local et ne peut donc porter sur :

- les avis que le conseil général est appelé à rendre sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnance ;

- les propositions que le conseil général peut adresser au Gouvernement pour l'application des stipulations des traités relatifs à l'Union européenne et à la Communauté européenne applicables à la collectivité ;

- les demandes adressées par le conseil général aux autorités de la République afin d'autoriser le président de cette assemblée à négocier des accords avec des États, territoires ou organismes régionaux de la Caraïbe ;

- les propositions du conseil général visant à demander au Gouvernement l'adhésion de la France à des organismes régionaux de la Caraïbes.

Par ailleurs, conformément aux dispositions de droit commun (art. L. 1112-15 du code général des collectivités territoriales), la consultation peut être limitée aux électeurs d'une partie du ressort de la collectivité, si elle porte sur des affaires intéressant spécialement cette partie de la collectivité.

L'initiative d'une telle consultation est ouverte aux électeurs. A cet égard, le projet de loi reprend les dispositions du droit commun prévoyant que dans les collectivités territoriales autres que les communes, un dixième des électeurs peut saisir le conseil général en vue de l'organisation d'une consultation sur toute affaire relevant de la décision de ce conseil (art. L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales). Un électeur ne pourrait faire qu'une seule saisine tendant à l'organisation d'une consultation au cours de la même année.

Il revient au conseil général d'arrêter le principe et les modalités d'organisation de la consultation, sa délibération devant préciser qu'il ne s'agit que d'une « demande d'avis », fixer le jour du scrutin et convoquer les électeurs.

Cette délibération doit être transmise au moins deux mois avant la date du scrutin au représentant de l'État, qui dispose d'un délai de dix jours à compter de sa réception pour la déférer au tribunal administratif, son recours pouvant être assorti d'une demande de suspension.

Ce régime reprend celui que définit l'article L. 1112-17 pour les autres collectivités territoriales, y compris s'agissant de l'examen du recours par la justice administrative, en prévoyant que :

- le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué par lui dispose d'un délai d'un mois pour statuer en premier et dernier ressort sur la demande de suspension, cette demande devant être acceptée si l'un des moyens invoqués fait apparaître un doute sérieux quant à la légalité du projet soumis à consultation ;

- le président du tribunal ou le magistrat délégué par lui se prononce dans les quarante-huit heures si la délibération paraît compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle.

Le projet de loi organique définit ensuite les modalités d'organisation de la consultation, en précisant que :

- les dépenses afférentes à l'organisation de la consultation constituent une dépense obligatoire de la collectivité ;

- les électeurs font connaître par « oui » ou par « non » s'ils approuvent le projet de délibération ou d'acte qui leur est présenté ;

- après avoir pris connaissance du résultat de la consultation, l'autorité compétente de la collectivité arrête sa décision sur l'affaire qui en a fait l'objet.

Les dispositions des articles L. 1112-8 à L. 1112-14 du code général des collectivités territoriales, définissant les conditions d'information des électeurs et d'organisation de la campagne électorale et des opérations de vote, applicables pour les référendums locaux dans les quatre collectivités, le seraient également pour les consultations des électeurs.

Enfin, conformément au droit commun (art. L. 1112-2 du code général des collectivités territoriales), la collectivité ne peut, pendant un délai d'un an à compter de la tenue d'un référendum local ou d'une consultation des électeurs, organiser une autre consultation portant sur le même objet.

Comme pour le référendum local, les dispositions applicables du code électoral le sont dans les conditions définies par le projet de loi.

E. LA MODERNISATION DU RÉGIME DE CLIPPERTON, DES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES (TAAF) ET DE CERTAINS ASPECTS DU DROIT DE L'OUTRE-MER

1. La modernisation du régime de Clipperton

L'article 7 du projet de loi actualise le décret du 12 juin 1936 relatif au rattachement de l'île de Clipperton au gouvernement des établissements français de l'Océanie. Il précise le régime législatif de cet atoll, fondé sur l'assimilation, et le place sous l'autorité directe du Gouvernement. Ces dispositions demeureraient inscrites au sein du décret du 12 juin 1936, afin de conserver un texte spécifique pour cette île.

2. L'actualisation du statut des TAAF

L'article 8 du projet de loi modifie la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 conférant l'autonomie administrative et financière aux Terres australes et antarctiques françaises, afin :

- de procéder au rattachement des îles éparses de l'Océan indien (Juan de Nova, Bassas da India, Europa, Glorieuses et Tromelin) au territoire des TAAF ;

- préciser le régime législatif du territoire ;

- renvoyer les règles relatives à la composition et au fonctionnement du conseil consultatif des TAAF à un décret.

Régime législatif des Terres australes et antarctiques françaises

Les lois et règlements intervenant dans les matières suivantes seront applicables dans les TAAF :

1° Composition, organisation, fonctionnement et attributions des pouvoirs publics constitutionnels, de l'ensemble de des juridictions nationales souveraines, du médiateur de la république, de la HALDE et de la CNIL.

2° Défense nationale ;

3° Nationalité ;

4° Au droit civil ;

5° Droit pénal et procédure pénale ;

6° Monnaie, trésor, crédits et changes, relations financières avec l'étranger, lutte contre le blanchiment, la circulation illicite des capitaux et la financement du terrorisme, contentieux douanier, régime des investissements étrangers dans des activités participant à l'exercice de l'autorité publique ou relevant des activités mentionnées au 6° du futur art. 1er-1 de la loi 55-1052 ;

7° Droit commercial et au droit des assurances ;

8° Procédure administrative contentieuse et non contentieuse ;

9° Statuts des agents publics de l'État ;

10°Recherche

11° Lois autorisant la ratification d'engagements internationaux et décrets décidant leurs publications ; lois et règlements ayant pour objet de régir l'ensemble du territoire de la République.

Les lois et les règlements intervenant dans les autres matières ne seront applicables que sur mention expresse.

3. L'extension du bénéfice de la dotation de continuité territoriale et l'amélioration de sa gestion

L'article 9 du projet de loi modifie le dispositif visant à promouvoir la continuité territoriale d'une part, en étendant le champ d'application de cette mesure aux personnes qui se rendent outre-mer pour un événement familial grave et, d'autre part, en permettant aux départements d'outre-mer d'exercer la compétence normalement dévolue aux régions d'outre-mer pour gérer la dotation annuelle de continuité territoriale. Cette dotation assure le financement du dispositif d'abaissement du coût des billets d'avion pour les liaisons aériennes entre la métropole et l'outre-mer.

F. L'HABILITATION DU GOUVERNEMENT À PRENDRE DES ORDONNANCES RELATIVES À L'OUTRE-MER ET LA RATIFICATION D'ORDONNANCES

Le Gouvernement demande, à l'article 10 du projet de loi, à être habilité à prendre par ordonnance un ensemble de mesures visant à actualiser le droit de l'outre-mer, à prendre en compte, au sein de la législation applicable à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, les conséquences du nouveau régime législatif de ces collectivités et à mettre à jour le droit du travail et de la protection sociale outre-mer. Ces habilitations portent en outre sur l'édiction pour les nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, d'une législation relative au droit de l'entrée et du séjour des étrangers et au droit d'asile.

L'article 10 propose en outre une d'habiliter le Gouvernement à délivrer par ordonnance des habilitations permettant aux assemblées des départements et régions d'outre-mer qui en font la demande d'exercer leurs nouveaux pouvoirs normatifs, y compris dans le domaine de la loi.

Enfin, l'article 11 du projet de loi procède à la ratification de vingt-trois ordonnances prises sur le fondement de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 et, pour l'une d'entre elles, de l'article 74-1 de la Constitution.

IV. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Votre commission des Lois approuve les grandes lignes du projet de loi organique et du projet de loi ordinaire. La mise en oeuvre des dispositions constitutionnelles relatives à l'outre-mer issues de la révision du 28 mars 2003 concrétise la possibilité pour les départements et régions d'outre-mer d'adapter les normes à leur situation particulière. L'actualisation et la codification des statuts de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon est de nature à moderniser et à rendre plus intelligible l'organisation des ces collectivités. Enfin, la création des collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin répond au souhait exprimé par les populations de ces deux îles.

Les 354 amendements que vous soumet votre commission des Lois, dont 270 portant sur le projet de loi organique, visent en premier lieu à procéder à la nécessaire amélioration rédactionnelle d'un texte imposant, rédigeant en particulier une nouvelle partie du code général des collectivités territoriales.

Ils tendent en outre à améliorer la hiérarchisation des dispositions statutaires entre la loi organique et la loi ordinaire, conformément à l'article 74 de la Constitution et en appliquant les mêmes règles de répartition à chaque collectivité. A cet égard, il convient de relever que le Conseil d'État n'était pas parvenu à une véritable harmonisation entre les quatre collectivités d'outre-mer.

A. PRÉCISER LES CONDITIONS D'EXERCICE DES POUVOIRS NORMATIFS DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER

Afin de sécuriser juridiquement la mise en oeuvre, par les conseils généraux et régionaux des départements et régions d'outre-mer, du pouvoir d'adaptation ou de fixation des règles reconnu par la Constitution, votre commission vous propose d'apporter plusieurs modifications à l'article 1er du projet de loi organique. Ces modifications tendent à :

- ce que la demande d'habilitation expose les spécificités locales justifiant la demande d'habilitation et précise la finalité des mesures que le conseil général ou le conseil régional envisage de prendre ;

- imposer la publication de la demande d'habilitation au Journal officiel ainsi que sa transmission au Premier ministre ;

- attribuer une compétence contentieuse directe au Conseil d'État, tout en prévoyant un effet suspensif de droit au recours exercé, le cas échéant, par le préfet. Cet effet suspensif disparaîtra si le Conseil d'État ne statue pas dans le délai de deux mois ;

- supprimer la possibilité  pour le préfet de demander au conseil général ou au conseil régional une nouvelle lecture tant au stade de la demande d'habilitation qu'au stade de la mise en oeuvre de l'habilitation accordée par la loi ;

- limiter à deux ans la durée de l'habilitation accordée au département ou à la région d'outre-mer ;

- préciser que les dispositions législatives ou réglementaires qui ont été adaptées ou définies localement ne peuvent être modifiées par le législateur ou le pouvoir réglementaire central que sur mention expresse ;

- redonner aux départements et régions d'outre-mer la possibilité de soumettre à la consultation locale les délibérations prises sur le fondement de l'habilitation législative à adapter ou à définir des normes relevant du domaine de la loi ou du règlement.

B. CONFIRMER LA VOCATION DE MAYOTTE À ACCÉDER AU STATUT DE DÉPARTEMENT D'OUTRE-MER

1. Renouveler l'ancrage de Mayotte dans la République et sa vocation à évoluer institutionnellement

Le récent dépôt en juillet dernier par M. Mansour Kamardine, député de Mayotte, d'une motion tendant à proposer au président de la République de consulter les électeurs de Mayotte sur le maintien du statut de collectivité départementale ou sur la transformation de Mayotte en département d'outre-mer, et d'une proposition de loi organique visant à ériger Mayotte en département, montre la persistance de la volonté des Mahorais d'accéder au statut de département d'outre-mer39(*).

Si ce souhait parait encore prématuré au regard des difficultés de Mayotte, il ne parait plus possible de se contenter d'engagements.

Votre commission vous propose donc à l'article 3 du projet de loi organique, de :

- rappeler que Mayotte fait partie de la République. Si cette appartenance est déjà inscrite à l'article 72-3, deuxième alinéa, de la Constitution, son rappel au sein du statut de Mayotte apparaît nécessaire. En effet, cette précision figurant actuellement à l'article 1er de la loi relative à Mayotte, sa disparition serait de nature à susciter des inquiétudes parmi les élus de Mayotte, déjà réticents à l'idée d'une inscription de Mayotte à l'article 74 de la Constitution (art. L.O. 6111-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- conforter la portée de la résolution que pourra adopter le conseil général de Mayotte à compter de la première réunion suivant son renouvellement en 2011, à la majorité absolue de ses membres -et non plus à la majorité des deux tiers comme prévu par la loi du 11 juillet 2001.

D'une part, elle pourra non seulement porter sur la modification du statut de Mayotte, mais plus précisément sur l'accession de Mayotte au régime de département et région d'outre-mer et, d'autre part, sera transmise, non seulement au Premier ministre, mais aussi aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, et pourra faire l'objet d'un débat dans chaque assemblée, ce dernier point ne constituant cependant qu'une simple faculté, afin de respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

En effet, la disposition de la loi du 11 juillet 2001 issue de l'accord sur l'avenir de Mayotte du 27 janvier 2000 prévoyant qu'un projet de loi portant modification du statut de Mayotte serait déposée au Parlement dans les six mois suivant la transmission de cette résolution n'a pas été reprise par le projet de loi organique. Elle apparaît contraire à l'interdiction posée par le Conseil constitutionnel de prononcer des injonctions à l'égard du Gouvernement, et avait à l'époque été adoptée malgré l'avis défavorable du Gouvernement (art. L.O. 6111-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- prévoir l'application du code général des impôts à Mayotte au plus tard le 31 décembre 201340(*), le projet de loi organique ne fixant plus de date précise au report de son entrée en vigueur (art. L.O. 6161-15 du code général des collectivités territoriales).

2. Reconnaître les spécificités de Mayotte

Votre commission vous propose à l'article 3 du projet de loi organique de :

- rappeler que Mayotte, comme Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, s'administre librement par ses élus et par la voie du référendum local, conformément à la Constitution, et que la République garantit à la fois sa libre administration et le respect de ses intérêts propres, en tenant compte de ses spécificités géographiques et historiques (art. L.O. 6111-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- permettre au conseil général de Mayotte de demander à être habilité à adapter les lois et règlements en vigueur, comme les autres collectivités d'outre-mer, les départements d'outre-mer et les régions d'outre-mer, dans les mêmes conditions que pour ces collectivités (article additionnel après l'art. L.O. 6161-1-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- introduire un nouveau chapitre relatif aux compétences de la collectivité départementale, par coordination avec les dispositions du projet de loi organique relatives aux collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon.

La collectivité départementale de Mayotte exercerait les compétences dévolues aux départements et aux régions, ainsi qu'aux départements et régions d'outre-mer, à l'exception de quelques matières pour lesquelles l'État demeurerait compétent en raison du contexte local : les routes nationales, la lutte contre les maladies vectorielles -comme le paludisme et le chikungunya- et la construction et l'entretien des collèges et des lycées (qui devaient aux termes du projet de loi organique être exercées par la collectivité départementale à partir de 2010). L'exclusion de la compétence en matière scolaire parait particulièrement nécessaire, du fait du dynamisme démographique (53 % de la population a moins de 20 ans) et des retards en matière de constructions existantes. Elle répond en outre à une demande du conseil général41(*) (chapitre additionnel après le chapitre III du titre Ier) ;

- proroger jusqu'à l'accession de Mayotte au statut de département d'outre-mer la dotation de rattrapage et de premier équipement, le fonds intercommunal de péréquation pour les communes de Mayotte, ainsi que le versement de centimes additionnels à l'impôt sur le revenu au profit des communes de Mayotte. En effet, ce versement devait cesser en 2007, lors de l'entrée en vigueur du code général des impôts. Celle-ci étant repoussée sine die, et les communes ne disposant d'aucune perspective à court terme d'avoir une fiscalité locale, une telle prorogation parait indispensable (art. additionnel après l'art. 12 du projet de loi ordinaire).

3. Apporter diverses améliorations et coordinations

Votre commission vous propose à l'article 3 du projet de loi organique :

- d'autoriser des modifications des limites territoriales des communes et des créations ou suppressions de communes, conformément à l'accord sur l'avenir de Mayotte  (art. additionnel après l'art. L. 6113-5 du code général des collectivités territoriales) ;

- de préciser que le président du conseil général préside la commission permanente (art. L.O. 6162-1 du code général des collectivités territoriales) et peut, en vertu d'une délibération de la commission permanente intenter les actions et défendre devant les juridictions au nom de la collectivité (art. L.O. 6162-9 du code général des collectivités territoriales) ;

- de préciser que le représentant de l'État veille à l'exercice de leurs compétences par les institutions de la collectivité (art. L.O. 6131-33 du code général des collectivités territoriales).

C. DONNER AUX ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTE DE SAINT-BARTHÉLEMY, DE SAINT-MARTIN ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON UNE DÉNOMINATION ADAPTÉE À LEURS COMPÉTENCES

Saint-Barthélemy, Saint-Martin seront deux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et exerçant des compétences normatives, y compris dans le domaine de la loi. La durée du mandat des membres de leur assemblée délibérante sera de cinq ans. Par ailleurs, cette assemblée exercera les compétences dévolues par les lois et règlements aux conseils municipaux, aux conseils généraux des départements et aux conseils régionaux. Saint-Pierre-et-Miquelon sera dans une situation assez proche, son assemblée délibérante exerçant des compétences normatives et les compétences dévolues aux conseils généraux et aux conseils régionaux, les deux communes étant toutefois concernées.

Aussi votre commission juge-t-elle inadaptée la dénomination de conseil général pour les assemblées délibérantes de ces trois collectivités, dont la durée du mandat, le mode d'élection et les compétences diffèreront sensiblement de celles des conseils généraux des départements.

Elle vous soumet par conséquent aux articles 4, 5 et 6 du projet de loi organique et, par coordination, dans l'ensemble des articles des projets de loi relatifs aux statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, des amendements tendant à remplacer la dénomination de conseil général par celle de conseil territorial.

D. COMPLÉTER LE STATUT DE LA COLLECTIVITÉ DE SAINT-BARTHÉLEMY

1. Préciser les compétences de la collectivité

Afin de parfaire le statut de la future collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy, votre commission vous soumet, à l'article 4 du projet de loi organique, des amendements tendant à :

- donner à la collectivité la compétence pour fixer les règles applicables au régime des espaces boisés ; elle pourra ainsi définir, en matière de défrichement, des règles assurant la préservation d'espaces boisés rares sur une île sèche ;

- permettre à la collectivité de participer dans le cadre de l'autonomie qui lui est reconnue, aux côtés de l'État et sous son contrôle, à l'exercice des compétences qu'il conserve en matière de sécurité et de police maritimes ; la collectivité pourra ainsi participer au contrôle des activités nautiques ;

- confier au Conseil d'État le contentieux relatif à l'élection du président du conseil territorial et des membres du conseil exécutif, ainsi que le contentieux des arrêtés et délibérations visant à suspendre les membres du conseil exécutif, dont le président.

