Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété

Rapport n° 40 (2006-2007) de M. Dominique BRAYE , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 25 octobre 2006

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N° 40

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 25 octobre 2006}

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d' intérêt collectif pour l' accession à la propriété ,

Par M. Dominique BRAYE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Jean-Pierre Vial.

Voir le numéro :

Sénat : 29 (2006-2007)

Propriété.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi qui nous est soumis a pour objet de ratifier et de compléter l'ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006, relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété.

Prise sur le fondement de l'article 51 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, cette ordonnance a pour objet de réformer le statut des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI).

Créées au début du XX ^e siècle pour favoriser l'accès à la propriété de familles modestes, les SACI ont au fil du temps diversifié leur activité dans tous les secteurs de la politique du logement, devenant notamment des acteurs importants des politiques locales de l'habitat.

Leur statut, modifié en dernier lieu par la loi du 15 mai 1991, ^{1 ( * )} n'était cependant plus, depuis quelques années déjà, adapté à l'évolution de leur organisation et sa réforme était attendue.

Il est indispensable, compte tenu du rôle joué par les SACI et par leurs filiales, des partenariats qu'elles ont noués avec les collectivités territoriales et avec de nombreux organismes intervenant dans le secteur du logement social, que le législateur puisse donner à cette réforme force de loi.

Votre rapporteur se félicite donc que le Gouvernement ait tenu l'engagement, pris lors de la discussion de l'article d'habilitation, d'inscrire rapidement à l'ordre du jour du Parlement le projet de loi de ratification de l'ordonnance du 25 août 2006.

Cet engagement, il convient de le souligner, n'est pas le seul qui ait été tenu. Tels qu'ils résultent du texte de l'ordonnance et des dispositions du projet de loi de ratification, le nouveau statut des SACI et les conditions de mise en place de la réforme, qui comporte un important volet financier, prennent en effet en compte les préoccupations qui s'étaient exprimées lors du débat parlementaire.

*

* *

I. LA RÉFORME DU STATUT DES SACI

Votre rapporteur avait analysé, à l'occasion de l'examen de l'article d'habilitation, l'évolution et l'organisation des SACI ^{2 ( * )} .

Sans revenir sur cette analyse, il rappellera simplement quelques éléments qui mettent en évidence le rôle des SACI et de leurs réseaux de filiales dans la politique du logement :

- les 58 SACI peuvent aujourd'hui être considérées comme des « opérateurs de proximité », exerçant, avec l'appui des organismes HLM dont elles sont partenaires ou qu'elles contrôlent, une action importante dans le domaine de la mixité sociale (logement locatif, locatif social, accession à la propriété, accession sociale). Elles financent en outre, depuis 2002, sur leurs fonds propres, des « missions sociales » mises en oeuvre au plan local, en partenariat avec les collectivités territoriales et le cas échéant avec d'autres intervenants (l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, les caisses d'allocations familiales...) : une centaine de conventions ont été signées entre 2002 et 2005 ;

- dans le secteur immobilier, les SACI sont actionnaires de référence de 34 sociétés anonymes d'HLM et actionnaires influents de 27 sociétés anonymes coopératives de production HLM. Elles détiennent en outre des filiales exerçant des activités concurrentielles de promotion immobilière, de construction, de services immobiliers. En 2005, les SACI ont vendu 4.050 logements collectifs en VEFA, 5.100 maisons individuelles et 1.350 lotissements, elles ont aussi construit 5.500 logements locatifs sociaux par l'intermédiaire de leurs filiales HLM ;

- dans le secteur du crédit immobilier, les filiales financières des SACI représentaient, au 30 juin 2006, 4,6 % de parts de marché, elles avaient distribué 3,4 milliards d'euros de crédit sur six mois (soit une progression de 28 %) et leurs encours de crédits s'élevaient à 24,8 milliards d'euros. La vocation sociale du groupe se traduit dans le fait que le « pôle financier » du réseau des SACI, le Crédit immobilier de France, représente 11 % de la distribution des « prêts à taux zéro ».

Ce bref rappel met en évidence l'enjeu de la réforme, qui doit préserver un « outil » qu'il importe d'utiliser le plus efficacement possible, notamment au service des politiques locales du logement.

Cette réforme s'impose, notamment parce que les SACI conservent aux termes de la loi la double qualification d'organismes HLM et d'établissements de crédit, bien qu'elles aient filialisé toutes leurs activités de distribution de crédit.

La réforme opérée par l'ordonnance tire les conséquences de cette évolution mais elle a surtout pour but, en cohérence avec les priorités de la politique du logement, de recentrer les activités des SACI sur l'accession sociale à la propriété, comme le traduisait l'article d'habilitation, dont le premier point autorisait le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure visant à « transformer les sociétés anonymes de crédit immobilier en sociétés ayant pour objet principal la réalisation d'opérations d'intérêt général dans le domaine de l'accession sociale à la propriété ».

Votre commission avait souscrit à cet objectif de renforcement de la finalité sociale du réseau, tout en marquant son souci de consolider l'ancrage territorial des SACI, de maintenir leur ancrage dans la « famille » HLM à laquelle elles ont toujours appartenu et de leur permettre de continuer à détenir des filiales concurrentielles.

Telle qu'elle est prévue par l'article 1 ^er de l'ordonnance, qui insère un chapitre nouveau dans le titre I (« statut des sociétés de construction ») du livre II (« statut des constructeurs ») ^{3 ( * )} du code de la construction et de l'habitation, la réforme du statut des SACI répond à ces préoccupations.

Les dispositions de ce nouveau chapitre, qui définissent l'objet et le statut des « nouvelles SACI », les dotent, comme c'était déjà le cas, d'une structure centrale et les soumettent -comme c'était aussi déjà le cas- à un étroit contrôle de l'Etat.

Elles sont complétées par l'article 2 du projet de loi qui garantit explicitement le maintien des conditions dans lesquelles les SACI ont pu constituer des réseaux de filiales concurrentielles.

A. LES NOUVELLES SOCIÉTÉS : LES SACICAP

Comme l'indique l'intitulé du chapitre inséré par l'ordonnance dans le code de la construction et de l'habitation, les SACI sont appelées à se transformer en « sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété » (SACICAP), cet intitulé un peu complexe traduisant le fait qu'elles prendront la forme de « sociétés coopératives d'intérêt collectif » (SCIC) et seront régies pour l'essentiel par les dispositions relatives à ces sociétés, prévues par le titre II ter introduit en 2001 ^{4 ( * )} dans la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.

1. L'objet des SACICAP

Le premier article du chapitre « SACICAP » du CCH (article L. 215-1) définit l'objet des nouvelles sociétés, qui sera « à titre principal » de favoriser l'accession sociale à la propriété, en réalisant toutes opérations d'accession à la propriété destinées aux personnes ne dépassant pas le niveau de revenu ouvrant droit au prêt à taux zéro.

« A titre subsidiaire », cependant, les SACICAP pourront également exercer des activités d'aménageurs et de prestataires de services dans le domaine de l'habitat, notamment afin de favoriser la mixité sociale.

Comme le prévoient déjà les textes applicables aux SACI, il est précisé qu'elles ne pourront pas détenir un parc locatif, sauf lorsque celui-ci est nécessaire à l'exercice de leurs activités dans le domaine de l'accession sociale à la propriété, par exemple -comme le précise le texte en vigueur (article L. 422-4 CCH) dans le cas de la location, en attente de la revente, d'immeubles acquis sur adjudication.

