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Projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats

 

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Rapport n° 176 (2006-2007) de M. Jean-Jacques HYEST, fait au nom de la commission des lois, déposé le 24 janvier 2007

Synthèse du rapport (34 Koctets)

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N° 176

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 janvier 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats,

Par M. Jean-Jacques HYEST,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3391, 3499 et T.A. 635

Sénat : 125 (2006-2007)

Justice.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir procédé à l'audition de M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, et à un débat d'orientation le jeudi 18 janvier 2007, la commission des lois, réunie le mercredi 24 janvier 2007 sous la présidence de M. Patrice Gélard, vice-président, a examiné, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, le projet de loi organique n° 125 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

La commission des lois a adopté 29 amendements.

Outre 15 amendements de précision, elle a adopté 14 amendements tendant à :

1. Accentuer la diversification du recrutement des magistrats :

- prévoir la motivation des avis défavorables de la commission d'avancement lorsqu'un candidat à l'intégration directe ou à l'exercice temporaire des fonctions n'a pas accompli sa formation probatoire dans des conditions satisfaisantes (articles 2 et 3) ;

- modifier la composition de la commission d'avancement, afin de permettre à des magistrats plus expérimentés, donc ayant une vue plus globale de l'intérêt du corps, d'y siéger en plus grand nombre (article additionnel après l'article 2 bis) ;

- simplifier la procédure de recrutement des magistrats exerçant à titre temporaire en supprimant l'agrément de l'assemblée générale des magistrats du siège, préalable à l'avis de la commission d'avancement (article 3).

2. Approfondir la réforme de la formation des magistrats :

- réduire de six à cinq mois la nouvelle durée du stage d'immersion au sein de la profession d'avocat afin de laisser inchangée la durée globale de la formation initiale (31 mois) et ainsi de ne pas retarder l'entrée en fonction des futurs magistrats (article premier C) ;

- prévoir que l'allongement du « stage avocat » s'applique aux auditeurs de justice nommés à compter du 1er janvier 2008 (article 11) ;

- verser au dossier des magistrats, dans un souci d'impartialité, les observations qu'ils formulent en réponse aux recommandations ou réserves émises à leur égard (article premier E).

3. Conforter la réforme de la mobilité par un assouplissement de sa mise en oeuvre

- préciser la nouvelle obligation de mobilité statutaire pour l'accès à la hors hiérarchie afin d'en faciliter la gestion par le corps judiciaire : la commission a proposé de l'ouvrir aux magistrats du second grade qui justifient d'au moins quatre années de services effectifs dans le corps judiciaire, et d'en réduire la durée qui pourrait être d'un ou de deux ans (article 8 bis) ;

- ouvrir aux anciens conseillers ou avocats généraux référendaires la possibilité d'accéder à des emplois hors hiérarchie -indistinctement du siège ou du parquet général- de la Cour de cassation (article 6 bis) ;

- prévoir la soumission à l'avis du Conseil supérieur de la Magistrature (CSM) de la nomination des procureurs généraux aux emplois hors hiérarchie de la Cour de cassation doit être soumise (article 7).

4. Renforcer les exigences déontologiques des magistrats

- instaurer, sur le modèle de la commission de déontologie instituée pour les fonctionnaires, une saisine du CSM préalable à tout départ d'un magistrat dans le secteur privé et le secteur public concurrentiel afin de vérifier la compatibilité des activités que les magistrats envisagent d'exercer à l'extérieur de l'institution judiciaire avec leurs précédentes fonctions (article additionnel après l'article 6 ter).

5. Assurer l'effectivité d'un régime disciplinaire respectueux des spécificités de l'institution judiciaire

- préciser les contours de la faute disciplinaire au regard du régime disciplinaire en proposant une nouvelle rédaction du texte permettant à la fois d'éviter toute confusion entre l'exercice des voies de recours et le pouvoir d'appréciation du CSM en matière disciplinaire et de sanctionner les défaillances d'un magistrat sans attendre la clôture d'une instance qui peut être très longue dans certaines instructions (article 5 A) ;

- apporter une réponse simple, efficace et impartiale aux justiciables s'estimant lésés par le comportement d'un magistrat. La commission a jugé que la procédure prévue par les députés, outre qu'elle excédait les attributions du Médiateur, dont le rôle est normalement de remédier à des dysfonctionnements administratifs, apparaissait complexe et peu adapté aux spécificités de la magistrature. Plutôt que de soumettre la saisine finale du CSM, autorité disciplinaire, à trois filtres : un parlementaire, le Médiateur de la République et le ministre de la justice ou les chefs de juridiction, la commission a proposé que tout justiciable puisse saisir directement une commission de transparence de la justice. Cette commission, placée auprès du garde des sceaux et rassemblant des personnes ayant l'expérience du milieu judiciaire, dont une majorité de non-magistrats, aurait pour mission d'examiner le bien-fondé des plaintes et, le cas échéant, de les transmettre au garde des sceaux aux fins de saisine du CSM (article 6 quinquies).

6. Mettre en place un dispositif adapté pour répondre aux comportements pathologiques des magistrats

- instituer un comité médical national ad hoc chargé d'examiner les comportements pathologiques des magistrats avec davantage de pertinence que les comités médicaux départementaux, par nature non spécialisés (article 8).

La commission des lois a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs

Le présent projet de loi organique n° 125 (2006-2007) relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, adopté le 14 décembre dernier par l'Assemblée nationale en première lecture, après déclaration d'urgence, constitue avec le projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale n° 133 (2006-2007) l'un des deux volets d'une réforme de la justice attendue.

« Juger les autres comporte l'inévitable réversibilité de l'acte : être jugé par eux » ; ainsi le premier président de la Cour de cassation, M. Guy Canivet, lors de l'audience solennelle de rentrée du 6 janvier 2006 a-t-il relevé la difficulté de l'exercice du métier de magistrat. La demande croissante de justice exprimée par les citoyens lui donnant une place centrale dans notre société, le magistrat est plus que jamais tenu, davantage encore que tout autre agent public en raison de ses prérogatives étendues, de rendre compte de ses actes conformément aux exigences de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen.

Or, ces dernières années, le comportement peu scrupuleux ou les insuffisances professionnelles de certains magistrats dans quelques affaires isolées ont porté atteinte à la confiance des justiciables dans la justice et à sa crédibilité.

L'institution judiciaire n'est pas restée indifférente à la crise qu'elle traverse et s'est interrogée sur les moyens de mieux détecter et prévenir des difficultés préjudiciables à son bon fonctionnement. Ainsi, M. Dominique Perben, à l'époque garde des sceaux, a confié à une commission le soin de réfléchir sur l'éthique dans la magistrature1(*), laquelle a formulé, en novembre 2003, 10 propositions concrètes, inspirées de pistes de réforme esquissées par le Conseil supérieur de la magistrature. Puis, le ministère de la justice, en juillet 2005, a mis en place un groupe de travail sur la responsabilité des magistrats.

Les dysfonctionnements apparus dans l'affaire d'Outreau analysés par la commission d'enquête de l'Assemblée en juin dernier2(*) n'ont fait que donner un plus large écho à la mise en évidence de certaines défaillances de la justice judiciaire.

La responsabilité dont doit faire preuve tout magistrat dans l'exercice de son métier doit s'entendre au sens large. Elle ne se réduit pas simplement à l'obligation de réparer les dommages causés à autrui ou de répondre de ses fautes devant une instance disciplinaire, mais implique plus généralement d'avoir conscience à tout instant de l'ensemble des obligations qu'implique l'état de magistrat.

Le présent projet de loi organique s'inscrit dans cette problématique en proposant de nombreuses innovations pour responsabiliser les magistrats à tous les stades de leur carrière, en amont, à l'occasion du recrutement dans le corps, durant la formation initiale, puis dans l'exercice quotidien de leur métier dans le cadre de la formation continue ou encore grâce à des règles de mobilité plus ouvertes, comme en aval, en cas de manquement aux obligations qui découlent de leur statut ou lorsque le magistrat est affecté par une pathologie incompatible avec ses fonctions.

La réforme qui vous est soumise opère la synthèse des travaux de la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature et des recommandations de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau. Le Sénat a toutes les raisons de se réjouir des avancées proposées qui sont en outre l'aboutissement d'une réflexion plus ancienne menée par votre commission dans le cadre de travaux de contrôle conduits en 2002 sur l'évolution des métiers de la justice3(*).

Les auditions organisées par votre rapporteur4(*) ont démontré que l'objectif de remédier aux dysfonctionnements de l'institution judiciaire était unanimement partagé par l'ensemble du corps de la magistrature. De nombreux professionnels se sont néanmoins inquiétés des atteintes qui pourraient être portées à l'équilibre entre l'exigence accrue de responsabilité et le respect intangible de l'indépendance de l'autorité judiciaire, consacrée par la Constitution de 1958. Ce souci légitime a d'ailleurs guidé votre rapporteur dans son analyse de la présente réforme et dans les propositions de modifications qu'il vous soumet.

I. PRÉVENIR PLUS EFFICACEMENT LES DYSFONCTIONNEMENTS DE L'INSTITUTION JUDICIAIRE

A. PAR UNE PÉDAGOGIE PLUS AMBITIEUSE

La formation des magistrats judiciaires, étape propice à la réflexion sur la place de la justice dans notre société, façonne les pratiques professionnelles des magistrats, participant ainsi de manière déterminante au bon fonctionnement de l'institution judiciaire.

1. Des dispositifs éprouvés, de nécessaires enrichissements pour une responsabilisation accrue des magistrats

? Une formation initiale des auditeurs de justice dense mais susceptible d'améliorations pour prévenir des insuffisances professionnelles

La formation initiale des auditeurs de justice n'a cessé de se moderniser depuis sa mise en place en 1958, sous l'égide de l'Ecole nationale de la magistrature (ENM). Sa durée a plusieurs fois varié : à l'origine de trente-six mois, réduite à vingt-quatre mois dans les années 80, elle s'établit, depuis 1992, à trente et un mois, cet allongement ayant été proposé pour accentuer l'effort d'ouverture sur l'extérieur.

Déroulement de la formation initiale des auditeurs de justice

En caractère normal : phase généraliste

En caractère gras : phase spécialisée

Source : ENM

Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) a porté une appréciation positive sur le dispositif actuel : « la longévité de cette pédagogie démontre que l'école a su relever le défi de la formation, en développant la professionnalisation des magistrats, qui, aujourd'hui, sont mieux préparés à l'exercice de leurs fonctions que dans le système antérieur à 1958 »5(*).

La formation initiale des magistrats apparaît néanmoins comme un système fermé ne favorisant pas suffisamment les échanges avec d'autres professions ni le contact avec des disciplines non juridiques telles que la psychologie ou les sciences humaines et sociales pourtant essentielles à une bonne appréhension des fonctions judiciaires.

Comme l'a mentionné le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), est notamment reprochée à l'ENM une tendance à « la modélisation » des esprits et à « la répétition des pratiques en cours »6(*). En outre, la brièveté des stages auprès des principaux interlocuteurs des juridictions (deux mois en cabinet d'avocat) ne permet pas aux auditeurs de justice d'envisager le fonctionnement de l'institution judiciaire avec un autre regard.

Or, une bonne connaissance des partenaires de la justice et le développement de relations cordiales entre les magistrats et ces derniers sont des conditions essentielles d'une justice bien rendue.

Comme l'avait souligné en 2002 votre commission, dans le cadre de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice constituée en son sein, on constate une « méconnaissance réciproque » des magistrats et des avocats7(*). L'affaire d'Outreau a confirmé la réelle distance entre ces deux professions comme l'a relevé la commission d'enquête parlementaire de l'Assemblée nationale8(*).

Ce phénomène prend sa source dès le stade de la formation initiale. Si des pays comme la Belgique, l'Espagne, l'Italie ou le Portugal partagent avec la France une même conception -cloisonnée- de la formation initiale, tel n'est pas le cas de l'Allemagne où les membres des professions juridiques9(*) bénéficient d'une formation commune ou encore du Royaume-Uni où les juges professionnels sont choisis parmi les avocats les plus expérimentés ainsi que l'indique une récente étude de législation comparée du Sénat sur le recrutement et la formation des magistrats du siège10(*).

De récents efforts ont été entrepris par l'ENM, comme l'a souligné son directeur, M. Michel Dobkine, au cours de son audition, pour favoriser l'émergence d'une culture judiciaire commune entre les avocats et les magistrats. Ainsi, en mai dernier et pour la première fois, près d'une vingtaine d'élèves avocats ont été accueillis à Bordeaux pour suivre la formation théorique aux côtés des auditeurs de justice11(*). De même, a été mise en place une direction d'étude spécialisée dans les droits de la défense dans le cadre de laquelle des avocats ont vocation à intervenir.

Une deuxième critique concerne la portée réduite des appréciations émises au cours de la scolarité et plus spécifiquement des recommandations instituées depuis 1996. Le jury de classement peut en effet assortir la déclaration d'aptitude à l'exercice des fonctions judiciaires de chaque auditeur qu'il est chargé d'émettre d'une recommandation sur les fonctions que cet auditeur lui paraît le mieux à même d'exercer lors de sa nomination à son premier poste12(*).

En pratique, ces recommandations sont rares et de faible portée : elles n'emportent aucune obligation pour les auditeurs qui peuvent choisir le poste qu'ils souhaitent. Par ailleurs, elles ne sont transmises aux autorités de nomination qu'à l'occasion de la première affectation en juridiction puis sont versées au dossier de l'auditeur conservé par l'ENM. Dépourvues d'effet après la première nomination, ces recommandations ne sont donc pas de nature à responsabiliser les auditeurs de justice, ni à les inciter à remédier aux difficultés auxquelles ils ont pu être confrontés en cours de scolarité.

Les doutes sur les aptitudes d'un magistrat quant à l'exercice de certaines fonctions judiciaires doivent pourtant pouvoir être connus des autorités de nomination à tout moment de sa carrière, y compris les réserves exprimées lors de la formation initiale.

? Une formation continue, un contenu riche, une diffusion insuffisante

Facultative à l'origine, la formation continue est devenue obligatoire en 1982, les magistrats devant suivre deux semaines de formation par an pendant les huit premières années consécutives à leur entrée en fonction. La loi organique du 19 janvier 199513(*) transcrivant dans le statut des magistrats un principe affirmé dans le statut général de la fonction publique14(*) a consacré un simple droit à la formation continue (cinq jours par an). Pour 2006, la durée moyenne d'une action de formation a été estimée à 4,5 jours.

Depuis 1972, l'ENM est chargée de piloter la formation continue. L'offre de formation continue est très variée. La formation continue nationale, organisée par l'antenne parisienne de l'ENM, propose de nombreux stages et séminaires en vue notamment d'accompagner des réformes législatives récentes et de soutenir les magistrats dans l'exercice de fonctions nouvelles (formation « changement de fonctions »). En parallèle, pratiquée depuis 1990 et officialisée en 1995, la formation continue déconcentrée, assurée par les cours d'appel sous la coordination de l'ENM, intervient en complément compte tenu des spécificités de chaque ressort et de l'actualité.

En 2005, 4.300 magistrats, soit 56 % du corps, ont suivi une formation continue nationale. Les participations à une action de formation dans le ressort d'une cour d'appel ont concerné 3.629 magistrats, étant précisé que ceux-ci peuvent également avoir suivi une formation nationale.

Le droit à la formation continue est donc mis en oeuvre par la majorité des magistrats mais reste encore théorique pour une part significative de ce corps. Ainsi, plus d'une trentaine de programmes de formation continue initialement programmés par l'ENM -qui concernaient tant des sujets généralistes et de réflexion (« le juge protecteur des libertés individuelles », « drogue : les enjeux des politiques publiques ») que des aspects techniques du métier de magistrat (référés, procédures rapides)- ont dû être annulés en 2005, faute d'un nombre suffisant d'inscrits.

De nombreux acteurs de l'institution judiciaire ont souhaité la généralisation de la formation continue au sein de la magistrature. Ainsi, en 2003, le CSM, pour lequel la formation continue contribue à parfaire et à transmettre la connaissance des règles déontologiques, s'est prononcé en ce sens15(*).

Outre que ce dispositif participe au développement de la réflexion sur l'éthique des magistrats16(*), la complexité croissante et le développement de la législation nationale, européenne ou encore internationale appellent l'actualisation des connaissances juridiques. La formation continue constitue un des moyens de garantir la compétence du magistrat et donc de le responsabiliser davantage dans l'exercice de son métier. En outre, les sessions de formation continue constituent un moment privilégié pour les échanges entre magistrats et de réflexion collective, alors même que certains exercent parfois un métier très solitaire.

La possibilité d'exercer différentes fonctions et donc différents métiers au sein d'un corps unique impose une mise à niveau préalable indispensable et une connaissance minimale des pratiques professionnelles. Il est à cet égard regrettable qu'un peu plus de 20 % des magistrats (soit 103 sur 444) ayant changé de fonctions en 2005 n'aient pas participé à une session de formation.

2. Le texte adopté par les députés : une formation plus exigeante

Aucune disposition sur la formation ne figurait dans le projet de loi organique initial.

L'Assemblée nationale a introduit des mesures nouvelles pour renforcer la formation et permettre ainsi aux magistrats de présenter de plus grandes garanties de compétences à l'égard des justiciables.

L'ensemble des magistrats judiciaires seraient désormais soumis à une obligation de formation continue (article premier A).

Le stage en cabinet d'avocat, actuellement rattaché au stage en juridiction, serait plus clairement identifié au cours de la scolarité et sa durée allongée à six mois (article premier C).

Le contenu des recommandations du jury de classement serait précisé pour mentionner la possibilité de formuler des réserves sur l'aptitude des auditeurs de justice à exercer certaines fonctions (article premier D). Leur portée serait étendue pour permettre leur versement au dossier des magistrats (article premier E) et interdire aux auditeurs de justice de choisir un premier poste en relation avec des fonctions visées par les réserves du jury de classement (article 2 bis).

3. Approuver une modernisation de la formation plus responsabilisante, sous réserve de quelques compléments et améliorations

Votre commission approuve pleinement la généralisation à tous les magistrats judiciaires de l'obligation de formation continue. Elle souhaite néanmoins attirer l'attention du Gouvernement sur les moyens qu'il sera nécessaire d'allouer à l'ENM pour assurer la mise en oeuvre de cette réforme. Le directeur de cette école, inquiet de son incidence budgétaire non négligeable (évaluée à 4,4 millions d'euros)17(*), a en effet indiqué à votre rapporteur que le budget de fonctionnement de cette école prévu pour 200718(*) ne permettrait pas de financer cette réforme.

L'allongement du stage d'immersion au sein de la profession d'avocat mérite d'être encouragé, sa brièveté (deux mois) n'offrant actuellement aux auditeurs qu'un trop modeste aperçu de ce métier. Soucieuse de ne pas perturber le bon déroulement de la scolarité de l'ENM et de ne pas retarder l'entrée en fonction des futurs magistrats, surtout compte tenu des départs massifs à la retraite à venir ces prochaines années, votre commission estime nécessaire de réduire de six à cinq mois la durée de ce stage et vous soumet un amendement en ce sens. Une telle solution présente l'avantage d'être sans incidence sur le temps global de la formation initiale (31 mois), même si elle impliquera nécessairement d'en revoir le déroulement (suppression du stage à l'extérieur de 3 mois effectué au début de la scolarité).

Votre commission vous suggère de prévoir que cette réforme de la scolarité s'appliquera aux auditeurs de justice qui seront nommés en janvier 2008.

Souscrivant pleinement à la démarche des députés de sécuriser les conditions de nomination des magistrats en renforçant la portée des recommandations, votre commission vous propose en outre, dans un souci d'impartialité, de prévoir le versement au dossier des magistrats des observations des auditeurs de justice formulées en réponse aux recommandations émises à leur égard.

B. PAR UN RECRUTEMENT À LA FOIS PLUS OUVERT ET PLUS RIGOUREUX

La qualité du recrutement des magistrats constitue une condition essentielle de la qualité de la justice qui sera rendue.

1. Un recrutement trop uniforme, une sélection par les voies parallèles à parfaire

- Un corps encore trop fermé

Le constat dressé en 2002 par votre commission dans le cadre de ses travaux de contrôle sur l'évolution des métiers de la justice est toujours d'actualité19(*) : malgré l'instauration depuis une quinzaine d'années de voies parallèles d'entrée dans la magistrature, le corps des magistrats reste peu diversifié. En effet, les concours d'entrée à l'ENM, avec une forte prédominance du premier concours, demeurent le principal mode recrutement des magistrats.