En outre, afin de responsabiliser les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, votre commission vous présente un amendement tendant à soumettre l'agrément des opérations d'investissement ouvrant droit à une défiscalisation à l'accord de l'exécutif de ces deux collectivités, dans des conditions définies par une convention passée avec l'État.

2. Améliorer les conditions d'application de la fiscalité locale

Votre commission vous propose un amendement tendant à préciser les conditions dans lesquelles les personnes physiques et morales pourront être assujetties à la fiscalité édictée par Saint-Barthélemy, en précisant que la condition de résidence depuis cinq ans dans l'île ne s'applique qu'aux contribuables dont le domicile fiscal est établi dans un département de métropole ou d'outre-mer.

En effet, il ne semble pas pertinent d'appliquer cette condition de résidence aux personnes dont le domicile fiscal est établi à l'étranger, puisque ce dispositif vise à prévenir l'évasion fiscale depuis la métropole et les départements d'outre-mer. En outre, l'application de cette restriction aux ressortissants de l'Union européenne ainsi qu'aux ressortissants de pays avec lesquels la France a conclu des conventions fiscales pourrait être contraire aux engagements internationaux de notre pays.

E. HARMONISER LES STATUTS DES QUATRE COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

1. Harmoniser les statuts des trois collectivités d'outre-mer dotées de compétences normatives

Afin d'harmoniser les statuts de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, votre commission vous propose par ailleurs des amendements visant à :

- permettre au Gouvernement de dissoudre le conseil exécutif de la collectivité lorsque son fonctionnement se révèle impossible ;

- prévoir que, par accord avec le président du conseil territorial, le représentant de l'État peut assister aux réunions du conseil exécutif ;

- rappeler que l'évaluation des charges correspondant à l'exercice des compétences transférées doit être conduite avant le transfert de ces compétences de l'État, du département et de la région de la Guadeloupe vers les nouvelles collectivités, en reprenant un principe figurant dans les statuts de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française.

Par ailleurs, votre commission vous propose de préciser, au sein du statut de Saint-Barthélemy, mais aussi dans celui de Saint-Martin, les modalités de transfert des services de l'État, de la région et du département de la Guadeloupe vers ces deux collectivités, pour l'exercice des compétences qui leur sont attribuées.

2. Conforter les garanties démocratiques

Votre commission vous propose, aux articles 3, 4, 5 et 6 du projet de loi organique de :

- prévoir que le vote d'un « voeu » par l'assemblée délibérante demandant l'adoption d'une disposition législative ou réglementaire dans son territoire vaut consultation au regard de l'article 74 de la Constitution ;

- préciser les règles de démission d'office des conseillers généraux ou territoriaux en cas d'absentéisme, prévoir que le décret de dissolution du conseil général doit fixer la date de nouvelles élections, et permettre au ministre chargé de l'outre-mer, en cas d'urgence, de suspendre le conseil général pendant une durée maximale d'un mois ;

- aligner le régime de la consultation des électeurs, en interdisant la tenue d'une telle consultation en même temps qu'un scrutin général ou que la campagne électorale relative à un scrutin général ;

- rendre obligatoire la publication sous forme électronique des actes des autorités de la collectivité ;

- permettre aux membres du conseil territorial d'assortir leur recours contre un acte de la collectivité d'une demande de suspension.

3. Adapter les compétences des collectivités à leur environnement

Votre commission vous soumet aux articles 3, 4, 5 et 6 du projet de loi organique des amendements tendant à :

- prévoir une convention entre l'État et la collectivité départementale afin de préciser les modalités de recouvrement et de gestion des recettes destinées au financement de la sécurité aérienne.

- permettre aux collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin de conclure des conventions avec des autorités locales étrangères dans le but de mener des actions de coopération et d'aide au développement. Le dispositif proposé, reprenant celui adopté par le Sénat le 27 octobre 2005 sur la proposition de notre collègue Michel Thiollière et sur le rapport fait au nom de la commission des lois par notre collègue Charles Guené42(*), autoriserait également, en cas d'urgence, le conseil général à mettre en oeuvre et à financer des actions à caractère humanitaire. Les collectivités d'outre-mer sont souvent situées dans des régions où ce type de coopération pourrait être utilement mis en oeuvre. Il paraît donc opportun de leur permettre de conduire des actions d'aide au développement et d'aide humanitaire d'urgence.

4. Harmoniser le régime indemnitaire des élus des collectivités d'outre-mer

Votre commission vous propose un amendement visant à harmoniser le régime indemnitaire des élus des collectivités de Mayotte, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, en adaptant le régime applicable aux conseillers généraux des départements.

Cet amendement substitue par conséquent au dispositif permettant au conseil territorial de fixer librement le montant des indemnités, la définition d'une indemnité maximale par référence au montant correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique. Les taux de majoration applicables à ce terme de référence seraient définis de façon à tenir compte de l'étendue des compétences exercées par les trois collectivités d'outre-mer intéressées.

F. DOTER LA COLLECTIVITÉ DE SAINT-MARTIN DE L'AUTONOMIE ET DE COMPÉTENCES ADAPTÉES À SA SITUATION

L'ensemble des élus de la Guadeloupe entendus par votre rapporteur ont exprimé le souhait que le statut de Saint-Martin soit harmonisé avec celui de Saint-Barthélemy, afin de donner à la première des compétences suffisantes pour entreprendre le redressement de sa situation générale.

L'article 5 du projet de loi organique tend à ne donner à la collectivité de Saint-Martin que des compétences limitées tout en lui permettant, à terme, d'adopter une résolution visant à obtenir l'autonomie. Votre commission des Lois, estimant que la situation particulière de Saint-Martin doit conduire à lui accorder des compétences suffisantes pour établir de véritables partenariats avec la partie néerlandaise de l'île, vous propose des amendements tendant à étendre progressivement les compétences normatives de la future collectivité et à lui accorde d'ores et déjà l'autonomie.

Votre commission souhaite ainsi donner à Saint-Martin les moyens de construire son avenir de façon responsable, avec l'appui de l'État. M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a en effet indiqué à votre commission que le nouveau statut permettrait également à l'État de mieux assumer son rôle sur place, alors que « sa présence ne répondait pas encore aujourd'hui à tous les besoins exprimés, notamment en matière de traitement de la délinquance ou face aux conséquences de l'immigration clandestine ». Il a déclaré que l'évolution statutaire de l'île donnerait à l'État une souplesse accrue pour organiser ses services dans l'objectif d'une plus grande performance et d'une meilleure adaptation à la situation locale, et jugé que la réforme ne signifierait pas un désengagement de l'État mais au contraire un renforcement de son implication.

1. Étendre progressivement les compétences normatives de la nouvelle collectivité

La nouvelle collectivité de Saint-Martin sera compétente pour fixer les règles applicables en matière d'impôts, de droit domanial, d'accès au travail des étrangers, de tourisme et d'exécution des services publics. Votre commission vous propose d'étendre ces compétences aux matières suivantes :

- voirie ;

- circulation routière et transports routiers ; desserte maritime d'intérêt territorial ; immatriculation des navires ; création, aménagement et exploitation des ports maritimes à l'exception du régime du travail.

En outre, l'amendement tend à prévoir que le conseil territorial fixerait également, à compter de sa première réunion suivant son renouvellement postérieurement au 1er janvier 2012, les règles applicables en matière d'urbanisme, de construction, d'habitation, de logement et d'énergie.

Votre commission vous propose de donner jusqu'à cette date la possibilité à la collectivité d'adapter les lois et règlements dans ces quatre matières à ses caractéristiques et contraintes particulières.

Cette compétence, inspirée de la compétence attribuée par l'article 73 de la Constitution aux départements et régions d'outre-mer permettra à la collectivité, pendant le premier mandat du conseil territorial, d'adapter le droit dans ces matières, sans avoir à édicter un imposant corpus de normes. Ce délai lui laissera le temps de rassembler les ressources techniques nécessaires à l'élaboration de ces normes à partir de 2012, lorsque la compétence normative lui sera entièrement transférée.

2. Doter Saint-Martin de l'autonomie prévue à l'article 74 de la Constitution

Les amendements de votre commission à l'article 5 du projet de loi organique tendent à reconnaître à la collectivité de Saint-Martin l'autonomie prévue par l'article 74 de la Constitution. Dans le cadre de l'autonomie, sur le modèle des compétences attribuées à Saint-Barthélemy, la collectivité de Saint-Martin pourrait :

- modifier ou abroger les dispositions d'une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;

- être associée à l'exercice des compétences de l'État en matière de droit pénal en vue de la répression des infractions aux règles qu'elle fixe et en matière de police et de sécurité maritimes, compte tenu de l'importance des activités nautiques autour de l'île. Les actes qu'adopterait la collectivité dans le domaine du droit pénal ou de la sécurité et de la police maritimes seraient soumis à l'approbation du pouvoir exécutif national et, plus précisément, du ministre de l'outre-mer, du ministre de la justice et du Premier ministre ;

- instituer un régime de déclaration des transferts entre vifs de propriétés foncières et un droit de préemption, dans le but de préserver la cohésion sociale de l'île, de garantir l'exercice effectif du droit au logement de ses habitants et de sauvegarder ou de mettre en valeur les espaces naturels.

Votre commission vous propose en outre un amendement identique à celui proposé pour Saint-Barthélemy, afin de prévoir que la condition de résidence de cinq dans l'île permettant d'être assujetti à la fiscalité définie par la collectivité ne s'applique qu'aux personnes physiques ou morales dont le domicile fiscal est établi dans un département de métropole ou d'outre-mer. Par ailleurs, l'application de ce critère de résidence serait assortie, pendant les cinq premières années d'existence de la collectivité, de la compensation par l'État des pertes de recettes qui en résulteront pour Saint-Martin.

3. Assurer la protection du littoral de Saint-Martin

Votre commission vous soumet un amendement visant à préciser la définition du domaine public maritime de la collectivité de Saint-Martin. A cet égard, la situation est différente à Saint-Barthélemy et Saint-Martin. En effet, la zone des cinquante pas géométriques n'existe pas à Saint-Barthélemy, alors qu'elle représente, pour sa partie naturelle, un enjeu écologique important à Saint-Martin. Lors de son déplacement dans les îles du Nord en décembre 2004, la mission d'information de la commission des lois avait en effet relevé la nécessité de préserver la partie non urbanisée de la zone des cinquante pas, également soulignée par MM. Pierre Aliotti, conseiller municipal de Saint-Martin, et M. Nicolas Maslach, conservateur de la réserve naturelle de l'île, qui ont souligné la très forte pression foncière qui s'exerce sur le littoral saint-martinois.

Le projet de loi tend à inclure dans le domaine public maritime de la collectivité la partie urbanisée de cette zone, ainsi que sa partie naturelle, sous réserve de son caractère inaliénable. L'amendement tend à préciser ce qui est confié à la collectivité, en excluant de son domaine public maritime :

- l'espace maritime, propriété de l'État ;

- les parcelles terrestres classées en réserve naturelle ;

- les parcelles terrestres relevant du conservatoire du littoral.

4. Permettre à la collectivité d'organiser un enseignement complémentaire en anglais

Nombre de jeunes enfants nés à Saint-Martin parlent l'anglais avec leurs parents, ce qui peut rendre difficile leur étude de la langue française à l'école maternelle et à l'école primaire. Afin de permettre à tous les enfants scolarisés à Saint-Martin de réussir leur apprentissage du français et de prendre en compte les spécificités culturelles de l'île, votre commission vous propose un amendement tendant à autoriser le conseil territorial à définir les conditions dans lesquelles un enseignement complémentaire peut être effectué en anglais dans les écoles maternelles et primaires, pour faciliter l'apprentissage du français.

Ce faisant, le conseil territorial pourrait lutter contre le taux très élevé d'échec scolaire dans la collectivité et assurer le bilinguisme de sa population, en respectant les particularités d'une île soumise au contexte largement anglophone de la Caraïbe.

5. Donner aux conseils de quartiers de Saint-Martin une compétence consultative obligatoire

L'article 5 du projet de loi organique prévoit la création à Saint-Martin de conseils de quartier. Lors de son audition par votre rapporteur, M. Guillaume Arnell, conseiller général de Saint-Martin, a souligné la nécessité d'assurer la participation de ces instances à la vie de la collectivité.

En effet, compte tenu de la situation de Saint-Martin, il semble souhaitable d'assurer l'information et la consultation de la population sur les projets de la collectivité.

Aussi votre commission vous propose-t-elle un amendement tendant à prévoir la consultation des conseils de quartier sur :

- l'établissement, la révision ou la modification du plan local d'urbanisme ;

- les projets d'opération d'aménagement ;

- l'implantation et le programme d'aménagement des équipements de proximité.

Le conseil de quartier disposerait d'un délai d'un mois pour rendre son avis, ce délai pouvant être réduit à 15 jours en cas d'urgence.

En outre, le conseil de quartier pourrait être consulté par le président du conseil général et par le représentant de l'État sur toute question relevant de leur compétence.

G. ASSURER LE RESPECT DES NOUVELLES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET LA COHÉRENCE DU DROIT DE L'OUTRE-MER

1. Le contrôle juridictionnel spécifique des actes des collectivités dotées de l'autonomie intervenant dans le domaine de la loi

Votre commission vous propose d'établir, conformément à l'article 74 de la Constitution, un contrôle juridictionnel spécifique du Conseil d'État sur les actes des collectivités dotées de l'autonomie intervenant dans le domaine de la loi, à savoir Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Ce dispositif serait défini sur le modèle de celui qui est applicable en Polynésie française.

2. Renforcer la cohérence du droit de l'outre-mer

Plusieurs amendements de votre commission tendent à renforcer la cohérence et la lisibilité du droit de l'outre-mer :

- en prévoyant que les collectivités d'outre-mer, lorsqu'elles abrogent ou modifient un texte intervenu dans les domaines relevant de leur compétence normative, doivent y procéder de façon expresse et édicter une nouvelle disposition. Cette précision est de nature à éviter la coexistence, au sein d'un même texte, de dispositions contradictoires ou concurrentes ;

- en inscrivant le statut de l'île de Clipperton dans la loi du 6 août 1955 conférant l'autonomie administrative et financière aux Terres australes et antarctiques françaises (article 8 du projet de loi), cette solution paraissant préférable à la modification du décret du 12 juin 1936, dont le contenu relève entièrement de la loi ;

- en étendant, à l'article 10 du projet de loi, l'habilitation du Gouvernement à actualiser le droit applicable outre-mer à l'harmonisation des conditions d'application de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ;

- en complétant l'article 12 du projet de loi afin de supprimer, dans le droit en vigueur, la mention de termes obsolètes (gouverneur, colonie...) et la référence à des territoires n'appartenant plus à la France.

H. CONFORTER LES COMPÉTENCES DES COMMUNES DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON ET LE RÉGIME ÉLECTORAL DE LA COLLECTIVITÉ

Votre commission vous propose à l'article 6 du projet de loi organique des amendements tendant à harmoniser le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon avec celui des autres collectivités d'outre-mer, afin, notamment, de doter la collectivité d'un conseil économique, social et culturel.

Elle vous présente en outre des amendements tendant à conforter les compétences des deux communes de l'archipel et à moderniser les institutions de la collectivité.

1. Conforter les compétences des deux communes

Dans son rapport précité, la mission d'information de la commission des Lois qui s'est rendue dans l'archipel en septembre 2005, relève que les communes de Saint-Pierre et de Miquelon-Langlade rencontrent des difficultés en raison de la compétence unique et entière de la collectivité territoriale dans deux domaines : l'urbanisme et la fiscalité. Aussi votre commission vous propose-t-elle un amendement tendant à améliorer la répartition des compétences entre la collectivité et ces deux communes.

S'inspirant des dispositions des articles 43 et 50 du statut de la Polynésie française, l'amendement vise tout d'abord à permettre aux communes d'intervenir en matière d'urbanisme. En ce domaine, la compétence sera partagée entre la collectivité et les communes, à la condition cependant que les moyens nécessaires à l'exercice de cette compétence soient transférés aux communes. Le président de la collectivité territoriale pourrait donner compétence au maire pour l'instruction et la délivrance des autorisations individuelles d'occupation du sol et des certificats d'urbanisme.

Votre commission souhaite par ailleurs conforter les ressources des communes, qui ont aujourd'hui pour principale ressource le reversement du produit des impositions établies par le conseil général, selon une clef de répartition qu'il définit.

L'amendement tend par conséquent à prévoir, sur le modèle des dispositions de l'article 53 du statut de la Polynésie française, que la collectivité aura l'obligation d'instituer des impôts ou des taxes au bénéfice des communes. Il reviendra ensuite à chaque conseil municipal de décider par une délibération le taux de ces impositions et leurs modalités de perception, dans le respect de la réglementation établie par la collectivité.

2. Modifier le régime électoral de la collectivité pour affirmer son identité

En outre, afin de mieux affirmer l'identité de la collectivité et de permettre aux candidats d'un même parti ou groupement de faire liste commune lors de l'élection du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, votre commission vous propose de modifier le mode de scrutin envisagé pour cette élection (article 7).

Le scrutin aurait désormais lieu dans la collectivité formant circonscription unique au scrutin de liste à deux tours avec répartition des sièges entre la section de Saint-Pierre et la section de Miquelon-Langlade, de telle sorte que 15 conseillers soient issus de la première et 4 de la seconde.

Sous réserve d'un nouvel examen de la question du seuil d'accès au second tour, votre commission vous propose que la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour ou au second tour bénéficie d'une prime majoritaire égale au tiers (et non plus à la moitié) des sièges à pourvoir dans chaque section. Ensuite, les autres sièges seraient attribués entre toutes les listes, au sein de chaque section, à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, au prorata des voix obtenues par chaque liste dans la circonscription. En cas de second tour, seules les deux listes arrivées en tête au premier tour, éventuellement après retrait d'une liste mieux placée, pourraient y participer.