Comme les SACI, les SACICAP auront en principe une compétence territoriale régionale, qu'elles pourront toutefois être autorisées à étendre au-delà de la région où elles ont leur siège (article L. 215-2 CCH).

Elles sont également expressément autorisées à constituer des groupements -par exemple des GIE- avec des organismes de logement social, cette disposition ayant pour objet d'écarter toute interprétation des règles des marchés publics pouvant faire obstacle à de tels groupements.

2. Le statut des SACICAP

Comme l'expose très clairement le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance du 25 août -mais un peu moins clairement le texte de l'ordonnance (article L. 215-3 CCH), que votre commission vous proposera en conséquence d'amender- les SACICAP seront des SCIC à statut particulier.

Les SCIC sont définies par la loi de 1947 (article 19 quinquies ) comme des sociétés coopératives pouvant revêtir la forme de SA ou de SARL à capital variable, et ayant pour objet « la production ou la fourniture de biens et de services d'intérêt collectif, qui présentent un caractère d'utilité sociale ». Il en existe déjà dans le secteur de l'habitat social, la loi du 1 ^er août 2003 ^{5 ( * )} ayant créé les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif HLM.

Ce choix statutaire, qui répond au voeu des SACI, permet de maintenir leur régime financier de « lucrativité très limitée », de définir leur sociétariat et de faciliter leur gouvernance.

a) Les règles de gestion financière des SACICAP

Les textes en vigueur soumettent les SACI aux règles très strictes d'affectation des résultats et de limitation de la rémunération du capital applicables aux organismes de logement social :

- limitation du dividende à 90 % du taux de rendement des emprunts d'Etat à l'émission (TME) ;

- affectation du bénéfice non distribué à une réserve spéciale ;

- interdiction d'incorporer au capital des réserves, bénéfices ou primes d'émission ;

- encadrement du prix de cession des titres.

Les règles applicables aux SCIC, complétées par des mesures spécifiques, soumettront les SACICAP à un régime équivalent.

Les dispositions relatives à l'affectation des résultats des SCIC leur imposent en effet notamment :

- la limitation de l'intérêt statutaire versé aux porteurs de parts au niveau du taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées (TMO) (article 14 de la loi de 1947) ;

- la constitution d'une réserve statutaire dotée annuellement de 50 % au moins des sommes disponibles après dotation aux réserves légales ^{6 ( * )} (article 19 nonies de la loi de 1947) ;

- l'interdiction de l'incorporation des réserves au capital (article 19 nonies de la loi de 1947).

Les associés des SCIC sont par ailleurs également privés du bénéfice de certaines dispositions relatives à la rémunération des associés des sociétés coopératives « de droit commun » : la « ristourne » (répartition des gains entre les associés) prévue par l'article 15 de la loi de 1947, la possibilité pour les associés retraitants ayant plus de cinq ans d'ancienneté de bénéficier d'une part d'une réserve constituée à cet effet (article 18, alinéa 2, de la loi de 1947).

Les dispositions spécifiques aux SACICAP (article L. 215-3 CCH, 2 ^ème alinéa) leur interdiront en outre de prévoir la distribution de parts à avantages particuliers ou à intérêt prioritaire, l'émission de certificats coopératifs d'investissement et de certificats coopératifs d'associés, le prélèvement sur les réserves ou sur les résultats futurs des sommes nécessaires pour parfaire l'intérêt statutaire en cas d'insuffisance des résultats d'un exercice.

b) La composition du sociétariat

Le statut des SCIC comporte des règles originales de composition de leur sociétariat, en définissant limitativement les catégories de personnes parmi lesquelles elles peuvent recruter leurs associés et en désignant, parmi ces catégories, celles qui doivent obligatoirement faire partie de leurs associés.

Ces règles très particulières peuvent être adaptées au cas des SACICAP pour garantir -comme le prévoit d'ailleurs le rapport au Président de la République- que figureront, parmi leurs associés « obligatoires », des collectivités territoriales ou leurs groupements et des organismes d'HLM, afin de garantir leur ancrage territorial et social.

La définition partielle du sociétariat des SACICAP prévue aux deux derniers alinéas de l'article L. 215-3 ne tire cependant pas clairement parti de cette faculté. Se référant implicitement au texte de la loi de 1947, elle est par ailleurs peu lisible.

Votre commission vous proposera donc d'inscrire dans le CCH une définition complète et spécifique aux SACICAP des catégories d'associés de ces sociétés, en faisant expressément figurer parmi leurs associés « obligatoires » des représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements et des organismes d'HLM.

Votre commission vous proposera également d'écarter l'application aux SACICAP des dispositions limitant à 20% la participation des collectivités locales et de leurs groupements au capital des SCIC. Cette limite, dépassée dans certaines SACI, paraît en effet peu cohérente avec le souci de renforcer l'ancrage local des SACICAP.

c) La gouvernance des SACICAP

L'article L. 215-4 CCH rend obligatoires, pour les SACICAP, deux règles s'appliquant facultativement aux SCIC : la répartition des associés en collèges et des conditions d'attribution des droits de vote facilitant le dégagement d'une majorité.

La répartition des associés en collèges

La répartition des associés en collèges -qui, de même que la définition d'associés « obligatoires », marque une originalité certaine par rapport aux principes du droit des sociétés- permettra d'accentuer l'ancrage territorial et social des SACICAP.

En effet, si les statuts des SACICAP pourront organiser assez librement le nombre et la composition des collèges, ils devront néanmoins prévoir l'existence de deux collèges composés, « au moins majoritairement », pour l'un de collectivités territoriales ou de leurs groupements et, pour l'autre, d'organismes d'HLM.

Les règles d'attribution des droits de vote

Les textes relatifs aux SCIC prévoient que, lorsque les associés sont organisés en collèges, les statuts déterminent le nombre de leurs délégués à l'assemblée générale et le nombre des voix dont disposent ces délégués, sans que la proportion des droits de vote attribués à chaque collège puisse être inférieure à 10 % ou supérieure à 50 % du total, étant précisé que cette attribution est faite sans que l'apport en capital constitue un critère de pondération.

L'article L. 215-4 CCH adapte ces dispositions au cas des SACICAP :

- en imposant que l'un des collèges, ou un groupe de collèges « réunis par un pacte coopératif » leur imposant de s'exprimer d'une seule voix, dispose de 50 % des droits de vote ;

- en limitant, le cas échéant, le nombre de voix attribué au collège qui regrouperait d'autres SACICAP ou des filiales communes de SACICAP au « pourcentage minimal » de 10 % du total des droits de vote.

Tout en approuvant la volonté de dégager une « majorité de gestion » au sein de l'assemblée générale des SACICAP, votre rapporteur observe que la solution, certes séduisante, de l'attribution de 50 % des droits de vote à un « groupe de collèges » risque de comporter un certain risque d'instabilité, la cohésion du groupe pouvant s'avérer difficile à maintenir dans la durée.

Et l'on doit également relever que, les collèges d'associés étant dépourvus de personnalité juridique, la constitution du groupe de collège ne pourra résulter que d'une convention conclue par les associés composant ces collèges, laquelle pourra d'ailleurs également se révéler fragile, quelles que soient les modalités prévues pour organiser une concertation préalable aux délibérations en assemblée générale.