Magistrats recrutés par concours d'entrée à l'ENM

Promotion

1er concours

2ème concours

3ème concours

TOTAL

1997

110

27

8

145

1998

110

27

8

145

1999

141

34

10

185

2000

141

34

10

185

2001

145

35

10

190

2002

192

45

13

250

2003

192

45

13

250

2004

192

45

13

250

2005

192

45

13

250

2006

224

19

7

250

TOTAL

1.639

356

105

2.100

Source : Ministère de la justice

Il existe trois concours d'entrée à l'ENM : le premier est accessible aux étudiants âgés de vingt-sept ans au plus, le deuxième, réservé aux fonctionnaires20(*) ayant au moins quatre années d'ancienneté et le troisième, ouvert à des candidats non issus de la fonction publique mais ayant exercé durant huit années une ou plusieurs professions, un ou plusieurs mandats de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ou encore des fonctions juridictionnelles à titre non professionnel.

Les épreuves des deux premiers concours essentiellement théoriques sanctionnent avant tout l'acquisition de connaissances techniques. Ainsi, la grande majorité des auditeurs de justice issus des concours et notamment du premier (90 % des auditeurs recrutés par concours en 2005) présentent un profil très uniforme. Au sein de la promotion 2006 (recrutée en 2005), la plupart est directement issue de l'Université avec une majorité de titulaires d'un diplôme universitaire de deuxième ou troisième cycle de l'enseignement supérieur, souvent sans expérience professionnelle. Les personnes au parcours plus original et déjà expérimentées sont peu représentées dans cette catégorie, seulement 22 %, soit 65 personnes (issues des deuxième et troisième concours et du recrutement sur titre) sur 28921(*), avaient exercé une activité professionnelle.

Le troisième concours, qui représente une part très marginale des recrutements, n'a pas permis de rééquilibrer le mode de sélection en faveur d'une meilleure prise en compte de l'expérience acquise. En revanche, à la différence des voies d'entrée parallèles dans la magistrature, le recrutement sur titre à l'auditorat ouvert à des candidats déjà entrés depuis peu dans la vie active22(*) a progressé depuis son introduction en 1992.

Effectifs de magistrats recrutés depuis dix ans
par des voies parallèles 

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Total

Intégration directe

11

23

23

23

27

25

27

19

31

27

236

Auditeurs de justice recrutés sur titre

9

12

12

20

30

36

31

32

29

40

251

Détachement judiciaire

-

3

2

5

8

5

5

2

2

3

35

Magistrats exerçant à titre temporaire

-

0

6

4

2

2

-

3

-

2

19

Conseillers ou avocats généraux, Cour de cassation en service extraordinaire

1

-

-

2

1

2

3

2

2

4

11

TOTAL

21

38

43

54

68

70

66

58

64

76

558

Source : Ministère de la justice

Les principales voies parallèles d'accès direct à la magistrature

Depuis 1992, diverses innovations ont été introduites pour ouvrir le corps judiciaire à des personnes justifiant déjà d'une expérience professionnelle d'au moins sept ans :

- l'intégration directe dit recrutement latéral, recrutement sur titre institué par la loi organique n° 92-189 du 25 février 1992 , qui permet l'accès aux second, premier grade et aux fonctions hors hiérarchie selon la durée d'ancienneté professionnelle ; entre 1992 et 2000, la proportion de magistrats recrutés par cette voie, en perte de vitesse, est passée de plus de 50 à 27. Depuis 2000, leur nombre oscille entre 19 et 31 ;

- le recrutement dans des fonctions judiciaires à titre temporaire qui regroupe plusieurs dispositifs : conseillers ou avocats généraux en service extraordinaire à la Cour de cassation introduits en 199223(*), conseillers de cour d'appel en service extraordinaire24(*), magistrats exerçant à titre temporaire -ayant vocation à siéger comme assesseurs dans les formations collégiales ou à être affectés dans un tribunal d'instance- créés en 199525(*) ou plus récemment les juges de proximité26(*) ;

- les concours complémentaires mis en place par la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 qui autorisent, suivant l'âge et l'ancienneté professionnelle, des recrutements au second ou au premier grade de la hiérarchie judiciaire ; depuis l'entrée en vigueur du dispositif, cette voie d'accès à la magistrature ne représente qu'une faible part du corps de la magistrature, les effectifs -moins de 240- n'atteignant même pas ceux des auditeurs de justice recrutés chaque année par la voie des concours d'entrée à l'ENM (250 depuis 2001). Le concours complémentaire organisé en 2005 a concerné des postes du second grade exclusivement (30 candidats admis sur 30 postes offerts) ; aucun concours n'a eu lieu en 2006.

Evoquant la valeur ajoutée apportée à l'institution judiciaire27(*) par les conseillers en service extraordinaire à la Cour de cassation, le premier président de la Cour de cassation a mis en avant, au cours de son audition, les avantages indéniables de l'ouverture du corps à des profils variés, soulignant le caractère précieux de « l'autre regard qu'ils apportent au contentieux soumis à la Cour, par exemple quant à l'appréciation de la portée des décisions sur le fonctionnement de certains secteurs professionnels. Leur présence contribue à une nouvelle approche de la méthode jurisprudentielle permettant au juge de mieux mesurer, anticiper et maîtriser les conséquences de ses décisions. »

Pourtant, depuis 2000, les voies parallèles de recrutement (hors concours complémentaires) représentent à peine un peu plus de 22 % de l'ensemble des recrutements de magistrats.

Ce qui est considéré comme un échec de ces voies d'intégration s'explique par une conjonction de facteurs :

- les critères de recrutement fixés par le législateur sont très exigeants, comme l'a souligné le premier président de la Cour de cassation lors de son audition, ce qui restreint fortement le vivier des candidatures ; leur nombre ne peut dépasser un certain plafond de postes susceptibles d'être pourvus par ce biais28(*) ; sont souvent associées à la fois une exigence de qualification juridique minimale (du niveau de la maîtrise) et une condition d'expérience professionnelle dans des domaines ciblés (juridique, économique ou social).

Pourtant, en 2003, le législateur, à l'initiative du Sénat et plus particulièrement de votre commission des lois, avait souhaité assouplir les conditions de recrutement des juges de proximité, dans le souci d'élargir le vivier des candidats29(*). Mais cette démarche a été censurée par le Conseil Constitutionnel lequel a estimé que l'élargissement proposé constituait une erreur manifeste compte tenu de l'absence d'exigence de connaissances juridiques suffisantes30(*) ;

- la procédure de sélection des candidatures et des nominations est complexe, puisqu'elle implique, à l'exception des concours complémentaires, un avis conforme de la commission d'avancement préalablement à l'avis du CSM, voire un double agrément préalable à l'intervention du CSM pour les magistrats exerçant à titre temporaire dont la nomination est en outre soumise à l'avis de l'assemblée générale des magistrats du siège ;

- le corps judiciaire éprouve des réticences à intégrer des magistrats issus d'horizons variés, présentant un profil trop différent de celui qu'il connaît. Ainsi, les représentants de l'association des magistrats issus des concours complémentaires et exceptionnels ont témoigné du climat de défiance dans lequel ils avaient été accueillis par leurs collègues dans les juridictions. La vive inquiétude du milieu judiciaire exprimée lors de la définition du statut des juges de proximité par la loi organique de février 2003 atteste également des difficultés des magistrats à s'ouvrir. Ce conservatisme est d'ailleurs patent au sein de la commission d'avancement comme l'a indiqué M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation31(*).

- Une mise à l'épreuve insuffisante pour éprouver la capacité à exercer des fonctions judiciaires

Les auditeurs de justice issus de concours très sélectifs à l'entrée à l'ENM sont évalués durant trente et un mois. Tel n'est pas le cas d'une grande partie des magistrats recrutés par les voies parallèles. Ainsi, les magistrats issus des concours exceptionnels comme ceux exerçant à titre temporaire suivent une formation initiale obligatoire qui ne donne lieu à aucune évaluation. Une fois sélectionnés, les candidats sont donc assurés d'intégrer les fonctions judiciaires auxquelles ils ont postulé.

Lorsqu'il est prévu -pour certains modes de recrutement (intégration directe au corps judiciaire et juge de proximité)- une simple possibilité de soumission des candidats à un stage probatoire, cette faculté tend à devenir la règle ou du moins à se banaliser. Le nombre de magistrats intégrés directement sans avoir été soumis à une formation probatoire -3 sur 29 candidats admis en 200532(*), 1 sur 34 admis en 2004- est en effet très faible. De même, la proportion de candidats aux fonctions de juge de proximité soumis à un stage probatoire par le CSM, modeste à l'origine, est désormais largement majoritaire.

La nécessité de mettre à l'épreuve l'ensemble des candidats à la magistrature indépendamment de la voie de recrutement est exprimée par de nombreux acteurs de l'institution judiciaire, notamment le CSM.

Le rapport du groupe de travail sur la réforme de la justice de proximité en novembre 2005 (rapport Charvet) a souligné les garanties pour l'efficacité de l'institution judiciaire susceptibles d'être apportées par une formation probatoire systématique : « Le stage probatoire doit être posé comme principe, sauf décision dérogatoire du CSM. La pratique et le résultat des investigations du groupe de travail tendent à en démontrer la nécessité dans l'intérêt et du futur juge et de la juridiction de proximité. Quels que soient l'origine professionnelle et le niveau de connaissances juridiques du candidat, une mise en situation est toujours révélatrice des capacités à intégrer la notion de proximité, à comprendre les missions dévolues, y compris d'un service public, et à se confronter à l'expérience pratique aux côtés de ceux qui seront vos justiciables, vos collaborateurs, vos partenaires, vos collègues »33(*).

Cette considération est valable pour tous les modes de recrutement qui échappent à une formation préalable probatoire. Tel est d'ailleurs le sens d'une des recommandations de la commission sur l'éthique dans la magistrature formulée en novembre 200334(*). Les représentants de l'Union syndicale des magistrats ont fait valoir la nécessité d'une telle évolution, afin d'harmoniser les différents régimes d'intégration et de « s'assurer au mieux de la qualité professionnelle des magistrats recrutés ».

2. Le texte de l'Assemblée nationale : vérifier plus systématiquement l'aptitude des candidats recrutés par les voies parallèles et favoriser la diversification du corps de la magistrature

Le projet de loi organique, adopté par les députés avec des modifications marginales (destinées à en améliorer la clarté), comporte quatre articles visant à généraliser le principe d'une formation probatoire obligatoire à l'ensemble des candidats aux fonctions judiciaires issus des voies parallèles. Seraient concernés ceux issus des concours complémentaires pour lesquels il s'agirait d'une règle nouvelle (article premier), les candidats à l'intégration directe et les juges de proximité pour lesquels cette possibilité -prévue actuellement- serait systématisée (articles 2 et 4) et les candidats aux fonctions de magistrat exerçant à titre temporaire (article 3), pour lesquels cette obligation -prévue à l'origine- (1995) a été supprimée en 1998.

Afin de ne pas décourager les candidats les plus expérimentés, des dispenses de formation probatoire au vu de l'expérience professionnelle seraient possibles, sauf pour les candidats issus des concours complémentaires (articles 2 à 4).

L'Assemblée nationale a par ailleurs enrichi ce volet pour accroître significativement le nombre maximal de postes susceptibles d'être pourvus par certaines voies parallèles aux concours d'entrée de l'ENM en relevant :

- au tiers de l'effectif total de la promotion de l'ENM le plafond de postes d'auditeur de justice recrutés sur titre susceptibles d'être pourvus (article premier B) ;

- au quart des recrutements à ce grade de l'année civile précédente -au lieu du cinquième actuellement- le nombre maximal de magistrats susceptibles d'accéder directement au second grade du corps judiciaire (article premier bis) ;

- au dixième des promotions à ce grade intervenues l'année civile précédente -au lieu du quinzième actuellement- les effectifs maximaux de magistrats intégrés directement au premier grade de la hiérarchie judiciaire (article premier ter).

Les députés ont également introduit une disposition pour porter de cinq à huit années la durée d'exercice de fonctions de conseiller et d'avocat général en service extraordinaire à la Cour de cassation (article 7 bis).

3. La position de votre commission des lois : accentuer le mouvement d'ouverture du corps judiciaire vers des profils plus variés

Depuis plusieurs années, votre commission affirme avec constance la nécessité de diversifier le recrutement des magistrats pour enrichir ce corps d'expériences nouvelles et lui apporter une nécessaire respiration35(*). Il est essentiel que les magistrats disposent de capacités qui les distinguent particulièrement, afin de leur permettre d'assumer au mieux les responsabilités qui leur incombent. Une telle exigence suppose non seulement d'avoir un minimum de connaissances techniques mais plus encore de savoir faire preuve d'un nécessaire recul sur les décisions susceptibles d'être prises compte tenu de leur impact sur la vie des justiciables et d'un minimum de bon sens et de maturité.

Afin d'accentuer la diversification du corps judiciaire engagée par les députés, votre commission vous propose, outre des clarifications et des améliorations de pure forme, des amendements en vue de :

- prévoir la motivation des avis défavorables de la commission d'avancement lorsqu'un candidat à l'intégration directe ou à l'exercice temporaire des fonctions n'a pas accompli sa formation probatoire dans des conditions satisfaisantes ; cette exigence permettra aux candidats de comprendre les attentes des évaluateurs en matière de stage probatoire ;

- faire évoluer la composition de la commission d'avancement, aujourd'hui majoritairement composée de magistrats du second grade, par coordination avec la structure du corps de la magistrature depuis la réforme du 25 juin 2001, afin de permettre à des magistrats plus expérimentés, donc ayant une vue plus globale de l'intérêt du corps, d'y siéger en plus grand nombre ;

- simplifier la procédure de recrutement des magistrats exerçant à titre temporaire en supprimant l'agrément de l'assemblée générale des magistrats du siège, préalable à l'avis de la commission d'avancement.

C. PAR DES RÈGLES D'AVANCEMENT RENOUVELÉES

1. Le droit actuel : une ouverture insuffisante sur l'extérieur

Le déroulement de carrière des magistrats a été modernisé par la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 200136(*).

Les règles de mobilité des magistrats

- L'accès aux emplois placés hors hiérarchie est subordonné à l'exercice préalable au premier grade de fonctions dans deux juridictions (à l'exception des conseillers référendaires de la Cour de cassation) ; l'exercice de fonction au premier grade soit au ministère de la justice, soit en détachement est pris en compte ;

- les fonctions de juge d'instruction, de juge aux affaires familiales, de juge des enfants, de juge de l'application des peines et de juge d'instance ne peuvent pas être exercées pendant plus de dix années dans la même juridiction ;

- est limité à sept ans au sein de la même juridiction l'exercice des fonctions de premier président et procureur général près une cour d'appel d'une part, de président et procureur de la République près un tribunal de grande instance, d'autre part.

Source : rapport d'activité du CSM de 2001

Ces règles de mobilité visent à éviter qu'un enracinement local trop durable n'amène progressivement un magistrat à perdre la juste distance nécessaire à l'exercice impartial de ses fonctions. Ainsi, comme le relevait le CSM dans son rapport annuel 2003-2004, « la mobilité géographique et fonctionnelle est un élément important qui répond au souci de lutter contre les dangers de l'immobilisme, de l'appropriation des fonctions et d'une trop grande proximité avec l'entourage, tout particulièrement dans les petites juridictions. Le développement par un magistrat de ses facultés d'adaptation est un facteur incontestable d'enrichissement individuel et professionnel ».

Or, la situation actuelle fait apparaître une insuffisante ouverture du corps sur l'extérieur. En effet, d'une part la magistrature compte actuellement seulement 300 magistrats en détachement ou mis à disposition, soit 3,5 % du corps, d'autre part, l'ouverture ne concerne qu'un nombre limité de postes du secteur privé ou public concurrentiel, la très grande majorité des magistrats exerçant des fonctions dans des administrations (ministères, organisations internationales, autorités administratives indépendantes, collectivités territoriales...).

2. Le texte issu de l'Assemblée nationale : l'instauration d'une mobilité statutaire

L'Assemblée nationale a enrichi le texte d'une disposition imposant aux magistrats une obligation de mobilité statutaire au premier grade pour l'accès aux emplois placés hors hiérarchie (article 8 bis). D'une durée de deux ans, cette mobilité devrait être accomplie au sein d'une entreprise publique ou privée, d'une administration française ou étrangère, d'un service de l'Union européenne ou d'une organisation internationale.

En marge de cette réforme, des dispositions sont prévues pour améliorer le déroulement de carrière des magistrats de l'ordre judiciaire.

A l'initiative du Gouvernement, les députés ont complété le texte initial pour réformer le statut des magistrats de la Cour de cassation en créant un nouveau statut d'emploi d'avocat général référendaire à la Cour de cassation et en fixant un quota de postes réservés aux anciens conseillers référendaires ou aux anciens avocats généraux référendaires pour l'accès aux fonctions hors hiérarchie à la Cour de cassation (article 6 bis).

En outre, des garanties nouvelles d'affectation des procureurs généraux à la Cour de cassation, à l'issue de sept années d'exercice dans la même cour d'appel, inspirées du dispositif actuel applicable aux premiers présidents des cours d'appel sont proposées par le texte, auquel l'Assemblée nationale n'a apporté que des améliorations de pure forme (article 7).

3. La position de votre commission des lois : conforter la réforme de la mobilité statutaire par un assouplissement de sa mise en oeuvre

Votre commission vous propose de préciser la réforme de la mobilité proposée par l'Assemblée nationale. En particulier, afin de faciliter la gestion du nouveau dispositif par le corps judiciaire, elle vous propose un amendement tendant d'une part à ouvrir cette nouvelle mobilité statutaire aux magistrats du second grade, dès lors qu'ils justifient d'au moins quatre années de services effectifs dans le corps judiciaire, d'autre part à réduire la durée de la mobilité, qui pourrait être d'un ou deux ans.

Elle vous suggère également de prévoir que cette nouvelle mobilité s'appliquera aux magistrats nommés à leur premier poste après l'entrée en vigueur de la loi, c'est-à-dire à ceux qui achèvent actuellement leur scolarité à l'ENM (article 11).

Par ailleurs, votre commission vous soumet un amendement pour assouplir le dispositif destiné à faciliter l'accès aux emplois hors hiérarchie à la Cour de cassation aux anciens conseillers ou avocats généraux référendaires pour leur permettre de passer indistinctement du siège au parquet et inversement.

Enfin, elle vous invite à prévoir que la nomination des procureurs généraux aux emplois hors hiérarchie de la Cour de cassation doit être soumise à l'avis du Conseil supérieur de la magistrature.

II. MIEUX DÉTECTER ET SANCTIONNER LES DYSFONCTION-NEMENTS DE L'INSTITUTION JUDICIAIRE

A. PAR UNE DIFFUSION PLUS LARGE DES RÈGLES DÉONTOLOGIQUES

La commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature définit la déontologie comme « l'étude de l'ensemble des devoirs liés à l'exercice d'une profession »37(*).

1. La diffusion des règles déontologiques, des progrès récents, des attentes fortes

A la différence de l'Italie qui fait figure d'exception en Europe38(*), il n'existe pas en France un document formalisé regroupant précisément les règles de conduite qui s'imposent aux magistrats. Pour autant, des exigences déontologiques résultent du statut de la magistrature.

Les magistrats judiciaires, avant d'être installés à leur premier poste, sont soumis à l'obligation de prêter serment39(*), ce qui implique une adhésion sans faille aux principes qui y sont affirmés. Ainsi, le serment constitue une expression de l'éthique qui doit guider les pratiques professionnelles des magistrats. Toutefois, les obligations qui en découlent, à l'exception du secret des délibérations, renvoient à des engagements très généraux et essentiellement moraux.

Plusieurs dispositions de portée ciblée prévues par le statut apportent d'utiles précisions sur l'orientation du comportement des magistrats -en matière d'incompatibilité40(*) ou s'agissant du devoir de réserve41(*)- qui ne sauraient toutefois tenir lieu de guide général.

La faute disciplinaire définie dans le statut de la magistrature complète ce dispositif, exigeant certaines qualités indissociables de la fonction de juger -l'honneur, la délicatesse, la dignité, les devoirs de l'état de magistrat- qui lorsqu'elles font défaut peuvent donner lieu à une sanction disciplinaire42(*).

La contribution du Conseil supérieur de la magistrature à la définition d'un corpus de règles déontologiques applicables aux magistrats a été déterminante ces dernières années. Comme l'a relevé cette instance dans sa contribution sur la déontologie des magistrats communiquée à la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature : « nombre de décisions et avis [...] contiennent ainsi de véritables attendus de principe établissant des principes directeurs et des règles de caractère déontologique, en s'attachant à placer les comportements fautifs des magistrats dans la perspective plus générale de la place de l'institution judiciaire dans la société, de sa crédibilité et de son autorité » 43(*).

La discipline n'est cependant pas réductible à la déontologie, par essence plus large. En outre, ces deux domaines très imbriqués ne se recoupent pas forcément, la violation d'un principe déontologique n'a pas forcément de traduction sur le plan disciplinaire et une faute disciplinaire n'est pas systématiquement l'expression d'une violation de la déontologie.