3. Substituer à la commission permanente de la collectivité un conseil exécutif

Afin d'harmoniser les institutions des collectivités d'outre-mer dotées de pouvoirs normatifs, votre commission vous soumet un amendement tendant à substituer à la commission permanente du conseil général un conseil exécutif qui serait élu à la représentation proportionnelle, sur le modèle des conseils exécutifs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, afin d'y assurer la présence d'élus n'appartenant pas à la majorité.

Ce conseil exécutif exercerait collégialement des attributions consultatives, notamment en matière de desserte aérienne et maritime, et des compétences délibératives. En outre, chacun de ses membres pourrait se voir confier un secteur de l'administration de la collectivité.

I. DÉFINIR LA REPRÉSENTATION DES NOUVELLES COLLECTIVITÉS DE SAINT-BARTHÉLEMY ET DE SAINT-MARTIN AU SÉNAT ET PRÉCISER LES DISPOSITIONS DU NOUVEAU LIVRE VI DU CODE ÉLECTORAL

Conformément à l'article 24 de la Constitution, qui pose le principe de la représentation spécifique des collectivités territoriales de la République au Sénat, votre commission constate que les deux nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin doivent pouvoir élire un sénateur les représentant sur leur nouvelle base territoriale.

Elle vous propose de créer un siège de sénateur pour chacune des deux nouvelles collectivités dans le respect de la mise en oeuvre progressive de « l'auto-réforme » du régime électoral sénatorial, initiée par les lois du 30 juillet 2003, qui prévoit des dispositions transitoires entre 2004 et 2014 pour permettre la diminution, de neuf à six ans, de la durée du mandat sénatorial et le passage d'un renouvellement du Sénat par tiers à un renouvellement par moitié.

Les sénateurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin seraient élus pour la première fois lors d'une élection partielle en 2007, après l'élection des conseillers territoriaux de ces collectivités, et rattachés à l'actuelle série C, jusqu'au renouvellement sénatorial partiel de septembre 2011.

A compter de cette date, leur mandat serait renouvelé normalement au sein de la future série 1 du Sénat, qui comprendra les actuels sièges de la série B et les sièges des sénateurs de l'actuelle série C élus en 2004 pour six ans (soit les sénateurs de l'Ile-de-France, de la Guadeloupe et de la Martinique, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon).

Sous réserve de la définition du corps électoral des sénateurs, votre commission laisse à l'appréciation de l'Assemblée nationale le dispositif relatif à la création des sièges de députés.

J. MIEUX ENCADRER LE RÉGIME D'HABILITATION DES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER À ADAPTER LES LOIS ET RÈGLEMENTS

Votre commission vous propose de mieux encadrer le dispositif d'habilitation des collectivités d'outre-mer à adapter les lois et règlements à leurs caractéristiques et contraintes particulières, en reprenant les principaux éléments du dispositif qu'elle vous soumet à l'article 1er du projet de loi organique pour les nouveaux pouvoirs normatifs des départements et régions d'outre-mer.

Les amendements présentés à cette fin aux articles 4 à 6 du projet de loi organique visent par conséquent à :

- préciser que la demande d'habilitation doit indiquer les caractéristiques et contraintes particulières la justifiant et mentionner la finalité des mesures que le conseil territorial envisage de prendre ;

- prévoir la publication de la demande d'habilitation au Journal officiel et sa transmission au Premier ministre ;

- limiter la validité de l'habilitation accordée par la loi ou le décret à une durée de deux ans ;

- préciser que les dispositions adoptées sur le fondement de l'habilitation ne pourraient être modifiées par la loi ou par le règlement que sur mention expresse ;

- confier au Conseil d'État l'examen des recours dirigés contre les délibérations prises par les assemblées des collectivités concernées en vue d'obtenir une habilitation ou sur le fondement d'une habilitation.

- donner la possibilité au conseil territorial de soumettre à la consultation des électeurs les projets de délibération mettant en oeuvre une habilitation.

K. PRÉCISER LE CHAMP DES HABILITATIONS DEMANDÉES PAR LE GOUVERNEMENT ET RATIFIER LES ORDONNANCES

1. Supprimer l'habilitation à habiliter les départements et régions d'outre-mer

Votre commission vous propose à l'article 10 du projet de loi un amendement tendant à supprimer l'habilitation du gouvernement à procéder par ordonnances à l'habilitation des départements et régions d'outre-mer à adapter les lois et règlements ou à fixer certaines règles relevant du domaine de la loi. En effet, cette habilitation à habiliter relève d'une construction juridique excessivement complexe et réductrice des pouvoirs du Parlement. Il semble en toute hypothèse préférable que le Parlement soit directement saisi des textes portant habilitation des départements et régions d'outre-mer à adapter les lois ou à intervenir dans le domaine de la loi.

2. Préciser les ratifications d'ordonnances

Votre commission vous soumet un amendement tendant à réécrire l'article 11 du projet de loi afin de ratifier vingt-trois ordonnances tout en effectuant, pour onze d'entre elles, des modifications. Cet amendement rassemble des compléments apportés à ces ratifications par votre commission mais aussi par les commissions des affaires économiques, des affaires sociales et des finances, qui ont procédé à un examen approfondi des ordonnances relevant de leurs champs de compétence respectifs.

Les modifications proposées visent à corriger des erreurs matérielles ou de références, à compléter certains dispositifs ou à supprimer ceux qui n'ont plus d'objet du fait des changements apportés par d'autres textes depuis la publication des ordonnances.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi organique et du projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

TITRE PREMIER : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER

Le titre premier du présent projet de loi mettrait en oeuvre certaines dispositions de l'article 73 de la Constitution résultant de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

Article premier
(art. L.O. 3445-1 à L.O. 3445-13 nouveaux, L. 4435-1, et L.O. 4435-1 à L.O. 4435-13 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Adaptation des lois et règlements par les départements et régions d'outre-mer - Fixation par les départements et régions d'outre-mer des règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi

Cet article a pour objet de préciser les dispositions des deuxième à sixième alinéas de l'article 73 de la Constitution. Il déterminerait ainsi les conditions de mise en oeuvre de la faculté, reconnue aux départements et régions d'outre-mer, d'adapter les lois et règlements et de fixer les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi. A cette fin, de nouvelles dispositions seraient introduites dans le code général des collectivités territoriales.

1. Les facultés d'adaptation et de fixation des règles par les départements et régions d'outre-mer prévues par l'article 73 de la Constitution

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a apporté deux innovations majeures à l'article 73 de la Constitution qui prévoyait, dans sa rédaction antérieure, que le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre-mer pouvaient faire l'objet de « mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ».

 D'une part, le pouvoir d'adaptation des lois et règlements a été étendu dans son objet, tandis que les départements et régions d'outre-mer se sont vus reconnaître la possibilité de procéder eux-mêmes à ces adaptations.

Si, en vertu du principe d'identité législative, les lois et règlements sont applicables de plein droit dans les départements et régions d'outre-mer, ils peuvent néanmoins faire l'objet d'adaptations « tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».

Reprenant, dans le texte constitutionnel, les termes employés par l'article 299 du traité instituant la Communauté européenne, cette formulation permet d'aller au-delà du pouvoir d'adaptation jusqu'alors reconnu aux départements et régions d'outre-mer et interprété restrictivement par le Conseil constitutionnel43(*). Il n'est en effet plus question de « nécessités » d'adaptation mais de la « prise en compte » de l'utilité et de la pertinence de ces adaptations au regard des contraintes et des caractéristiques des départements et régions d'outre-mer, souvent fort différents de ceux des départements et régions métropolitains.

Jusqu'à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, l'adaptation des lois et règlements relevait du seul législateur ou du pouvoir réglementaire. Or, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a permis une véritable décentralisation du pouvoir d'adaptation au profit des départements et régions d'outre-mer : désormais, les adaptations des lois et règlements peuvent en effet « être décidées par ces collectivités dans les matières où s'exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées par la loi ».

Ce pouvoir d'adaptation est cependant soumis à deux conditions cumulatives énoncées par les deuxième et sixième alinéas de l'article 73 de la Constitution :

- le département ou la région d'outre-mer doit présenter une demande afin d'obtenir une habilitation en vue d'adapter les lois et règlements sur son territoire ;

- l'habilitation est donnée par la loi, qu'il s'agisse d'adapter localement une loi ou un règlement. Une telle habilitation ne peut cependant intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

 D'autre part, les départements et régions d'outre-mer bénéficient désormais d'un véritable pouvoir normatif afin de fixer les règles dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003, dépassant le simple pouvoir d'adaptation, a également confié aux départements et régions d'outre-mer un véritable pouvoir normatif susceptible d'intervenir dans le domaine de la loi. Ces collectivités peuvent ainsi « être habilitées par la loi à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ».

L'article 73 de la Constitution confère donc aux départements et régions d'outre-mer un véritable pouvoir pour créer, de façon autonome, des normes dérogeant au droit commun, dépassant la simple faculté d'adaptation par ailleurs reconnue à ces collectivités. En outre, contrairement à la disposition relative à l'adaptation des lois et règlements, ce pouvoir normatif n'est pas limité aux matières où s'exercent les compétences des collectivités concernées.

En revanche, cette délégation de pouvoir normatif reste impossible pour le département et la région de La Réunion, ces collectivités ayant été, à la demande de leurs élus, expressément exclues du dispositif constitutionnel par le cinquième alinéa de l'article 73 de la Constitution.

La compétence ainsi reconnue aux départements et régions d'outre-mer ne peut être exercée que dans les conditions suivantes :

- le département ou la région d'outre-mer doit présenter une demande afin d'obtenir une habilitation à fixer les règles applicables sur son territoire ;

- les règles pour lesquelles l'habilitation est donnée ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral44(*) ;

- l'habilitation est donnée par la loi, celle-ci ne pouvant intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

2. Les mesures d'application prévues par le projet de loi organique

Conformément au sixième alinéa de l'article 73 de la Constitution, le présent article tend à définir les conditions dans lesquelles peuvent intervenir les habilitations à adapter les lois et règlements ou à fixer des règles dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi.

a) L'adaptation des lois et règlements par les régions et départements d'outre-mer

Les dispositions permettant de définir les conditions de mise en oeuvre du pouvoir d'adaptation des lois et règlements figureraient, en vertu du premier paragraphe (I) du présent article :

- en ce qui concerne les départements d'outre-mer, dans la section 1 d'un chapitre V nouveau du titre IV du livre IV de la troisième partie du code général des collectivités territoriales, intitulé « conditions d'application aux départements d'outre-mer des deuxième et troisième alinéas de l'article 73 de la Constitution » ;

- en ce qui concerne les régions d'outre-mer, au sein de la section 1 du chapitre V du titre III du livre IV de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales, intitulé : « conditions d'application aux régions d'outre-mer des deuxième et troisième alinéas de l'article 73 de la Constitution ».

Pour les deux types de collectivités, le dispositif retenu serait quasiment identique, sous réserve de quelques aménagements ponctuels.

(1) L'adaptation des normes nationales par les départements d'outre-mer

Aux termes de l'article L.O. 3445-1 du code général des collectivités territoriales, le pouvoir d'adapter, sur habilitation législative, les lois et règlements serait donné aux conseils généraux de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion.

Conformément à l'article 73 de la Constitution, cette adaptation ne pourrait intervenir que dans les matières où s'exercent les compétences de ces conseils généraux et ne concernerait par ailleurs que les territoires de la collectivité concernée.

Une procédure en trois temps serait instituée : tout d'abord l'adoption d'une délibération émanant de la collectivité portant demande d'habilitation, puis le vote d'une loi portant habilitation, enfin la prise d'une délibération mettant en oeuvre l'habilitation obtenue.

- La demande d'habilitation

Selon l'article L.O. 3445-2 du code général des collectivités territoriales, la demande d'habilitation :

- devrait être formulée par une délibération motivée du conseil général.

Votre commission estime pleinement justifié de prévoir une motivation de la délibération. Dans la mesure où une motivation réelle est indispensable tant pour l'exercice du contrôle de légalité par le représentant de l'État que pour que le Parlement puisse se prononcer en connaissance de cause sur la demande d'habilitation formulée, elle souhaite que cette motivation puisse faire apparaître clairement les « caractéristiques et contraintes particulières » justifiant la demande d'habilitation, ainsi que la finalité des mesures que la collectivité envisage de prendre sur le fondement de l'habilitation sollicitée.

Dans un amendement de réécriture globale du présent article, votre commission vous propose donc de reprendre ces deux exigences, inspirées de la procédure d'habilitation prévue par l'article 38 de la Constitution pour les ordonnances, telle qu'interprétée par le Conseil constitutionnel45(*) afin de prévoir que la demande d'habilitation :

- devrait mentionner les dispositions législatives ou réglementaires en cause ou, lorsque la demande porte sur l'adaptation d'une disposition réglementaire non encore publiée et nécessaire à l'application d'une disposition législative, la disposition législative en cause.

Il serait donc possible de solliciter une habilitation portant sur plusieurs dispositions à la fois législatives ou réglementaires. En outre, s'agissant d'une habilitation à intervenir dans le domaine réglementaire pour définir les modalités d'application de dispositions législatives pour lesquelles des mesures réglementaires n'auraient pas encore été prises par le Gouvernement, le département pourrait très bien demander à être habilité pour la totalité des mesures d'application concernant une disposition législative particulière ;

- ne pourrait porter sur une disposition législative ou réglementaire ressortissant à l'une des matières mentionnées au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution, c'est-à-dire sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral.

Votre commission souligne qu'une telle exclusion n'est pas imposée par l'article 73 de la Constitution. Le sixième alinéa de cette disposition autorise en effet seulement le législateur organique à prévoir les « conditions » et « réserves » dans lesquelles peuvent être décidées les habilitations données aux départements et régions d'outre-mer d'adapter leur droit. Toutefois, il paraît justifié d'encadrer le pouvoir d'adaptation reconnu à ces collectivités ultramarines. En tout état de cause, ce pouvoir d'adaptation ne peut s'exercer que dans les matières dans lesquelles ces collectivités exercent leurs compétences ; or, ces dernières sont extrêmement réduites dans le domaine régalien.

La durée de validité de la demande d'habilitation serait néanmoins limitée, puisque celle-ci deviendrait caduque le dernier jour du mois qui précède celui du renouvellement des conseils généraux, le jour de la dissolution du conseil général qui l'a adoptée ou le jour de la vacance de l'ensemble des sièges du conseil général. Le texte ne prévoirait pas comme cause de caducité l'annulation de l'ensemble des membres du conseil général. Il faut néanmoins convenir que l'élection au scrutin uninominal et le renouvellement triennal des conseils généraux rendent peu plausible l'annulation simultanée de l'élection de l'ensemble des membres de cet organe : celle-ci ne pourrait en effet intervenir que dans le cadre d'une dissolution suivie de l'annulation du scrutin dans chacun des cantons.

Cette règle de caducité peut s'expliquer par le souci du Gouvernement, d'une part, que l'assemblée locale qui a sollicité l'habilitation de la mesure soit celle qui mette effectivement en oeuvre la mesure d'adaptation envisagée et, d'autre part, que la mise en oeuvre de la phase législative de l'habilitation ne devienne pas sans objet.

L'article L.O. 3445-3 imposerait la consultation, sur le projet de demande d'habilitation, du conseil économique et social régional et du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement dans l'hypothèse où le texte proposé porte sur une matière relevant de leurs compétences respectives.

Aux termes de l'article L. 4433-5 du code général des collectivités territoriales, le conseil économique et social régional doit être préalablement consulté par le conseil régional sur la préparation du plan de développement économique, social et culturel de la région, sur la préparation et l'exécution du plan de la nation dans la région, sur la répartition et l'utilisation des crédits de l'État destinés aux investissements d'intérêt régional, ainsi que sur les orientations générales du projet de budget de la région. Il donne par ailleurs son avis sur les résultats de leur mise en oeuvre et peut émettre un avis sur toute action ou projet de la région, en matière économique ou sociale, dont il est saisi par le président du conseil régional ou dont il décide de se saisir lui-même.

Le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement est, en application de l'article L. 4433-6 du même code, obligatoirement et préalablement consulté lors de la préparation du plan de développement et d'équipement de la région et de l'élaboration du projet de budget de la région en ce qui concerne l'éducation, la culture, la protection des sites, de la faune, de la flore et le tourisme. Il donne son avis sur les résultats de leur mise en oeuvre et peut également émettre un avis sur tout projet de la région dont il est saisi par le président du conseil régional ou dont il décide de se saisir lui-même, dans les domaines énumérés au premier alinéa du présent article.

Si la consultation de ces organes par le conseil régional est totalement justifiée, lorsque l'une des matières relevant de leur compétence est en cause, on pourrait se demander s'il en est de même lorsque la demande d'adaptation est formulée par le conseil général, puisque la consultation d'un organe relevant d'un autre niveau de collectivité lui est alors imposée. Cependant, selon votre commission, une telle consultation permet d'assurer une certaine concertation et, en tout état de cause, l'avis émis ne serait pas obligatoire pour le conseil général. Il n'en reste pas moins que cette consultation revêtirait un caractère substantiel et que son absence vicierait la validité de la délibération du conseil général.

Pour éviter toute difficulté et tout blocage de la procédure d'adoption de la demande d'habilitation faute pour le conseil économique et social régional ou le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement d'avoir rendu son avis, votre commission vous propose, dans son amendement, de prévoir qu'à défaut, pour ces organes, de s'être prononcés dans un délai d'un mois à compter de leur saisine, leur avis serait réputé donné.

La délibération portant demande d'habilitation serait transmise au représentant de l'État, en application de l'article L.O. 3445-4. Le Gouvernement n'a donc pas retenu, dans le cas présent, le choix fait lors de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer qui a prévu, s'agissant des délibérations des conseils généraux et régionaux relatifs aux délibérations des congrès des élus départementaux et régionaux dans les départements français d'Amérique, une transmission directe au Premier ministre46(*).