Votre commission vous proposera par ailleurs de relever à 20 % le pourcentage maximal des droits de vote qui pourra être attribué à un collège composé d'autres SACICAP. S'il n'est évidemment pas souhaitable qu'une SACICAP soit « gouvernée » par d'autres SACICAP, il convient en revanche de ne pas décourager les liens en capital entre SACICAP, sur lesquels s'appuient les synergies ou les mises en commun de ressources souvent indispensables pour donner des moyens d'action suffisants aux petites SACICAP -et donc pour assurer la bonne exécution des engagements collectifs que les SACICAP prendront dans le cadre des conventions qu'elles passeront avec l'Etat.

3. Les filiales

L'article d'habilitation ne comportait pas de dispositions permettant de préciser les conditions dans lesquelles les SACICAP pourraient prendre ou céder des participations dans d'autres sociétés, et notamment des sociétés concurrentielles.

L'article 2 du projet de loi de ratification complète l'ordonnance sur ce point important en insérant dans les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux SACICAP un article L. 215-1-1 nouveau qui, en s'inspirant des dispositions des « clauses types » des SACI prévues en application des articles 422-4-2 et 422-5 CCH, autorise les SACICAP à prendre ou à détenir directement ou indirectement des participations dans toutes sociétés commerciales du secteur concurrentiel ayant pour objet de réaliser des opérations dans le domaine de l'habitat ou de fournir des produits et services bancaires.

Il est précisé que ces participations doivent, sauf dans le cas des participations dans des sociétés d'HLM ou des SEM de construction et de gestion de logements sociaux, atteindre au moins le tiers du capital de la société intéressée, proportion qui était déjà requise par les textes en vigueur pour les sociétés de promotion immobilière et pour les sociétés de crédit immobilier.

B. L'INSTANCE NATIONALE DE REPRÉSENTATION ET DE COORDINATION DES SACICAP

Le réseau des SACI s'est structuré autour de leur Chambre syndicale. Depuis que la loi de 1991 avait organisé, en application de la loi bancaire de 1984, codifiée depuis dans le code monétaire et financier, les SACI en réseau, la Chambre syndicale, organe central de ce réseau, était dotée à leur égard des prérogatives très importantes aujourd'hui prévues aux articles L. 511-31 et L. 511-32 du code monétaire et financier.

Elle jouait également un rôle plus général de pilotage et de coordination du réseau.

Les auteurs de l'ordonnance ont souhaité préserver ce rôle en « (dotant) l'ensemble des SACICAP d'une instance nationale de représentation et de coordination » ^{7 ( * )} .

Cette instance restera la Chambre syndicale des SACI, qui devra toutefois prendre la forme d'une union économique et sociale régie par le titre II bis de la loi de 1947 portant statut de la coopération, l'Union économique et sociale pour l'accession à la propriété (UES-AP).

Les articles L. 215-5 à L. 215-7 définissent le statut, l'organisation et le rôle de l'UES-AP, dont les statuts seront approuvés par décret en Conseil d'Etat.

Les compétences et les moyens d'action de l'UES-AP ne seront cependant évidemment plus ceux d'un organe central de réseau d'établissements financiers.

Toutes les SACICAP devront être ses associés mais elle ne pourra détenir aucune part sociale dans une SACICAP ni dans une société détenue majoritairement ou de façon conjointe par des SACICAP.

Elle sera consultée par l'administration sur l'agrément des SACICAP et toutes les prises ou cession de participation des SACICAP seront soumises à un avis conforme de l'UES-AP.

Elle aura, surtout, compétence pour passer toute convention avec l'Etat définissant « les objectifs et les conditions d'exercice » de l'activité des SACICAP en faveur de l'accession à la propriété, ainsi que les modalités de contrôle nécessaire à la bonne exécution de ces conventions.

Enfin, elle jouera un rôle important -et que votre commission vous proposera de renforcer- dans le contrôle et l'exécution des conventions portant sur l'utilisation du dividende social.

C. LE CONTRÔLE ET LES SANCTIONS

Il est à noter que bien que n'étant plus des organismes HLM ni des établissements de crédit, et bien que ne recevant aucune subvention publique, les SACICAP demeureront soumises peu ou prou aux mêmes contrôles qu'auparavant, ce qui peut paraître excessif.

Elles seront soumises à agrément de l'administration, cet agrément devant être renouvelé en cas de changement du détenteur de la majorité des droits de vote.

Leur régime de contrôle et de sanctions restera proche de celui des organismes HLM.

Il est prévu que le contrôle de l'administration porte sur le respect par les SACICAP des dispositions légales qui leur sont applicables et des conventions passées avec l'Etat, mais aussi, curieusement, sur le respect de leurs statuts : votre commission vous proposera de supprimer la disposition correspondante, l'administration n'ayant aucune vocation à contrôler l'application des statuts de sociétés privées.

Le contrôle des SACICAP, qui demeurera exercé par la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS), pourra également s'étendre à leurs filiales immobilières.

Enfin, en cas de non renouvellement de l'agrément comme en cas de « manquements graves et réitérés » d'une SACICAP à son objet social, ou de « fautes lourdes ou de carences persistantes », l'autorité administrative pourra prononcer la dissolution de la société, le boni de liquidation étant attribué, sur proposition de l'UES-AP, à une ou plusieurs autres SACICAP, selon une procédure déjà prévue par les textes en vigueur.

II. LA MISE EN PLACE DE LA RÉFORME

Elle comporte trois aspects :

- l'important volet financier qui accompagne la réforme des SACI et dont les éléments sont prévus à la fois par l'ordonnance et le projet de loi de ratification ;

- l'organisation de la période transitoire pendant laquelle les SACI devront opérer leur transformation en SACICAP ;

- la constitution, prévue par le projet de loi de ratification, d'un nouveau réseau, au sens du code monétaire et financier, auquel seront affiliées les filiales financières des SACICAP.

A. LE VOLET FINANCIER

Outre la « contribution exceptionnelle » prélevée sur les fonds propres des SACI, il est prévu de mettre à la charge des SACICAP, à compter de 2008, une contribution annuelle financée sur les revenus perçus de leurs filiales et affectée à des actions sociales menées dans le cadre de conventions conclues avec l'Etat.

1. La contribution exceptionnelle

a) Les interrogations soulevées par l'article d'habilitation

Le 5° de l'article d'habilitation autorisait le Gouvernement à prendre « toutes mesures pour organiser les conditions dans lesquelles les fonds propres des nouvelles sociétés qui ne sont pas nécessaires à l'accomplissement de leur objet reçoivent une affectation conforme à l'intérêt général ».

Cet alinéa avait soulevé de nombreuses interrogations sur la nature de ce prélèvement, sur son caractère pérenne ou non, sur le fait, aussi, qu'il semblait « sanctionner » le pôle financier des SACI, alors même que son excellente gestion lui avait épargné les difficultés connues par d'autres établissements qui ont bénéficié d'un soutien financier de l'Etat.

Votre commission, pour sa part, avait émis de vives réserves sur la constitutionnalité d'un prélèvement pérenne qui aurait ouvert la porte à une captation des fonds propres des SACI et avait jugé indispensable d'affirmer la nature fiscale du prélèvement qui, pour elle, ne pouvait être qu'un prélèvement unique.

Le débat parlementaire, sans éclairer totalement les modalités du prélèvement, avait apporté des indications sur son montant -500 millions d'euros dont 350 en 2006 et 150 en 2007- et sur son affectation au financement d'actions en faveur du logement social.