Soucieux de rendre le contenu de ses décisions et avis disciplinaires plus accessibles et plus didactiques, le CSM a publié pour la première fois au deuxième semestre 2006 un recueil de sa jurisprudence disciplinaire présentée dans l'ordre chronologique de 1959 à 2005, dans le double objectif de : « permettre aux magistrats de connaître les exigences pratiques de leur état, permettre aux justiciables de connaître les conditions d'un exercice impartial de la justice »44(*).

Cette démarche constitue un premier pas vers la formulation expresse de normes de conduite. Une telle évolution apparaît nécessaire pour remédier à l'éparpillement des règles déontologiques légales, jurisprudentielles voire non écrites, favoriser leur diffusion, leur enseignement et ainsi leur connaissance. En outre, la diffusion de règles communes est la contrepartie de l'individualisation parfois excessive constatée dans la magistrature.

Plusieurs instances se sont exprimées en ce sens.

La commission de réflexion sur l'éthique a estimé en novembre 2003 que les magistrats confrontés à des difficultés professionnelles non résolues par des principes explicites, à des questionnements relatifs aux incidences de leurs activités privées sur leur neutralité professionnelle devaient prendre appui sur des références précises en cas de doute sur le comportement à adopter. Elle a ainsi conclu à la « nécessité d'un document pragmatique en forme de recueil des principes déontologiques comprenant, outre les textes législatifs et réglementaires régissant la matière, la présentation analytique et le commentaire dans l'ordre des principes énoncés par le serment exprimé [sous une forme modernisée] des décisions rendues par le Conseil supérieur de la magistrature... »45(*).

Cette position s'inscrit dans une réflexion plus large et plus ancienne conduite à l'échelle européenne. En effet, dans un avis de novembre 2002, le Conseil consultatif des juges européens chargé de réfléchir au sein du Conseil de l'Europe sur l'organisation et le fonctionnement de la justice des pays membres a jugé souhaitable de regrouper les règles de conduite des juges communes à l'Europe.

2. Le projet de loi organique adopté par les députés : améliorer la lisibilité des règles déontologiques

L'Assemblée nationale a enrichi le projet de loi organique d'une disposition tendant à confier au CSM le soin d'élaborer un recueil des obligations déontologiques et d'en assurer la publicité (article 6 ter).

3. Les conclusions de votre commission des lois : approuver un dispositif souple et renforcer les exigences déontologiques

Votre commission souscrit pleinement à l'initiative des députés. Le regroupement des règles déontologiques au sein d'un recueil présente l'avantage, par rapport à un code, de ne pas figer une matière, par nature évolutive. Il appartiendra au législateur, au terme de quelques années de pratiques, de décider le cas échéant de leur donner une valeur législative.

Afin de garantir le respect des règles déontologiques par les magistrats, particulièrement lorsque ceux-ci demandent à exercer une activité dans le secteur privé ou le secteur public concurrentiel, votre commission vous soumet un amendement afin que le CSM puisse examiner, sur le modèle de la commission de déontologie instituée par l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, la compatibilité des activités que les magistrats envisagent d'exercer à l'extérieur de l'institution judiciaire avec leurs précédentes fonctions.

B. RECHERCHER UN ÉQUILIBRE PLUS SATISFAISANT ENTRE RESPONSABILITÉ ET INDÉPENDANCE DES MAGISTRATS

La mise en cause de la responsabilité individuelle d'un magistrat obéit à des règles particulières du fait d'une double contrainte : d'une part, le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire affirmé dans la Constitution, d'autre part, le fonctionnement de l'organisation judiciaire qui consacre la collégialité des formations de jugement et le secret du délibéré. Toutefois, le respect de ces impératifs n'interdit pas toute évolution en ce domaine.

1. La soumission des magistrats à un régime de responsabilité complet mais inégalement mis en oeuvre

 La responsabilité pénale des magistrats judiciaires, une soumission au droit commun qui n'est pas discutée

La responsabilité pénale des magistrats judiciaires qui ne bénéficient plus d'aucun privilège de juridiction depuis la loi du 4 janvier 199346(*), peut être engagée dans les conditions de droit commun en dehors comme dans l'exercice de leurs fonctions. Le code pénal prévoit en outre des incriminations particulières pour certains actes accomplis dans l'exercice professionnel en cas de corruption47(*), de déni de justice48(*) ou d'abus d'autorité49(*). Ce dispositif n'appelle pas de critiques particulières.

 La responsabilité civile des magistrats judiciaires, une mise en cause purement théorique, l'absence de solutions évidentes

Le souci de garantir le respect de l'indépendance des magistrats judiciaires a conduit le législateur à adopter un régime de responsabilité civile50(*) protecteur. Ce dispositif échappe donc aux principes généraux de la responsabilité pour faute définis par le code civil51(*), s'inspirant de ceux de la responsabilité administrative qui repose sur un mécanisme de substitution de l'Etat à l'agent public.

Comme l'énonce l'ordonnance statutaire de 1958, la responsabilité civile des magistrats judiciaires obéit à des règles distinctes selon la nature de la faute commise. Elle peut être mise en jeu :

- soit directement par les justiciables, en cas de faute « purement » personnelle52(*) ; dans cette hypothèse, les dommages sont à la charge du magistrat et les voies de recours de droit commun (action en responsabilité civile) sont ouvertes ;

- soit indirectement sur l'action récursoire de l'Etat condamné pour fonctionnement défectueux du service public de la justice53(*), en cas de faute personnelle du magistrat rattachable au service public de la justice ou commise en dehors de l'exercice des fonctions judiciaires mais non dépourvue de lien avec celles-ci ; l'action tendant à obtenir du magistrat le remboursement des sommes engagées par l'Etat doit être portée devant une chambre civile de la Cour de cassation.

Les actions en responsabilité de l'Etat pour fonctionnement défectueux se multiplient et donnent lieu à un nombre croissant de condamnations du fait d'une interprétation de plus en plus souple de la notion de faute lourde qui conditionne sa mise en jeu54(*) et de l'assimilation du déni de justice à la méconnaissance du délai raisonnable au sens de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et du citoyen55(*). Pourtant, l'action récursoire n'a jamais été mise en oeuvre par l'Etat à l'encontre d'un magistrat de l'ordre judiciaire. Ce constat est d'ailleurs le même, s'agissant des autres agents publics de l'Etat.

Plusieurs raisons expliquent l'absence d'action récursoire à l'encontre des magistrats judiciaires :

- la responsabilité de l'Etat pour dysfonctionnement du service public de la justice engagée sur le fondement de l'article L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire ne se limite pas aux seuls actes des magistrats mais englobe tous les actes d'exécution du service public de la justice et, à ce titre, les missions effectuées par la police judiciaire et les actes de greffe. Les demandes en indemnisation pour cause de dysfonctionnement de l'institution judiciaire impliquant un magistrat sont très rares. Ainsi, le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que sur 23 condamnations de l'Etat prononcées sur ce fondement pour la période 2004-2005, seulement 5 d'entre elles étaient imputables à des degrés divers à l'action d'un magistrat (procureur de la République, juge d'instruction, juge des libertés et de la détention et juge des tutelles), sans que celui-ci ait pour autant commis une faute personnelle ;

Motifs de condamnation de l'Etat pour
dysfonctionnement du service de la justice

Source : Commission des lois.

- la recherche d'une faute personnelle se heurte aux principes de la collégialité et du caractère secret des délibérés, ce qui en limite la mise en oeuvre.

Comme l'a souligné le premier président de la Cour de cassation, M. Guy Canivet dans un récent ouvrage sur la déontologie, l'inaction de l'Etat est vécue par l'opinion publique et la classe politique comme un « régime d'exemption »56(*).

La responsabilité civile des magistrats judiciaires,
une réforme impossible ?

Consciente des imperfections du droit en vigueur, la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau n'a pas formulé de propositions pour y remédier en raison des nombreux inconvénients soulevés par un assouplissement du régime de responsabilité civile des magistrats57(*) : « en réalité, la difficulté de l'exercice pour le législateur est double : d'une part, elle réside dans l'imbrication des responsabilités et dans la fragilité d'une définition de la ligne de partage entre faute personnelle et faute de service [...]. D'autre part, les considérations pratiques liées à la mise en oeuvre de la responsabilité des magistrats dans l'exercice des décisions juridictionnelles ne doivent pas être occultées ». Au surplus, comme le souligne un ancien directeur de l'ENM, M. Daniel Ludet, il paraît délicat de distinguer la faute de service de la faute personnelle « pour une seule catégorie d'agents publics présentant la particularité d'être protégés par des garanties statutaires d'indépendance »58(*).

Interrogé par votre rapporteur, le ministère de la justice a mis en avant les inconvénients d'une systématisation de l'action récursoire à l'encontre d'un magistrat en cas de condamnation de l'Etat pour fonctionnement défectueux du service public de la justice : paralysie de l'action des magistrats incités à privilégier des pratiques professionnelles prudentes afin d'éviter toute mise en jeu de leur responsabilité, neutralisation de ses conséquences financières par la souscription d'assurances et incompatibilité avec le fonctionnement collégial et le secret du délibéré qui nécessitent une appréciation au cas par cas de la faute commise.

Reprenant une piste de réforme du CSM de 1999, une proposition de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale59(*) suggérant l'exploitation systématique des décisions de condamnation de l'Etat pour dysfonctionnement du service public de la justice, afin d'en tirer les conséquences, le cas échéant, en matière disciplinaire en cas de manquement par un magistrat à ses obligations professionnelles, semble faire l'unanimité dans le milieu judiciaire. Le tribunal de grande instance de Paris pratique d'ailleurs déjà ce système depuis trois ans.

? La responsabilité disciplinaire des magistrats, des avancées récentes, des améliorations souhaitables

- Les grandes lignes du régime disciplinaire

La responsabilité disciplinaire des magistrats est engagée en cas de « manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité ». Ainsi définie dans l'ordonnance statutaire60(*), la faute disciplinaire s'apprécie également au regard d'autres obligations qui découlent du statut de la magistrature (principes énoncés dans le serment des magistrats61(*) et devoir de réserve62(*)).

L'échelle des peines disciplinaires, au nombre de huit, va des sanctions symboliques qui frappent les professionnels dans leur réputation (réprimande, retrait de l'honorariat) jusqu'à la punition (suspension, exclusion, radiation). En outre, deux procédures indépendantes de l'action disciplinaire s'en rapprochent : l'avertissement63(*) et l'interdiction temporaire des fonctions64(*).

L'exercice de l'action disciplinaire obéit à des règles différentes selon la fonction du magistrat visé par les poursuites, ainsi que l'énonce l'article 65 de la Constitution.

Pour les magistrats du siège, le CSM réuni comme conseil de discipline65(*) et présidé par le premier président de la Cour de cassation, est compétent pour prononcer des sanctions. Ses décisions, de nature juridictionnelle, sont susceptibles d'un recours en cassation devant le Conseil d'Etat66(*).

Le garde des sceaux est compétent pour statuer sur le sort des magistrats du parquet, le CSM présidé par le procureur général près la Cour de cassation et réuni comme conseil de discipline67(*) rendant un simple avis sur la sanction disciplinaire envisagée par le garde des sceaux. Les décisions prises sont susceptibles d'un recours pour excès de pouvoir porté devant le Conseil d'Etat68(*) dont le contrôle (erreur manifeste d'appréciation) est plus étendu que lorsqu'il est juge de cassation69(*).

- Les améliorations récentes apportées au régime disciplinaire

L'initiative des poursuites disciplinaires, longtemps réservée au seul garde des sceaux a été étendue par la réforme statutaire de 2001 aux chefs des cours d'appel (premier président et procureur général) et aux présidents et procureurs de tribunaux supérieurs d'appel, selon qu'un magistrat du siège ou du parquet est en cause. Le CSM ne dispose pas d'un droit d'engager une poursuite disciplinaire.

Depuis cette réforme statutaire, le régime disciplinaire se caractérise par une plus grande transparence, compte tenu de :

- la consécration du principe de la publicité des audiences disciplinaires70(*), (à l'initiative du Sénat s'agissant de la publicité des audiences devant la formation des magistrats du siège)71(*), permettant ainsi aux citoyens de prendre connaissance de l'effectivité des sanctions prononcées à l'égard des magistrats ;

- la publicité de la jurisprudence du CSM (décisions et avis) lequel, depuis 1999, reproduit intégralement ses décisions sous forme anonyme en annexe du rapport annuel d'activité.

A la faveur de la jurisprudence très abondante du CSM, le contenu de la faute disciplinaire, restrictif à l'origine, a considérablement évolué depuis les premières sanctions émises à l'encontre des magistrats, cette instance ayant été amenée à se prononcer sur des situations extrêmement diverses. Ainsi, les comportements défaillants des magistrats dans la sphère privée (violence sur un concubin72(*), fréquentation de prostituées73(*), comportement sexuel pervers74(*), conduite d'un véhicule sous l'empire d'un état alcoolique75(*)) comme dans l'exercice de leurs fonctions judiciaires (manquement au devoir d'assiduité76(*), « sens des responsabilités défectueux »77(*), violation du respect des exigences légales78(*) ou encore manque de rigueur79(*)) sont régulièrement sanctionnés comme en atteste le recueil des décisions et avis disciplinaires publié cette année par le CSM.

- Des critiques qui demeurent

* En dépit de la volonté -affirmée- du CSM de sanctionner les carences des magistrats, la commission d'enquête chargée de rechercher les dysfonctionnements de la justice dans l'affaire d'Outreau a relevé, sur le long terme, une certaine indulgence de la part de cette instance disciplinaire à l'égard des magistrats : sur les 201 décisions disciplinaires prononcées entre 1959 et mai 2006, « le nombre effectif de décisions disciplinaires stricto sensu pour les magistrats du siège s'élève à 92 sanctions dont 19 sanctions doubles, soit 73 personnes sanctionnées, c'est-à-dire moins de deux sanctions par an ».

Les députés ont par ailleurs constaté que les sanctions appliquées « n'étaient pas d'une extrême sévérité ». Ainsi, malgré une large palette de peines, certains comportements graves donnent lieu à des sanctions limitées (cas de l'utilisation frauduleuse de ses pouvoirs par un magistrat à des fins privées étrangères à ses missions judiciaires sanctionnée par une simple réprimande avec inscription au dossier80(*), cas d'un magistrat impliqué dans un accident de la circulation ayant entraîné des blessures graves pour la victime qui s'est rendu coupable d'un délit de fuite et a refusé de se soumettre aux vérifications habituelles imposées aux conducteurs en cas d'accident corporel en arguant sa qualité de magistrat pour différer le test de son taux d'imprégnation alcoolique, sanctionnée par un déplacement d'office81(*)).

Une récente observation du CSM formulée dans son dernier rapport d'activité démontre la prudence traditionnellement adoptée en la matière. En effet, évoquant les cas d'insuffisances professionnelles, il estime que les « manquements pour être répréhensibles doivent être répétés et d'une gravité suffisante »82(*).

* Par ailleurs, après plus de cinq années d'application, l'ouverture aux chefs de cours d'appel des poursuites disciplinaires n'a pas encore connu la montée en puissance que le législateur pouvait attendre alors même que ces derniers, au coeur de l'activité judiciaire, sont les mieux placés pour détecter d'éventuels dysfonctionnements dans leur ressort : depuis 2007, le nombre de saisines du CSM intervenues à leur initiative s'élève en effet à 983(*) -7 pour le siège contre 2 pour le parquet- sur un total de 54. A l'exception d'une procédure disciplinaire en cours d'instruction, ces poursuites ont toutes abouti à une sanction effective (1 réprimande avec inscription au dossier, 2 déplacements d'office, 3 retraits de certaines fonctions avec déplacement, 1 abaissement d'échelon avec déplacement d'office et 1 mise à la retraite d'office).

* La détection des fautes des magistrats devrait également procéder de l'analyse des réclamations faites par les justiciables. Or, il n'existe aujourd'hui aucun dispositif spécifique d'examen des plaintes des personnes qui s'estiment lésées par le comportement d'un magistrat susceptible de constituer une faute disciplinaire.

De nombreuses réclamations sont en effet adressées à l'administration centrale du ministère de la justice, au Président de la République, aux parlementaires, aux premiers présidents et procureurs généraux, aux présidents des tribunaux et procureurs de la République. Répondant à une question écrite de notre collègue Hubert Haenel84(*), le garde des sceaux a indiqué que s'agissant des plaintes adressées au ministre de la justice, elles font « l'objet d'un traitement systématique, afin de déterminer s'il existe un dysfonctionnement quelconque dans le traitement judiciaire », précisant que « dans le cadre du traitement des signalements effectués par les particuliers, les demandes qui paraissent mettre en cause le comportement d'un magistrat sont adressées aux chefs de cour, invités à faire toute observation utile après les vérifications nécessaires » 85(*).

Pour la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature, les chefs des cours d'appel et des juridictions doivent en effet être « au coeur du dispositif tendant à prévenir et détecter les manquements à l'éthique et à la déontologie et leur donner le suivi qui convient ».

Elle estime que « toute information visant le comportement d'un magistrat, de nature à laisser suspecter une atteinte à l'éthique et à la déontologie, exige, de la part du chef de juridiction, une investigation approfondie afin d'en vérifier la véracité. Si cette information s'avère crédible, le chef de juridiction en avise sans délai son chef de cour, sans préjudice d'un signalement au parquet en cas d'une éventuelle qualification pénale ». La commission propose qu'à cette fin, soient mises en place des antennes interrégionales de l'inspection générale des services judiciaires, qui pourraient être saisies par les chefs de cour et contribuer à leur information, en conduisant les investigations propres à vérifier le bien fondé des mises en cause de tel ou tel magistrat.

De fait, certaines cours d'appel - notamment celles de Paris et de Versailles - ont mis en place des commissions de réception des plaintes.

Le problème demeure néanmoins de l'absence d'une procédure unifiée et identifiée assurant aux justiciables que leur réclamation, dans la mesure où elle n'est pas fantaisiste, fait l'objet d'un traitement approfondi.

A cet égard, le point 5.3 de la Charte européenne sur le statut des juges du Conseil de l'Europe stipule d'ailleurs que « Toute personne doit avoir la possibilité de soumettre sans formalisme particulier sa réclamation relative au dysfonctionnement de la justice dans une affaire donnée à un organisme indépendant. Cet organisme a la faculté, si un examen prudent et attentif fait incontestablement apparaître un manquement tel que visé au point 5.1 de la part d'un juge ou d'une juge, d'en saisir l'instance disciplinaire ou à tout le moins de recommander une telle saisine à une autorité ayant normalement compétence, suivant le statut, pour l'effectuer »86(*).

La création d'un organe centralisé de traitement des plaintes pourrait ainsi augmenter les « chances qu'elles obtiennent une réponse effective » et améliorer, par conséquent, la confiance des justiciables en la justice87(*).

 Le problème particulier des actes juridictionnels et de la responsabilité des magistrats

En vertu du principe affirmé à l'article 64 de la Constitution qui garantit l'indépendance de l'autorité judiciaire, les décisions de justice ne peuvent être remises en cause que par l'exercice normal des voies de recours. Ainsi, comme la plupart des pays de l'Union européenne, la décision juridictionnelle échappe traditionnellement à tous les régimes de responsabilité.

Toutefois, depuis une vingtaine d'années, ce principe connaît des exceptions strictement limitées.

En matière pénale, l'acte juridictionnel ne peut, par son contenu, être constitutif d'un crime ou d'un délit ainsi que l'a souligné la Cour de cassation88(*).

En matière civile, la cour d'appel de Paris a accepté d'examiner la responsabilité de l'Etat pour cause de dysfonctionnement du service de la justice, en acceptant d'apprécier l'éventuelle erreur d'appréciation commise par un magistrat du parquet (tout en l'écartant dans l'affaire en cause)89(*). La Cour de cassation ne s'est jamais prononcée sur ce point, alors que la jurisprudence administrative a explicitement écarté cette possibilité90(*). Au demeurant, le ministère de la justice relativise la portée de l'arrêt de la cour d'appel de Paris qu'il considère comme « ancien et isolé » et ayant été pris « en méconnaissance des textes et du principe de l'autorité de la chose jugée ».

En matière disciplinaire, le CSM, comme le Conseil d'Etat, se sont toujours refusés à porter une appréciation sur les actes juridictionnels, lesquels relèvent du seul pouvoir des juges « et ne sauraient être critiqués que par le seul exercice des voies de recours ». Ces juridictions ont néanmoins formulé une importante réserve en acceptant de sanctionner l'abus ou le détournement de pouvoir « lorsqu'il résulte de l'autorité même de la chose définitivement jugée qu'un juge a de façon grossière et systématique outrepassé sa compétence ou méconnu le cadre de sa saisine, de sorte qu'il n'a accompli, malgré les apparences, qu'un acte étranger à toute activité juridictionnelle »91(*).