L'autorité destinataire serait, selon les indications fournies à votre rapporteur, le représentant de l'État dans le département, à savoir le préfet, par ailleurs représentant de l'État dans la région compte tenu du caractère mono-départemental des régions d'outre-mer. Ce choix se justifie par la nécessité de permettre au représentant de l'État d'exercer, le cas échéant, un déféré devant le juge administratif aux fins de sanctionner l'illégalité éventuelle de la délibération du conseil général.

Toutefois, compte tenu de l'importance de la demande d'habilitation et du fait que la possibilité d'adapter localement le droit métropolitain ne peut résulter que d'une loi, il paraît nécessaire à votre commission que le Premier ministre soit directement rendu destinataire de la délibération du conseil général. Elle vous propose donc, dans l'amendement de réécriture globale, qu'elle vous présente, de prévoir cette transmission simultanée.

Aucune disposition du texte ne préciserait les modalités de publicité et d'entrée en vigueur de cette délibération. Dans ces conditions, il faut en conclure que la publication interviendrait dans le cadre du recueil des actes des collectivités locales, l'entrée en vigueur et leur caractère exécutoire intervenant dès cette publication.

Votre commission estime cependant que, dès lors que la délibération portant demande d'habilitation est requise à titre de validité de la loi d'habilitation, un régime de publicité spécifique doit être institué. Elle vous propose ainsi, par son même amendement, de préciser que cette délibération est publiée au Journal officiel de la République française, après sa transmission au représentant de l'État, et qu'elle entre en vigueur le lendemain de cette publication. Cette modalité de publicité permettra une meilleure information, en particulier celle des parlementaires qui pourraient souhaiter prendre acte de l'existence d'une telle délibération pour déposer une proposition de loi ou un amendement destiné à conférer l'habilitation sollicitée par le conseil général.

Le contrôle exercé sur la délibération sollicitant l'habilitation législative s'effectuerait selon deux modalités.

D'une part, aux termes de l'article L.O. 3445-7 du code général des collectivités territoriales, le représentant de l'État aurait la possibilité de demander une nouvelle lecture, par le conseil général, de la délibération adoptée en vue de solliciter l'habilitation législative. Cette nouvelle lecture ne pourrait être demandée que dans le mois suivant la transmission de la délibération.

Votre commission estime qu'une telle possibilité n'est pas opportune au stade de la demande d'habilitation. En effet, on peut craindre que cette prérogative du représentant de l'État ne soit perçue, au niveau local, comme une sorte de contrôle d'opportunité de la demande d'habilitation47(*). Or, sur ce point, sous réserve que la demande ne méconnaisse pas les règles nécessaires à sa validité, il convient de laisser toute latitude au conseil général, l'appréciation d'opportunité relevant, en dernier lieu, du Parlement lorsqu'il décide d'accorder ou non l'habilitation demandée.

C'est pourquoi votre commission vous propose, dans son amendement, d'exclure la possibilité de demander une nouvelle lecture au stade de la demande d'habilitation.

D'autre part, un contrôle juridictionnel serait exercé par le tribunal administratif, le pouvoir de déférer la délibération portant demande d'habilitation étant expressément reconnu au représentant de l'État, selon un dispositif inspiré de celui résultant de la loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales.

Le représentant de l'État pourrait exercer son déféré dans le mois suivant la transmission de la délibération en l'assortissant, le cas échéant, d'une demande de suspension. Dans ce cas, la délibération du conseil général ne pourrait entrer en vigueur jusqu'à ce que le tribunal administratif ait statué sur cette demande. Toutefois, dans l'hypothèse où le juge n'aurait pas rendu sa décision dans un délai de trois mois suivant sa saisine, la délibération deviendrait exécutoire.

Votre commission juge que l'importance de la demande d'habilitation sur la validité de la loi d'habilitation rend souhaitable l'attribution au Conseil d'État de la compétence directe pour connaître de l'ensemble du contentieux de la légalité des demandes d'habilitation, c'est-à-dire tant des recours en annulation exercés par les particuliers que des déférés préfectoraux. En outre, elle estime que le déféré devrait avoir un caractère suspensif, la délibération pouvant redevenir exécutoire dans l'hypothèse où le Conseil d'État n'aurait pas statué dans le délai de trois mois à compter de sa saisine. Ce même délai est actuellement prévu, pour le contrôle juridictionnel a priori des lois du pays, par l'article 177 de la loi n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Votre commission vous propose donc, dans son amendement, d'apporter ces deux modifications.

- L'habilitation législative

Conformément au deuxième alinéa de l'article 73 de la Constitution, aux termes de l'article L.O. 3445-5, l'habilitation à adapter les dispositions législatives ou réglementaires ne pourrait résulter que d'une loi. Il s'agirait d'une loi ordinaire.

Votre commission estime qu'une telle habilitation ne saurait donc être conférée par une ordonnance prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution. D'une part, l'habilitation « en cascade »48(*) à laquelle elle conduirait restreindrait par trop les prérogatives du Parlement. D'autre part, les ordonnances ayant valeur règlementaire jusqu'à leur ratification, il en résulterait que, tant que celle-ci ne serait pas intervenue, un texte règlementaire autoriserait à modifier des dispositions législatives, ce qui serait juridiquement problématique. Votre commission vous proposera d'ailleurs, en conséquence, de supprimer l'habilitation prévue en ce sens par le 6° du I de l'article 10 du projet de loi ordinaire49(*).

L'absence de toute précision complémentaire dans le texte proposé implique que cette habilitation législative devrait être adoptée selon la procédure législative de droit commun, telle qu'organisée par la Constitution. Ainsi, au stade de l'initiative législative, il conviendrait que la demande d'habilitation résultant de la délibération adoptée par le conseil général soit reprise :

- soit dans le cadre d'un projet de loi ou d'une proposition de loi ayant cet unique objet ou comportant une ou plusieurs dispositions en ce sens ;

- soit par un amendement d'origine parlementaire ou gouvernemental à un projet ou à une proposition de loi en cours de discussion, pour autant qu'un tel amendement ne soit pas dénué de tout lien avec l'objet du texte examiné en première lecture ou, en deuxième lecture, à condition qu'il soit en relation directe avec une disposition restant en discussion50(*).

L'autonomie de la procédure législative implique, en particulier, que rien n'obligerait juridiquement le Gouvernement à prendre l'initiative de soumettre la demande d'habilitation au Parlement.

Il semble en effet impossible de contraindre le Gouvernement à soumettre au Parlement un texte d'initiative parlementaire là où une telle exigence n'est pas imposée par la Constitution. Toutefois, les modifications que votre commission vous propose d'apporter au présent projet de loi et qui consistent à prévoir une transmission au Premier ministre ainsi qu'une publication au Journal officiel devraient être de nature à solenniser la demande de la collectivité et éviter ainsi qu'elle reste lettre morte.

En revanche, l'existence de la demande d'habilitation conditionnant la validité de la loi d'habilitation, il semble que l'absence de validité de cette délibération pourrait entacher la validité de la loi d'habilitation elle-même, sous réserve de l'appréciation définitive du Conseil constitutionnel sur ce point.

En tout état de cause, dans son objet, l'habilitation devrait être strictement limitée à la demande émanant du conseil général. A défaut, elle ne respecterait pas les exigences posées par l'article 73 de la Constitution. Toutefois, sous cette réserve, le Parlement serait libre d'apprécier l'opportunité de faire droit, en tout ou partie, à la demande d'habilitation formulée par le conseil général. Son appréciation se fondera, en particulier, sur les contraintes et spécificités locales telles qu'exposées dans la demande d'habilitation ainsi que sur l'énonciation des mesures que le conseil général envisage de prendre sur le fondement de l'habilitation.

Le texte proposé ne définirait pas la durée de l'habilitation donnée au conseil général pour adapter les dispositions législatives et réglementaires relevant de son domaine de compétences. Dès lors, il semble que cette habilitation puisse ne comporter aucune limite dans le temps ou au contraire être octroyée pour une durée limitée, en fonction de l'appréciation du Parlement.

Votre commission estime que, dans la mesure où le Parlement ne fait que déléguer l'exercice de sa compétence, il ne saurait se lier pour une durée indéterminée. C'est la raison pour laquelle elle vous propose, dans son amendement, de fixer une durée maximale d'habilitation de deux années à compter de la promulgation de la loi d'habilitation.

Cette limite permettrait, dans un souci de sécurité juridique, d'encadrer dans le temps l'intervention des collectivités territoriales. Au surplus, compte tenu de la rapidité avec laquelle les normes législatives ou réglementaires peuvent être modifiées, il serait difficilement concevable de conserver une durée illimitée d'habilitation à adapter ces règles. En outre, cette durée étant une durée maximale, rien n'interdirait au législateur de fixer, dans la loi d'habilitation concernée, une durée plus courte. En tout état de cause, faute pour la loi de fixer sa durée, l'habilitation serait ainsi accordée pour deux années au plus, cette durée étant généralement celle retenues dans le cadre des habilitations données au Gouvernement, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, pour actualiser et adapter le droit dans les départements et collectivités d'outre-mer.

- La mise en oeuvre de l'habilitation

Une fois la loi d'habilitation adoptée par le Parlement et promulguée, le conseil général aurait la possibilité d'adopter les mesures législatives ou réglementaires en cause.

Aux termes de l'article L.O. 3445-6 du code général des collectivités territoriales, les délibérations prises en application de cette habilitation devraient être adoptées à la majorité absolue des membres composant le conseil général. Cette exigence se justifie par l'importance de la mesure d'adaptation, qui implique un minimum de solennité, a fortiori s'il s'agit d'adapter des mesures de nature législative.

La mise en oeuvre de l'habilitation pourrait intervenir par le biais d'une ou plusieurs délibérations distinctes. Il faut par ailleurs estimer que l'adoption d'une délibération sur un point particulier de l'habilitation n'épuiserait pas la délégation de compétence accordée, pour autant que la durée de l'habilitation ne soit pas expirée.

En vertu de l'article L.O. 3445-5, le contrôle de légalité exercé sur ces délibérations serait identique à celui prévu pour les délibérations portant demande d'habilitation :

- le représentant de l'État pourrait demander, dans le mois suivant leur réception, une nouvelle lecture au conseil général. Cette prérogative préfectorale n'apparaît pas plus justifiée au stade de la mise en oeuvre de l'habilitation qu'elle ne l'est au stade de la demande d'habilitation, dès lors que le préfet se voit reconnaître expressément le droit d'exercer un recours devant la juridiction administrative. Dans son amendement, votre commission vous propose en conséquence de supprimer purement et simplement cette prérogative ;

- le représentant de l'État pourra déférer les délibérations prises en application de l'habilitation devant le juge administratif. Dans les mêmes conditions que celles prévues à l'article L.O. 3445-8, il pourra assortir son recours d'une demande de suspension. Compte tenu du fait que les délibérations en cause interviendront dans le domaine de la loi ou en lieu et place du pouvoir réglementaire central, votre commission juge préférable de confier, dans son amendement, la compétence contentieuse au Conseil d'État pour l'ensemble du contentieux de la légalité de ces actes. Elle vous propose également de retenir un recours suspensif, l'absence de décision du Conseil d'État dans un délai de trois mois à compter de sa saisine rendant néanmoins à ces délibérations leur caractère exécutoire.

Selon le texte proposé, ces délibérations entreraient en vigueur à compter du jour suivant leur publication au Journal officiel de la République française.

Votre commission regrette que le texte proposé laisse en suspend la question de l'éventuelle modification par la loi ou par le pouvoir réglementaire central de dispositions « adaptées » par les départements d'outre-mer. Elle estime que, dès lors que l'article 73 de la Constitution n'institue qu'une procédure d'habilitation, le Parlement ou le Gouvernement, selon le cas, doit pouvoir, s'il le juge nécessaire, modifier par la suite la disposition adaptée par le conseil général. Pour autant, il est souhaitable que le législateur ou le pouvoir réglementaire ne reprenne pas immédiatement d'une main ce qu'il a donné de l'autre par le biais de l'habilitation consentie.

C'est la raison pour laquelle votre commission propose dans son amendement, par souci de sécurité juridique et d'intelligibilité du droit, de préciser que, une fois la disposition « adaptée » par le département d'outre-mer, le législateur ou le pouvoir réglementaire ne pourrait modifier les dispositions adaptées que si la loi nouvelle ou le règlement nouveau portant sur ces dispositions le vise expressément. Ce dispositif se rapprocherait ainsi de ce qui prévaut à l'égard des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.

Aux termes du texte proposé pour l'article L.O. 3445-13 du code général des collectivités territoriales, ni les délibérations portant demande d'habilitation, ni les délibérations mettant en oeuvre une habilitation ne pourraient faire l'objet d'un référendum local51(*) ou d'une consultation des électeurs52(*).

Selon les indications portées à la connaissance de votre rapporteur par le Gouvernement, cette impossibilité répondrait au souci de laisser toute latitude au législateur pour se prononcer et résulterait par ailleurs du fait que ces modes de participation des électeurs ne peuvent intervenir que dans les domaines de compétences des collectivités concernées. Votre commission estime que, si une telle argumentation peut être fondée s'agissant de la demande d'habilitation, elle n'est pas justifiée en ce qui concerne les délibérations prises sur le fondement de l'habilitation. Ces décisions des collectivités doivent en effet pouvoir donner lieu, si les conditions légales en sont remplies, à l'utilisation du référendum local ou de la consultation des électeurs.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement destiné à permettre la mise en oeuvre d'une consultation locale à l'égard du projet de délibération mettant en oeuvre l'habilitation législative.

(2) L'adaptation des normes nationales par les régions d'outre-mer

Le pouvoir d'adapter les lois et règlements aux caractéristiques et contraintes locales serait également conféré par le présent article aux régions d'outre-mer, conformément au premier alinéa de l'article 73 de la Constitution.

La procédure permettant au conseil régional une telle adaptation serait définie aux articles L.O. 4435-1 à L.O. 4435-9 du code général des collectivités territoriales, nouvellement créés en application du troisième paragraphe (III) du présent article du projet de loi.

Ces dispositions reproduiraient, en réalité, les dispositions du I du présent article créant les articles L.O. 3445-1 à 3445-9, sous réserve des aménagements suivants :

- l'organe de la collectivité compétent pour solliciter l'habilitation à adapter les dispositions législatives et réglementaires et pour prendre les mesures mettant en oeuvre cette habilitation serait le conseil régional ;

- la demande d'habilitation serait caduque en cas d'annulation de l'élection de l'ensemble des membres du conseil régional qui l'a adoptée, un tel cas d'annulation étant réel compte tenu du mode d'élection des conseillers régionaux.

Aussi, sous ces réserves, la position de votre commission au regard des adaptations susceptible d'être apportées par la collectivité départementale s'appliquent-elles mutatis mutandis. En conséquence, par coordination, votre commission vous propose de procéder, dans son amendement, aux mêmes modifications que celles proposées pour les conseils généraux.

L'article L.O. 4435-9 du code général des collectivités territoriales prévoirait également l'inapplication des règles relatives au référendum local et à la consultation des électeurs. Pour les raisons évoquées précédemment, et par coordination, votre commission vous propose donc, dans son amendement, de permettre le recours à la consultation des électeurs sur les projets de délibération mettant en oeuvre l'habilitation législative obtenue.

b) La fixation par les départements et régions d'outre-mer des règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi

Aux termes du texte proposé par le présent article, la faculté reconnue par le troisième alinéa de l'article 73 de la Constitution aux départements et régions d'outre-mer de fixer des règles dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi serait mise en oeuvre :

- s'agissant des départements d'outre-mer, par la section 2, intitulée « fixation par les départements d'outre-mer des règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières » du nouveau chapitre V institué par le I du présent article, qui comprendrait les articles L.O. 3445-10 à L.O. 3445-12 du code général des collectivités territoriales ;

- s'agissant des régions d'outre-mer, par la section 2 du nouveau chapitre V institué par le II du présent article, qui comprendrait les articles L.O. 4435-10 à L.O. 4435-12 du code général des collectivités territoriales.

(1) La fixation des règles par les départements d'outre-mer

Tout comme en matière d'adaptation, la procédure proposée par l'article 1er du présent projet de loi comporterait trois étapes : une demande d'habilitation, une habilitation législative, une délibération mettant en oeuvre cette habilitation.

Aux termes de l'article L.O. 3445-10 du code général des collectivités territoriales, les conseils généraux de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique auraient la possibilité de solliciter, en application du troisième alinéa de l'article 73 de la Constitution, une habilitation afin de prendre des mesures, le cas échéant dans le domaine de la loi, applicables sur le territoire du département d'outre-mer concerné.

Cette possibilité ne serait pas ouverte au conseil général de La Réunion, en application du cinquième alinéa de l'article 73. En outre, ces mesures ne pourraient pas concerner les mesures visées par le quatrième alinéa de l'article 73, c'est-à-dire la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral.

En vertu de l'article L.O. 3445-11, la demande d'habilitation serait adoptée par une délibération motivée du conseil général, prise à la majorité absolue de ses membres. La décision de fixer des règles est en effet un acte important et il convient qu'une forte majorité des élus départementaux soit réunie à cet effet.

Cette délibération devrait préciser « la matière qui doit faire l'objet de l'habilitation », ce qui apparaît indispensable pour que le législateur puisse se prononcer.

A l'instar de ce qu'elle a proposé s'agissant du pouvoir d'adaptation, votre commission vous propose, dans son amendement, de préciser que la délibération détermine les spécificités du département d'outre-mer concerné qui motivent la demande ainsi que la finalité des mesures que le conseil général envisage de prendre.

Le reste du dispositif proposé opèrerait par renvoi aux dispositions relatives au pouvoir d'adaptation des départements d'outre-mer, c'est-à-dire au II de l'article L.O. 3445-2 ainsi qu'aux articles L.O. 3445-3 à L.O. 3445-9. Les mêmes règles s'appliqueraient donc s'agissant :

- de la caducité de la demande d'habilitation ;

- de la consultation du conseil économique et social régional et du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement ;

- de la transmission de la délibération et de son contrôle ;

- de l'habilitation législative ;

- de l'adoption des mesures mettant en oeuvre l'habilitation et de leur contrôle.

Compte tenu de ce renvoi, les modifications proposées par votre commission sur ces différents points seraient donc pleinement applicables à la présente procédure.