Le montant et l'affectation du prélèvement

L'article 5 de l'ordonnance confirme le montant annoncé du prélèvement, dénommé « contribution exceptionnelle à la politique nationale du logement », et son versement en deux « acomptes » de 350 millions d'euros en 2006 et 150 millions d'euros en 2007.

Le premier acompte est partagé entre l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), qui percevra 100 millions d'euros, et la Caisse des dépôts et consignations (250 millions d'euros). Le second sera affecté en totalité à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale et sera destiné au financement des aides au logement.

Le produit de la contribution exceptionnelle bénéficiera ainsi à la fois à la construction et à la réhabilitation de logements et aux aides à la personne.

La nature du prélèvement

La « contribution exceptionnelle » s'analyse comme un impôt de répartition dont le montant, et non le taux, est fixé par la loi, qui en détermine par ailleurs l'assiette et les modalités de recouvrement.

A la demande de votre rapporteur, il a été précisé que ce prélèvement n'étant pas une « ressource établie au profit de l'Etat », son affectation pouvait être prévue par une loi ordinaire et que la procédure retenue n'était pas, dès lors, contraire à l'article 36 de la LOLF.

Si la démarche suivie échappe manifestement à ce reproche, le prélèvement effectué sur les SACI peut être considéré comme une débudgétisation.

2. Le dividende social

Des conventions entre l'Etat et les SACICAP doivent prévoir, en sus des objectifs de production de logements en accession à la propriété qui leur seront assignés, l'affectation par ces sociétés d'une part de leur bénéfice et des revenus qu'elles perçoivent de leurs filiales, le « dividende social », à des actions sociales dans le domaine de l'habitat.

L'article L. 215-1-2 nouveau introduit dans le code de la construction et de l'habitation par l'article 3 du projet de loi de ratification inscrit cet engagement conventionnel dans un cadre législatif très précis.

Il définit en effet :

- le montant du dividende social, qui devra être au moins égal, chaque année, au tiers du bénéfice distribuable ^{8 ( * )} du dernier exercice ;

- son affectation à une « réserve de disponibilités » dont l'emploi sera retracé par une annexe au rapport de gestion ;

- la nature des opérations auxquelles il est susceptible d'être employé, et qui devront être réalisées par la société elle-même ou par ses filiales.

Les dispositions complétant l'article L. 215-7 du code de la construction et de l'habitation prévues par le même article permettent par ailleurs à l'autorité administrative, lorsqu'une SACICAP n'aura pas utilisé, sur deux exercices consécutifs, tout ou partie de la « réserve de disponibilités », de prélever les sommes non dépensées et de les attribuer, sur proposition de l'UES-AP, à une autre SACICAP qui devra les employer en supplément de ses propres obligations au titre du dividende social.

Estimant que cette procédure soulève quelques interrogations, votre commission vous proposera de laisser ces transferts à l'initiative de l'UES-AP.

B. LE DÉROULEMENT DE LA PÉRIODE TRANSITOIRE

L'ordonnance (article 2) fixe au 31 décembre 2007 le terme de la période transitoire prévue pour permettre la transformation des SACI en SACICAP et de leur Chambre syndicale en UES-AP.

1. La transformation des SACI en SACICAP

C'est la transformation de SACI en SACICAP qui est évidemment au centre de la mise en oeuvre de la réforme.

Le délai qui leur est assigné pour mener à bien cette transformation, qui suppose qu'elles procèdent à une réforme statutaire complexe, est impératif : l'article 3 de l'ordonnance prévoit en effet que les SACI qui n'auraient pas, à son terme, modifié leurs statuts et obtenu l'agrément administratif prévu par l'article L. 215-8 du code de la construction et de l'habitation seront dissoutes de plein droit.

La première étape est la demande de retrait de leur agrément en qualité d'établissement de crédit, qu'elles devaient présenter dans les deux mois suivant la publication de l'ordonnance. Aux termes de la loi de 1991, la perte d'affiliation d'une SACI au réseau entraîne sa dissolution de plein droit : l'article 6 de l'ordonnance écarte donc l'application au retrait d'agrément qui sera prononcé à la suite de cette demande des dispositions correspondantes (article.L.422-4-3 CCH).

La seconde étape est la modification de leur actionnariat pour adapter la composition de leur sociétariat aux dispositions applicables aux SACICAP et la constitution des collèges d'associés composant leur assemblée générale.

L'actionnariat des SACI est déjà très varié ^{9 ( * )} . L'application de la réforme impose néanmoins de l'ouvrir aux bénéficiaires de leurs activités d'accession à la propriété et, s'ils ne sont pas déjà associés, à leurs salariés ou à des organismes d'HLM. Elle pourra en revanche être l'occasion de « sorties » d'autres associés (établissements de crédits devenus concurrents des filiales des SACI, actionnaires qui ne seraient pas concernés par le nouveau projet économique des SACICAP).

L'article 4 prévoit donc les conditions permettant de procéder aux recompositions de capital qui pourront s'avérer nécessaires : émission de titres nouveaux réservés aux nouvelles catégories d'associés, cession ou rachat d'actions.

Il est également expressément prévu, conformément aux dispositions de l'article d'habilitation, que la société sera tenue d'acquérir, pendant toute la période transitoire, les titres détenus par tout actionnaire désireux de les céder s'il ne trouvait pas d'autre acquéreur.

Ces transactions se feront à des conditions de prix très encadrées : les nouvelles actions seront cédées à leur valeur nominale, les prix de rachat ou de cession seront fixés conformément à l'article L. 423-4 du code de la construction et de l'habitation. ^{10 ( * )}

L'article 6 prévoit que toutes les opérations effectuées pour faciliter l'adoption des nouveaux statuts (augmentation de capital, cession ou rachat d'actions, fusion, scission, cession d'actifs...) seront soumises à l'agrément de la Chambre syndicale.

2. Le passage de la Chambre syndicale à l'UES-AP

Jusqu'au 31 décembre 2007, la Chambre syndicale exercera simultanément :

- ses compétences d'organe central du réseau des SACI à l'égard des SACI non encore transformées en SACICAP ;

- les missions dévolues à l'UES-AP à l'égard des nouvelles SACICAP.

A compter du 1 ^er janvier 2008, l'UES-AP succédera à la Chambre syndicale.

3. La prolongation du mandat des dirigeants

Les articles 4 et 6 de l'ordonnance prévoient que les mandats des dirigeants des SACI et des membres des instances délibérantes, exécutives et de contrôle de la Chambre syndicale en fonction lors de la publication de l'ordonnance seront prolongés, respectivement, jusqu'à la désignation des dirigeants des nouvelles SACICAP et jusqu'à la transformation de la Chambre syndicale.

C. L'ORGANISATION EN RÉSEAU DES FILIALES FINANCIÈRES DES SACICAP

La réforme du statut des SACI a pour conséquence la disparition du réseau d'établissements, au sens du code monétaire et financier, qu'elles constituaient avec leurs filiales, leur caisse centrale et dont l'organe central était la Chambre syndicale.

Le « pôle financier » de Crédit immobilier de France s'était préparé à cette éventualité en se réorganisant : le Crédit immobilier de France développement (CIFD), holding du pôle crédit du Crédit immobilier de France, devenu l'actionnaire de référence de chacune des filiales financières régionales du réseau, a signé une lettre de confort par laquelle il s'engageait à fournir à ses filiales le soutien financier nécessaire et à garantir la liquidité et la solvabilité de chacune d'elles.