Ainsi, la forme juridictionnelle n'est pas exempte de tout contrôle, notamment lorsque l'acte juridictionnel est dénaturé. La mise en cause disciplinaire d'un magistrat au titre de ses actes juridictionnels est possible lorsque ce dernier commet un acte, qui malgré les apparences, est étranger à l'activité juridictionnelle.

Tout en marquant son souci de protéger l'autorité des actes juridictionnels, la commission d'enquête parlementaire de l'Assemblée nationale chargée d'examiner les dysfonctionnements dans l'affaire d'Outreau, au vu de l'évolution de la jurisprudence, a souhaité que le législateur consacre dans le statut des magistrats la possibilité d'engager la responsabilité disciplinaire des magistrats en cas de méconnaissance manifeste des « principes directeurs de la procédure civile et pénale » (proposition n° 73)92(*).

2. Les aménagements prévus par le projet de loi organique adopté par les députés pour renforcer le régime disciplinaire des magistrats

 Le présent projet de loi organique prévoit de renforcer l'effectivité des sanctions disciplinaires :

- les députés ont adopté sans modification l'élargissement de l'échelle des sanctions disciplinaires pour y ajouter une interdiction d'exercer des fonctions à juge unique pour une durée maximale de cinq ans, s'intercalant entre le retrait de certaines fonctions et l'abaissement d'échelon (article 5) ;

- ils ont également approuvé, sous réserve de précisions rédactionnelles, la possibilité pour le CSM de prononcer le déplacement d'office cumulativement à la nouvelle interdiction d'exercer des fonctions à juge unique ou avec l'exclusion temporaire des fonctions pour une durée maximale d'un an (article 6) ;

- l'Assemblée nationale a enfin adopté sans modification le renforcement de la portée de la sanction de mise à la retraite d'office laquelle entraînerait désormais interdiction de se prévaloir de l'honorariat (article 6).

 Les députés ont par ailleurs étoffé ce volet de nombreuses innovations, notamment en vue de concrétiser certaines des recommandations de la commission d'enquête parlementaire en :

- clarifiant l'étendue de la faute disciplinaire au regard des actes juridictionnels : codifiant la jurisprudence du CSM et du Conseil d'Etat mais retenant un champ d'application plus large, la rédaction de l'Assemblée nationale définit comme l'une des fautes disciplinaires possibles pour cause de manquement aux devoirs de l'état de magistrat « la violation grave et intentionnelle par un magistrat d'une ou plusieurs règles de procédure constituant des garanties essentielles des droits des parties, commise dans le cadre d'une instance close par une décision devenue définitive » (article 5 A) ;

- prévoyant une articulation précise entre la mise en cause du fonctionnement défectueux de l'Etat et la mise en jeu de la responsabilité disciplinaire des magistrats ; les chefs des cours d'appel intéressés par une décision de condamnation de l'Etat en raison d'un dysfonctionnement du service de la justice seraient systématiquement destinataires de ces jugements afin d'en tirer les conséquences en matière disciplinaire (article 6 quater) ;

- proposant le dépôt chaque année par le Gouvernement d'un rapport faisant état des actions en responsabilité engagées contre l'État du fait des dysfonctionnements de la justice et des décisions définitives condamnant l'État à ce titre (article 6 sexies).

 Par ailleurs, l'Assemblée nationale a profondément remanié l'économie du dispositif d'examen des plaintes des justiciables par le Médiateur de la République.

Le Gouvernement avait initialement déposé à l'Assemblée nationale un projet de loi spécifique, modifiant la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République. L'article unique de ce texte prévoyait que le Médiateur, saisi de réclamations sur le fonctionnement de la justice mettant en cause le comportement d'un magistrat de l'ordre judiciaire, devait les transmettre au garde des sceaux, s'il les estimait sérieuses.

L'Assemblée nationale, afin de préciser les conditions d'instruction des réclamations, a intégré ce dispositif au présent projet de loi organique et rejeté le projet de loi ordinaire modifiant la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973. Selon le dispositif adopté par les députés, toute personne estimant, à l'occasion d'une affaire la concernant, que le comportement d'un magistrat est susceptible de constituer une faute disciplinaire, peut adresser une réclamation à un parlementaire, chargé de la transmettre au Médiateur si elle lui paraît entrer dans sa compétence (article 6 quinquies).

Le Médiateur pourrait ensuite solliciter toute information utile auprès des chefs des cours d'appel et transmettre la réclamation au garde des sceaux, s'il l'estime susceptible de recevoir une qualification disciplinaire. Le ministre de la justice serait alors tenu de demander une enquête aux services compétents avant, le cas échéant, de saisir le CSM à des fins de poursuites disciplinaires. Il devrait par ailleurs informer le Médiateur des résultats de l'enquête et des suites qu'il lui a réservées.

3. La position de votre commission des lois : assurer l'effectivité d'un régime disciplinaire respectueux des spécificités de l'institution judiciaire

En l'absence de consensus sur la question, le choix du Gouvernement, approuvé par les députés, de ne pas réformer le régime de responsabilité civile des magistrats est compréhensible. Une évolution de la pratique paraît néanmoins éminemment souhaitable, afin que l'action récursoire ne demeure pas une faculté purement théorique mais soit effectivement mise en oeuvre par l'Etat en cas de faute grave flagrante d'un magistrat, à condition que sa responsabilité individuelle ait pu être isolée. Il convient de démontrer aux justiciables que les magistrats, à l'instar de tout agent public, doivent rendre des comptes. Une évolution en ce sens -qui pourrait tenir lieu de précédent- mérite d'être signalée, le Conseil d'Etat ayant, de manière inédite, engagé en 2006 une action récursoire à l'encontre d'un magistrat administratif à la suite d'une condamnation de l'Etat pour délais de jugement particulièrement excessifs.

Dans le souci d'assurer une conciliation plus équilibrée entre le respect de l'indépendance de l'autorité judiciaire et l'exigence de responsabilité accrue des magistrats, votre commission vous propose des amendements pour :

- modifier les conditions dans lesquelles la faute disciplinaire peut être engagée s'agissant d'actes juridictionnels pris par un magistrat ; la rédaction adoptée par les députés apparaît à la fois excessive au regard des limites fixées par nos principes constitutionnels et notre organisation judiciaire -car elle introduit une confusion entre l'exercice des voies de recours et le pouvoir d'appréciation du CSM en matière disciplinaire et trop étroite - en ce qu'elle ne permet pas de sanctionner efficacement les carences d'un magistrat car la poursuite ne pourrait être engagée que tardivement, une fois l'instance close par une décision de justice définitive.

Telle est la raison pour laquelle il paraît opportun de prévoir un dispositif plus conforme à l'esprit de nos institutions -en exigeant que les défaillances du magistrat aient été préalablement constatées par une décision de justice définitive- et plus effectif en rendant possible les poursuites sans attendre la clôture de l'instance. Une telle proposition est de nature à restaurer l'efficacité et la crédibilité de l'institution judiciaire auprès des justiciables ;

- de confier l'examen des plaintes des justiciables à un organisme collégial et indépendant, placé auprès du ministre de la justice ; la procédure prévue par le présent texte paraît trop complexe et peu adaptée aux spécificités de la magistrature ; le renforcement de la confiance des citoyens dans la justice suppose au contraire la mise en place d'un dispositif simple et efficace d'examen des réclamations.

Aussi votre commission souhaite-t-elle que l'examen des plaintes des justiciables soit confié à un organisme collégial, rassemblant des personnalités ayant l'expérience du milieu judiciaire, dont une majorité n'appartenant pas au corps judiciaire.

Elle vous propose donc de créer une commission de transparence de la justice, à laquelle toute personne physique ou morale qui s'estimerait lésée par un fait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire commis par un magistrat dans l'exercice de ses fonctions pourrait adresser une réclamation. Placée auprès du ministre de la justice, cette commission aurait pour mission d'examiner le bien fondé des plaintes et, le cas échéant, de les transmettre au garde des sceaux aux fins de saisine du CSM.

C. DÉTECTER PLUS EFFICACEMENT LES DYSFONCTIONNEMENTS

1. L'absence de dispositif adapté pour répondre aux comportements pathologiques

La commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature, présidée par M. Jean Cabannes, relevait que « des magistrats peuvent être confrontés à des situations ou dossiers difficiles en raison notamment de leurs conséquences humaines dramatiques ou psychologiques éprouvantes pouvant être génératrices de défaillances déontologiques ».

Si le nombre de magistrats affectés par des comportements pathologiques demeure très faible, il importe néanmoins, pour le bon fonctionnement de la justice, qu'ils puissent être suspendus de leurs fonctions à l'issue d'une procédure adaptée, n'ayant pas le caractère d'une sanction. Or, il n'existe aujourd'hui d'autre réponse que l'engagement d'une procédure disciplinaire ou la saisine du comité médical93(*) dans le but de placer le magistrat en congé maladie, au terme d'une procédure souvent fort longue.

Ainsi, comme l'a indiqué M. Pascal Clément, ministre de la justice, lors de son audition devant votre commission : « lorsqu'un magistrat a un comportement qui révèle des problèmes pathologiques et qu'il est indispensable de l'écarter immédiatement de l'exercice de toutes fonctions juridictionnelles, nous ne pouvons pas actuellement apporter de réponse immédiate à ce dysfonctionnement majeur, puisque seule la voie disciplinaire est possible dans l'attente de la suspension décidée par une commission médicale. Ce n'est pas adapté, et pour être parfaitement honnête, cela n'aboutit que rarement au résultat recherché : écarter le magistrat de l'exercice des fonctions juridictionnelles ».

Pour combler cette lacune, la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature, présidée par M. Jean Cabannes, premier avocat général honoraire à la Cour de cassation, a proposé d'instituer une procédure de suspension immédiate des fonctions du magistrat concerné, qui serait, après avis du CSM, dispensé d'activité.

2. Une nouvelle procédure de suspension du magistrat en raison de son état de santé

Afin de pallier les insuffisances du droit en vigueur, le projet de loi organique crée, à l'initiative du garde des sceaux, une procédure de suspension des magistrats dont l'état de santé apparaît incompatible avec l'exercice de leurs fonctions. Cette mesure, soumise à l'avis conforme de la formation compétente du CSM, ne pourrait en outre intervenir qu'après la saisine du comité médical et dans l'attente de son avis (article 8). Les députés ont approuvé ce dispositif, précisant que le magistrat suspendu continue à percevoir l'intégralité de sa rémunération.

3. La position de votre commission des lois : conforter ce dispositif par la création d'un comité médical national

Votre commission approuve la création d'une procédure de suspension adaptée aux magistrats dont le comportement pathologique peut mettre en cause le bon fonctionnement du service public de la justice. Elle souligne que cette suspension ne constitue en aucun cas une sanction, mais une mesure prise dans l'intérêt du service.

Elle vous propose de conforter le dispositif prévu en instituant un comité médical national spécialisé qui, informé des spécificités de la profession de magistrat, pourra examiner avec davantage de pertinence les cas qui lui seront soumis par le garde des sceaux.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission des lois vous propose d'adopter le projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FORMATION ET AU RECRUTEMENT DES MAGISTRATS

Dans sa rédaction initiale, le présent chapitre se bornait à renforcer les conditions de recrutement des magistrats issus des voies parallèles aux concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature, en généralisant le principe d'une formation probatoire préalable à l'entrée en fonction (articles premier, 2, 3 et 4).

L'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a enrichi ces dispositions en augmentant le quota de postes susceptibles d'être pourvus par des voies parallèles de recrutement (articles premier B, premier bis et premier ter) et en proposant une réforme plus ambitieuse de la formation des magistrats (articles premier A, premier C, premier D, premier E et 2 bis).

En conséquence, les députés ont complété l'intitulé du présent chapitre limité à l'origine à la « formation des magistrats », par une référence au « recrutement ».

Article premier A (nouveau) (art. 14 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Soumission des magistrats à une obligation de formation continue

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à soumettre les magistrats judiciaires à une obligation de formation continue.

Depuis 1995, les magistrats judiciaires disposent d'un droit à la formation continue de cinq jours par an affirmé au deuxième alinéa de l'article 14 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature94(*).

Les magistrats issus des concours exceptionnels et complémentaires sont, par exception, astreints à une obligation de formation continue fixée respectivement à deux mois au cours des quatre premières années suivant la première nomination95(*) et trois mois répartis sur les six premières années postérieures à la première affectation (décret n° 2001-1099 du 22 novembre 2001). De même, les juges de proximité sont soumis à l'obligation de suivre une formation continue obligatoire d'une durée de dix jours pendant la période d'exercice des fonctions (sept ans)96(*).

Le présent article modifie le deuxième alinéa de l'article 14 de l'ordonnance statutaire pour généraliser à l'ensemble des magistrats judiciaires l'obligation de suivre une formation continue.

La réforme proposée mérite d'être approuvée. Il paraît logique d'imposer une règle déjà applicable à d'autres acteurs de l'institution judiciaire comme les avocats depuis la loi n° 2004-130 du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques97(*).

Les modalités d'application de ce dispositif, de nature réglementaire, ne figurent pas dans le présent texte. Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que les grandes lignes du futur décret d'application n'avaient pas encore été arrêtées. Il serait à cet égard souhaitable, dans le souci d'une bonne administration de la justice, que le Gouvernement prévoie le caractère obligatoire de la formation continue après un changement de fonctions, comme le préconise la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature (proposition n° 4).

La mise en oeuvre de cette réforme ne pourra réussir qu'à deux conditions :

- que les chefs de cours d'appel intègrent cette contrainte dans la charge de travail des magistrats, notamment s'agissant de l'organisation des audiences. A défaut de disposer du temps nécessaire, les magistrats ne pourront en effet être en mesure de respecter cette exigence nouvelle. Avec le renforcement des effectifs des juridictions intervenu en application de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, ils devraient pouvoir respecter cette obligation nouvelle ;

- que le Gouvernement alloue les moyens nécessaires à l'ENM pour en financer le coût, ce qui implique, selon son directeur, une augmentation de 40 % de son budget de fonctionnement.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier A sans modification.

Article premier B (nouveau) (art. 18-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Augmentation du nombre maximal de postes d'auditeurs de justice pourvus par recrutement sur titre

Le présent article, inséré par les députés sur les propositions conjointes du rapporteur de leur commission des lois, M. Philippe Houillon et de M. André Vallini et les membres du groupe socialiste, avec l'avis favorable du Gouvernement, a pour objet d'augmenter le nombre maximal d'auditeurs de justice susceptibles d'être recrutés sur titre.

Sous réserve de remplir les conditions énoncées à l'article 16 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 195898(*), deux voies permettent d'intégrer l'ENM en qualité d'auditeur de justice.

Outre le recrutement sur concours qui constitue le principal mode d'accès à l'auditorat (article 17 de l'ordonnance statutaire précitée), le recrutement sur titre, institué en 199299(*) en application de l'article 18-1 de l'ordonnance statutaire précitée, complété par le décret n° 72-355 du 4 mai 1972 modifié, s'adresse aux :

- titulaires d'une maîtrise de droit ayant exercé pendant quatre années une activité dans le domaine juridique, économique ou social particulièrement qualifiante pour l'exercice des fonctions judiciaires ;

- docteurs en droit, par ailleurs titulaires d'un autre diplôme d'études supérieures ;

- allocataires d'enseignement et de recherche en droit ayant exercé cette fonction pendant trois ans après l'obtention de la maîtrise en droit et possédant un diplôme d'études supérieures dans une discipline juridique.

L'âge des candidats ne peut être inférieur à 27 ans ni supérieur à 40 ans au 1er janvier de l'année au cours de laquelle le dossier est examiné par la commission d'avancement des magistrats (article 18-2 de l'ordonnance statutaire précitée). En outre, l'âge moyen des auditeurs recrutés sur titre en 2006 s'élève à 33 ans (contre 26 ans pour les auditeurs de justice).

Les cours d'appel du lieu de résidence des candidats sont chargées d'instruire les candidatures, lesquelles sont ensuite transmises au ministère de la justice, puis soumises à l'examen de la commission d'avancement prévue à l'article 34 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, composée de vingt membres représentant tous les grades de la hiérarchie judiciaire100(*).

Les effectifs d'auditeurs recrutés sur titre ne peuvent dépasser le cinquième du nombre des auditeurs de justice ayant réussi l'un des trois concours d'entrée à l'ENM.

Une fois nommés par arrêté du garde des sceaux, sur avis conforme de la commission d'avancement, les candidats recrutés sur titre sont alors intégrés à la promotion des auditeurs de justice. La durée de la formation initiale -inférieure à ce qui prévaut pour les auditeurs recrutés par concours- s'élève à vingt-huit mois101(*). Leur régime de stages et d'études au cours de la scolarité à l'ENM peut en outre être adapté, selon leur formation d'origine.

En valeur absolue, leur nombre -12 en 1997 contre 39 en 2005- a progressé ; de même, la proportion de ces effectifs par rapport à ceux des auditeurs de justice recrutés par concours a doublé (8 % en 1998 contre 16 % en 2005). Depuis 2000, leur nombre oscille entre 30 et 40. On note toutefois qu'à ce jour, le plafond légal des recrutements (un cinquième) n'a jamais été atteint.

Pour la période 2005-2006, la commission d'avancement a examiné 222 candidatures (contre 206 pour la période 2004-2005), principalement émanant de docteurs en droit et de titulaires d'une maîtrise de droit justifiant de quatre années d'expérience professionnelle en matière juridique, économique ou social.

Cette commission, dans son rapport d'activité 2005-2006, a indiqué n'avoir pas jugé suffisante la justification d'une seule activité en qualité d'assistant de justice, le temps passé par un assistant de justice pour la réalisation des travaux ne pouvant excéder 80 heures par mois dans la limite de 720 heures par an. Celle-ci a appelé l'attention des chefs des cours d'appel chargés d'instruire et d'évaluer les candidatures sur la nécessité de vérifier que les activités exercées antérieurement qualifient particulièrement le candidat.

44 avis favorables (contre 40 avis favorables en 2004-2005) ont été prononcés entre le 1er juillet 2005 et le 30 juin 2006102(*).

Au sein de la promotion 2006, une grande majorité des auditeurs de justice intégrés sur titre possèdent un doctorat en droit (29 sur 39), 2 étant titulaires d'une maîtrise en droit, 7 d'un diplôme d'études approfondies de droit et 1 d'un DESS en droit des affaires. Ces auditeurs sont issus généralement de professions juridiques ou judiciaires. En prenant pour référence la dernière profession exercée avant d'intégrer l'ENM, on dénombre 10 assistants juridiques, 1 assistant de recherche, 2 attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER), 8 avocats, 3 avocats stagiaires, 5 chargés de cours ou d'enseignement, 1 chargé de mission sécurité et prévention de la délinquance, 3 enseignants ou formateurs vacataires, 2 greffiers en chef, 1 rapporteur à la commission des recours des réfugiés, 1 militaire et 2 personnes en recherche d'emploi.

Voies d'accès à l'auditorat

Année (Promotion)

Concours

Total Concours

Recrutement sur titre
(auditeurs recrutés sur titre / auditeurs issus des concours)

premier concours

deuxième concours

troisième concours

1997 (1998)

110

27

8

145

12 (8 %)

1998 (1999)

141

34

10

185

20 (11 %)

1999 (2000)

141

34

10

185

30 (16 %)

2000 (2001)

145

35

10

190

36 (19 %)

2001 (2002)

192

45

13

250

31 (12 %)

2002 (2003)

192

45

13

250

32 (13 %)

2003 (2004)

192

45

13

250

29 (12 %)

2004 (2005)

192

45

13

250

40 (16 %)

2005 (2006)

224

19

7

250

39 (16 %)

Source : Ministère de la justice

Afin d'élargir davantage le vivier de recrutement à l'auditorat à des personnes expérimentées, les députés ont accru le nombre d'auditeurs de justice susceptibles d'être recrutés sur titre en portant le plafond des recrutements d'un cinquième à un tiers et en modifiant la base de référence pour le calcul de ce plafond qui serait définie en fonction de « l'effectif total de la promotion de l'Ecole nationale de la magistrature ».

Cette mesure concrétise la proposition n° 67 de la commission d'enquête chargée de rechercher les causes de dysfonctionnements de la justice dans l'affaire dite d'Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement. Elle vise ainsi à « ouvrir la magistrature sur l'extérieur »103(*), en rééquilibrant l'importance respective des différentes voies d'accès à l'auditorat au profit de candidats plus expérimentés justifiant d'une pratique professionnelle dans certains domaines (juridique, social ou économique).

Votre commission approuve pleinement le dispositif proposé par l'Assemblée nationale.

Les représentants de l'Union syndicale des magistrats se sont étonnés du relèvement du plafond des postes d'auditeurs susceptibles d'être recrutés sur titre, faisant valoir que le quota n'était jamais atteint, faute de candidats de qualité.