De la même manière, les modifications relatives à l'inapplication du référendum local et de la consultation des électeurs s'appliqueront.

(2) La fixation des règles par les régions d'outre-mer

Les articles L.O. 4435-10 à L.O. 4435-12 du code général des collectivités territoriales reproduiraient, presque à l'identique, les mesures prévues aux articles L.O. 3445-10 à L.O. 3445-12, la compétence étant néanmoins exercée, en ce cas, par le conseil régional de la région d'outre-mer concernée.

Votre commission vous propose donc, par cohérence, de prévoir des modifications similaires à celles qu'elle vous a soumises à l'article L.O. 3445-11.

Par ailleurs, les modifications relatives à l'inapplication du référendum local et de la consultation des électeurs s'appliqueront.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À MAYOTTE, À SAINT-BARTHÉLEMY, À SAINT-MARTIN ET À SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Article 2
Création, au sein du code général des collectivités territoriales, d'une sixième partie consacrée aux collectivités d'outre-mer

L'article 2 du projet de loi organique a pour objet de créer, au sein du code général des collectivités territoriales, une sixième partie rassemblant les dispositions relatives aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.

Cette sixième partie comprendrait quatre livres, consacrés respectivement à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Elle serait destinée à s'élargir, à terme, à l'ensemble des collectivités d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution, au fil de la codification et de la mise à jour de leur statut.

Seul le statut de Mayotte avait auparavant fait l'objet d'une codification, dans la troisième partie du code général des collectivités territoriales, consacrée aux départements, lors de l'adoption de la loi du 11 juillet 2001.

Si l'article 2 tend à intégrer les dispositions relatives à Mayotte au sein de la nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales, ce transfert est seulement la conséquence de l'appartenance de cette collectivité à la catégorie des collectivités d'outre-mer. Il n'emporte aucune conséquence sur les perspectives d'évolution statutaire de Mayotte, qui conservera la dénomination de « collectivité départementale53(*) ».

L'article 2 a par ailleurs pour objet de procéder à la distribution, pour chaque collectivité, des articles relevant du domaine de la loi organique et de ceux relevant du domaine de la loi ordinaire.

Les livres Ier et III, respectivement consacrés à Mayotte et à Saint-Martin seraient organisés en huit titres, les livres relatifs à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon ne devant en revanche comporter que sept titres aux objets similaires.

Organisation de la sixième partie du code général des collectivités territoriales,
relative aux collectivités d'outre-mer

Livre Ier

Mayotte

Livre II

Saint-Barthélemy

Livre III

Saint-Martin

Livre IV

Saint-Pierre-et-Miquelon

Titre Ier
Dispositions générales

Titre Ier
Dispositions générales

Titre II
Territoire de la collectivité

Titre II
Les institutions de la collectivité

Titre III
Institutions de la collectivité

Titre III
Participation des électeurs à la vie de la collectivité

Titre IV
Participation des électeurs à la vie de la collectivité

Titre IV
Régime juridique des actes pris par les autorités de la collectivité et relations entre l'État et la collectivité

Titre V
Régime juridique des actes pris par les autorités de la collectivité et relations entre l'État et la collectivité

Titre V
Administration et services de la collectivité

Titre VI
Administration et services de la collectivité

Titre VI
Finances de la collectivité

Titre VII
Finances de la collectivité

Titre VII
Dispositions diverses

Titre VIII
Dispositions applicables jusqu'au renouvellement du conseil général en 2008

  

Titre VIII
Dispositions applicables jusqu'au premier renouvellement du conseil général

  

Votre commission vous soumet un amendement de coordination tendant à réécrire entièrement l'article 2 sous la forme d'un tableau, corrigeant les erreurs au sein de l'architecture de la sixième partie du code général des collectivités territoriales et y intégrant les modifications résultant des amendements qu'elle vous présente.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Carte de Mayotte

STATUT DE MAYOTTE

Article 3
(art. L.O. 6111-1 à L.O. 6181-8 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Statut de Mayotte

Cet article rassemble les dispositions relatives à la collectivité départementale de Mayotte, soit 151 articles insérés dans le livre premier de la nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales.

Mayotte a été régie pendant plus de 25 ans par le statut réputé provisoire de la loi du 24 décembre 1976, qui en faisait une collectivité territoriale sui generis, ni département d'outre-mer, ni territoire d'outre-mer. Si son organisation administrative était calquée sur celle des départements antérieure à la loi du 2 mars 1982, le préfet exerçant la fonction d'exécutif de la collectivité territoriale et les actes du conseil général étant soumis à une tutelle a priori, la collectivité relevait pourtant du principe de spécialité législative applicable aux territoires d'outre-mer.

L'actuel statut de Mayotte résulte de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, qui a créé la collectivité départementale de Mayotte sur le fondement de l'article 72 de la Constitution. Ce statut, destiné à entrer progressivement en vigueur au gré des renouvellements triennaux successifs du conseil général en 2004 et en 2007 -désormais en 2008- a été codifié dans la troisième partie du code général des collectivités territoriales consacrée aux départements.

Ce statut doit désormais être modifié, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, tout en inscrivant le nom de Mayotte dans la Constitution, la faisant désormais relever du statut de collectivité d'outre-mer régie par le nouvel article 74 de la Constitution. De nombreuses dispositions de la loi du 11 juillet 2001, actuellement de nature ordinaire, doivent par conséquent faire l'objet d'un reclassement en dispositions de nature organique.

Outre cette réforme indispensable, le projet de loi organique soumet désormais la collectivité départementale de Mayotte au principe de l'identité législative. Les lois et règlements seront désormais applicables de plein droit, à l'exception de six domaines -impôts, droits et taxes ; propriété immobilière et droits réels immobiliers, cadastre, expropriation, domanialité publique, urbanisme, construction, logement et aménagement rural ; protection et action sociales ; droit syndical, droit du travail, emploi et formation professionnelle ; entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ; finances communales.

Par ailleurs, le présent projet de loi organique prend en compte les évolutions du droit commun de la démocratie locale et des procédures budgétaires, tout en prévoyant que la collectivité départementale exerce les compétences dévolues par les lois et règlements aux départements et aux régions, à l'exception de celles afférentes à la construction et à l'entretien des collèges et des lycées.

Enfin, le projet de loi organique reporte l'entrée en vigueur du code des douanes et du code général des impôts à Mayotte, initialement prévue le 1er janvier 2007, au 31 décembre 2009 s'agissant du code des douanes, sine die s'agissant du code général des impôts.

LIVRE PREMIER : MAYOTTE

...

TITRE PREMIER : DISPOSITIONS GENERALES

...

CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS GENERALES

Articles L.O. 6111-1 à L.O. 6111-3 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Dispositions générales

 Le nouvel article L.O. 6111-1 du code général des collectivités territoriales poursuit trois objets :

- tout d'abord, il définit le territoire de l'archipel de Mayotte, en reprenant les dispositions de l'article 1er de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte ;

- il l'érige ensuite en collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, alors que la loi du 11 juillet 2001 précitée précisait que Mayotte constituait une collectivité départementale relevant de l'article 72 de la Constitution. Elle conserve néanmoins son nom de « collectivité départementale de Mayotte ».

Conformément à l'article 74 de la Constitution, son statut doit donc relever d'une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante54(*) ;

- enfin, le nouvel article reproduit les dispositions de la loi du 11 juillet 2001 précitée prévoyant que Mayotte ne peut cesser d'appartenir à la République sans le consentement de sa population.

Certes, une telle disposition a une valeur essentiellement déclaratoire, dans la mesure où l'article 53, troisième alinéa, de la Constitution dispose déjà clairement que « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées ».

Ce rappel revêt toutefois une signification symbolique particulière dans le contexte politique et diplomatique de Mayotte. Depuis 1975 en effet, les Mahorais n'ont cessé de revendiquer leur appartenance à la République, craignant d'être rattachés de force à la République fédérale islamique des Comores. A la suite des tergiversations qui avaient entouré les consultations de 1975 et 1976, le Gouvernement avait jugé utile d'inclure ce rappel constitutionnel à l'article 1er de la loi n° 79-1113 du 22 décembre 1979.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à :

- rappeler que Mayotte fait partie de la République. Si cette appartenance de la collectivité départementale à la République est d'ores et déjà inscrite à l'article 72-3, deuxième alinéa, de la Constitution, son rappel au sein du statut de Mayotte apparaît nécessaire. En effet, cette précision figurant actuellement à l'article 1er de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, son abrogation serait de nature à susciter des inquiétudes parmi les élus de Mayotte, déjà réticents à l'idée d'une inscription de Mayotte à l'article 74 de la Constitution ;

- rappeler que Mayotte s'administre librement par ses élus et par la voie du référendum local, conformément à la Constitution, et que la République garantit à la fois sa libre administration et le respect de ses intérêts propres, en tenant compte de ses spécificités géographiques et historiques.

 Le nouvel article L.O. 6111-2 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'à compter de la première réunion suivant son renouvellement en 2011, le conseil général de Mayotte pourra, à la majorité absolue de ses membres, adopter une résolution portant sur la modification du statut de Mayotte. Cette résolution sera transmise au Premier ministre. Elle sera dépourvue de valeur normative.

Le projet de loi organique se distingue donc sur trois points des dispositions actuellement prévues par l'article 2 de la loi du 11 juillet 2001 :

- la date de 2010 initialement prévue est repoussée à 2011 pour tenir compte de l'intervention de la loi n° 2005-1563 du 15 décembre 2005 prorogeant la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007 ;

- il n'est plus prévu de majorité des deux tiers des membres du conseil, mais simplement une majorité absolue des membres ;

- la disposition prévoyant qu'un projet de loi portant modification du statut de Mayotte doit être déposé au Parlement dans les six mois suivant la transmission de cette résolution n'est pas reprise. Or, ainsi que le rappelait la loi du 11 juillet 2001, cette disposition était prévue par l'accord du 27 janvier 2000 sur l'avenir de Mayotte. Elle avait cependant été adoptée malgré l'avis du Gouvernement à l'initiative de MM. Henry Jean-Baptiste, député de Mayotte, et Jacques Floch, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Son abandon s'explique par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui l'assimile à une injonction au Gouvernement ne trouvant de base juridique ni dans l'article 34 ni dans aucune disposition de la Constitution. Elle est en outre en contradiction avec le droit d'initiative général conféré au Premier ministre par l'article 39 de la Constitution55(*). S'agissant des propositions d'évolution institutionnelle émises par le congrès des élus départementaux et régionaux dans les départements d'outre-mer, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition prévoyant que le Gouvernement devait y répondre dans un certain délai, alors même qu'il lui appartenait de le fixer56(*).

Or, si la loi relative à Mayotte n'a pas été soumise au Conseil constitutionnel, le présent projet de loi organique le sera obligatoirement57(*).

Votre commission vous soumet donc un amendement tendant, non pas à rétablir cette obligation, mais à préciser :

- d'une part, que la résolution peut porter plus précisément sur l'accession de Mayotte au régime de département et région d'outre-mer défini à l'article 73 de la Constitution ;

- et, d'autre part, que cette résolution est publiée au Journal officiel de la République française et transmise non seulement au Premier ministre, mais également au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat. Il indique enfin que la résolution peut faire l'objet d'un débat dans chaque assemblée dans les conditions définies à l'article 48 de la Constitution58(*). Ce débat demeure une simple faculté, le Conseil constitutionnel ayant censuré dans sa décision du 21 novembre 2003 sur la loi relative à la maîtrise de l'immigration une disposition prévoyant que le dépôt d'un rapport devait être suivi d'un débat.

 Le nouvel article L.O. 6111-3 précise que Mayotte est représentée au Parlement et au Conseil économique et social dans les conditions définies par les lois organiques.

Mayotte est déjà représentée par un député et deux sénateurs.

Il s'agit de la reprise de l'article 4 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

CHAPITRE II
LE REPRESENTANT DE L'ÉTAT

Article L.O. 6112-1 nouveau du code général des collectivités territoriales
Représentant de l'État

Cet article définit de manière générale la mission du représentant de l'État à Mayotte.

Reprenant des dispositions figurant dans les statuts de la Nouvelle-Calédonie (art. 2) et de la Polynésie française (art. 3), il prévoit que le représentant de l'État représente chacun des membres du Gouvernement et est dépositaire des pouvoirs de la République. Il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois et des engagements internationaux, de l'ordre public et du contrôle administratif.

Cependant, les relations du représentant de l'État avec les autorités de la collectivité font l'objet d'une sous-section au sein du chapitre premier du titre III du projet de statut (art. L.O. 6131-29 à L.O. 6131-33 nouveaux du code général des collectivités territoriales).

CHAPITRE III
L'APPLICATION DES LOIS
ET REGLEMENTS A MAYOTTE

Articles L.O. 6113-1 à L.O. 6113-4 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Application des lois et règlements à Mayotte

Les nouveaux articles L.O. 6113-1 à L.O. 6113-4 du code général des collectivités territoriales déterminent les modalités d'application et d'entrée en vigueur des lois et règlements à Mayotte, ainsi que les compétences consultatives du conseil général. Par ailleurs, ils définissent le champ d'application des principes de spécialité et d'identité législatives.

1. Un régime législatif fondé sur l'identité législative, hormis un nombre limité de domaines

Le nouvel article L.O. 6113-1 du code général des collectivités territoriales définit le régime d'application des lois et règlements en vigueur à Mayotte.

  Préalablement à la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, la loi du 24 décembre 1976 portant statut de Mayotte prévoyait que les lois et règlements adoptés en métropole n'étaient applicables à Mayotte qu'en vertu d'une disposition expresse. Des lois d'habilitation ont cependant régulièrement autorisé le Gouvernement à prendre des ordonnances relatives à l'extension et à l'adaptation de la législation à Mayotte, rapprochant ainsi de plus en plus cette collectivité de la situation d'un département d'outre-mer.

Par d'ailleurs, s'appliquaient à Mayotte les lois dites de souveraineté59(*), sans qu'il soit besoin de mention expresse, parmi lesquelles figurent les lois constitutionnelles, les lois organiques, les règles relatives aux grandes juridictions nationales, les lois autorisant la ratification des traités, conventions ou accords internationaux, les textes constituant un statut au profit de personnes pouvant résider en métropole ou outre-mer (comme les fonctionnaires de l'État ou les militaires), les lois relatives à l'état des personnes, les textes régissant le cumul des mandats, et, de manière plus générale, l'application par des textes législatifs des principes généraux du droit.

 La loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, tout en consacrant le principe de la spécialité législative, a indiqué que certaines matières relèveraient de l'identité législative.

Sont ainsi concernés la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités, le droit pénal, la procédure pénale, la procédure administrative contentieuse et non contentieuse, les postes et télécommunications, ainsi que le droit électoral et les dispositions législatives postérieures à la présente loi modifiant le code de commerce, tout en tenant compte des spécificités mahoraises60(*).

A compter de 2007, date à laquelle il doit être mis un terme à la tutelle administrative, la loi du 11 juillet 2001 a prévu que devraient également entrer dans le champ de l'identité législative l'organisation et l'administration des conseils généraux ainsi que les règles relatives aux juridictions financières. Du fait du report des élections cantonales à 2008, ce transfert sera également repoussé d'un an.

 Le projet de loi organique conforte cette orientation en posant le principe de l'identité législative à Mayotte.

Dans les matières qui relèvent de la compétence de l'État, les dispositions législatives et réglementaires seront applicables de plein droit à Mayotte, à l'exception :

- de celles qui interviennent dans les domaines relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution, c'est-à-dire celles prévues par les statuts des collectivités d'outre-mer ;

- ou dans l'un des domaines suivants :

. impôts, droits et taxes ;

. propriété immobilière et droits réels immobiliers ; cadastre ; expropriation ; domanialité publique ; urbanisme ; construction, habitation et logement ; aménagement rural ;

. protection et actions sociales ;

. droit syndical ; droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ;

. entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ;

. finances communales.

Dans tous ces domaines, les dispositions législatives et réglementaires ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse.

Cette exclusion parait tout à fait pertinente à votre commission.

En effet, il ne serait pas raisonnable d'appliquer la législation en la matière sans adaptation à Mayotte, au risque de déstabiliser profondément la société mahoraise et son économie, comme l'a d'ailleurs reconnu lors de son audition par votre rapporteur nos collègues Soibahaddine Ibrahim et Adrien Giraud, sénateurs de Mayotte.

Rappelons que le salaire minimum net mahorais ne représentait au 31 décembre 2005 que 58 % de celui applicable en métropole, qu'il n'existe pas de revenu minimum d'insertion à Mayotte (ce qui obérerait d'ailleurs gravement le budget de la collectivité départementale), que le quart de la population de Mayotte est composée d'étrangers en situation irrégulière61(*), et que si le cadastre est achevé s'agissant du foncier non bâti, les opérations ne font que commencer s'agissant du bâti, ce qui relativise la perspective de créer prochainement une véritable fiscalité locale à Mayotte.

L'applicabilité de plein droit des lois et règlements ne fait pas obstacle à leur adaptation à l'organisation particulière de Mayotte.

Il est prévu que cet article n'entre en vigueur qu'au 1er janvier 2008.

Le projet de loi organique précise enfin que les dispositions législatives et réglementaires intervenues dans les domaines relevant de l'identité législative sont applicables à Mayotte à compter de cette date, sous réserve qu'elles n'en disposent pas autrement.

2. L'actualisation des conditions d'entrée en vigueur des lois et des actes administratifs

Le nouvel article L.O. 6113-2 du code général des collectivités territoriales reprend pour Mayotte les dispositions relatives aux conditions de publication et d'entrée en vigueur des lois et actes administratifs publiés au Journal Officiel prévues par l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004.

Ces modalités seront donc identiques à celles prévues pour les autres collectivités d'outre-mer et prendront en compte les simplifications appliquées en métropole depuis 200462(*).