Par ailleurs, un dispositif de solidarité financière a été mis en place en 2003, grâce auquel les engagements de chacune des entités du groupe sont adossés non seulement à ses fonds propres mais à ceux de l'ensemble des entités constituant le groupe.

En dépit de cette réorganisation, la Banque de France a estimé prudent que les filiales financières des SACICAP, qui sont des établissements de dimensions relativement modestes, restent organisées en réseau.

Les articles 3 à 5 du projet de loi de ratification prévoient en conséquence la constitution en réseau, au sens du code monétaire et financier, des filiales financières du Crédit immobilier de France, dont l'organe central sera le Crédit immobilier de France développement (CIFD), actuellement détenu à 100% par les SACI.

Votre rapporteur analysera dans l'examen des articles les conditions de la mise en place de ce réseau, qui interviendra pendant la période transitoire.

Votre commission vous proposera de modifier, dans un souci de clarté et de sécurité juridique, le dispositif prévu pour organiser cette mise en place.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Ratification et modification de l'ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article comporte quatre paragraphes.

• Le paragraphe I tend à ratifier de manière expresse les dispositions de l'ordonnance du 25 août 2006, auxquelles les paragraphes II, III et IV apportent des modifications de détail.

• Le paragraphe II modifie l'article L.215-3 (statut des SACICAP) du code de la construction et de l'habitation, tel qu'il résulte de l'article 1 ^er de l'ordonnance, et plus particulièrement son deuxième alinéa, qui écarte l'application aux SACICAP de plusieurs articles de la loi de 1947 portant statut de la coopération relatifs à l'affectation des résultats des sociétés coopératives ou à l'émission de certains titres.

Il a pour objet d'insérer dans l'énumération de ces dispositions une référence à l'article 19 terdecies de la loi de 1947, relatif à la procédure d'agrément des sociétés coopératives d'intérêt collectif (SCIC), afin de préciser que cette procédure ne s'applique pas aux SACICAP.

Cette modification ne paraît pas devoir être retenue, pour des raisons tant de forme que de fond :

- en ce qui concerne la forme, la référence à cet article s'insère assez mal dans un alinéa relatif aux règles de gestion financière des SACICAP. S'il était indispensable de préciser que la procédure d'agrément des SCIC ne s'applique pas aux SACICAP, il conviendrait donc d'apporter cette précision à un autre endroit du texte ;

- mais on doit surtout observer, quant au fond, que la modification proposée est inutile. En effet, les dispositions relatives aux SACICAP introduites dans le code de la construction et de l'habitation par l'article 1 ^er de l'ordonnance prévoient (à l'article L.215-8) une procédure spécifique d'agrément des SACICAP. L'existence de cette disposition spéciale suffit donc à écarter l'application aux SACICAP de la règle générale d'agrément des SCIC prévue à l'article 19 terdecies de la loi de 1947.

• Les paragraphes III et IV apportent plusieurs modifications à l'article 3 de l'ordonnance, relatif à la transformation en SACICAP à statut particulier d'une SACI elle-même à statut particulier, la société de crédit immobilier des chemins de fer français (SOCRIF), qui a pour objet de favoriser l'accès à la propriété des salariés de la SNCF, dont le capital est détenu à 99,6 % par la SNCF et dont la compétence s'étend à l'ensemble du territoire.

Pour tenir compte des particularités de la SOCRIF, l'article 3 de l'ordonnance a prévu :

- que la future SACICAP garderait une compétence nationale et continuerait d'exercer son activité au seul bénéfice des agents de la SNCF et de leur famille (premier alinéa) ;

- que ne lui seraient pas applicables les nouvelles dispositions du code de la construction et de l'habitation tendant à assurer la présence dans le sociétariat des SACICAP de collectivités territoriales ou de leurs groupements et d'organismes d'HLM, ni celles imposant la répartition des associés en collèges (alinéa 2) ;

- et que les décisions relatives à ses participations dans d'autres sociétés ne seraient pas soumises aux avis ni aux contrôles de l'Union d'économie sociale pour l'accession à la propriété (alinéa 3).

Cette liste de dérogations est complétée par le paragraphe III, qui propose d'exclure l'application à la SACICAP issue de la SOCRIF d'un certain nombre de dispositions de la loi de 1947 :

- celles de l'article 3 bis limitant les droits de vote des « associés non coopérateurs » qui interviennent uniquement en qualité d'apporteurs de capitaux ;

- celles de l'article 9, relatif aux conditions d'attribution des droits de vote aux assemblées générales des coopératives ;

- celles de la plupart des articles du titre II ter relatif aux SCIC, à l'exception de ceux définissant la forme des SCIC (article 19 quinquies ), autorisant les tiers non sociétaires à bénéficier des produits et services des SCIC (article 19 sexies ), et du dernier alinéa de l'article 19 nonies écartant l'application à ces sociétés de certaines règles d'affectation des résultats.

Le paragraphe IV rectifie quant à lui une erreur matérielle dans la dénomination de la SOCRIF.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article, qui a vocation à regrouper toutes les modifications, de forme et de fond, au texte de l'ordonnance, sept amendements, dont six portent sur les dispositions introduites dans le code de la construction et de l'habitation par l'article 1 ^er de l'ordonnance. Certains de ces amendements répondent au moins pour partie à des préoccupations de forme, le texte de l'ordonnance, qui par définition n'a pas été soumis au crible de la discussion parlementaire, comportant quelques inexactitudes de rédaction.

• Le premier amendement a pour objet de rectifier une erreur de décompte d'alinéas à l'article L. 215-1 du code de la construction et de l'habitation (objet des SACICAP) ;

• le deuxième amendement tend à une nouvelle rédaction du II de l'article premier, et propose d'apporter à l'article L. 215-3 CCH, relatif au statuts des SACICAP, des modifications tendant à :

- faire apparaître plus clairement, au premier alinéa de l'article, que les SACICAP prendront la forme de sociétés coopératives d'intérêt collectif à statut particulier ;

- inscrire dans le texte une définition complète du sociétariat des SACICAP, précisant les différentes catégories parmi lesquelles elles devront ou pourront recruter leurs associés et faisant, en particulier, apparaître sans équivoque qu'elles devront compter parmi ces derniers des collectivités territoriales ou leurs groupements ainsi que des organismes d'HLM ;

- écarter l'application aux SACICAP du dernier alinéa de l'article 19 septies de la loi de 1947, qui limite à 20 % la quotité du capital d'une SCIC que peuvent détenir ensemble des collectivités territoriales ou leurs groupements. Cette limite est en effet dépassée dans certaines SACI et il serait paradoxal, alors que l'on souhaite accentuer l'ancrage local des SACICAP, de contraindre les collectivités territoriales à réduire leur participation à leur capital. En outre il convient de souligner que dans les SACICAP, comme aujourd'hui dans les SACI, il n'y aura pas de lien automatique entre la participation au capital et les droits de vote à l'assemblée générale.

• Le troisième amendement tend à apporter deux modifications à l'article L. 215-4 CCH, relatif à l'organisation des associés en collèges et aux mesures destinées à faciliter la constitution d'une majorité de gestion :

- la première de ces modifications tire la conséquence du fait que, dépourvus de personnalité juridique, les collèges d'associés ne pourront pas conclure de pacte. La constitution de groupes de collèges s'exprimant d'une seule voix en assemblée générale et pouvant collectivement détenir 50 % des droits de vote devra donc résulter d'une convention entre les associés membres de ces collèges ;

- la deuxième tend à relever à 20 % le pourcentage maximum des droits de vote dont pourra disposer un collège d'associés rassemblant des SACICAP ou des filiales communes à des SACICAP. En effet, la réussite des SACI et de leurs filiales est largement due à l'existence de liens en capital entre les SACI : certaines, de très petite taille, ont une activité importante grâce aux moyens d'action de SACI qui ont une participation, parfois majoritaire, dans leur capital. Limiter à 10 % -c'est-à-dire au pourcentage minimal des droits de vote dont peut disposer un collège- les droits de vote du collège dont feraient partie les autres SACICAP empêcherait la mise en place de ces synergies.