L'élargissement du recrutement sur titre devrait cependant pouvoir produire ses effets : le ministère de la justice estime qu'il existe une réelle marge de progression pour cette voie d'intégration à la magistrature appréhendée favorablement par la commission d'avancement dans la mesure où elle s'accompagne d'une scolarité à l'ENM.

Par ailleurs, la base de calcul utilisée pour fixer l'effectif maximal d'auditeurs de justice appelle une clarification. En effet, la référence « au tiers de l'effectif total de la promotion de l'ENM » est susceptible de donner lieu à des divergences d'interprétation : selon le ministère de la justice, les auditeurs issus des trois concours d'entrée à l'ENM et les auditeurs recrutés sur titre seraient visés alors que pour le directeur de l'ENM, cette notion est plus floue.

Ce dernier a en effet fait valoir qu'une telle rédaction pourrait être interprétée comme créant l'obligation de recruter un tiers d'auditeurs (alors qu'actuellement l'ordonnance statutaire fixe un plafond maximal), une telle solution ne lui paraissant pas envisageable compte tenu du nombre limité des candidatures. En outre, le dispositif adopté par les députés présente un inconvénient pratique : le plafond des recrutements sur titre autorisés ne pourrait être fixé qu'a posteriori, après l'intégration des auditeurs recrutés sur titre à la promotion. Dans un souci de lisibilité de la réforme proposée et de simplicité, votre commission vous propose un amendement pour conserver la mention actuelle relative au nombre d'auditeurs issus des trois concours d'entrée à l'ENM.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier B ainsi modifié.

Article premier C (nouveau) (art. 19 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Stage obligatoire d'immersion au sein de la profession d'avocat pour les auditeurs de justice

Le présent article, inséré par les députés, propose de modifier l'article 19 de l'ordonnance statutaire pour soumettre les auditeurs de justice à l'obligation de suivre un stage de six mois en cabinet d'avocat ou auprès d'un barreau.

Actuellement, le déroulement de la formation, décidé par l'ENM, se décline en :

- périodes de scolarité commune d'une durée totale au moins égale à neuf mois ; cet enseignement aborde la méthodologie judiciaire, l'étude des principales fonctions de magistrat, des principaux domaines de l'activité judiciaire, la responsabilité et l'éthique de la magistrature ;

- stages individuels dans les juridictions (cours d'appel et tribunaux) complétés par des stages effectués auprès des partenaires de l'institution judiciaire (auxiliaires de justice, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse), des administrations, des organismes publics ou privés extérieurs à celle-ci ou dans des juridictions et organisations étrangères ou internationales. La durée précise de chaque stage, de nature réglementaire, est déterminée par l'ENM dans le cadre de la définition de son programme pédagogique104(*).

Durant le stage juridictionnel, les auditeurs de justice accomplissent les actes judiciaires des fonctions du siège et du parquet. L'article 19 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 leur permet de participer sous la responsabilité des magistrats à l'activité juridictionnelle, sans pouvoir toutefois recevoir de délégation de signature. Ils peuvent ainsi assister le juge d'instruction, présenter oralement des réquisitions dans le cadre de l'exercice de l'action publique ou encore assister aux délibérés des juridictions civiles et pénales (tribunaux correctionnels et cours d'assises).

Ce même article 19 (dernier alinéa) mentionne la possibilité d'effectuer, durant la scolarité à l'ENM et à titre bénévole105(*), un stage en qualité de collaborateur d'un avocat inscrit à un barreau. En 1992, l'allongement de la scolarité a été l'occasion d'instaurer ce stage d'une durée de huit semaines qui conclut la période de stage en juridiction. La loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques a permis aux auditeurs de justice, dans ce cadre, de plaider devant les tribunaux, sous le contrôle de leur maître de stage106(*). L'ENM peut réduire la durée de ce stage, voire en dispenser certains auditeurs, par exemple lorsque ceux-ci ont exercé le métier d'avocat.

Le stage en qualité de collaborateur d'un avocat
accompli dans le cadre de la formation initiale

 Les objectifs du stage « avocat »

La fonction de défense, ses obligations, ses contraintes occupent une place importante dans la formation des futurs magistrats. La durée du « stage avocat » doit permettre d'atteindre plusieurs objectifs : une appréhension des responsabilités de la défense, un enrichissement de la culture professionnelle par l'intégration des spécificités de la défense, une meilleure connaissance de la demande de justice et de sa mise en forme judiciaire et une information sur les différents modes d'exercice, les obligations déontologiques et les contraintes professionnelles des avocats.

 Les méthodes

L'auditeur de justice appréhende le rôle de l'avocat à tous les stades de traitement d'un dossier, depuis la réception de la clientèle jusqu'à l'exécution de la décision. Intégré à la vie du cabinet, il doit en adopter le rythme de travail et les contraintes horaires. Les difficultés propres aux contacts avec la clientèle sont traitées individuellement par le maître de stage. L'auditeur de justice doit être associé aux premiers contacts avec le client. Il doit contribuer à la rédaction des pièces de procédure et conclusions, sous le contrôle de l'avocat. Enfin l'auditeur est sensibilisé au poids, dans la vie des cabinets d'avocats, des questions de gestion. La plaidoirie doit représenter une part importante des activités exercées.

 Déontologie du stage avocat

Au cours du stage, les auditeurs de justice demeurent soumis à leurs obligations statutaires. Ils sont également tenus au respect des règles et usages du barreau. La participation de l'auditeur de justice à la vie de la juridiction impose une nécessaire vigilance pour prévenir toute confusion des rôles, l'auditeur devant scrupuleusement s'abstenir dès qu'il constate qu'il a eu connaissance d'une affaire ou d'un de ses aspects lors de son stage juridictionnel. Lié par le secret professionnel tout au long du stage avocat, il pourra être amené à se déporter lors de son stage de pré-affectation, en raison de faits portés à sa connaissance en cours du stage avocat. Une bonne connaissance de la déontologie de l'avocat doit permettre à l'auditeur de justice d'identifier les situations de difficultés et de les prendre en compte dans l'exercice des ses futures fonctions.

Référence : Programme pédagogique pour 2005 disponible sur le site internet de l'ENM

La commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau, soucieuse de favoriser l'émergence d'une culture judiciaire commune entre magistrats et avocats, a proposé d'allonger de deux à douze mois la durée du stage effectué en cabinet d'avocat par les auditeurs de justice et de distinguer plus nettement cette étape du stage en juridiction (proposition n° 64).

Le présent article modifie le dernier alinéa de l'article 19 de l'ordonnance statutaire, afin de concrétiser cette recommandation, sous réserve de certains aménagements.

La durée du stage d'immersion au sein de la profession d'avocat serait définie dans l'ordonnance statutaire. Initialement, le rapporteur de la commission des lois, M. Philippe Houillon avait proposé une durée de huit mois (au lieu de douze aux termes des travaux de la commission d'enquête), afin de ne pas allonger « au-delà du raisonnable la scolarité à l'ENM »107(*).

Lors de débats à l'Assemblée nationale, le 14 décembre dernier, le garde des sceaux, M. Pascal Clément, soucieux de permettre aux magistrats de mieux s'imprégner de l'esprit de la défense, s'est déclaré favorable à cette démarche, jugeant toutefois excessive la durée du stage envisagée. Il a fait valoir que ce dispositif allongerait la scolarité et repousserait d'autant l'entrée des auditeurs de justice dans la vie active, au risque de détourner des candidats de la magistrature : « on ne peut concevoir six ans de préparation plus quatre ans d'école, stages compris »108(*).

Sensible à ces observations, l'Assemblée nationale, sur la proposition du rapporteur de la commission des lois, a finalement retenu une durée de six mois.

Les députés ont en outre inscrit dans la loi organique le caractère obligatoire du « stage avocat », prenant acte de la pratique, tout en le distinguant de la période de stage en juridiction.

Consacrant une pratique existante, le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit une dérogation à ce principe au profit des auditeurs de justice recrutés sur titre, lesquels pourraient, en fonction de leur expérience professionnelle antérieure, être dispensés de cette obligation. Ce dispositif se borne à transcrire pour le stage avocat une règle générale par ailleurs affirmée à l'avant-dernier alinéa de l'article 18-2 de l'ordonnance statutaire et destinée à prendre en compte le profil particulier de ces auditeurs.

En outre, le champ du stage serait élargi, les auditeurs de justice pouvant exercer comme collaborateur d'un avocat inscrit à un barreau comme actuellement ainsi qu'auprès de l'un des 181 barreaux français.

Le directeur de l'ENM, M. Michel Dobkine, a indiqué à votre rapporteur qu'une refonte du séquençage de la formation initiale lui semblait nécessaire, estimant que, pour être efficace, cette réforme devra s'accompagner d'une redéfinition du contenu du stage et de son mode d'évaluation (lequel ne donne pas satisfaction actuellement).

L'innovation proposée par les députés mérite d'être approuvée. Toutes les personnes entendues par votre rapporteur ont souligné l'intérêt du « stage avocat », comme l'a souligné l'ENM dans son dernier rapport d'activité : « le stage d'avocat de plein exercice est désormais admis comme faisant naturellement partie du cursus de formation des magistrats : chacun a bien perçu l'intérêt de cette approche pratique des droits et devoirs de l'avocat, devant permettre au futur magistrat d'intégrer dans sa pratique les données déontologiques, les exigences que comporte le statut de défenseur et le respect dû à celui-ci. »109(*)

Les représentantes du Syndicat de la magistrature (SM) entendues ont mis en avant que l'allongement du stage avocat permettrait de modifier « la perception de l'acte de juger », souhaitant que celui-ci soit accompli au début de la scolarité. Défavorables à une telle extension par crainte qu'elle n'aboutisse à réduire la durée d'autres stages notamment en juridiction, les représentants de l'Union syndicale des magistrats (USM) au cours de leur audition ont exprimé un point de vue analogue au SM sur le moment au cours duquel ce stage doit intervenir. Les représentants du CSM au cours de leur audition ont pour leur part jugé plus opportun de le programmer à la fin de la formation initiale.

Un stage plus long permettra aux auditeurs de justice de participer pleinement à la vie des barreaux en intégrant les équipes de permanence (dans le cadre des commissions d'office par exemple) ou encore en participant aux missions au titre de l'aide juridictionnelle. Observer l'activité des cabinets d'avocat de manière approfondie apparaît nécessaire dans la mesure où celle-ci participe directement au fonctionnement de l'institution judiciaire.

Néanmoins, il paraît important d'éviter que l'allongement de ce stage ne conduise à retarder l'arrivée des futurs magistrats dans les juridictions. En outre, l'allongement de la scolarité globale n'est pas souhaité par le directeur de l'ENM qui a mis en avant l'impact financier substantiel d'une telle réforme pour l'ENM, la formation d'un auditeur de justice représentant un coût de 3.000 euros par mois.

Votre commission vous propose, par un amendement, de réduire d'un mois la durée du stage d'immersion en cabinet d'avocat retenue par les députés pour permettre de maintenir la durée actuelle de la formation initiale (trente et un mois).

Un stage de cinq mois n'aurait pas d'impact sur le temps global de la formation initiale, sous réserve d'un aménagement du programme pédagogique, à savoir la suppression du stage d'ouverture sur l'extérieur. En effet en 2002, la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice s'était interrogée sur la valeur ajoutée du stage extérieur de trois mois accompli en début de formation, jugé décevant par plusieurs auditeurs de justice110(*). Il pourrait donc être affecté au stage avocat les trois mois libérés par le stage d'ouverture sur l'extérieur auxquels s'ajouteraient les deux mois actuels de stage, soit cinq mois au total.

En outre, votre commission vous propose un amendement de précision pour viser les seules dispositions de l'article 18-2 de l'ordonnance statutaire qui traitent des dérogations accordées aux auditeurs de justice recrutés sur titre en matière de stage (son avant-dernier alinéa) et non l'article 18-2 dans son ensemble, de plus large portée.

Par un amendement à l'article 11 du présent projet de loi organique, votre commission vous proposera de reporter l'entrée en vigueur de la présente réforme au 1er janvier 2008. Il ne paraît en effet pas souhaitable d'appliquer aux trois promotions d'auditeurs111(*) qui ont déjà commencé leur formation initiale à l'ENM l'allongement de la durée du stage avocat.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier C ainsi modifié.

Article premier D (nouveau) (art. 21 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Contenu de l'avis du jury chargé du classement des auditeurs de justice aptes à l'exercice des fonctions judiciaires

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'élargir le contenu de l'avis du jury chargé de procéder au classement des auditeurs de justice déclarés aptes à exercer des fonctions judiciaires pour prendre acte de la pratique.

 Le droit applicable

A l'issue de la phase généraliste de la formation initiale (vingt-cinq mois), les auditeurs de justice jugés aptes à la sortie de l'ENM à devenir magistrat de plein exercice sont classés par ordre de mérite, compte tenu de la note d'études112(*), de la note de stage juridictionnel et de la note de l'examen final.

L'article 21 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 confie à un jury -nommé par arrêté du garde des sceaux sur proposition du conseil d'administration de l'ENM113(*)- le soin de procéder à ce classement, lequel est ensuite transmis au garde des sceaux et publié au journal officiel. La formation à l'ENM revêt un caractère probatoire dans le sens où, à ce stade, ce jury peut décider d'exclure de la formation initiale un auditeur ou lui imposer un redoublement.

Ce même article prévoit que le jury assortit la déclaration d'aptitude de chaque auditeur d'une recommandation sur les fonctions que celui-ci paraît le mieux à même d'exercer dans le cadre de son premier poste114(*).

Au vu des notes d'études et de stage, le directeur de l'ENM adresse au jury de classement des propositions de recommandations, avant le déroulement des épreuves de l'examen final. Le jury délibère sur ces propositions au moment d'établir le classement des auditeurs de justice déclarés aptes à devenir magistrat.

Le décret du 4 mai 1972 relatif à l'ENM prévoit que les recommandations sont adressées au garde des sceaux, au directeur de l'école et à l'auditeur de justice115(*) (article 49). Les auditeurs de justice peuvent formuler des observations en réponse à une recommandation émise à leur encontre tant qu'ils n'ont pas fait connaître au garde des sceaux, ministre de la justice, le choix d'un poste. Ces observations sont adressées, par l'intermédiaire du directeur de l'école, au garde des sceaux.

Ces recommandations ainsi que les observations éventuelles des auditeurs sont transmises, par le garde des sceaux, au CSM appelé à se prononcer sur les propositions de nomination des auditeurs à leur premier poste (article 38, deuxième alinéa du décret n° 94-199 du 9 mars 1994).

Dans sa décision n° 93-336 DC du 27 janvier 1994, le Conseil constitutionnel a estimé que les recommandations du jury de classement « ne sauraient lier le Conseil supérieur de la magistrature à qui il appartient d'émettre en toute indépendance un avis sur la nomination des auditeurs de justice ». Ainsi, en mars 2002, le CSM a émis deux avis défavorables à l'égard de deux auditeurs qui avaient choisi un poste de juge des enfants alors que les recommandations écartaient les fonctions de juge d'instruction et de substitut116(*).

Il n'en demeure pas moins que les recommandations du jury de classement des auditeurs de justice sont prises en compte par le CSM117(*), sans pour autant que cela affecte son entière liberté d'appréciation. Comme il l'a expliqué dans son rapport annuel d'activité pour 2001, le Conseil confronte systématiquement les éléments d'évaluation contenus dans le dossier et les décisions ou recommandations du jury de classement, d'une part, au profil du poste choisi, d'autre part, à la question de savoir si la nomination envisagée est compatible avec l'intérêt du service public de la justice.

? La pratique

Les recommandations sont loin d'être systématiques. Exprimées uniquement en cas de difficulté, elles visent en effet à déconseiller le choix de certaines fonctions (souvent des fonctions spécialisées). Telle est la raison pour laquelle on en recense peu depuis l'entrée en vigueur de cette mesure (1996), leur nombre variant entre 1 et 5 selon les promotions118(*).

Le CSM, s'appuyant sur le rapport du jury de classement de la promotion 1997, a souligné les limites de ce dispositif, « en définitive très difficile à utiliser. Il peut conduire à attribuer à un auditeur faisant l'objet de plusieurs recommandations un poste qui n'a pas été proposé à un auditeur mieux classé. Il a conduit le jury à recommander la nomination comme juge ou substitut placé de certains auditeurs à l'opposé du but recherché par les auteurs des textes qui les ont créés »119(*).

Le CSM a en outre mis en avant le caractère limité du pouvoir de recommandation exclusivement destiné à exprimer des réserves sur l'aptitude à exercer certaines fonctions judiciaires. Ainsi, le plus récent rapport du jury de classement (mai 2006) souligne, pour la promotion d'auditeur de justice 2004, que « pour deux auditeurs, les restrictions ont porté sur les fonctions de juge d'instruction, de juge des enfants et de juge placé auprès du premier président. Pour les deux autres, elles ont été limitées aux fonctions de juge d'instruction et de juge placé ».

Consacrant en droit la pratique actuelle, le présent article complète le premier alinéa de l'article 21 de l'ordonnance statutaire pour prévoir la possibilité, pour le jury de classement, d'émettre, « le cas échéant, des réserves sur les fonctions pouvant être exercées par l'auditeur ».

La référence aux réserves pourra a contrario permettre au jury de formuler des observations positives sur un auditeur de justice, ce qui paraît plus conforme à la philosophie initiale de la réforme adoptée en 1994. En effet, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 27 janvier 1994 précitée, avait relevé qu'il « appartient au jury, en tenant compte de critères objectifs résultant du déroulement de la scolarité, de faire des recommandations relatives aux diverses fonctions pour lesquelles l'auditeur lui paraît avoir pleine aptitude ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier D sans modification.

Article premier E (nouveau) (art. 21 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Versement de la recommandation et des réserves du jury de classement au dossier des magistrats

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit le versement des recommandations et réserves émises par le jury de classement au dossier des magistrats.

Actuellement, l'article 12-2 de l'ordonnance statutaire indique que le dossier d'un magistrat doit comporter toutes les pièces intéressant sa situation administrative, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Les pièces de l'état civil relatives au magistrat sont systématiquement jointes au dossier. Le décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 précise que les documents concernant l'évaluation de l'activité professionnelle du magistrat sont également versés au dossier.

Les recommandations, éventuellement assorties des observations de l'auditeur, sont transmises au CSM lorsqu'il est appelé à se prononcer sur les nominations des auditeurs à leur premier poste. Une fois l'avis émis, celles-ci sont ensuite versées aux dossiers des auditeurs de justice lesquels sont retournés à l'ENM. En revanche, elles ne peuvent être versées au dossier d'un magistrat (troisième alinéa de l'article 39 du décret du 9 mars 1994). Cette règle tire les conséquences d'une observation du Conseil constitutionnel qui, dans sa décision du 27 janvier 1994 précitée, avait souligné la portée limitée du pouvoir conféré au jury de classement par le législateur, considérant que les recommandations « ne doivent être mentionnées qu'à l'occasion de la première affectation des intéressés ».

Afin de donner une force plus grande aux recommandations du jury de classement, le présent article propose d'en élargir la portée en prévoyant leur versement aux dossiers des magistrats. Ce versement interviendrait à l'occasion de la première affectation des auditeurs de justice. Il s'agit de permettre leur prise en compte par les autorités de nomination compétentes (garde des sceaux, CSM) pour les affectations d'un magistrat tout au long de sa carrière.

Ce dispositif qui concrétise une proposition de la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature formulée en 2003120(*) mérite d'être approuvé : il offre une garantie supplémentaire pour apprécier l'opportunité d'une nomination. Il est en effet important qu'avant de se prononcer sur la nomination d'un magistrat, les autorités compétentes disposent de toutes les informations utiles sur son parcours depuis son origine, afin d'éviter des erreurs d'appréciation préjudiciables au bon fonctionnement de la justice. Une telle exigence constitue un meilleur gage de l'efficacité de l'institution judiciaire.

Tout en regrettant que les organisations représentatives de magistrats n'aient pas été consultées sur la présente réforme, les représentantes du Syndicat de la magistrature ont souhaité que la recommandation puisse être retirée du dossier du magistrat à l'issue d'un délai raisonnable. Une telle condition ne paraît pas nécessaire, le dossier du magistrat étant susceptible d'évoluer et de contenir des éléments positifs de nature à contrebalancer la portée de réserves anciennes.

Dans un souci d'impartialité, il semble toutefois opportun d'améliorer le dispositif adopté par les députés pour permettre la prise en compte par les autorités de nomination du point de vue du magistrat en cause.

A cette fin, votre commission vous propose par amendement de compléter le présent article pour prévoir le versement au dossier des observations que les auditeurs de justice peuvent formuler en réponse aux recommandations émises à leur encontre.

Elle vous propose d'adopter l'article premier E ainsi modifié.