3. Les compétences consultatives de la collectivité

 Le nouvel article L.O. 6113-3 du code général des collectivités territoriales prévoit les domaines et les modalités de consultation du conseil général de Mayotte sur les propositions et projets de loi, les projets d'ordonnance ou de décret. Il s'inspire des dispositions prévues par la loi organique précitée portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

Ainsi, le conseil général de la nouvelle collectivité sera consulté sur :

- les projets de loi, les propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret qui introduiraient, modifieraient ou supprimeraient des dispositions particulières à Mayotte ;

- les projets d'ordonnance pris sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution lorsqu'ils sont relatifs à Mayotte ;

- les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des engagements internationaux qui interviendraient dans les domaines de compétence de la collectivité ;

- les traités ou accords, préalablement à leur ratification ou à leur approbation, autres que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article 53 de la Constitution63(*), et qui interviendraient dans les domaines de compétence de la collectivité.

Le conseil général disposera d'un délai d'un mois -ou de quinze jours en cas d'urgence- pour rendre son avis. A l'expiration de ce délai, l'avis est considéré comme rendu. Lorsque le conseil général a été saisi selon la procédure d'urgence par le représentant de l'État, l'avis pourra être émis par la commission permanente, sauf s'il porte sur des projets ou propositions de loi organique, relatifs à son statut.

La collectivité devra être consultée avant l'adoption du projet ou de la proposition de loi en première lecture par la première assemblée saisie. Les avis seront publiés au Bulletin officiel de la collectivité.

En outre, les avis portant sur les projets de loi comprenant dès l'origine des dispositions relatives à l'organisation particulière de Mayotte devront être rendus avant l'avis du Conseil d'État. Cette précision vise à assurer l'effectivité de la prise en compte des observations de la collectivité.

Ce dispositif serait donc beaucoup plus complet que celui introduit par la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, qui prévoyait uniquement une consultation sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation administrative des départements.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que lorsque le conseil général de Mayotte vote un « voeu » demandant l'adoption d'une disposition législative ou réglementaire dans son territoire, ce voeu vaut consultation au regard de l'article 74 de la Constitution. Cette disposition serait particulièrement utile dans l'hypothèse où la disposition en question serait reprise ensuite sous forme de proposition de loi ou d'amendement, afin de rendre plus aisé l'exercice de ses attributions par le Parlement.

4. Application à Mayotte de certaines dispositions de droit commun des collectivités territoriales

Le nouvel article L.O. 6113-4 du code général des collectivités territoriales prévoit l'application à Mayotte de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Il s'agit des dispositions relatives à la libre administration, à l'expérimentation, à l'autonomie financière et aux garanties accordées aux élus locaux (première partie du code général des collectivités territoriales) et de celles concernant la coopération interrégionale et les syndicats mixtes (cinquième partie du code).

Votre commission vous soumet un amendement tendant à introduire au sein du projet de loi organique l'application à Mayotte des dispositions du chapitre IV du titre premier du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales, relatif à la compensation des transferts de compétence. En effet, ces dispositions insérées dans le projet de loi ordinaire, relèvent plutôt de la loi organique.

CHAPITRE ADDITIONNEL APRES LE CHAPITRE III
COMPETENCES DE LA COLLECTIVITE

Votre commission vous soumet un amendement tendant à introduire un nouveau chapitre relatif aux compétences de la collectivité départementale, par coordination avec les dispositions du présent projet de loi organique relatives aux collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

 Il tend à préciser que la collectivité départementale de Mayotte exerce les compétences dévolues aux départements et aux régions, ainsi qu'aux départements d'outre-mer et aux régions d'outre-mer, à l'exception de quelques matières pour lesquelles l'État demeurerait compétent en raison du contexte local :

- la construction et l'entretien des collèges et lycées (qui selon le présent projet de loi organique devaient être exercées par la collectivité à partir de 201064(*)), l'accueil, la restauration, l'hébergement dans les collèges et lycées, et le recrutement et la gestion des personnels exerçant ces missions, compétences qui ont été transférées aux départements et aux régions par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;

- la construction, l'aménagement, l'entretien et la gestion de la voirie classée en route nationale, compétences qui ont été transférées aux départements par la loi du 13 août 2004 précitée ;

- la lutte contre les maladies vectorielles, à titre de précaution, compte tenu des difficultés rencontrées à La Réunion dans la lutte contre le virus chikungunya.

L'exclusion de cette compétence en matière scolaire parait particulièrement nécessaire.

En effet, le dynamisme démographique - 53 % de la population a moins de 20 ans, les retards en matière d'apprentissage du français (la population étant largement non francophone) et le nombre insuffisant de constructions existantes en matière scolaire, rendent préférable que l'État continue d'assurer ces compétences.

Rappelons qu'en 1977, seuls 20 % des enfants étaient scolarisés et il n'existait qu'un seul collège. A partir de 1985, des efforts considérables ont été engagés. En 2003, on comptait ainsi 191 écoles du premier degré, 16 collèges et 7 lycées.

De 1996 à 2005, le nombre de collégiens est passé de 7.890 à 12.921 (+ 64 %), tandis que le nombre de lycéens passait dans le même temps de 1.053 à 3.968 (+ 277 %), et le nombre de lycéens professionnels de 1.402 à 1.618 (+ 15 %). Le schéma de formation prévoyait en 2000 pour la décennie à venir un accroissement de 50 % des effectifs à scolariser dans l'enseignement primaire, un triplement des élèves en collège et une multiplication par dix des élèves en lycée.

 L'amendement tend en outre à rappeler les compétences temporaires exercées par la collectivité en matière fiscale et douanière, définies aux articles L.O. 6161-15 et L.O. 6161-17 du code général des collectivités territoriales créés par le projet de loi organique, ainsi que la faculté d'adaptation des lois et règlements en vigueur localement, proposée par ailleurs par votre commission. Ainsi, dans les conditions prévues au nouvel article L.O. 6161-1-1 du code général des collectivités territoriales, la collectivité pourra adapter les lois et règlements en vigueur localement.

TITRE II : TERRITOIRE DE LA COLLECTIVITE

CHAPITRE UNIQUE
CHEF-LIEU ET SUBDIVISIONS DE LA COLLECTIVITE

Articles L.O. 6121-1 à L.O. 6121-2 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Territoire de la collectivité - chef-lieu et subdivisions

Le nouvel article L.O. 6121-1 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions de droit commun de l'article L. 3113-1 du même code relatives à la fixation du chef-lieu de la collectivité.

Le nouvel article L.O. 6121-2 du code général des collectivités territoriales prévoit, en s'inspirant des dispositions des articles L. 3113-1 et L. 3113-2, que les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons sont décidées par décret en Conseil d'État après consultation du conseil général.

TITRE III : LES INSTITUTIONS DE LA COLLECTIVITE

Article L.O. 6130-1 nouveau du code général des collectivités territoriales
Institutions de la collectivité

Le nouvel article L.O. 6130-1 du code général des collectivités territoriales définit les institutions de la collectivité départementale de Mayotte, sur le modèle des institutions du département.

La collectivité comprendra donc un conseil général, un président du conseil général, une commission permanente du conseil général, ainsi qu'un conseil économique et social et un conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement.

Le conseil économique et social et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement ont été créés par la loi du 11 juillet 2001, conformément à l'accord sur l'avenir de Mayotte du 27 janvier 2000, sur le modèle des conseils du même nom placés auprès des conseils régionaux des départements d'outre-mer.

CHAPITRE PREMIER
LE CONSEIL GENERAL

Articles L.O. 6131-1 à L.O. 6131-33 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Institutions de la collectivité - Conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6131-1 à L.O. 6131-33 du code général des collectivités territoriales déterminent la composition et les règles de fonctionnement du conseil général de Mayotte, en reprenant les dispositions du droit commun des départements, déjà rendues applicables à Mayotte par la loi du 11 juillet 2001 précitée, en leur donnant rang organique.

1. Règles de composition et de formation du conseil général

Le nouvel article L.O. 6131-1 du code général des collectivités territoriales rappelle que le conseil général est l'assemblée délibérante de la collectivité.

Les règles de composition et de formation du conseil général de Mayotte sont définies par les nouveaux articles L.O. 6131-2 à L. 6131-6 du code général des collectivités territoriales.

Le nouvel article L.O. 6131-2 du code général des collectivités territoriales rappelle que la composition du conseil général et la durée du mandat des conseillers généraux sont régies par les dispositions du chapitre III du titre I du livre VI du code électoral.

Il reprend en outre les dispositions prévues par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique et prévoit que le président du conseil général et les conseillers généraux doivent déposer une déclaration de situation patrimoniale.

Les nouveaux articles L.O. 6131-3 à L.O. 6131-6 du code général des collectivités territoriales reprennent les dispositions des articles L. 3121-3 à 3121-6 du code général des collectivités territoriales relatives respectivement à la démission des conseillers généraux, à la démission d'office et à la possibilité de dissolution par le gouvernement d'un conseil général dont le fonctionnement se révèle impossible.

A la différence des projets de statut de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, ces règles ne comprennent pas de dispositif visant à sanctionner l'absentéisme aux réunions du conseil général par une démission d'office.

Par ailleurs, l'article L.O. 6131-5 ne précise pas qu'en cas de dissolution du conseil général par décret motivé en conseil des ministres, le décret doit fixer la date des nouvelles élections.

Votre commission considère que ces deux dispositions seraient également pertinentes à Mayotte et vous soumet par conséquent deux amendements tendant à :

- permettre au conseil général de sanctionner l'absentéisme de l'un de ses membres en le déclarant démissionnaire d'office après quatre absences consécutives dans un délai d'au moins quatre mois ;

- prévoir que le décret de dissolution du conseil général, lorsque son fonctionnement se révèle impossible, doit fixer la date des nouvelles élections ;

- permettre au ministre chargé de l'outre-mer, par arrêté motivé, de suspendre pour une durée maximale d'un mois le conseil général en cas d'urgence.

2. Siège et règlement intérieur du conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6131-7 et L.O. 6131-8 du code général des collectivités territoriales, reprenant les dispositions des articles L. 3121-7 et L. 3121-8 du même code, fixent le siège de l'assemblée délibérante à l'hôtel de la collectivité et prévoient que le conseil général établit son règlement intérieur dans le mois suivant son renouvellement.

Il s'agit de dispositions classiques au sein du statut des collectivités d'outre-mer, prévues par exemple par le statut de la Polynésie française.

3. Régime des réunions et séances du conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6131-9 à L.O. 6131-12 reprennent les dispositions des articles L. 3121-9 à L. 3121-13 relatives aux conditions de réunion du conseil général de Mayotte, sur le modèle des règles applicables aux conseils généraux des départements, ainsi qu'au régime des séances.

Cependant, comme dans les autres collectivités d'outre-mer, le conseil général pourra en outre être réuni à la demande du représentant de l'État.

4. Délibérations du conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6131-14 à L.O. 6131-17 du code général des collectivités territoriales reprennent les dispositions des articles L. 3121-14 à L. 3121-17 du même code relatives au régime de délibérations du conseil général, qu'il s'agisse des majorités requises, du caractère secret ou non des votes, ou des règles de délégation de votes.

5. Information de l'assemblée délibérante

Les nouveaux articles L.O. 6131-19 et L.O. 6131-23 du code général des collectivités territoriales prévoient les modalités d'information des conseillers généraux -questions orales, rapports préalables aux réunions, rapport spécial annuel- sur les affaires de la collectivité.

Ces dispositions reproduisent celles prévues par le droit commun aux articles L. 3121-18 à L. 3121-21 du code général des collectivités territoriales65(*).

6. Création de commissions au sein de l'assemblée délibérante et représentation de celle-ci au sein d'organismes extérieurs

Les nouveaux articles L.O. 6131-24 et L.O. 6131-26 du code général des collectivités territoriales définissent les conditions dans lesquelles le conseil général peut, après l'élection de sa commission permanente, former ses commissions et procéder à la désignation de membres ou de délégués pour siéger au sein d'organismes extérieurs et déléguer l'exercice d'une partie de ses attributions à la commission permanente.

Ces dispositions reprennent les dispositions de droit commun prévues pour les départements (art. L. 3121-22 et L. 3121-23 du code général des collectivités territoriales). Néanmoins, l'article L.O. 6131-24 prévoit que certaines compétences prévues aux articles L.O. 6161-4 à L.O. 6161-11, L.O. 6161-15 et L.O. 6161-16 ne peuvent être déléguées à la commission permanente.

Il s'agit en premier lieu de compétences en matière de consultation et de proposition. Le conseil général peut ainsi présenter des propositions de modification des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur applicables à Mayotte, ainsi que toutes propositions législatives ou réglementaires concernant le développement économique, social et culturel de Mayotte. Il peut également adresser des propositions pour l'application à Mayotte des traités relatifs à l'Union européenne et aux communautés européennes.

Par ailleurs, la commission permanente ne pourra exercer de compétences en matière de relations extérieures et de coopération régionale, qu'il s'agisse d'adresser des propositions en vue de la conclusion d'engagements internationaux concernant la coopération internationale avec les pays de la zone de l'océan indien ou des organismes régionaux, ou de représenter la France au sein de ces organismes à la demande des autorités de la République.

Enfin, les compétences transitoires reconnues au conseil général en matière fiscale et douanière ne pourront non plus être déléguées. Votre commission vous soumet un amendement de rectification d'une erreur de numérotation.

Le nouvel article L.O. 6131-25 du code général des collectivités territoriales relatif à la création de missions d'information et d'évaluation reprend enfin les dispositions de l'article L.3121-22-1 applicables aux conseils généraux des départements.

Il prévoit donc, comme pour les conseils généraux de départements, qu'à la demande d'un cinquième de ses membres, le conseil général délibère de la création d'une mission d'information et d'évaluation. Le projet de loi organique prévoit pour les autres collectivités d'outre-mer une proportion d'un sixième.

7. Fonctionnement des groupes d'élus du conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6131-27 et L.O. 6131-28 du code général des collectivités territoriales prévoient les règles de fonctionnement des groupes d'élus au sein du conseil général.

Ils reprennent les dispositions applicables aux départements (art. L. 3121-24 et L. 3121-24-1 du code général des collectivités territoriales).

8. Relations du conseil général avec le représentant de l'État

Les nouveaux articles L.O. 6131-29 à L.O. 6131-33 du code général des collectivités territoriales précisent les relations du conseil général avec le représentant de l'État.

La situation de Mayotte est à cet égard particulière. En effet, jusqu'au renouvellement du conseil général en 2004, l'exécutif de la collectivité était le représentant de l'État et non le président du conseil général. En outre, les actes de la collectivité départementale n'acquerront un caractère directement exécutoire qu'à compter du renouvellement du conseil général en 2008.

Le nouvel article L.O. 6131-29 s'inspire des dispositions de l'article L. 3121-25 et prévoit que le représentant de l'État est entendu par le conseil général à sa demande. Il reçoit communication de l'ordre du jour et des documents adressés aux conseillers généraux.

Les nouveaux articles L.O. 6131-30 et L.O. 6131-31 reprennent les dispositions de droit commun relatives aux informations transmises au représentant de l'État et au rapport spécial annuel sur l'activité des services de l'État que celui-ci transmet au conseil général.

S'inspirant des dispositions relatives à la Nouvelle-Calédonie66(*), le nouvel article L.O. 6131-32 prévoit que le représentant de l'État peut, dans les quinze jours qui suivent la transmission qui lui en est faite, demander au conseil général par un arrêté motivé une nouvelle lecture d'un acte ou d'une délibération. L'acte ou la délibération ne devient alors exécutoire qu'après son adoption définitive par le conseil général.

Enfin, le nouvel article L.O. 6131-33 prévoit que lorsque les institutions de la collectivité ont négligé, dans le cadre de leurs attributions, de prendre les décisions qui leur incombent, le représentant de l'État, après mise en demeure, prend les mesures exigées par les circonstances. Ces mesures doivent être inspirées par la volonté de rétablir le fonctionnement normal des institutions ou d'assurer la sécurité de la population, la sauvegarde des intérêts nationaux ou ceux de la collectivité, ainsi que le respect des engagements internationaux de la République.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à reprendre, comme il est proposé pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, la formulation figurant à l'article 166 du statut de la Polynésie française, qui précise notamment que le représentant de l'État veille à l'exercice de leurs compétences par les institutions de la collectivité.

CHAPITRE II : LE PRESIDENT, LA COMMISSION PERMANENTE ET LE BUREAU DU CONSEIL GENERAL

Articles L.O. 6132-1 à L.O. 6132-8 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Institutions de la collectivité - Président, commission permanente et bureau du conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6132-1 à L.O. 6132-9 du code général des collectivités territoriales déterminent les modalités de désignation du président du conseil général et les conditions d'organisation de la commission permanente et du bureau, en donnant rang organique à des dispositions tirées du droit commun des départements déjà rendues applicables à Mayotte par la loi du 11 juillet 2001.

I. Désignation, responsabilité et remplacement du président du conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6132-1 et 6132-2 du code général des collectivités territoriales fixent les modalités de désignation et de remplacement du président du conseil général, ainsi que les incompatibilités attachées à cette fonction.

 Désignation du président du conseil général

Le nouvel article L.O. 6132-1 reprend les dispositions de l'article L. 3122-1 du code général des collectivités territoriales relatives à l'élection du président du conseil général.

 Remplacement du président du conseil général

Le nouvel article L.O. 6132-2 prévoit les modalités de remplacement du président du conseil général en cas de vacance de son siège pour quelque cause que ce soit, en reprenant les dispositions de droit commun prévues à l'article L. 3122-2 du code général des collectivités territoriales pour les départements.

 Régime des incompatibilités du président du conseil général

Le nouvel article L.O. 6132-3, reprenant en les complétant les dispositions de l'article L. 3122-3 du code général des collectivités territoriales, précise le régime des incompatibilités liées aux fonctions de président du conseil général.

Ces fonctions sont en effet incompatibles avec celles de maire, de membre de la Commission européenne, du directoire de la Banque centrale européenne ou du Conseil de la politique monétaire de la banque de France, ainsi qu'avec toute autre fonction publique non élective, ce qui constitue un ajout par rapport au droit commun et une garantie.

II. Organisation de la commission permanente

Les nouveaux articles L.O. 6132-4 à L.O. 6132-7 du code général des collectivités territoriales précisent les modalités de désignation des membres de la commission permanente et leur affectation, ainsi que la durée des pouvoirs de la commission permanente.