• Le quatrième amendement a pour objet d'alléger la rédaction des deux premiers alinéas de l'article L. 215-5 du code de la construction et de l'habitation, relatif à l'organisation de l'Union d'économie sociale pour l'accession à la propriété, et d'éviter de faire référence aux notions un peu inhabituelles d'associés « à titre obligatoire » ou « de plein droit ».

• Le cinquième amendement , qui porte sur l'article L. 215-8, est un amendement de conséquence et a également pour objet de supprimer une erreur de rédaction portant sur le nombre maximum de voix dont peut disposer un collège.

• Le sixième amendement tend à supprimer les dispositions de l'article L. 215-9 du code de la construction et de l'habitation qui prévoient que l'administration contrôle le respect des statuts sociaux des SACICAP, le contrôle du respect des clauses des contrats de société n'étant pas du ressort de la puissance publique.

• Enfin, le septième amendement a pour objet de supprimer, à l'article 6 de l'ordonnance (transformation de la Chambre syndicale des SACI en UES-AP), la disposition prévoyant que l'UES-AP est membre de droit de l'Union des fédérations d'organismes d'HLM. Cette disposition est en effet superfétatoire, la Chambre syndicale étant déjà membre de cette association, et sa rédaction peu satisfaisante, la loi n'ayant pas vocation à désigner les membres (et encore moins les « membres de droit ») des associations.

Article 2
(Articles L. 215-1-1 et L. 215-1-2 [nouveaux] et article L. 215-7 du code de la construction et de l'habitation)
Filiales des SACICAP. Dividende social

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article, qui comporte deux paragraphes, a pour objet de compléter le dispositif relatif aux SACICAP inséré dans le code de la construction et de l'habitation par l'article 1 ^er de l'ordonnance par des dispositions nouvelles et qui n'entraient pas dans le champ du texte d'habilitation.

Ces dispositions concernent, d'une part, les filiales des SACICAP et, d'autre part, le « dividende social ».

• Le paragraphe I propose d'insérer après l'article L. 215-1, relatif à l'objet social des SACICAP, deux articles nouveaux :

* l'article L. 215-1-1 (filiales des SACICAP) garantit, conformément aux engagements pris lors de la discussion de l'article d'habilitation, que les SACICAP pourront conserver leur réseau de filiales exerçant des activités concurrentielles dans le domaine du crédit immobilier et de la promotion et de la gestion immobilière. Ce qui garantit, du même coup, qu'elles disposeront des moyens de réaliser les objectifs que leur assigneront les conventions passées avec l'État.

On rappellera qu'aux termes du dernier alinéa de l'article L. 215-7 les prises ou cessions de participation des SACICAP dans des sociétés sont soumises à un avis conforme de l'Union d'économie sociale pour l'accession à la propriété.

* l'article L.215-1-2 est relatif aux conditions de définition et d'affectation du dividende social.

Le premier alinéa de l'article précise que le dividende social devrait représenter chaque année une somme au moins égale au tiers du bénéfice distribuable du dernier exercice. Il serait affecté au financement d'opérations conçues et réalisées par la SACICAP ou ses filiales dans le domaine de l'habitat et en faveur des personnes aux ressources modestes, selon des orientations définies par convention avec l'État.

Le second alinéa précise que les sommes concernées constitueront une « réserve de disponibilités » et qu'une annexe au rapport de gestion de la SACICAP devra indiquer le montant de la réserve en fin de exercice et le détail des opérations financées

• Le paragraphe II prévoit de compléter l'article L. 215-7 CCH , relatif au rôle de l'Union d'économie sociale pour l'accession à la propriété, par deux alinéas nouveaux :

- le premier de ces alinéas impose à l'UES-AP de veiller au respect des conditions de détermination et d'utilisation du dividende social par les SACICAP :

- le second dispose qu'une SACICAP qui, pendant deux exercices successifs, n'engagerait pas tout ou partie des dépenses prévues en application de l'article L. 215-1-2 pourrait être soumise à un prélèvement effectué par l'autorité administrative, d'un montant égal aux dépenses non réalisées et dont le produit serait attribué, sur proposition de l'UES-AP, à une autre SACICAP qui devrait l'employer conformément aux objectifs définis à l'article L. 215-1-2, sans préjudice de ses propres obligations.

II. Position de la commission

L'article 2 du projet de loi affirme sans ambiguïté la capacité des SACICAP, comme aujourd'hui des SACI, d'avoir des filiales concurrentielles tant dans le secteur de l'habitat que dans celui du crédit immobilier. Il apporte donc, à cet égard, les garanties que jugeaient indispensables les parties concernées.

Mais il donne aussi, on peut le noter, une base législative très solide aux conventions que les SACICAP passeront avec l'État en vue de la définition et de l'utilisation du « dividende social ».

Votre rapporteur s'interroge à cet égard sur les dispositions introduites à l'article L. 215-7 CCH qui prévoient qu'en cas de non utilisation de tout ou partie de la réserve affectée aux actions définies par les conventions, l'autorité administrative pourra prélever les sommes non utilisées et les attribuer à une autre SACICAP.

Il est certes tout à fait souhaitable que les fonds réservés pour le financement d'actions sociales ne demeurent pas sans emploi et que chaque SACICAP soient incitée à réaliser aussi rapidement et efficacement que possible les opérations prévues.

On peut envisager à cette fin des stipulations contractuelles, on peut aussi concevoir que l'Union économique et sociale pour l'accession à la propriété organise en tant que de besoin une forme de « péréquation » des moyens disponibles au sein du réseau des SACICAP.

On rappellera en outre que les dispositions relatives au contrôle des SACICAP donnent à l'État des moyens importants pour assurer le suivi de leur activité et éventuellement les sanctionner.

Mais il paraît difficile, en revanche, d'envisager que « l'autorité administrative » puisse opérer un prélèvement sur les fonds d'une société privée pour en attribuer le montant à une autre et, tel que le texte est formulé, la procédure envisagée paraît à vrai dire ne pouvoir se rattacher à aucune voie de droit.

Votre commission vous proposera donc d'adopter à cet article un amendement donnant simplement la possibilité à l'Union économique et sociale pour l'accession à la propriété de proposer un transfert des moyens non employés par une SACICAP à une autre SACICAP.

Article 3
Organisation en réseau, au sens du code monétaire et financier, des filiales financières des SACICAP

I. Commentaire du texte du projet de loi

Le chapitre II de l'ordonnance du 25 août 2006 organise la disparition de l'actuel réseau Crédit immobilier de France que constituent, depuis la loi de 1991, les SACI, leurs filiales financières, leur caisse centrale et la Chambre syndicale des SACI, organe central du réseau.

La Banque de France a cependant jugé nécessaire que les filiales des SACICAP, qui sont des établissements de dimension modeste, demeurent organisées en réseau.

L' article 3 du projet de loi prévoit donc la constitution d'un nouveau réseau dont l'organe central sera le Crédit immobilier de France développement (CIFD).