Article premier (art. 21-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Soumission des candidats issus des concours complémentaires à une formation initiale probatoire

Le présent article a pour objet de soumettre les candidats aux fonctions judiciaires recrutés par la voie des concours complémentaires à une formation initiale probatoire.

La loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001121(*) a institué à titre permanent deux nouvelles voies de recrutement de magistrats par concours en insérant dans l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 un article 21-1. Ce dispositif a ouvert l'accès au second et au premier grade de la magistrature à des personnes justifiant d'une certaine expérience professionnelle antérieure dans le domaine juridique, administratif, économique et social les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires.

Les conditions de diplôme imposées aux candidats sont identiques à celles prévues pour les candidats au premier concours de l'ENM122(*) (deuxième alinéa). Selon le grade visé, l'âge requis des candidats varie (trente-cinq ans au moins s'agissant du second grade, et cinquante ans au moins pour le premier), de même que l'ancienneté professionnelle exigée (dix et quinze ans d'expérience qualifiante pour l'accès respectivement au second et au premier grade) (troisième à cinquième alinéas). Les candidats ne peuvent se présenter plus de trois fois à ces concours.

Le nombre de magistrats susceptibles d'être intégrés ne peut dépasser un plafond fixé, pour le second et le premier grade, respectivement à un cinquième de l'effectif total des recrutements intervenus au second grade au cours de l'année précédente et à un dixième du nombre total des nominations en avancement au premier grade prononcées au cours de l'année précédente (onzième à treizième alinéas).

Par exception, pour les années 2002 et 2003, le législateur avait fixé ce maximum à 125 postes, pour l'accès au second grade.

Le nombre de candidats admis par ces voies complémentaires, en régression depuis 2003, n'a jamais atteint les limites posées par le législateur.

En 2002, 73 postes du second grade (sur 125 autorisés) ont été pourvus par cette voie et 84 (sur 125 autorisés) en 2003. En 2004, 51 candidats pour 80 postes offerts ont réussi les concours dont 3 pour le premier grade. Le concours complémentaire organisé en 2005 n'a concerné que des postes du second grade, 30 candidats (sur 30 postes offerts) ayant été admis. Aucun concours n'a été ouvert en 2006.

La profession d'avocat est largement représentée au sein des candidats recrutés (14 sur 48 admis en 2004 ; 11 sur 30 admis en 2005).

Comme l'ont indiqué les représentants de l'association des magistrats issus des concours complémentaires et exceptionnels (AMICCE), la grande majorité des candidats recrutés par cette voie ont été affectés au renforcement des cours d'appel pour résorber les stocks d'affaires en instance dans le cadre des contrats d'objectifs conclus avec le ministère de la justice.

Les candidats admis suivent, préalablement à leur entrée en fonction, une formation de six mois organisée par l'ENM comprenant une formation théorique à l'ENM d'une durée d'un mois et des stages pratiques en juridiction d'une durée de cinq mois et qui ne donnent lieu à aucune évaluation. Comme l'a souligné l'ENM dans son rapport administratif et financier pour 2003, « outre les enseignements généraux consacrés aux pratiques du procès équitable, au statut et à la responsabilité des magistrats, à l'organisation et au fonctionnement du tribunal de grande instance, les stagiaires ont bénéficié d'une formation les préparant à l'ensemble de la fonction qu'ils allaient exercer à compter du mois de mars 2004 »123(*).

Pendant cette période de formation, les futurs magistrats sont rémunérés (sixième alinéa de l'article 21-1 de l'ordonnance statutaire, complété par le décret n° 2001-1099 du 22 novembre 2001124(*)).

Préalablement à toute activité, les candidats sont soumis à l'obligation de prêter serment devant la cour d'appel et de jurer de « conserver le secret des actes du parquet, des juridictions d'instruction et de jugement » dont ils pourraient avoir connaissance au cours de leur stage (septième alinéa de l'article 21-1 de l'ordonnance statutaire).

Aucun contrôle de leur aptitude professionnelle n'est prévu par la loi organique, la réussite aux concours complémentaires garantissant ainsi aux candidats d'être intégrés dans la magistrature. A l'issue de cette période de formation, ils sont nommés dans leur fonction dans les formes définies par l'ordonnance statutaire aux emplois pour lesquels ils ont été recrutés (huitième alinéa), après avis conforme du CSM s'agissant du poste au siège, après avis simple du CSM pour un poste au parquet. Aucun avis défavorable n'a à ce jour été émis par le CSM à une proposition de nomination d'un candidat issu d'un concours complémentaire.

Le présent article concrétise une des propositions de la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature formulées en novembre 2003, qui avait prôné un aménagement des modalités de recrutement en vue « d'une meilleure appréciation des garanties éthiques des candidats à la magistrature »125(*).

Le 1° du présent article réécrit le sixième alinéa de l'article 21-1 de l'ordonnance statutaire pour soumettre les candidats admis aux concours complémentaires, à l'instar des auditeurs de justice recrutés par la voie des trois concours d'entrée à l'ENM, à une formation probatoire.

Il maintient le principe d'une formation rémunérée, organisée par l'ENM et comprenant un stage en juridiction effectué selon les modalités prévues pour les auditeurs de justice fixées à l'article 19 de l'ordonnance statutaire126(*).

Le renvoi qui figure actuellement au premier alinéa de l'article 20 de l'ordonnance statutaire relatif à la soumission des auditeurs de justice au secret professionnel, redondant avec les obligations qui découlent du serment que prêtent les candidats issus des concours complémentaires, en application du septième alinéa de l'article 21-1 de la même ordonnance, ne serait pas repris.

Le contenu de la formation initiale comprenant une période de formation théorique à l'ENM et une période de stage resterait semblable au schéma actuel.

Les députés ont modifié ce dispositif par deux amendements, pour en améliorer la rédaction.

Le 2° du présent article, s'inspirant des dispositions en vigueur pour les magistrats recrutés par la voie de l'intégration directe (article 25-3 de l'ordonnance statutaire)127(*), décrit la procédure qui découle du caractère probatoire conféré à la formation initiale des candidats issus des concours complémentaires.

Il prévoit que le bilan de la formation probatoire de chaque candidat sélectionné par la voie des concours complémentaires est dressé par le directeur de l'ENM qui établit, à cet effet, un rapport qu'il adresse au jury chargé d'établir le classement des auditeurs de justice déclarés aptes à exercer les fonctions judiciaires. Le directeur de l'ENM pourra se fonder sur le rapport de stage du magistrat délégué à la formation et les appréciations des maîtres de conférences de l'ENM pour motiver le sens de l'avis qu'il rend sur chaque candidat.

Il est proposé de confier au jury de classement des auditeurs de justice le soin de décider de l'aptitude du candidat à exercer les fonctions judiciaires. En l'absence d'examen final imposé aux candidats recrutés par voie complémentaire, le jury devrait, avant de rendre sa décision, s'entretenir avec le candidat. Ainsi, le CSM ne pourrait plus être saisi de propositions de nomination de candidats n'ayant pas été mis en situation de juger comme tel est le cas actuellement.

Les députés, sur la proposition de leur commission des lois, ont adopté ce dispositif sous réserve d'une amélioration de pure forme.

Le 3° du présent article introduit une nouveauté en soumettant les candidats issus des concours complémentaires déclarés aptes à exercer les fonctions judiciaires à l'obligation de suivre une formation complémentaire, jusqu'à leur nomination.

Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que cette formation devrait prendre la forme d'un stage de pré-affectation dans la fonction choisie par le candidat à l'issue des épreuves du concours et être effectué avant la prise de fonctions. Cette phase de formation devrait ainsi constituer le pendant de la phase spécialisée de la formation initiale dispensée aux auditeurs de justice.

L'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois, a apporté à ces dispositions une correction de pure forme.

Votre commission vous soumet un amendement pour préciser que les candidats sont déclarés aptes « à exercer les fonctions judiciaires ».

Les représentants de l'AMICCE se sont inquiétés des conséquences de l'instauration d'un stage probatoire, mettant en avant le risque qu'une telle mesure dissuade des candidats, surtout ceux issus du secteur privé. Ils ont fait valoir la sélectivité des épreuves des concours, notamment s'agissant de l'accès au premier grade et ont souligné, dans l'hypothèse d'une soumission à un stage probatoire, la nécessité que l'évaluation du stage en juridiction soit effectuée par plusieurs magistrats pour éviter un certain arbitraire. Ils se sont en revanche félicités de la mise en place d'une formation complémentaire postérieure à la nomination.

L'exercice des fonctions juridictionnelles présente de telles spécificités qu'il paraît toutefois difficile d'envisager que certains candidats échappent à la mise à l'épreuve de la réalité judiciaire et ne puissent être évalués sur leur réelle capacité à juger.

L'ouverture du corps de la magistrature, pour être effective, exige que les voies de recrutement parallèles soient suffisamment attractives pour susciter des candidatures du haut niveau. A cet égard, il est impératif que le Gouvernement respecte l'engagement pris il y a cinq ans dans le cadre de la réforme statutaire de juin 2001 d'ouvrir aux magistrats recrutés par concours complémentaires la possibilité de racheter leurs droits à pension au titre des activités exercées antérieurement à leur entrée dans le corps judiciaire. Cette réforme est très attendue des intéressés, comme l'ont souligné les représentants de l'AMICCE.

Sous réserve de cette observation et de l'amendement précédemment présenté, votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Articles premier bis et premier ter (nouveaux) (art. 25 et 25-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Augmentation du nombre maximal de recrutements au titre de l'intégration directe dans le corps judiciaire

Ces articles, insérés par l'Assemblée nationale, ont pour objet d'accroître la proportion du nombre de magistrats susceptibles d'être recrutés par la voie de l'intégration directe.

Actuellement, les personnes justifiant d'une ancienneté d'exercice professionnel -de sept ans au minimum- les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires peuvent accéder aux trois grades de la magistrature par une voie parallèle aux concours d'entrée à l'ENM.

Ce dispositif, ancien pour les magistrats intégrés directement aux fonctions hors hiérarchie128(*), a été élargi aux grades inférieurs en 1992129(*).

Les conditions d'intégration directe dans le corps judiciaire diffèrent en fonction des grades auxquels il est possible d'accéder.

Conditions prévues pour l'intégration directe dans le corps judiciaire

Conditions

Accès au second grade

(art. 22 de l'ordonnance statutaire)

Accès au premier grade
(art. 23 de l'ordonnance statutaire)

Accès à la hors hiérarchie
(art. 40 de l'ordonnance statutaire)

Conditions communes

Etre de nationalité française, être de bonne moralité, jouir de ses droits civiques, être en position militaire régulière et apte physiquement

Conditions d'âge

Etre âgés de trente cinq ans au moins

-

-

Conditions de diplômes et/ou justification d'une expérience professionnelle

- Etre titulaire d'une maîtrise et avoir exercé pendant sept ans une activité professionnelle particulièrement qualifiante ou avoir occupé pendant la même période un emploi dans la fonction publique au sein de la catégorie A ;

- justifier de sept années de services effectifs en qualité de greffier en chef ou de conseil de prud'hommes

- Etre titulaire d'une maîtrise et avoir exercé pendant dix-sept ans une activité professionnelle particulièrement qualifiante ;

- justifier de sept années de services effectifs en qualité de greffier de chef ou de conseil de prud'hommes, sous certaines conditions de grade et d'emploi que l'expérience qualifie particulièrement

- Etre conseiller d'Etat ;

- être magistrat judiciaire détaché dans un emploi de directeur ou de chef de service du ministère de la justice ou de directeur de l'ENM et justifier de cinq ans d'ancienneté dans ces fonctions ;

- être maître des requêtes au Conseil d'Etat et justifier de dix ans d'ancienneté dans cette fonction ;

- être professeur des Facultés de droit et avoir enseigné dix ans en cette qualité ou en qualité d'agrégé ;

- être avocat au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation, membre ou ancien membre du conseil de l'ordre et justifier de vingt années d'exercice professionnel ;

- être avocat inscrit à un barreau français et justifier de vingt-cinq années d'exercice de cet professionnel

Source : Ordonnance statutaire du 22 décembre 1958

Le législateur a soumis l'intégration directe des magistrats aux second et premier grades à un contrôle rigoureux en :

- exigeant, préalablement à la nomination aux fonctions judiciaires, l'avis conforme de la commission d'avancement prévue à l'article 34 de l'ordonnance statutaire, le directeur de l'ENM et le président du jury des concours d'entrée à l'école assistant avec voix consultative aux délibérations de la commission (premier alinéa de l'article 25-2 de l'ordonnance statutaire)130(*) ;

- plafonnant le nombre d'intégrations directes qui ne peuvent dépasser -pour l'accès au second grade- un cinquième de la totalité des recrutements au second grade de l'année civile précédente (article 25 de l'ordonnance statutaire) et -pour l'accès au premier grade-, le quinzième des promotions à ce grade intervenues l'année civile précédente (article 25-1 de l'ordonnance statutaire). La loi n'a pas fixé de limites pour l'intégration directe aux fonctions hors hiérarchie.

Cette limite maximale n'est jamais atteinte, les recrutements intervenus depuis 2000 se situant entre 19 en 2003 et 31 en 2004.

Les recrutements de magistrats
par la voie de l'intégration directe intervenus depuis 2000

 

Intégration directe au second grade

Intégration directe au premier grade

Intégration directe aux fonctions hors hiérarchie

Total

2000

26

-

1

27

2001

22

2

1

25

2002

25

2

-

27

2003

16

3

-

19

2004

27

3

1

31

2005

20

5

2

27

2006

14

8

2

24

Source : Ministère de la justice

Les articles premier bis et premier ter modifient respectivement les articles 25 (accès au second grade) et 25-1 (accès au premier grade) de l'ordonnance statutaire pour assouplir les conditions de recrutement par la voie de l'intégration directe. Il est proposé d'accroître le nombre maximal de postes de magistrats susceptibles d'être pourvus :

- les nominations au second grade de la magistrature pouvant être prononcées dans la limite du quart des recrutements à ce grade de l'année civile précédente ;

- l'intégration directe au premier grade de la magistrature pouvant intervenir dans la limite d'un dixième des promotions à ce grade de l'année civile précédente.

Les intégrations directes dans la magistrature prononcées entre le 1er juillet 2005 et le 30 juin 2006 démontrent l'intérêt de ce dispositif qui permet d'ouvrir le corps de la magistrature à des personnes expérimentées dans le domaine du droit et d'origine professionnelle variée. Ainsi, la commission d'avancement a émis des avis favorables à l'égard de 4 avocats, 2 cadres du secteur privé, 2 greffiers en chef, 3 officiers publics ministériels, 1 avoué de cour d'appel, 1 fonctionnaire territorial, 1 conseiller en service extraordinaire131(*).

Les avocats sont majoritairement représentés au sein des magistrats recrutés à ce titre (plus de la moitié des candidats admis en 2005, un peu moins de la moitié en 2004), ce qui démontre l'intérêt de cette voie d'accès qui constitue une passerelle entre ces deux professions propice à leur enrichissement réciproque et au développement d'une culture commune du droit.

Comme l'avait souligné votre commission en 2002 dans le cadre de ses travaux sur l'évolution des métiers de la justice, cette voie d'accès apporte au corps de la magistrature une « respiration précieuse  et permet un élargissement de ses bases de recrutement ». Il avait été également souligné que les avantages de ce mode de recrutement faisaient l'objet d'un consensus de la part de l'ensemble des magistrats entendus par cette mission132(*).

L'initiative des députés mérite donc d'être approuvée.

Votre commission des lois vous propose d'adopter les articles premier bis et premier ter sans modification.

Article 2 (art. 25-3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Généralisation de l'obligation de suivre une formation probatoire à tous les candidats admis à l'intégration directe dans le corps judiciaire

Le présent article propose de généraliser à tous les candidats admis à l'intégration directe dans le corps judiciaire, aux deux premiers grades, l'obligation de suivre une formation probatoire préalablement à leur nomination en qualité de magistrat.

Actuellement, le droit en vigueur prévoit un processus de sélection des candidats rigoureux au cours duquel, selon leur profil, ceux-ci peuvent être soumis à l'obligation de suivre une formation probatoire.

Les mêmes règles s'imposent indépendamment du grade (second ou premier) auquel postule le candidat.

Les candidatures sont déposées au parquet général de la cour d'appel du lieu de résidence des personnes intéressées qui les instruit, puis les transmet au ministère de la justice, lequel les soumet enfin à l'examen de la commission d'avancement.

Avant de se prononcer sur leur nomination, cette commission peut imposer aux candidats l'obligation de suivre une formation probatoire. Cette possibilité prévue par l'article 25-2 de l'ordonnance statutaire (troisième alinéa) est destinée à prendre en compte la diversité de l'origine des candidats, lesquels peuvent être plus ou moins rompus au fonctionnement de l'institution judiciaire.

Le premier alinéa de l'article 25-3 de cette même ordonnance, après avoir rappelé le principe d'une telle faculté pour la commission d'avancement, précise que la formation probatoire prend la forme d'un stage probatoire en juridiction organisé par l'ENM, selon les modalités applicables aux auditeurs de justice définies à l'article 19 de la même ordonnance. Le directeur de l'ENM décide, en tenant compte des préférences exprimées par le candidat, de la date et du lieu de ce stage dont la durée ne peut excéder six mois133(*). En pratique, sa durée s'établit toujours à six mois. Le candidat admis au stage probatoire est astreint au secret professionnel et prête un serment analogue à celui prévu pour les candidats issus des concours complémentaires134(*) (quatrième alinéa de l'article 25-3 de l'ordonnance statutaire).

Le bilan du stage établi par le directeur de l'ENM comprend le rapport de synthèse du magistrat délégué à la formation de la cour d'appel dans le ressort de laquelle le stage s'est déroulé, rédigé sur la base des appréciations portées par les maîtres de stage et le directeur de centre de stage, auquel le directeur de l'école joint son avis motivé. Ce bilan est remis au jury chargé du classement des auditeurs de justice dans le délai d'un mois suivant la date de fin de stage (troisième alinéa de l'article 25-3 de l'ordonnance statutaire).

Après un entretien avec le candidat, le jury de classement transmet à la commission d'avancement son avis sur l'aptitude de celui-ci à exercer les fonctions judiciaires, accompagné du bilan du stage.

Aux termes de ce processus, la commission d'avancement décide ou non de nommer l'intéressé dans le corps judiciaire.

La faculté de soumettre les candidats à une obligation de suivre une formation probatoire est devenue le principe, la dispense de stage probatoire l'exception. Au demeurant, la commission d'avancement sanctionne les candidats qui ne donnent pas satisfaction, ayant plusieurs fois opposé un refus à des nominations de candidats au vu du bilan du stage probatoire (9 avis de rejet sur 38 candidats soumis à un stage probatoire en 2004 ; 4 avis de rejet sur 27 candidats soumis à un tel stage en 2005).

Prenant acte de la pratique, le présent article propose d'inverser la règle en généralisant à l'ensemble des candidats à l'intégration directe l'obligation de suivre une formation probatoire, sous réserve d'une exception strictement encadrée.

Le 1° de cet article réécrit l'alinéa premier de l'article 25-3 de l'ordonnance statutaire pour poser ce principe. Comme actuellement, la formation probatoire serait organisée par l'ENM. Le texte prévoit que cette formation comporte « notamment » un stage juridictionnel selon les modalités prévues pour les auditeurs de justice135(*), comme aujourd'hui, laissant entendre qu'elle peut également prendre une autre forme.

Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que le stage probatoire en juridiction est actuellement précédé d'une semaine d'enseignements à l'ENM à Bordeaux, au cours de laquelle sont abordés la déontologie, les principes de la procédure et le fonctionnement d'une juridiction, ainsi que l'apprentissage de la technique de rédaction des jugements et de la tenue d'une audience. Ainsi, la nouvelle rédaction est destinée à tenir compte de cette réalité.

Les députés, sur la proposition de leur commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, ont modifié le texte initial pour préciser que ce dispositif s'applique aux candidats « à une intégration directe au titre des articles 22 et 23 », « s'ils sont admis » dans le souci de distinguer clairement l'étape de l'admission des candidats de celle de leur nomination en qualité de magistrat.

Outre un amendement tendant à supprimer l'adverbe « notamment » inutile et sans portée juridique véritable, votre commission vous soumet un amendement pour préciser quelle autorité est compétente pour décider d'admettre les candidats à l'intégration directe à suivre une formation probatoire. Le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale est en effet muet sur ce point. Il vous est proposé de confier cette prérogative à la commission d'avancement qui paraît la mieux placée pour apprécier la valeur des candidatures, compte tenu de ses attributions actuelles en matière d'intégration directe.

Les modalités actuelles d'évaluation du stage probatoire seraient maintenues.