Ils reprennent en les adaptant les dispositions des articles L. 3122-4 à L. 3122-7 du code général des collectivités territoriales.

Le nouvel article L.O. 6132-4 indique que la commission permanente comprend au moins quatre vice-présidents, sous réserve que leur nombre ne soit pas supérieur à 30 % de l'effectif du conseil, sans retenir la limitation supplémentaire à quinze vice-présidents prévue par le droit commun.

III. Bureau du conseil général

Le nouvel article L.O. 6132-8 reprend les dispositions de l'article L. 3122-8 du code général des collectivités territoriales relatives au bureau.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à préciser que le contentieux du président du conseil général et des autres membres de la commission permanente obéit aux mêmes règles que celui des conseillers généraux.

CHAPITRE III : LE CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL ET LE CONSEIL DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION ET DE L'ENVIRONNEMENT

Articles L.O. 6133-1 à L.O. 6133-4 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Institutions de la collectivité - conseil économique et social, et conseil économique de la culture, de l'éducation et de l'environnement

Les nouveaux articles L.O. 6133-1 à L.O. 61334 du code général des collectivités territoriales précisent le régime de fonctionnement des deux conseils consultatifs chargés d'assister le conseil général : le conseil économique et social et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement.

Ces deux conseils ont été créés par la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, conformément à « l'accord sur l'avenir de Mayotte » du 27 janvier 2000. Ils s'inspirent des conseils du même nom placés auprès des conseils régionaux des départements d'outre-mer.

Les nouveaux articles L.O. 6133-1 et L.O. 6133-2 reprennent les dispositions des articles L. 3533-1 et L. 3533-2 du code général des collectivités territoriales prévoyant que le conseil général est assisté d'un conseil économique et social et d'un conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement, et précisant leur fonctionnement, tout en remplaçant le décret en Conseil d'État prévu pour dresser la liste des organismes et activités de la collectivité représentés dans ces conseils par un arrêté du ministre chargé de l'outre-mer. La fixation du nombre et des conditions de désignation des représentants de ces organismes et activités ainsi que la durée de leur mandat relèvent également de l'arrêté.

Le projet de loi organique ne précise plus que les membres du conseil général ne peuvent être membres de ces conseils, ces incompatibilités étant prévues par l'article L. 334-9 du code électoral.

Le nouvel article L.O. 6133-3 prévoit que le conseil économique et social est consulté par le conseil général sur la répartition et l'utilisation des crédits de l'État destinés à des investissements intéressant la collectivité, sur la préparation du plan d'aménagement et de développement durable de Mayotte ainsi que sur les orientations générales du projet de budget de la collectivité67(*). Comme actuellement, il donne son avis sur les résultats de leur mise en oeuvre, et peut émettre un avis sur toute action ou projet de la collectivité en matière économique ou sociale, le cas échéant de sa propre initiative. Le projet de loi organique précise en outre que le conseil économique et social peut être saisi pour avis par le représentant de l'État en matière économique et sociale, ce qui constitue une novation bienvenue.

Rappelons que le plan d'aménagement et de développement durable a été créé par la loi du 11 juillet 2001 précitée et se substitue aux plans de développement économique, social et culturel prévus pour les régions d'outre-mer.

Le nouvel article L.O. 6133-4 reprend en les adaptant les dispositions de l'actuel article L. 3533-4 du code général des collectivités territoriales, et prévoit des modalités de consultation du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement identiques à celles prévues pour le conseil économique et social.

CHAPITRE IV : CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS

Articles L.O. 6134-2 à L.O. 6134-7 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Institutions de la collectivité - Conditions d'exercice des mandats

Les nouveaux articles L.O. 6134-2 à L.O. 6134-17 du code général des collectivités territoriales fixent les conditions d'exercice des mandats des membres du conseil général de Mayotte, en s'appuyant sur les dispositions applicables aux membres des conseils généraux des départements.

1. Droit à la formation

Le nouvel article L.O. 6134-2 rend applicables à Mayotte les dispositions des articles L. 3123-10 à L. 3123-14 du code général des collectivités territoriales, prévoyant le droit à un congé de formation de dix-huit jours et fixant ses modalités (remboursement des frais de déplacement, de séjour et d'enseignement).

2. Régime indemnitaire

Les nouveaux articles L.O. 6134-3 à L.O. 6134-7 du code général des collectivités territoriales prévoient le régime indemnitaire des membres du conseil général de Mayotte, en s'inspirant, tout en les adaptant fortement, des règles applicables aux conseillers généraux des départements prévues aux articles L. 3123-15 à L. 3123-18 du code général des collectivités territoriales.

Le droit en vigueur :

La loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte fixe les indemnités perçues par les conseillers généraux, le président du conseil général, les vice-présidents ayant délégation de l'exécutif et les membres de la commission permanente par référence au traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique de Mayotte.

En contrepartie, deux dispositions plus favorables s'appliquent aux membres du conseil général de Mayotte :

- le taux maximal applicable au montant de référence est de 60 % (par dérogation au droit commun qui prévoit un taux maximal de 40 % pour les conseillers généraux de départements dont la population est inférieure à 250.000 habitants) ;

- les majorations applicables aux indemnités maximales de conseiller dont bénéficient le président et les vice-présidents sont revalorisées par rapport au droit commun : respectivement + 115 %68(*) (contre + 45 % pour le droit commun) et + 65 % (contre + 40 % pour le droit commun).

 Le présent projet de loi organique apporte plusieurs modifications au droit en vigueur :

- le nouvel article L.O. 6134-3 reprend les dispositions de l'article L. 3123-15, tout en précisant que l'indemnité est fixée par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique de l'État et non plus de Mayotte. Cette modification n'est pas sans conséquence69(*) ;

- le nouvel article L.O. 6134-5 modifie en outre le taux maximal applicable à ce traitement de référence. Il serait porté à 65 %, ce qui correspond à des départements dont la population est comprise entre un million et 1,25 million d'habitants ;

- le nouvel article L.O. 6134-6 augmente encore les majorations d'indemnités prévues pour les membres de la commission permanente, qui passent de 10 à 40 %. Rappelons que l'article L. 3123-17 du code général des collectivités territoriales prévoit cette majoration est de 10 % pour les membres de la commission permanente.

Le nouvel article L.O. 6134-7 reprend enfin les adaptant légèrement les dispositions de l'article L. 3123-18 relatives au plafonnement à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire des rémunérations et indemnités de fonction perçues au titre de l'ensemble des mandats électoraux, sessions au conseil d'administration d'un établissement public local, du centre nationale de la fonction publique territoriale, au conseil d'administration ou au conseil de surveillance d'une société d'économie mixte locale ou présidences de telles sociétés.

Population départementale

Taux maximal

Moins de 250.000 habitants

40 %

De 250.0000 à moins de 500.000 habitants

50 %

De 500.000 à moins de 1.000.000 habitants

60 %

De 1.000.000 à moins de 1.250.000 habitants

65 %

1.250.000 et plus habitants

70 %

Mayotte (160.000 habitants au 31 juillet 2002) :
droit en vigueur

60 %

Mayotte (170.000 habitants en 2006) :

projet de loi organique

65 %

Majorations

Droit commun

Mayotte
Droit en vigueur

Mayotte
Projet
de loi organique

Président

+ 45 %

+ 115 %

+ 115 %

Vice-président

+ 40 %

+ 65 %

+ 65 %

Membre de la commission permanente

+ 10 %

+ 10 %

+ 40 %

 

Mayotte :
droit en vigueur

Mayotte : projet de loi organique

Métropole

Propositions
commission

 

Indice terminal de la fonction publique

2.413 euros

3.688 euros

3.688 euros

3.688 euros

 

Taux (pour une population inférieure à 250.000 habitants)

60 %

65 %

40 %

40 %

 

Conseiller

3.861 euros

6.085 euros

5.163 euros

5.163 euros

 

Membre de la commission permanente

4.247 euros

8.519 euros

5.679 euros

5.679 euros

 

Vice-président

6.371 euros

10.040 euros

7.228 euros

7.228 euros

 

Président

8.301 euros

13.083 euros

7.486 euros

7.486 euros

La position de votre commission :

Les dispositions actuelles applicables aux conseillers généraux de Mayotte, certes justifiées par des différences de niveaux de vie importantes, les pénalisent par rapport à leurs homologues métropolitains -ce qui d'ailleurs pas le cas du président).

Néanmoins, le dispositif proposé par le présent projet de loi organique ne parait pas acceptable, puisque s'il fait désormais également référence à l'échelle indiciaire de la fonction publique de l'État, beaucoup plus favorable que celle de Mayotte, il maintient et renforce même les taux plus favorables prévus pour Mayotte, aboutissant ainsi à des montants beaucoup plus élevés que dans les départements, ce qui parait pour le moins paradoxal alors que le SMIC applicable à Mayotte ne correspond qu'à 58 % de celui applicable à la métropole.

Votre commission vous soumet donc un amendement tendant à conserver la référence à la fonction publique de l'État, tout en modifiant les taux, afin de s'aligner sur les indemnités prévues pour les conseillers généraux des départements de population équivalente, plus raisonnables, mais assurant néanmoins une revalorisation importante des indemnités actuellement prévues par le droit en vigueur.

3. Responsabilité de la collectivité en cas d'accident

Le nouvel article L.O. 6134-13 du code général des collectivités territoriales prévoit sur le modèle de l'article L. 3123-26 que la collectivité prend en charge les conséquences dommageables des accidents subis par les membres du conseil général à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions.

Considérant que cette disposition relève de la loi ordinaire, votre commission vous soumet un amendement tendant à retirer cet article du projet de loi organique pour l'introduire dans le projet de loi ordinaire.

4. Responsabilité et protection des élus

Le nouvel article L.O. 6134-16 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions du second alinéa de l'article L. 3123-28 du même code, qui prévoient que la collectivité est tenue d'accorder sa protection au président du conseil général, au conseiller général le suppléant ou ayant reçu une délégation, ou à l'un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions.

Le nouvel article L.O. 6134-17 du code général des collectivités territoriales confère au président du conseil général, aux vice-présidents et aux conseillers généraux ayant reçu délégation la même protection à l'occasion de leurs fonctions que les exécutifs des communes, départements et régions70(*).

Cette protection comprend un volet matériel, ainsi qu'une protection contre les violences, menaces et outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, la collectivité étant par ailleurs tenue de réparer le cas échéant le préjudice subi.

TITRE IV : PARTICIPATION DES ELECTEURS A LA VIE DE LA COLLECTIVITE

Le titre IV du projet de statut de la collectivité départementale étend à Mayotte le régime de droit commun en matière de droit de pétition, de référendum local et de consultation des électeurs.

Chacun de ces dispositifs fait l'objet d'un chapitre particulier.

Articles L.O. 6141-1 à L.O. 6143-1 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Participation des électeurs à la vie de la collectivité

Les nouveaux articles L.O. 6141-1 à L.O. 6143-1 du code général des collectivités territoriales rendent applicables à Mayotte les instruments créés depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 pour renforcer la démocratie locale.

Cette extension étant réalisée dans des conditions similaires pour chacune des quatre collectivités d'outre-mer visées par le projet de loi organique, elle fait l'objet d'une analyse approfondie au sein de l'exposé général du présent rapport71(*), ainsi que d'un commentaire aux articles L.O. 6333-1 à L.O. 6333-1 du projet de statut de Saint-Martin (article 5 du projet de loi organique).

Votre commission vous soumet à l'article L.O. 6141-1 relatif au droit de pétition des électeurs deux amendements rédactionnels.

Elle vous propose par ailleurs un amendement de coordination à l'article L.O. 6143-1 du code général des collectivités territoriales relatif à la consultation des électeurs, afin de prévoir, comme pour les autres collectivités d'outre-mer, l'obligation pour les organisateurs d'une demande de consultation de communiquer au président du conseil général une copie des listes électorales des communes où ils sont inscrits, ainsi que la possibilité pour le représentant de l'État de déférer la demande de consultation au tribunal administratif, et les délais dans lesquels ce tribunal doit se prononcer.

TITRE V : RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS DE LA COLLECTIVITÉ ET RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ

CHAPITRE PREMIER
PUBLICITÉ ET ENTRÉE EN VIGUEUR

Articles L.O. 6151-1-1 à L.O. 6151-5 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Publicité et entrée en vigueur des actes pris par les autorités de la collectivité

Les nouveaux articles L.O. 6151-1 à L.O. 6151-6 du code général des collectivités territoriales fixent le régime de publicité et d'entrée en vigueur des actes pris par les autorités de la collectivité départementale de Mayotte, par référence au droit commun des départements (art. L. 3131-1 à L. 3131-5 du code général des collectivités territoriales).

Il s'agit de donner un rang organique à des dispositions déjà étendues par la loi du 11 juillet 2001 (sous réserve d'une entrée en vigueur à compter du renouvellement du conseil général de Mayotte en 2007).

Les actes pris par les autorités de la collectivité départementale sont exécutoires de plein droit dès leur publication au Bulletin officiel de Mayotte, leur affichage ou leur notification aux intéressés, et après leur transmission au représentant de l'État. Le président du conseil général certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire des actes, dont la transmission au représentant de l'État est effectuée par tout moyen, y compris électronique, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État (nouvel article L.O. 6151-1).

Votre commission vous soumet un amendement tendant à rendre obligatoire la publication sous forme électronique du Bulletin officiel de Mayotte, afin de faciliter l'accès au droit local.

Le nouvel article L.O. 6151-2 reproduit les dispositions de l'article L. 3131-2 du code général des collectivités territoriales précisant les actes soumis à ces modalités d'entrée en vigueur.

En revanche, il n'est pas prévu, comme pour les autres collectivités, que les actes réglementaires pris par les autorités de la collectivité sont nécessairement publiés au Bulletin officiel. Votre commission vous propose donc par coordination d'y remédier par amendement.

En outre, conformément aux règles de droit commun (art. L. 3131-4 du code général des collectivités territoriales), les actes ne figurant pas dans la liste de ceux devant être publiés et transmis au représentant de l'État sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur affichage ou à leur notification aux intéressés. Le représentant de l'État peut toutefois les déférer au tribunal administratif s'il en demande la communication dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle les actes sont devenus exécutoires (nouvel article L.O. 6151-3 du code général des collectivités territoriales).

Les actes pris par les autorités de la collectivité au nom de l'État et les actes relevant du droit privé demeurent soumis à des dispositions propres (nouvel article L.O. 6151-4 du code général des collectivités territoriales).

Les dispositions du présent chapitre doivent entrer en vigueur à compter du renouvellement du conseil général en 2008 (nouvel article L.O. 6151-6 du code général des collectivités territoriales). Rappelons en effet que la tutelle du représentant de l'État sur le conseil général devait disparaître complètement à compter du renouvellement du conseil général prévu en 2007, mais que celui-ci a été repoussé en 2008. Depuis le renouvellement de 2004 et jusque là, les actes de la collectivité demeurent soumis à une tutelle allégée a priori du représentant de l'État inspirée de la loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970 sur la gestion municipale et les libertés communales, bien que le président du conseil général soit l'exécutif de la collectivité départementale.

Les délibérations du conseil général ou de la commission permanente sont adressées sous huitaine par le président du conseil général au représentant de l'État. Les délibérations du conseil général ou de la commission permanente sont exécutoires de plein droit quinze jours après le dépôt en préfecture. Le représentant de l'État peut abréger ce délai, soit d'office, soit à la demande du président du conseil général.

CHAPITRE II
CONTRÔLE DE LÉGALITÉ

Articles L.O. 6152-1 à L.O. 6152-5 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Contrôle de légalité des actes pris par les autorités de la collectivité

Les nouveaux articles L.O. 6152-1 à L.O. 6152-5 du code général des collectivités territoriales déterminent les modalités de contrôle de la légalité des actes de la collectivité, qui doivent être transmis, à cette fin, au représentant de l'État.

Les nouveaux articles L.O. 6152-1 à L.O. 6152-3 du code général des collectivités territoriales prévoient la procédure de contrôle de la légalité des actes de la collectivité de Mayotte, en reprenant les dispositions applicables aux départements (art. L. 3132-1 à L. 3132-4 du même code).

Il s'agit de donner un rang organique à des dispositions déjà étendues par la loi du 11 juillet 2001 (sous réserve d'une entrée en vigueur à compter du renouvellement du conseil général de Mayotte en 2007).

Votre commission vous soumet un amendement tendant à corriger une erreur de numérotation à l'article L.O. 6152-1.

Au nouvel article L.O. 6152-2, elle vous soumet également, outre un amendement rédactionnel et un amendement de rectification d'erreur de numérotation, un amendement portant article additionnel tendant à permettre à tout membre du conseil général d'assortir son recours concernant un acte de la collectivité d'une demande de suspension, par coordination avec le dispositif prévu pour le statut de Saint-Martin.

Le nouvel article L.O. 6152-4, reprenant l'article 181 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, prévoit l'information par le président du conseil général de Mayotte des membres de l'assemblée des décisions des juridictions administratives ou judiciaires relatives à la légalité des actes de la collectivité, lors de la plus proche réunion de l'assemblée suivant la notification de la décision.

Le nouvel article L.O. 6152-5 prévoit enfin que les dispositions du présent chapitre entrent en vigueur à compter du renouvellement du conseil général en 2008. Rappelons que depuis le renouvellement de 2004 et jusqu'à celui de 2008, les actes de la collectivité sont soumis à une tutelle allégée de la part du représentant de l'État.

CHAPITRE III
EXERCICE PAR UN CONTRIBUABLE
OU UN ÉLECTEUR DES ACTIONS
APPARTENANT À LA COLLECTIVITÉ

Article L.O. 6153-1 nouveau du code général des collectivités territoriales
Exercice par un contribuable ou un électeur des actions appartenant à la collectivité

Le nouvel article L.O. 6153-1 du code général des collectivités territoriales permet à tout contribuable inscrit à Mayotte ou à tout électeur inscrit sur les listes électorales de la collectivité d'exercer, en demande ou en défense, et à ses frais et risques, les actions qu'il croit appartenir à la collectivité et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, aurait refusé ou négligé d'exercer, dans des conditions similaires à celles prévues par le droit commun des départements à l'article L. 3133-1 du code général des collectivités territoriales.