Le CIFD est une compagnie financière, devenue en 2000 holding du nouveau pôle crédit du CIF et détenue à 100 % par les SACI.

Le nouveau réseau sera formé des établissements de crédit dans lesquelles les SACICAP détiendront directement ou indirectement une participation et qui seront contrôlés par le CIFD.

Cette définition englobe l'ensemble des éléments de l'actuel pôle financier :

- la Caisse centrale du Crédit immobilier de France (3CIF), établissement bancaire qui assure la liquidité et le refinancement du groupe, filiale à 99,9 % de CIFD ;

- CIF Euromortgage, la société de crédit foncier du groupe, détenue à 100 % par 3CIF ;

- la Banque Patrimoine et Immobilier, spécialisée dans les prêts à l'habitat, filiale à 100 % de CIFD ;

- les 18 sociétés financières régionales (SFR) détenues à 51 % par le CIFD et à 49 % par les SACI ;

Aux termes de l'article 3 du projet de loi, il faut, pour que le CIFD soit l'organe central du réseau, que la majorité de son capital soit détenue par des SACICAP.

Il acquerra donc la qualité d'organe central dès que cette condition sera remplie -c'est-à-dire dès que les SACI déjà transformées en SACICAP détiendront conjointement la majorité de son capital.

Mais il pourrait la perdre si elle ne l'était plus, c'est-à-dire si la majorité de son capital n'était plus détenue par des SACICAP.

Le dispositif proposé par l'article 3 du projet de loi ne crée donc pas un réseau pérenne et permet, à la différence du réseau créé en 1991, qu'il cesse d'exister sans nouvelle intervention du législateur, dès lors que les SACICAP ne détiendraient plus la majorité du capital de CIFD.

On peut également relever que, tandis que les dispositions relatives au réseau des SACI créé par la loi de 1991 sont codifiées dans le code de la construction et de l'habitation (article L. 422-4-1) et dans le code monétaire et financier (la Chambre syndicale des SACI figure dans la liste des organes centraux établie par l'article L. 511-30, l'article L. 513-1 renvoie aux dispositions du CCH relatives aux SACI), il n'est pas proposé de codifier les dispositions de l'article 3 du projet de loi.

II. Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4
(Article L. 422-4-1 du code de la construction et de l'habitation, article 7 de l'ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006 relative aux SACICAP)
Mise en place du réseau des filiales financières des SACICAP

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article, qui modifie l'article L. 422-4-1 CCH (réseau des SACI) et -bien inutilement du reste- l'article 7 (abrogations) de l'ordonnance, a pour objet de prévoir des modifications de l'article L. 422-4-1 liées à la mise en place, avant la fin de la période transitoire prévue par l'ordonnance, du réseau des filiales financières des SACICAP.

Cette « transition dans la transition » comporte des mesures répondant à trois objectifs :

- supprimer, dès la création du nouveau réseau, l'affiliation à la Chambre syndicale des SACI de la caisse centrale des sociétés anonymes de crédit immobilier, aujourd'hui dénommée Caisse centrale du crédit immobilier de France (3CIF) ;

- garantir, pendant la période transitoire, la stabilité de l'actionnariat des filiales financières des SACI ;

- laisser en revanche toute latitude au groupe Crédit immobilier de France, dès la fin du processus de transformation des SACI en SACICAP, de procéder à des ouvertures de capital ou de rechercher des adossements.

• La suppression de l'affiliation de 3CIF à la Chambre syndicale

Un même établissement de crédit ne peut être affilié simultanément à deux organes centraux de réseau.

Il est donc nécessaire, puisque la condition de création du nouveau réseau -la détention de la majorité du capital de CIFD par des SACICAP- devrait logiquement être remplie avant le terme de la période transitoire prévue par l'ordonnance, de supprimer dès la réalisation de cette condition l'affiliation de 3CIF à la chambre syndicale des SACI -même si l'on peut estimer regrettable de devoir modifier, à une date incertaine, un texte de toute façon promis à une abrogation prochaine.

A cette fin, il est proposé de supprimer, au premier alinéa de l'article L. 422-4-1 CCH, qui énumère les éléments du réseau des SACI, la mention de la caisse centrale (modification prévue par le II de l'article 4 au III a de l'article 7 de l'ordonnance).

Cette modification entrerait en vigueur à compter de la date à laquelle des SACICAP détiendraient conjointement la majorité du capital du CIFD, « et au plus tard le premier janvier 2008 », précision qui paraît inutile, car à cette date prendra effet l'abrogation de l'article L. 422-4-1 prévue par l'article 7 de l'ordonnance.

On observera que cette modification laisse subsister les dispositions des sixième, huitième et neuvième alinéas de l'article qui tirent les conséquences de l'affiliation de 3CIF à la Chambre syndicale, ce qui nuit à la logique de la démarche suivie et à la cohérence du texte.

• La garantie de la stabilité de l'actionnariat des filiales pendant la période de transition

Les auteurs du projet de loi ont estimé qu'il était de la responsabilité des pouvoirs publics de garantir, pendant la phase de transition correspondant à la transformation des SACI en SACICAP, la stabilité de l'actionnariat des filiales financières des SACI.

La seule disposition législative relative à la composition du capital des établissements composant le réseau Crédit immobilier de France figure au sixième alinéa de l'article L. 422-4-1 CCH et impose que les SACI détiennent la majorité du capital de leur caisse centrale ^{11 ( * )} .

Afin que cette disposition, qui interdit tout changement de majorité du capital de 3CIF, continue de porter effet pendant le processus de transformation des SACI, il est proposé, au I de l'article, de la modifier pour prévoir la détention conjointe par les SACI et les SACICAP de la majorité du capital de 3CIF.

• La suppression des dispositions s'opposant à un changement d'actionnaire majoritaire

S'ils souhaitent que rien ne menace la stabilité de l'actionnariat des filiales financières des SACI pendant la période de transition, les auteurs du projet de loi souhaitent en revanche que, dès que l'ensemble des SACI auront été transformées en SACICAP, celles-ci aient toute liberté de céder ou non leur participation majoritaire dans ces filiales.

A cette fin, il est prévu de supprimer, dès la transformation en SACICAP de la dernière SACI, la disposition interdisant la cession de la majorité du capital de la caisse centrale, ainsi du reste que les dispositions des deux autres alinéas de l'article L.422-4-1 concernant la caisse centrale.

Considérant que, selon toute vraisemblance, le processus de transformation des SACI en SACICAP ne s'achèvera pas très longtemps avant le terme de la période transitoire prévue par l'ordonnance -le 31 décembre 2007- il peut cependant sembler plus raisonnable d'attendre cette date, qui par ailleurs a l'avantage d'être certaine, pour que ces dispositions soient abrogées en même temps que l'article L. 422-4-1 CCH et que l'ensemble des dispositions législatives concernant les SACI et le réseau constitué en 1991.

II. Position de la commission

En fonction des observations qui précèdent, votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article.