Le 2° du présent article insère, après le premier alinéa, un alinéa pour prévoir la possibilité pour la commission d'avancement, à titre exceptionnel et au vu de l'expérience professionnelle du candidat, de le dispenser de suivre la formation probatoire. Cette dérogation se justifie par le souci d'éviter d'imposer une procédure trop lourde de nature à décourager les candidats les plus expérimentés de postuler aux fonctions judiciaires.

Les 3°, 4° et 5° du présent article opèrent des coordinations respectivement dans le deuxième alinéa de l'article 25-3 (secret professionnel et prestation de serment) pour tenir compte de la généralisation de l'obligation de suivre la formation probatoire à tous les candidats à l'intégration directe et de la définition du contenu de cette formation qui n'est plus réductible à un stage en juridiction mais comporte également une période de formation théorique à l'ENM.

Votre commission vous propose un amendement rédactionnel au 5° du présent article.

En outre, dans le souci de renforcer l'impartialité de la procédure d'instruction des candidatures, votre commission vous propose un amendement pour rendre obligatoire la motivation des avis défavorables de la commission d'avancement à l'intégration directe dans le corps judiciaire d'un candidat dont la formation probatoire n'a pas été satisfaisante. Cette exigence supplémentaire permettra de comprendre le sens des avis rendus et de garantir la cohérence des critères d'admission utilisés.

Elle vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau) (art. 26 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Interdiction de choisir un premier poste ayant fait l'objet de réserves de la part du jury de classement des auditeurs de justice

Cet article, inséré par les députés, prévoit d'interdire aux auditeurs de justice de choisir un premier poste ayant fait l'objet de réserves du jury chargé d'établir le classement des auditeurs de justice jugés aptes à exercer les fonctions judiciaires.

Actuellement, les conditions dans lesquelles interviennent les nominations des auditeurs de justice à leur premier poste sont les suivantes :

- les auditeurs de justice choisissent, suivant leur rang de classement, leur première affectation sur une liste proposée par la direction des services judiciaires du ministère de la justice. Une fois leur choix arrêté, ils font connaître au garde des sceaux le poste auquel ils souhaitent être nommés (deuxième alinéa de l'article 26 de l'ordonnance statutaire). En l'absence de choix, l'auditeur fait d'office l'objet d'une proposition de nomination et, en cas de refus de cette proposition, il est considéré comme démissionnaire (troisième alinéa de l'article 26 de l'ordonnance statutaire) ;

- au vu des choix exprimés par les auditeurs, le garde des sceaux saisit pour avis la formation compétente du CSM (quatrième alinéa de l'article 26 de la même ordonnance). En cas d'avis défavorable sur la nomination d'un auditeur à un emploi du siège, une nouvelle proposition de nomination est à nouveau soumise pour avis au CSM, après consultation de l'intéressé. Pour les nominations à un emploi du parquet, le garde des sceaux peut passer outre l'avis du CSM ou lui soumettre une nouvelle proposition, après consultation de l'intéressé (cinquième alinéa de l'article 26 de la même ordonnance) ;

- une fois l'avis du CSM rendu, les auditeurs de justice sont nommés à un poste du second grade de la hiérarchie judiciaire par décret du Président de la République sur proposition du garde des sceaux.

A aucun moment l'auditeur n'est lié par les recommandations du jury de classement qui n'ont pour lui qu'une valeur de conseil.

En 2002, votre commission avait regretté, dans le cadre des travaux de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, que « l'adéquation du profil et des aptitudes des auditeurs de justice à leur première affectation ne constitue pas un élément déterminant ». Deux raisons expliquent cette situation :

- la première résulte de l'absence d'implication du ministère de la justice dans l'élaboration de la liste des postes proposés qui n'est pas établie selon les compétences des auditeurs mais essentiellement en fonction des postes non pourvus dans le cadre des mutations de magistrats ;

- la seconde tient aux critères qui guident le choix des postes par les auditeurs de justice, le plus souvent déterminé par des considérations géographiques136(*).

Il n'en demeure pas moins que le CSM se montre particulièrement attentif aux premières nominations dans le corps judiciaire, comme il l'indique dans son rapport annuel d'activité pour 2000 qui signale un cas dans lequel la formation compétente pour les magistrats du siège « s'est opposée à la nomination d'un auditeur de justice à un poste choisi conformément à la recommandation du jury de classement mais ne correspondant pas en réalité à ses aptitudes actuelles. La Chancellerie ayant proposé, ensuite, à cet auditeur, qui l'a accepté, un poste conforme au profil défini par le Conseil, sa nomination a pu intervenir en temps utile »137(*). L'intervention du CSM apparaît donc essentielle.

Les conditions d'attribution des postes offerts à la sortie de l'ENM sont déterminantes : d'une part, un magistrat est susceptible d'être fortement influencé par sa première affectation, d'autre part, le fonctionnement de l'institution judiciaire pâtit nécessairement d'un magistrat nommé à contre-emploi. Il paraît donc nécessaire de garantir que l'aptitude pour l'exercice de certaines fonctions soit davantage prise en compte dans le choix d'une première affectation exprimé par les auditeurs de justice.

Tel est d'ailleurs le sens de l'une des préconisations de la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature en 2003 selon laquelle, « l'avis du jury de classement portant des réserves quant à l'aptitude de l'auditeur de justice à exercer certaines fonctions doit lier la direction des services judiciaires ».

Le présent article, dans la continuité des articles premier D et premier E tendant à renforcer la portée du pouvoir de recommandation du jury de classement, concrétise cette réforme.

Il exclut la possibilité pour les auditeurs de justice de choisir comme première affectation une fonction visée par des réserves exprimées par le jury de classement.

L'évolution proposée se borne à prendre acte de la pratique. En effet, le ministère de la justice a indiqué qu'au cours des cinq dernières années, les auditeurs de justice avaient toujours exprimé des choix de postes respectant les recommandations du jury.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 bis sans modification.

Article additionnel après l'article 2 bis (art. 13-3 et 35 de l'ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Composition de la commission d'avancement - Composition du collège électoral des magistrats membres de cette commission

Par un amendement tendant à insérer un article additionnel, votre commission vous propose de modifier la composition de la commission d'avancement et celle du collège électoral des magistrats membres de cette commission, afin de tenir compte de l'évolution de la structure du corps judiciaire intervenue depuis la réforme statutaire du 25 juin 2001.

Instituée par l'article 34 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, la commission d'avancement, commune aux magistrats du siège et du parquet, est investie de plusieurs missions. Elle émet tout d'abord des avis sur le recrutement des magistrats par les voies parallèles (recrutement sur titre en qualité d'auditeur de justice, intégration directe dans la magistrature, détachement judiciaire, fonctions judiciaires à titre temporaire...). Elle statue également sur les contestations de l'évaluation de l'activité professionnelle des magistrats. Enfin, elle adresse et arrête le tableau d'avancement des magistrats, ensuite communiqué à chacune des formations du CSM avant d'être signé par le Président de la République.

Selon l'article 35 de l'ordonnance statutaire, cette commission comprend, outre le premier président de la Cour de cassation, président et le procureur général près cette cour :

- un représentant de l'inspection générale des services judiciaires (1°) ;

- deux magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation (2°) ;

- deux premiers présidents et deux procureurs généraux de cour d'appel (3°).

Est également prévue la présence de dix magistrats du corps judiciaire, trois du premier grade et sept du second grade, élus par un collège de magistrats (4°). Ce collège ne peut aujourd'hui comprendre des magistrats classés hors hiérarchie.

La répartition entre premier et second grade au sein de la commission d'avancement ne reflète plus la structure du corps judiciaire. En effet, la loi organique du 25 juin 2001 a modifié les conditions d'ancienneté pour l'inscription au tableau d'avancement, afin de permettre un accès plus large et plus rapide au premier grade138(*), le pourcentage de magistrats du premier grade devant passer de 37 % à 62 %, celui des magistrats du second grade de 58 % à 28 %.

Le « repyramidage » des emplois est aujourd'hui quasiment achevé puisque, comme l'a indiqué le ministère de la justice à votre rapporteur, le corps judiciaire compte 54 % de premier grade et 36 % de second grade.

Aussi convient-il de faire évoluer la composition de la commission d'avancement et d'inverser le nombre de représentants du second grade et du premier grade en son sein, en réécrivant le 4° de l'article 35 de l'ordonnance statutaire.

Par ailleurs, comme l'a expliqué à votre rapporteur le premier président de la Cour de cassation, M. Guy Canivet, en sa qualité de président de la commission d'avancement, la modification proposée présente un autre intérêt : en s'ouvrant davantage à des magistrats plus expérimentés et moins imprégnés par la scolarité à l'ENM, la commission d'avancement devrait se montrer plus favorable à la diversification du recrutement, ce qui répond à l'objectif d'une plus grande ouverture de la magistrature poursuivi par le présent projet de loi organique.

De la même façon, il apparaît aujourd'hui nécessaire d'ouvrir aux magistrats placés hors hiérarchie le collège appelé à élire les dix magistrats du corps judiciaire membres de la commission d'avancement en modifiant l'article 13-3 de l'ordonnance statutaire. En effet, la réforme de 2001 a eu pour effet d'augmenter significativement le nombre d'emplois hors hiérarchie, qui représentent désormais 10 % du corps, contre 5 % en 2001.

Certains proposent même d'aller plus loin. Ainsi le Syndicat de la magistrature, entendu par votre rapporteur, a-t-il proposé que l'examen des candidatures aux voies de recrutements latérales soit confié au CSM, à l'exemple du recrutement des juges de proximité, et non à la commission d'avancement.

Tel est l'objet du présent article additionnel que votre commission vous propose d'adopter.

Article 3 (art. 41-12 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Soumission des candidats retenus pour l'exercice des fonctions de magistrat à titre temporaire à une formation probatoire

Le présent article propose de soumettre les candidats retenus pour l'exercice des fonctions à titre temporaire à une formation probatoire préalable à leur nomination.

Le recrutement des magistrats exerçant à titre temporaire, voie originale d'accès à la magistrature, a été institué en 1995139(*) pour permettre l'exercice de certaines fonctions judiciaires par des magistrats non professionnels, afin de rapprocher la justice du citoyen. Ce renforcement des effectifs des juridictions a été décidé pour réduire les délais de jugement.

Les magistrats exerçant à titre temporaire, un statut particulier

Le statut des magistrats exerçant à titre temporaire est défini au chapitre V quater de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 sous lequel figurent 7 articles (41-10 à 41-16).

L'intégration -temporaire- à ces fonctions est ouverte aux candidats âgés de moins de soixante-cinq ans révolus justifiant de sept années d'expérience professionnelle les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires. Les critères d'accès à ce recrutement sont ceux prévus pour l'intégration directe au second grade de la hiérarchie judiciaire140(*). Sont également expressément mentionnés les membres ou anciens membres des professions libérales juridiques ou judiciaires soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé justifiant d'au moins sept ans d'exercice professionnel (article 41-10 de l'ordonnance statutaire).

Leur activité est limitée : affectés dans un tribunal d'instance, ils ne peuvent effectuer plus du quart des services de cette juridiction, lorsqu'ils sont nommés en qualité d'assesseur dans les formations collégiales, ces formations ne pouvant comprendre plus d'un assesseur choisi parmi ces derniers (article 41-11 de l'ordonnance statutaire).

Une particularité notable du statut des magistrats recrutés à titre temporaire réside dans la possibilité d'exercer concomitamment à leurs fonctions judiciaires une autre activité professionnelle, sous réserve de leur compatibilité, ce qui permet véritablement d'ouvrir la magistrature à la société civile. Cependant, ces magistrats ne peuvent exercer concomitamment aucune activité d'agent public, à l'exception de celle de professeur et de maître de conférences des universités (article 41-14 de l'ordonnance statutaire).

Fixées à l'article 41-12 de l'ordonnance statutaire, les conditions de leur nomination obéissent à des règles particulières :

- les magistrats concernés ne peuvent exercer leur activité judiciaire au-delà d'une période non renouvelable de sept ans (premier alinéa) ;

- les candidatures sont soumises au double agrément de l'assemblée des magistrats du siège des cours d'appel puis de la commission d'avancement (deuxième alinéa) ; déposées auprès des chefs de cour d'appel chargés de leur instruction, elles sont transmises à l'assemblée générale des magistrats du siège assorties de l'avis motivé des chefs de cour, cette assemblée décide si la candidature doit être proposée au garde des sceaux. En cas de décision favorable, le garde des sceaux saisit la commission d'avancement141(*). La commission d'avancement procède alors à l'examen des candidatures, sur la base du dossier de candidature. Si elle donne un avis conforme, le candidat, à l'instar d'un magistrat du siège, est nommé dans ses fonctions, après avis conforme du CSM, par le Président de la République (premier alinéa de l'article 41-12 de l'ordonnance statutaire).

- la procédure dite de transparence prévue à l'article 27-1 de l'ordonnance statutaire142(*) ne s'applique pas.

Préalablement à leur installation, les magistrats exerçant à titre temporaire sont soumis à l'obligation de suivre une formation organisée par l'ENM comportant un stage en juridiction effectué selon les modalités prévues pour les auditeurs de justice à l'article 19 de l'ordonnance statutaire (troisième alinéa de l'article 41-12 de l'ordonnance statutaire). La durée de cette formation, qui ne peut excéder six mois, est décidée par la commission d'avancement. En pratique, elle peut s'étendre sur une période de 40 à 90 jours et comprend également une période de formation théorique à l'ENM.

La loi organique du 19 janvier 1995 précitée avait institué un stage probatoire d'une durée de 40 à 60 jours préalable à l'avis de la commission d'avancement sur la nomination de ces magistrats. La loi organique du 24 février 1998143(*), sur la proposition du rapporteur de ce texte au Sénat, M. Pierre Fauchon144(*), a supprimé le caractère probatoire de cette formation, jugé « décourageant et vexatoire » à l'encontre de personnes aux compétences professionnelles confirmées et rigoureusement sélectionnées.

Avant de suivre la formation obligatoire, les magistrats prêtent le serment applicable aux magistrats prévu à l'article 6 de l'ordonnance statutaire (avant-dernier alinéa de l'article 41-12 de l'ordonnance statutaire).

Le faible nombre de magistrats exerçant à titre temporaire recrutés à ce jour -13145(*)- atteste d'un succès très modéré contraire à l'intention du législateur.

La procédure de sélection des candidatures, lourde, constitue un premier obstacle pour les candidats qui ne sont pas sélectionnés en grand nombre.

En outre, le ministère de la justice n'a pas donné une grande publicité à ce dispositif qui demeure largement ignoré.

Le présent article, afin de sécuriser l'ensemble des modes de recrutement au corps judiciaire, propose de rétablir le caractère probatoire de la formation préalablement imposée aux candidats à l'exercice des fonctions judiciaires à titre temporaire. Le recrutement comprendrait deux étapes : une sélection préalable qui donne le droit de suivre la formation probatoire et une sélection définitive à l'issue de cette formation. Ce dispositif serait assorti d'une exception notable au bénéfice des candidats les plus expérimentés, ce qui apporte une souplesse au regard du dispositif tel qu'il avait été conçu en 1995.

Le présent article réécrit l'article 41-12 de l'ordonnance statutaire pour :

- confier à la commission d'avancement le soin d'arrêter la liste des candidats admis à l'exercice des fonctions judiciaires à titre temporaire parmi ceux proposés par les assemblées générales des magistrats du siège des cours d'appel (premier alinéa) ;

- maintenir les règles relatives à la durée d'exercice des fonctions -sept ans- et à la forme de la nomination, sous réserve de l'ajout d'une mention pour préciser que la nomination intervient après une période de formation probatoire ; le texte renvoie à l'article 21-1 de l'ordonnance statutaire, dans sa rédaction issue de l'article premier du présent projet de loi organique qui précise les modalités de cette formation (stage en juridiction, principe d'une rémunération pendant la formation) (deuxième alinéa) ;

- prévoir -par un renvoi au deuxième alinéa de l'article 25-3 de l'ordonnance statutaire, dans sa rédaction issue de l'article 2 du présent projet de loi organique applicable aux candidats à l'intégration directe au corps judiciaire- la possibilité pour la commission d'avancement de dispenser de stage probatoire les candidats les plus expérimentés (troisième alinéa) ;

- soumettre les candidats qui suivent la formation probatoire à l'obligation de prêter serment afin de garder le secret de tous les actes juridictionnels dont ils pourraient avoir connaissance au cours de leur formation, en particulier de leur stage ; là encore, le texte opère un renvoi aux dispositions applicables aux candidats à l'intégration directe qui figurent au troisième alinéa de l'article 25-3, dans sa rédaction issue de l'article 2 du présent projet de loi organique (troisième alinéa) ; l'obligation de prêter le serment applicable aux magistrats judiciaires imposée aux magistrats exerçant à titre temporaire et reprise à l'avant-dernier alinéa de l'article 41-12 dans la rédaction issue du présent article ne s'appliquerait pas aux candidats avant leur nomination et serait ajoutée pour permettre le respect du secret professionnel par les candidats soumis à une formation probatoire ;

- confier au directeur de l'ENM le soin d'établir sous la forme d'un rapport le bilan de la formation probatoire de chaque candidat et de transmettre ce document à la commission d'avancement (quatrième alinéa) ; ce dispositif s'inspire de celui retenu par le projet de loi organique pour les candidats issus des concours complémentaires (article premier) et pour les candidats admis à l'intégration directe (article 2) ; l'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a apporté une précision au texte initial qui se bornait à viser « la commission » pour désigner « la commission prévue à l'article 34 » (de l'ordonnance statutaire), à savoir la commission d'avancement ;

- conserver le principe actuel d'une nomination des magistrats exerçant à titre temporaire subordonnée à l'avis conforme de la commission d'avancement et la dérogation prévue s'agissant de la procédure de transparence définie à l'article 27-1 de l'ordonnance statutaire (cinquième alinéa);

- maintenir le renvoi à un décret en Conseil d'Etat des conditions d'application de ce dispositif, sous réserve de coordinations destinées à tenir compte du rétablissement du caractère probatoire de la formation ; à cet égard, il n'est plus fait référence au « stagiaire » mais aux « candidats mentionnés au présent article » ; la référence au « stage » serait remplacée par une référence plus générale à la formation pour viser le stage mais également la formation théorique dispensée à l'ENM (dernier alinéa).

Le dispositif proposé paraît équilibré car il permet de garantir la rigueur des recrutements de candidats à des fonctions judiciaires temporaires, moyennant une certaine souplesse offerte par la dérogation prévue pour les plus expérimentés. Il mérite donc d'être approuvé.

Afin d'améliorer l'économie du présent article, votre commission vous propose trois amendements pour :

- simplifier la procédure de sélection, trop complexe, des candidats aux fonctions judiciaires temporaires prévue au premier alinéa du texte proposé pour l'article 41-12 en supprimant l'agrément prévu de l'assemblée générale des magistrats du siège des cours d'appel ; le garde des sceaux a mis en avant au cours de la séance publique à l'Assemblée nationale la pénurie des candidats aux recrutements parallèles, un tel contexte milite en faveur d'un allégement du processus de sélection, afin de rendre le recrutement des magistrats à titre temporaire plus attractif ; l'examen des candidatures par la seule commission d'avancement qui s'attache traditionnellement à vérifier les conditions de moralité et le sérieux des candidats paraît offrir des garanties suffisantes quant à la rigueur du recrutement ; tel est d'ailleurs le cas s'agissant des recrutements par la voie de l'intégration directe et ce système ne semble pas faire l'objet de critiques ;

- remplacer une référence erronée au troisième alinéa du texte proposé pour l'article 41-12 relative aux « magistrats » exerçant à titre temporaire alors que la dispense de formation probatoire et l'obligation de prêter serment avant de suivre cette formation s'appliquent aux « candidats admis par la commission d'avancement » lesquels ne sont pas encore nommés magistrats ;

- prévoir la motivation des avis défavorables rendus par la commission d'avancement lorsque le candidat à l'exercice temporaire des fonctions n'a pas accompli la formation probatoire dans des conditions satisfaisantes (cinquième alinéa du texte proposé pour l'article 41-12). Il s'agit de garantir l'impartialité et la transparence de la procédure de recrutement et d'assurer la cohérence des critères retenus pour les admissions.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. 41-19 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Soumission des candidats retenus pour l'exercice des fonctions de juge de proximité à une formation probatoire

Cet article vise à généraliser à l'ensemble des candidats aux fonctions de juge de proximité l'obligation de suivre une formation probatoire préalable avant toute nomination en cette qualité.

La loi organique du 26 février 2003146(*) a complété l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 par un chapitre V quinquies (articles 41-17 à 41-24), afin d'instituer des juges de proximité compétents pour juger les petits litiges de la vie quotidienne147(*).

Nommés pour une durée de sept ans non renouvelable, les juges de proximité qui exercent leur activité judiciaire à titre temporaire sont soumis au statut de la magistrature (article 41-19 de l'ordonnance statutaire). A l'instar des magistrats exerçant à titre temporaire, ceux-ci peuvent cumuler l'exercice des fonctions judiciaires avec une autre activité professionnelle, sous réserve de leur compatibilité, à l'exclusion de celle d'agent public148(*).