Cette disposition, déjà étendue à Mayotte par la loi du 11 juillet 2001, prend désormais un rang organique, conformément à l'article 74 de la Constitution, puisqu'elle relève du fonctionnement de la collectivité.

CHAPITRE IV
RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ

Article additionnels avant l'article L.O. 6154-2 du code général des collectivités territoriales
Services de l'État mis à la disposition de la collectivité

Les dispositions relatives aux services de l'État mis à disposition de la collectivité de Mayotte ne figurent pas dans le projet de loi organique, mais dans le projet de loi ordinaire, alors même que cette mise à disposition constitue un élément déterminant du fonctionnement de la collectivité, et relève donc, aux termes de l'article 74, cinquième alinéa, de la Constitution, de la loi organique.

Les dispositions relatives à la mise à disposition des collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin de services de l'État figurent d'ailleurs dans le projet de loi organique.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à reclasser au niveau organique des dispositions figurant dans le projet de loi ordinaire, tout en les adaptant, par coordination avec les dispositions plus complètes prévues pour les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Ainsi, le nouvel article L.O. 6154-1-1, tendrait à prévoir que des conventions entre l'État et la collectivité de Mayotte fixent les modalités selon lesquelles des agents et des services de l'État sont mis à disposition en tant que de besoin de la collectivité de Mayotte. Ces conventions prévoiraient notamment la mise à disposition du président du conseil général des services déconcentrés de l'État pour la préparation et l'exécution des délibérations du conseil général.

Le président du conseil général adresserait aux chefs de service les instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qu'il leur confie, et en assurerait le contrôle. Il pourrait déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité, sa signature aux chefs des services déconcentrés de l'État pour l'exécution des missions qu'il leur confie. Le président du conseil général communiquerait chaque année au représentant de l'État son appréciation sur le fonctionnement des services de l'État mis à sa disposition.

Des dispositions prévoyant que les chefs des services de l'État mis à la disposition de la collectivité départementale rendent compte au représentant de l'État de leurs activités seraient insérées dans le projet de loi ordinaire.

Ces dispositions s'inspirent de celles prévues pour les départements à l'article L. 3141-1 du code général des collectivités territoriales.

Article L.O. 6154-2 du code général des collectivités territoriales
Coordination entre les services de l'État et de la collectivité
et responsabilité de la collectivité

Le nouvel article L.O. 6154-2 du code général des collectivités territoriales, reprenant l'article L. 3142-1 du même code, tend à confier la coordination entre l'action des services de l'État et celle des services de la collectivité au représentant de l'État et au président du conseil général, tenus de l'assurer conjointement.

TITRE VI : ADMINISTRATION ET SERVICES DE LA COLLECTIVITÉ

CHAPITRE PREMIER
COMPÉTENCES DU CONSEIL GÉNÉRAL

Articles L.O. 6161-1 à L.O. 6161-21 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Compétences du conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6161-1 à L.O. 6161-15 du code général des collectivités territoriales prévoient les compétences du conseil général de Mayotte sur le modèle des dispositions applicables aux régions et aux départements.

1. Définition des modalités d'exercice des compétences normatives du conseil général

 Les compétences du conseil général sont définies sur le modèle des compétences du département, au nouvel article L.O. 6161-1 du code général des collectivités territoriales72(*).

 Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel après le nouvel article L.O. 6161-1 afin de permettre au conseil général de Mayotte de demander à être habilité à adapter les lois et règlements en vigueur, comme pour toutes les autres collectivités d'outre-mer ainsi que pour les départements d'outre-mer et les régions d'outre-mer.

Cette demande devrait être adoptée par délibération motivée du conseil général. Elle ne pourrait porter sur une disposition législative ou réglementaire ressortissant à l'une des matières mentionnées au quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution, c'est-à-dire la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes ainsi que le droit électoral.

L'amendement vise à :

- préciser que la demande d'habilitation doit indiquer les caractéristiques et contraintes particulières la justifiant et mentionner la finalité des mesures que le conseil général envisage de prendre ;

- prévoir la publication de la demande d'habilitation au Journal officiel et sa transmission au Premier ministre ;

- préciser que les recours contre la demande d'habilitation sont portés devant le Conseil d'État ;

- limiter la validité de l'habilitation accordée par la loi ou le décret à une durée de deux ans ;

- préciser que les dispositions adoptées sur le fondement de l'habilitation ne pourraient être modifiées par la loi ou le règlement que sur mention expresse ;

- donner la possibilité au conseil général de soumettre à la consultation des électeurs les projets de délibération mettant en oeuvre une habilitation.

 Le nouvel article L.O. 6161-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que le conseil général vote le budget de la collectivité.

2. L'exercice des compétences dévolues aux conseils généraux et aux conseils régionaux

Le n ouvel article L.O. 6161-3 du code général des collectivités territoriales tend à rappeler que le conseil général exerce les compétences dévolues par les lois et règlements aux conseils généraux des départements et aux conseils régionaux, ainsi que certaines des compétences dévolues aux conseils régionaux d'outre-mer.

3. Droit de proposition visant à modifier des dispositions législatives ou réglementaires

Le nouvel article L.O. 6161-4 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions de l'article L. 3551-13 du code général des collectivités territoriales insérées par la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, qui prévoit que le conseil général peut présenter des propositions de modification des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur applicables à Mayotte, ainsi que toutes propositions législatives ou réglementaires concernant le développement économique, social et culturel de Mayotte. Le conseil général peut également adresser au Premier ministre, par l'intermédiaire du représentant de l'État, des propositions relatives au fonctionnement des services publics de l'État à Mayotte.

Votre commission vous propose un amendement tendant à préciser que ces propositions sont adressées au ministre chargé de l'outre-mer, par l'intermédiaire du représentant de l'État.

Le nouvel article L. O. 6161-5 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions de l'article L. 3551-13 du code général des collectivités territoriales relatives à la consultation du conseil général par le ministre de l'outre-mer sur les propositions d'actes de l'Union européenne ou de la Communauté européenne. Il prévoit en outre que le conseil général peut adresser au Gouvernement des propositions pour l'application à Mayotte des traités relatifs à l'Union européenne et aux Communautés européennes (et non plus uniquement pour l'application de la quatrième partie du traité instituant la Communauté européenne consacrée aux pays et territoires d'outre-mer).

Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel et de précision afin de viser le ministre chargé de l'outre-mer et non le Gouvernement.

4. Pouvoirs du conseil général en matière de relations extérieures et de coopération régionale

 Les nouveaux articles L.O. 6161-6 à L.O. 6161-11 et L.O. 6161-13 à L.O. 6161-14 du code général des collectivités territoriales déterminent les modalités de participation de Mayotte à l'action conduite par la France en matière européenne et internationale lorsqu'elle intéresse la collectivité.

Les nouveaux articles L.O. 6161-6 à L.O. 6161-11 reprennent sans modification les dispositions des articles L. 3551-15 à 3551-20 du code général des collectivités territoriales insérées par la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte et entrées en vigueur pour certaines d'entre elles lors du renouvellement du conseil général de 2004.

 Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article L.O. 6161-10 du code général des collectivités territoriales afin de permettre à la collectivité départementale de Mayotte de conclure des conventions avec des autorités locales étrangères dans le but de mener des actions de coopération et d'aide au développement. Il autoriserait également, en cas d'urgence, la collectivité départementale à mettre en oeuvre et à financer des actions à caractère humanitaire.

Ce dispositif reprend celui adopté par le Sénat le 27 octobre 2005 sur la proposition de notre collègue Michel Thiollière et sur le rapport de notre collègue Charles Guené73(*).

En effet, si les collectivités d'outre-mer disposent déjà de possibilités d'action extérieure plus étendues que les collectivités de métropole, ces possibilités restent circonscrites aux domaines relevant de leurs compétences. Or, les collectivités d'outre-mer sont souvent situées dans des régions où ce type de coopération pourrait être utilement mis en oeuvre. Ainsi, l'île d'Anjouan, qui appartient à la République islamique des Comores, ou Madagascar, connaissent régulièrement des épidémies de choléra et plus généralement une situation sanitaire très préoccupante.

Ces actions d'aide au développement et d'aide humanitaire d'urgence devraient bien sûr être conduites dans le respect des engagements internationaux de la France74(*).

 Le fonds de coopération régionale institué par la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte est par ailleurs maintenu dans la loi ordinaire à l'article L. 6161-12 du code général des collectivités territoriales.

Le nouvel article L.O. 6161-13 du code général des collectivités territoriales reprend la possibilité actuellement prévue à l'article L. 3551-22 du code général des collectivités territoriales de recourir aux sociétés d'économie mixte locales pour la mise en oeuvre des actions engagées en matière de coopération régionale.

 Le nouvel article L.O. 6161-14 du code général des collectivités territoriales reprend enfin les dispositions actuellement prévues à l'article L. 3551-23 du code général des collectivités territoriales autorisant le président du conseil général ou son représentant à participer au sein de la délégation française aux négociations avec l'Union européenne et la Communauté européenne relatives aux relations de Mayotte avec celle-ci. Le président du conseil général de Mayotte peut demander à l'État de prendre l'initiative de négociations avec l'Union européenne en vue d'obtenir des mesures spécifiques utiles au développement de son territoire.

Cette question est particulièrement sensible à Mayotte, qui appartient aux Pays et Territoires d'Outre-mer (PTOM) au regard de l'Union européenne, dont elle ne fait pas partie intégrante. Elle n'est liée à l'Union européenne que par un régime d'association. A ce titre, elle n'est pas éligible aux fonds structurels européens, contrairement aux départements d'outre-mer, et ne bénéficie que des crédits du fonds européen de développement et de la Banque européenne d'investissement, dont les ressources sont sans commune mesure avec celles des fonds structurels.

Rappelons toutefois qu'ainsi que l'a indiqué le ministre de l'outre-mer lors de son audition par votre commission, l'accession de Mayotte au statut de département d'outre-mer ne signifierait pas automatiquement l'inclusion de cette collectivité dans le territoire de l'Union européenne par l'attribution du statut de région ultrapériphérique. Les réformes internes décidées par les États membres sont sans effet sur cette classification. L'ouverture de négociations sur ce point avec l'ensemble des États membres de l'Union européenne serait donc nécessaire.

Le projet de loi organique élargit ces questions à l'ensemble des relations de Mayotte avec l'Union européenne et non plus seulement aux dispositions relatives aux pays et territoires d'outre-mer.

5. Pouvoirs du conseil général en matière de fiscalité et de régime douanier

 Mayotte bénéficie actuellement d'un statut fiscal et douanier largement dérogatoire.

La fiscalité à Mayotte relève de la compétence de la collectivité territoriale. Elle est régie par deux textes fondamentaux ; la convention franco-comorienne des 27 mars et 8 juin 1970, qui tend à éviter les doubles impositions entre la métropole et l'archipel des Comores (aujourd'hui la collectivité de Mayotte), et l'ordonnance n° 81-296 du 1er avril 1981, qui autorise le conseil général de Mayotte, sur proposition du représentant du Gouvernement, à aménager l'assiette et à modifier les taux et les conditions de recouvrement des impôts et autres contributions. Ces deux textes ont été à la base de l'élaboration du code général des impôts de Mayotte, entré en application le 1er janvier 1983.

Les caractéristiques essentielles de ce système sont :

- l'absence d'impôt d'État : même si certains impôts directs et indirects qui sont ailleurs des impôts d'État existent à Mayotte, tels que l'impôt sur le revenu des personnes physiques, l'impôt sur les sociétés, les droits d'enregistrement et les droits de douane, ils sont perçus au profit de la collectivité territoriale ;

- la prédominance d'une taxation indirecte (74 %), principalement sur les importations. La « taxe à la consommation » a le plus fort rendement. Ses taux varient de 2 à 233% (sur les alcools notamment). Elle frappe tous les biens entrant à Mayotte. Cependant, certains produits considérés comme de première nécessité en sont exonérés. La taxe intérieure est un droit perçu sur tous les produits entrant sur le territoire au profit de la chambre professionnelle. Il n'existe pas de TVA ;

- l'absence de fiscalité au profit des communes : si une contribution sur les patentes et un impôt foncier sur les terrains (ruraux ou urbains, bâtis ou non) existent, ils sont perçus au profit de la collectivité départementale. L'instauration d'une véritable fiscalité locale (taxes foncières et taxe d'habitation notamment) est conditionnée par l'achèvement du cadastre.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué lors de son audition par votre commission que si la couverture de Mayotte par le plan cadastral était totalement achevée depuis fin 2004, il demeurait nécessaire de prendre en compte progressivement le bâti tout en assurant la maintenance du plan sur les premières communes cadastrées.

 Les nouveaux articles L.O. 6161-15 et L.O. 6161-17 du code général des collectivités territoriales reprennent et pérennisent les dispositions de l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 1998 du 30 décembre 1998 et de l'article 6 de l'ordonnance du 12 octobre 1992 relative au code des douanes applicable à Mayotte.

Le nouvel article L.O. 6161-15 prévoit que le conseil général peut, par délibération prise sur proposition du représentant de l'État, aménager l'assiette et modifier les taux et les conditions de recouvrement des impôts et contributions existant à la date de la promulgation de la présente loi organique et perçus au profit de la collectivité territoriale.

Les impôts, droits et taxes nouveaux votés par le conseil général sont rendus applicables à Mayotte par la loi de finances de l'année considérée.

Le projet de loi organique prévoit que la collectivité départementale de Mayotte transmet à l'État toute information utile pour l'application de sa règlementation relative aux impôts et pour l'exécution des clauses d'échange de renseignements prévues par les conventions fiscales conclues par la France avec d'autres États.

Le nouvel article L.O. 6161-17 prévoit pour sa part que le conseil général peut, par délibération prise sur proposition du représentant de l'État établir le tarif des douanes et modifier les taux des droits de douanes et des autres impositions exigibles à l'importation et à l'exportation. Le conseil général peut également modifier selon la même procédure le régime des douanes en vigueur dans la collectivité.

Qu'il s'agisse de la fiscalité ou du tarif douanier, les délibérations sont soumises à l'approbation du ministre chargé de l'outre-mer, dont l'approbation est tacite à l'issue d'un délai de trois mois suivant la date de leur réception.

Si l'article L.O. 6161-17 précise que ces dispositions cessent d'être applicables à compter de l'entrée en vigueur à Mayotte du code des douanes, au plus tard le 31 décembre 2009, il n'existe aucune disposition équivalente en matière fiscale.

Rappelons que si l'article 68 de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte prévoyait que les dispositions du code général des impôts et du code des douanes s'appliqueraient à Mayotte à compter du 1er janvier 2007, le présent projet de loi organique repousse cette perspective au 31 décembre 2009 s'agissant du code des douanes, sans fixer de calendrier s'agissant du code général des impôts.

Estimant cette omission préjudiciable, alors même que le conseil général pourra à compter de son renouvellement en mars 2011 adopter une résolution portant sur le statut de Mayotte, votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir l'application du code général des impôts à Mayotte au plus tard le 31 décembre 2013. Par coordination, il prévoit que l'identité législative s'étendra aux impôts, droits et taxes, ainsi qu'aux finances communales.

 Le nouvel article L.O. 6161-16 du code général des collectivités territoriales prévoit enfin que sans préjudice de l'exercice par la collectivité de Mayotte de sa compétence en matière d'impôts, droits et taxes, l'État peut instituer des taxes destinées à être perçues à l'occasion de l'exécution des missions d'intérêt général qui lui incombent dans le cadre de ses compétences en matière de sécurité aérienne et de communications électroniques.

Afin d'assurer l'efficacité de ce dispositif, votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir, comme pour les autres collectivités d'outre-mer visées par le projet de loi organique, que les modalités de recouvrement et de gestion des recettes destinées au financement de la sécurité aérienne sont définies par une convention conclue entre l'État et la collectivité.

5. Compétences du conseil général en matière de culture et d'éducation

Les nouveaux articles L.O. 6161-18 et 6161-19 du code général des collectivités territoriales reprennent les dispositions des articles L. 3551-24 et L. 3551-25 du même code introduites par la loi du 11 juillet 2001, qui prévoient que la collectivité définit les actions qu'elle entend mener en matière culturelle, ainsi que les actions éducatives complémentaires proposées, notamment en matière d'apprentissage du français.

Le nouvel article L.O. 6161-20 du code général des collectivités territoriales prévoit que les compétences des départements et des régions en matière de construction et d'entretien des collèges et des lycées seront exercées par la collectivité à partir du 1er janvier 2010.

Votre commission vous propose un amendement de suppression de cet article, par coordination avec l'exclusion de cette compétence déjà opérée précédemment.

6. Service d'incendie et de secours

Le nouvel article L.O. 6161-21 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions de l'article L. 3551-7 du code général des collectivités territoriales, et prévoit que la collectivité départementale est chargée de l'organisation et du fonctionnement du service d'incendie et de secours.

Les dispositions relatives à ce service figurent au sein de l'article 1er du projet de loi ordinaire.

L'organisation française des secours est complexe, la gestion des secours relevant de la compétence des communes et des départements mais les règles applicables sont définies par l'État.

En effet, la sécurité civile qui « a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en oeuvre de moyens appropriés relevant de l'État, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées »75(*) voit sa cohérence garantie par l'État (planification des risques ; coordination des moyens de secours en cas de crise de grande ampleur par les préfets des départements, les préfets de zone et la direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur).

Le rôle des communes est indispensable : les opérations de secours de proximité sont conduites sous l'autorité du maire76(*). Par ailleurs, en cas de crise, les communes pourvoient aux dépenses relatives aux besoins immédiats des populations. Enfin, certaines d'entre elles ont pu garder la responsabilité de centres de secours de première intervention lorsque la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services départementaux d'incendie et de secours a mutualisé les moyens des services d'incendie et de secours à l'échelon départemental et confié leur gestion à des établissements publics, les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

Ces services, placés pour emploi sous l'autorité du maire et du préfet et financés par les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale intéressés, sont chargés de la prévention des accidents et catastrophes ainsi que de la protect