Cette rédaction a pour objet :

- de simplifier la présentation du dispositif et d'améliorer la lisibilité des textes en ne modifiant pas l'article d'abrogation de l'ordonnance du 25 août 2006 (article 7). Une telle modification n'a en effet aucune raison d'être puisque, d'une part, l'article 4 du projet de loi ne remet pas en cause l'abrogation de l'article L. 422-4-1 CCH à compter du 1 ^er janvier 2008 et que, d'autre part, les modifications qu'il est proposé d'apporter à cet article avant son abrogation ne résultent pas des dispositions de l'ordonnance mais de celles du projet de loi de ratification ;

- de supprimer, à la date de création du nouveau réseau, l'ensemble des dispositions de l'article L. 422-4-1 relatives à l'affiliation de la caisse centrale à la Chambre syndicale des SACI ;

- d'étendre, comme le propose le texte initial du projet de loi, aux SACICAP la disposition relative à la détention de la majorité du capital de la caisse centrale afin d'assurer la stabilité de la composition du capital de cette caisse pendant la période transitoire, et de ne prévoir sa suppression qu'à la fin de cette période.

Certes, on peut considérer que ce choix prolongera peut-être de quelques semaines l'application d'une disposition restreignant la liberté d'action des SACICAP. Mais il présente en revanche, en termes de sécurité juridique, deux avantages qui paraissent décisifs à votre rapporteur : il évite de modifier une nouvelle fois les textes à une date incertaine et à la veille de leur abrogation ; il assigne à l'application de cette disposition un terme certain et connu à l'avance, alors que nul ne pourra savoir, avant que cet événement ne se soit produit, à quelle date la dernière SACI deviendra une SACICAP.

Article 5
Devenir du fonds de garantie et d'intervention du réseau des SACI

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article prévoit que dès qu'il acquerra la qualité d'organe central, le CIFD assumera, à l'égard des filiales financières des SACI l'ensemble des missions incombant à la Chambre syndicale des SACI en application des dispositions du code monétaire et financier relatives aux organes centraux, et notamment qu'il gérera la fraction du fonds de garantie et d'intervention constitué par la Chambre syndicale couvrant les engagements éventuellement pris envers un ou plusieurs établissements du réseau dont le CIFD devient l'organe central.

Outre qu'il définit, en faisant expressément référence au code monétaire et financier, la mission et les pouvoirs de l'organe central du nouveau réseau, l'objet principal de cet article est de régler formellement le sort du fonds de garantie du réseau des SACI dont l'existence a été prévue par la loi (article L. 422-4-1 CCH, 3 ^ème alinéa).

En fait, la portée concrète de cet article sera limitée, étant donné qu'un dispositif de garanties internes au groupe CIFD a été mis en place en prévision de la disparition de la chambre syndicale, précisément pour se substituer au fonds de garantie. En revanche, cet article permet de transférer à la future UES-AP les fonds nécessaires à la couverture des engagements pris antérieurement.

• La constitution et le fonctionnement du fonds de garantie

Il appartenait à la Chambre syndicale, en tant qu'organe central du réseau des SACI créé en 1991, d'organiser la solidarité financière entre ses adhérents.

A cette fin, la loi avait prévu qu'elle devait constituer un fonds de garantie et l'intervention.

Ce fonds a été alimenté par les SACI, d'une part par des versements constituant pour elles des charges définitives, d'autre part au moyen de prêts subordonnés à durée indéterminée, la loi prévoyant en outre que pouvaient être affectés au fonds d'éventuels boni de liquidation de SACI (article L. 422-11 CCH).

L'histoire de son fonctionnement a été marquée par le fait que les sociétés anonymes de crédit immobilier étaient les seuls établissements de crédit qui pouvaient exercer à la fois une activité de crédit et des activités immobilières. C'est certes en sa qualité d'organe central au sens de la loi bancaire que la Chambre syndicale avait été chargée d'organiser la solidarité financière entre les SACI et de couvrir les risques de liquidité et de solvabilité des établissements du réseau, mais ces risques comprenaient à la fois des risques liés à l'activité de crédit et des risques immobiliers.

Et, de fait, les seuls décaissements effectués ou garanties délivrées par le fonds depuis sa constitution ont eu pour origine des sinistres nés d'activités immobilières. Ils ont concerné uniquement des SACI ou des filiales immobilières de SACI et il n'y a eu aucun engagement sur des établissements de crédit appelés à faire partie du réseau CIFD.

Depuis 1999, en conséquence de la mise en place d'un mécanisme de solidarité conventionnelle entre les établissements constituant le groupe crédit, le fonds de garantie et d'intervention ne couvre plus que les risques immobiliers des SACI.

• Le mécanisme de solidarité conventionnelle au sein du groupe CIFD

A la suite des décisions de réorganisation du groupe Crédit immobilier de France prises en 1999, le groupe crédit -CIFD et ses filiales- a été doté en capitaux propres à hauteur de 2,3 milliards d'euros et, comme on l'a déjà indiqué dans le présent rapport, un dispositif de solidarité financière entre les établissements du groupe a été mis en place en 2003.

• Le devenir du fonds de garantie

Le fonds de garantie est intervenu pour effectuer à hauteur de ses disponibilités le règlement de la contribution prévue par l'ordonnance du 25 août 2006, les SACI ne pouvant autrement faire face à cette échéance. En conséquence, après règlement de la contribution financière le fonds de garantie sera vide de trésorerie et il ne sera pas reconstitué puisqu'à compter du 1 ^er janvier 2008 l'article L. 422-4-1 CCH sera abrogé.

Seuls les fonds nécessaires à la couverture des engagements pris antérieurement, qui résultent essentiellement de deux prêts subordonnés, seront maintenus et transférés à l'UES-AP, en tant que fond associatifs.

II. Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

*

* *

Compte tenu de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété.

*

* *

* ¹ Loi n° 91-457 du 15 mai 1991 relative aux sociétés anonymes de crédit immobilier.

* ² Rapport n° 270, Sénat (2005-2006).

* ³ Cette nouvelle insertion dans le CCH met en évidence que les SACICAP ne sont pas des organismes d'HLM, régis par le livre IV du code.

* ⁴ Par l'article 36 de la loi dite « DDOSEC » (loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel).

* ⁵ Loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ⁶ On notera que le taux des réserves légales est, pour les sociétés coopératives, de 15 % au moins du résultat annuel tant que le montant des réserves n'a pas atteint le niveau du capital social, alors que dans les sociétés anonymes, il n'est que de 5 % et cesse d'être obligatoire dès que le montant de la réserve légale atteint le dixième du capital.

* ⁷ Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance du 25 août 2006.

* ⁸ Le bénéfice distribuable est constitué par le bénéfice de l'exercice, diminué des pertes antérieures, des dotations aux réserves légales et statutaires et augmenté du report bénéficiaire (cf. article L. 232-11 du code de commerce).

* ⁹ Il comporte le plus souvent des collectivités territoriales, des CAF, des chambres de commerce ou de métiers, des personnes physiques (dont des salariés ou anciens salariés) des organismes d'HLM, des entreprises industrielles et commerciales locales ou nationales, des collecteurs du 1 % patronal, des SACI ou des sociétés contrôlées par les SACI.

* ¹⁰ Selon cet article, le prix de vente des actions ne peut excéder leur valeur nominale, augmentée d'un intérêt annuel de même montant que le dividende qui peut être versé aux actionnaires (90 % du TEM), dans la limite de vingt années, et diminuée des dividendes perçus pendant la période de détention des actions.

* ¹¹ Cette disposition, qui résulte de la loi de 1991, avait pour objet de permettre l'entrée dans le capital de la caisse, dont l'intégralité était détenue par les SACI, d'institutions financières importantes, afin de consolider sa place sur le marché financier. Il n'a cependant pas été fait usage de cette faculté et les SACI contrôlent toujours indirectement, par l'intermédiaire de CIFD, la totalité du capital de 3CIF.