Ces fonctions sont accessibles à des candidats justifiant d'une certaine expérience professionnelle qualifiante au regard de l'activité juridictionnelle, à l'instar des règles de recrutement applicables aux magistrats exerçant à titre temporaire desquelles elles s'inspirent (article 41-17 de l'ordonnance statutaire).

Les juges de proximité peuvent ainsi être recrutés parmi les anciens magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif, les anciens fonctionnaires de catégorie A et B des services judiciaires, les conciliateurs de justice ayant exercé leurs fonctions pendant au moins cinq ans, les auxiliaires de justice soumis à un statut réglementé, honoraires ou en activité, à condition d'exercer dans un autre ressort que celui dans lequel ils sont affectés et les personnes justifiant d'une expérience juridique suffisante (soit 25 ans d'activité dans des fonctions d'encadrement ou de responsabilité, soit 4 ans d'activité à condition d'être titulaire d'un diplôme d'études supérieures égal à quatre années après le baccalauréat).

Après instruction des candidatures qui lui sont adressées, le garde des sceaux saisit la formation du CSM compétente à l'égard des magistrats du siège des projets de nomination.

La procédure de nomination des juges de proximité diffère selon que le CSM décide ou non de soumettre les candidats retenus à une formation probatoire (article 41-19) :

- les candidats soumis à la formation probatoire suivent celle-ci avant d'être nommés dans leurs fonctions (troisième alinéa). Le directeur de l'ENM établit un bilan du stage en juridiction sous la forme d'un rapport remis au Conseil supérieur de la magistrature et au garde des sceaux dans lequel il joint un avis motivé sur l'aptitude du candidat à remplir ses fonctions juridictionnelles (quatrième alinéa). Ce n'est donc qu'après que le candidat a été formé et évalué que le CSM rend son avis ;

- les candidats non soumis à une formation probatoire suivent leur formation après leur nomination dans leur fonction de juge de proximité (par décret du Président de la République), conformément à l'avis favorable émis par le CSM (sixième alinéa).

La formation initiale préalable à l'entrée en fonction des futurs juges de proximité149(*) se décompose en deux temps :

- une formation théorique dispensée à tous les candidats ; organisée par l'ENM sur cinq jours consécutifs qui comprend des enseignements portant sur la déontologie, les principes du procès équitable et le fonctionnement d'une juridiction, ainsi que l'apprentissage de la technique de rédaction des jugements et de la tenue d'une audience. Cette formation est effectuée sous la forme de conférences, d'ateliers et d'analyses de cas pratiques. A l'issue de cette formation, une attestation de présence est versée au dossier ;

- une formation pratique accomplie sous la forme d'un stage obligatoire en juridiction qui varie selon le profil des candidats (troisième et sixième alinéas de l'article 41-19 de l'ordonnance statutaire). Elle s'élève à seize jours sur huit semaines pour les candidats non soumis à la formation probatoire et à vingt-quatre jours sur douze semaines pour ceux qui y sont soumis. Dans ce dernier cas, ce stage fait l'objet d'une évaluation fondée sur l'appréciation donnée par les juges d'instance maîtres de stage et les autres magistrats ayant accueilli les candidats. Le lieu de stage en juridiction est choisi par l'ENM dans le ressort de la cour d'appel ou dans celui de la cour d'appel limitrophe dont relève la juridiction d'affectation du futur juge de proximité. Son contenu s'inspire de ce qui existe pour les auditeurs de justice, les futurs juges de proximité pouvant participer pleinement à l'activité juridictionnelle sous la responsabilité des magistrats. Les obligations imposées aux candidats à l'intégration directe soumis à un stage probatoire sont applicables aux candidats aux fonctions de juge de proximité (respect du secret professionnel et obligation de prêter serment au début du stage).

Un groupe de travail chargé de faire le point sur la mise en oeuvre de la réforme de proximité a rendu ses conclusions en novembre 2005 (rapport Charvet), démontrant que les juridictions de proximité s'installaient progressivement dans le paysage judiciaire.

Comme l'a relevé notre collègue, M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits alloués à la justice judiciaire et à l'accès au droit par la loi de finances pour 2007 au nom de votre commission150(*) :

- la loi d'orientation et de programmation pour la justice de septembre 2002 s'était assigné l'objectif ambitieux de recruter 3.300 juges de proximité en cinq ans. Le ministère de la justice a révisé ses prévisions à la baisse évaluant finalement à 1.000 les effectifs nécessaires. Au 15 octobre dernier, on dénombrait 570 juges de proximité en fonction dans 325 juridictions de proximité ;

- les hommes, âgés en moyenne de 61 ans, représentent plus de 50 % des juges de proximité, tandis que les femmes exerçant ces fonctions sont plus jeunes (50 ans). Les professions libérales juridiques et judiciaires réglementées (44 %) et les titulaires d'un diplôme équivalant à quatre années après le baccalauréat justifiant de quatre années d'expérience professionnelle (39 %) sont majoritaires.

Le CSM a évolué dans sa politique de recrutement en :

- retenant un nombre croissant de candidats possédant une expérience professionnelle dans le domaine judiciaire ou d'un niveau de qualification juridique particulièrement élevé. Cette pratique a conduit, depuis 2005, à une surreprésentation des professions libérales juridiques et judiciaires au détriment d'autres profils ;

- augmentant la proportion de candidats soumis à un stage probatoire par le CSM : minoritaire au départ (38 % de stages probatoires prononcés lors de la réunion du CSM sur la première promotion de juges de proximité en juillet 2003), elle est devenue majoritaire passant de 45  % lors de la réunion du CSM de juin 2004 à 62 % en novembre 2004 pour s'établir en novembre 2005 à plus de 72 %. Cette tendance s'est confirmée au cours des trois réunions du CSM qui ont suivi comme l'a indiqué le ministère de la justice.

Le rapport Charvet a expliqué cette évolution par un double phénomène151(*) :

- « la volonté du CSM de renforcer son contrôle sur la qualité des candidats recrutés depuis l'annonce de la loi » portant extension des compétences des juges de proximité et « plus encore depuis le vote de cette loi » ;

- « le résultat de l'élargissement de l'éventail de recrutement des candidats. Cet élargissement du recrutement à d'autres catégories qu'à celles des anciens magistrats de l'ordre judiciaire ou encore des avocats ou anciens avocats oblige à s'entourer de plus de précautions encore ».

Ces considérations ont plaidé pour une nécessaire amélioration du dispositif global de la formation dispensée aux juges de proximité, comme l'a mis en avant le rapport Charvet : « la formation occupe une place centrale dans la mesure où la qualité du recrutement en dépend. »

Le ministère de la justice s'est donc engagé à améliorer le régime de la formation des juges de proximité en s'inspirant des recommandations de ce rapport.

Le présent article concrétise un des volets de cette réforme en :

- posant le principe d'une formation probatoire pour l'ensemble des candidats proposés par le garde des sceaux au CSM en vue d'une nomination aux fonctions de juge de proximité ; la soumission à une telle formation affirmée au troisième alinéa du texte proposé pour l'article 41-19 par le 1° du présent article  ne serait donc plus d'une simple faculté ;

- prévoyant, par dérogation à cette obligation, la possibilité pour le CSM, à titre exceptionnel et au vu de l'expérience professionnelle du candidat, de l'en dispenser (nouvel alinéa inséré après le troisième alinéa du texte proposé pour l'article 41-19 par le 2° du présent article).

Les grandes lignes de la réforme de la formation initiale
annoncée par le ministère de la justice

SYSTÈME ACTUEL

LE SYSTÈME ENVISAGÉ

TEXTE

Formation non probatoire sauf décision contraire du CSM

Formation probatoire sauf décision contraire du CSM

Loi organique

Formation à l'ENM
5 jours + 1 jour à Paris

Formation à l'ENM
12 jours

Décret en Conseil d'Etat

Stage préalable (la règle)
formation initiale en juridiction
16 jours en 8 semaines

Stage probatoire (la règle)
formation initiale en juridiction 25 ou 35 jours en 6 mois suivant la décision du CSM 

Décret en Conseil d'Etat

Stage probatoire (l'exception)
formation initiale en juridiction : 24 jours en 12 semaines

Stage préalable (l'exception)
formation initiale en juridiction 25 jours en 6 mois

Décret en Conseil d'Etat

Source : Association nationale des juges de proximité

Les députés, sur la proposition de leur commission des lois avec l'avis favorable du Gouvernement, ont complété ce dispositif par une coordination omise relative aux obligations des candidats préalables à leur formation probatoire (soumission secret professionnel et obligation de prêter serment)152(*).

Peut-être la généralisation de la formation probatoire permettra-t-elle au CSM d'assouplir sa jurisprudence au profit d'un recrutement moins élitiste et prenant en compte des candidatures plus originales susceptibles d'ouvrir plus largement le corps de la magistrature.

Comme l'a indiqué notre collègue M. Yves Détraigne, dans son avis budgétaire précité, la généralisation d'une formation probatoire à tous les candidats sélectionnés par le CSM n'a pas suscité de critiques particulières de la part de représentantes de l'Association nationale des juges de proximité qui se sont réjouies des avancées proposées, « de nature à permettre aux juges de proximité d'approfondir leurs connaissances juridiques et de se sentir plus à l'aise dans l'exercice de leurs fonctions, notamment s'agissant de la rédaction des jugements »153(*). En revanche, ces représentantes n'ont pas caché que l'allongement de la période de formation initiale risquait de décourager des candidatures, « un temps plus long de formation paraissant difficilement conciliable avec l'exercice concomitant d'une activité professionnelle, souvent libérale ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA DISCIPLINE

Le présent chapitre regroupe des mesures tendant à réformer la discipline applicable aux magistrats de l'ordre judiciaire.

Dans sa rédaction initiale, il ne comportait que deux articles -5 et 6- respectivement relatifs à l'élargissement de la liste des sanctions disciplinaires à l'interdiction d'exercer des fonctions à juge unique pendant cinq ans et au renforcement de la portée de certaines sanctions.

L'Assemblée nationale a étoffé ce volet en le compétant par 6 articles.

A l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des lois a été introduite la définition d'une faute passible d'une sanction disciplinaire susceptible d'être commise par un magistrat (article 5 A).

A l'initiative de leur commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, les députés ont proposé d'étendre les missions du CSM en matière déontologique (article 6 ter), de clarifier l'articulation entre la mise en cause de la responsabilité de l'Etat en cas de dysfonctionnement du service de la justice et l'engagement, le cas échéant, de la responsabilité disciplinaire d'un magistrat fautif (article 6 quater), d'intégrer au statut de la magistrature le dispositif confiant au Médiateur de la République l'examen des réclamations mettant en cause le comportement des magistrats (article 6 quinquies) et de prévoir que le Gouvernement adresse chaque année au Parlement un rapport faisant état des condamnations prononcées contre l'État, du fait des dysfonctionnements de la justice (article 6 sexies).

En marge du volet disciplinaire a été insérée, à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des lois, une mesure statutaire pour réformer l'organisation du parquet général de la Cour de cassation (article 6 bis).

Article 5 A (nouveau) (art. 43 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Faute disciplinaire

Le présent article, d'origine gouvernementale, a pour objet de compléter la définition de la faute disciplinaire, afin d'en clarifier la portée au regard des actes juridictionnels.

Définie à l'article 43 de l'ordonnance statutaire, la faute disciplinaire est constituée par « tout manquement aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité ».

Tous les magistrats sont soumis à ce dispositif, à compter de leur prestation de serment jusqu'à leur radiation des cadres, y compris ceux placés en disponibilité154(*).

Le CSM, réuni en formation disciplinaire155(*), et sous le contrôle du Conseil d'Etat, apprécie la faute disciplinaire à la lumière de plusieurs dispositions du statut de la magistrature, s'appuyant non seulement sur la définition prévue à l'article 43 mais également sur les obligations qui résultent du serment (article 6) ainsi que sur l'obligation de réserve (articles 10 pour les magistrats en exercice et 79 pour les magistrats honoraires).

Quelques exemples récents de manquements
aux obligations sanctionnés par le CSM

Sur la période fin 2004-début 2006, le CSM a statué sur onze cas de magistrats du siège et prononcé 9 sanctions. Ont été relevés des manquements tels que :

- trouble du comportement lié à une dépendance alcoolique => sanctionné par un retrait des fonctions de juge d'instruction assorti d'un déplacement d'office (CSM siège 23 décembre 2004) ;

- endettement notoire, usage de la qualité de magistrat dans le but d'impressionner les créanciers, défaut de disponibilité au service de la juridiction => sanctionnés par une mise à la retraite d'office (CSM siège 24 novembre 2005) ;

- attitude équivoque à l'égard des agents féminins, comportement arrogant et incontrôlé à l'égard des subordonnés et méthodes de gestion excessivement brutales
=> sanctionnés par le retrait des fonctions de président (CSM siège 26 janvier 2006) ;

- usage de l'autorité des fonctions judiciaires pour s'isoler avec des mineurs et les contraindre à se dévêtir => sanctionné par une révocation avec suspension des droits à la retraite (CSM siège 7 février 2006) ;

Pour la même période, le CSM a rendu deux avis dans deux affaires concernant des magistrats du parquet en raison des fautes suivantes :

- manquement aux devoirs de l'état de procureur de la République en raison de l'incapacité d'exercer ces fonctions et par l'abstention des responsabilités administratives et de gestion de la juridiction du fait d'un état éthylique chronique => sanctionné par un retrait des fonctions de procureur de la République (avis CSM 1er juillet 2005) ;

- propos tenus à l'audience du tribunal correctionnel inacceptables et de nature à ternir l'image de la justice traduisant « au pire un fond douteux non exempt de racisme, au mieux un désordre langagier empreint de facilité, de manque de tact et de délicatesse contraire au statut des magistrats » => sanctionné par un déplacement d'office (avis CSM 27 janvier 2006).

Source : Rapport annuel d'activité du CSM 2004-2005, annexes.

L'absence de responsabilité du juge à raison de ses décisions juridictionnelles est un principe fondamental de notre droit qui trouve ses fondements dans l'indépendance de l'autorité judiciaire. Une simple erreur d'appréciation de droit ou de fait ne peut être constitutive d'une faute disciplinaire. Le CSM, confirmé par le Conseil d'Etat a, sur ce point, maintenu une jurisprudence constante156(*).

Ces juridictions ont toutefois posé une limite très étroite à ce principe qui s'efface lorsqu'il résulte de la chose définitivement jugée qu' « un juge a, de façon grossière et systématique, outrepassé sa compétence ou méconnu le cadre de sa saisine de sorte qu'il n'a accompli, malgré les apparences, qu'un acte étranger à toute activité juridictionnelle » 157(*).

Le Conseil d'Etat a souligné que les faits reprochés au mis en cause avaient été établis dans des décisions définitives rendues sur des recours dirigés contre les décisions litigieuses158(*).

On peut également signaler un autre cas dans lequel le CSM a sanctionné par un retrait des fonctions assorti d'un déplacement d'office un juge d'instruction qui « en passant outre une décision très claire de la juridiction d'appel [...] a volontairement méconnu le cadre de sa saisine et de sa compétence  et s'est situé hors du champ juridictionnel » 159(*).

Prenant sa source d'inspiration dans une des recommandations de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, le présent article vise à préciser les contours d'une faute disciplinaire afin de faire apparaître plus clairement l'étendue des devoirs qui découlent de l'état de magistrat à raison des décisions juridictionnelles susceptibles d'être prises.

Le présent article ne prévoit pas d'enrichir la définition de la faute mais se borne à transcrire dans notre droit l'évolution jurisprudentielle du CSM, sous réserve d'adaptations.

Un des manquements possibles aux devoirs de l'état de magistrat serait donc constitué par la « violation par un magistrat des règles de procédure constituant des garanties essentielles des droits des parties ».

Deux conditions cumulatives seraient exigées pour constater la faute disciplinaire :

- l'intentionnalité de la violation pour signifier, comme l'a expliqué le garde des sceaux devant votre commission lors de son audition du 18 janvier dernier, que le magistrat a choisi « en toute conscience » de se soustraire aux règles de procédure ;

- la gravité de la violation, afin d'éviter que le magistrat ayant commis une faute intentionnelle sans conséquence pour la défense et ne faisant pas grief aux parties puisse être mis en cause ; ainsi, serait interdite la possibilité de mettre en cause un magistrat qui, faute de moyens suffisants, n'aurait pas respecté les règles de procédure. Le garde des sceaux a pris en exemple, devant votre commission, le juge des enfants qui -contrairement aux obligations légales- était souvent conduit à statuer en matière civile sans être assisté d'un greffier faute de personnel dans les juridictions.

Dans la continuité de la jurisprudence du CSM, les exigences prévues par le texte visent à cerner des décisions de justice rendues dans des conditions très exceptionnelles et dont les effets sont particulièrement préjudiciables aux justiciables. Ainsi, la référence aux « garanties essentielles des parties » est destinée à tenir compte de la complexité de la procédure tant civile que pénale, la loi prévoyant de nombreuses garanties telle l'obligation de signification par lettre recommandée dont le non-respect n'affecte pas substantiellement les droits des parties.

Le dispositif proposé charge le CSM d'apprécier si la violation des règles de procédure a été « commise ». Sur ce point, la rédaction adoptée par les députés s'écarte de la pratique : le CSM, sous le contrôle du Conseil d'Etat, s'est en effet toujours appuyé sur une décision de justice définitive pour établir que l'acte juridictionnel avait outrepassé gravement les règles de droit. Ainsi serait conféré au CSM un pouvoir d'appréciation entier sur l'acte juridictionnel. Or, comme l'ont fait valoir l'ensemble des magistrats entendus par votre rapporteur, une telle évolution est susceptible d'introduire une réelle confusion entre l'office des juges d'appel et de cassation et celui de l'instance disciplinaire. Le CSM pourrait ainsi s'arroger le droit d'examiner une affaire postérieurement à l'exercice des voies de recours, et le cas échéant, aller à l'encontre de décisions devenues définitives.

Ce dispositif risque de remettre en cause l'autorité des décisions de justice en les fragilisant et, ainsi, de porter atteinte à l'indépendance de la justice. Il peut paraître choquant qu'une décision juridictionnelle n'ayant pas été remise en cause par les parties par les voies de recours légales puisse être critiquée par l'instance disciplinaire érigée en quatrième degré de juridiction. En outre, il est laissé au CSM le soin de rechercher les preuves permettant d'attester la violation grave et intentionnelle sans exiger qu'elles résultent expressément d'une décision juridictionnelle irrévocable, ce qui fragilise encore davantage l'autorité de la chose jugée.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale a défendu un point de vue plus souple, jugeant possible de « dissocier les voies de recours de l'action en responsabilité » au motif que leur objet est différent -« les voies de recours permettant de rejuger l'affaire, là ou l'action en responsabilité vise seulement à sanctionner la faute d'un magistrat, notamment dans son activité juridictionnelle »160(*).

Le texte précise enfin que le manquement ne peut être poursuivi qu'une fois l' « instance close par une décision de justice devenue définitive ». Lors de son audition devant votre commission, le garde des sceaux a justifié cette précision par le souci d'éviter des saisines disciplinaires dilatoires dont le seul but serait de déstabiliser un magistrat intervenant dans une affaire en cours. Une telle rédaction présente l'inconvénient de restreindre les effets de la sanction qui, dans le cas de procédures d'instruction très longues, ne pourrait intervenir qu'après de nombreuses années alors même que le manquement appelle une réponse rapide pour mettre fin aux agissements du magistrat défaillant.

Une clarification des contours de la faute disciplinaire en lien avec la décision juridictionnelle ne paraît pas illégitime dès lors que l'instance disciplinaire a accepté de les faire entrer dans son champ d'examen. Les voies de recours constituent un premier désaveu pour le juge et une garantie essentielle pour les parties. Toutefois, ce couperet n'a de valeur que pour la procédure en cours et il n'est pas certain que les magistrats en tirent toutes les conséquences dans leurs pratiques professionnelles. Afin de les responsabiliser davantage, il paraît donc nécessaire d'affirmer que les magistrats qui prennent des décisions juridictionnelles trop éloignées des règles de procédure sont passibles d'une sanction.

De nombreux magistrats et notamment les représentants des organisations représentatives entendus par votre rapporteur ont souligné le risque que la mention dans l'ordonnance statutaire de cette définition d'une faute disciplinaire ne conduise à faire peser une pression susceptible de limiter l'indépendance et la liberté des magistrats dans l'acte de juger, lesquels seront enclins à privilégier des solutions limitant la prise de risque pour préserver leur situation personnelle.

La démarche du Gouvernement, approuvée par les députés, mérite d'être encouragée. Les magistrats ont fait remarquer le champ d'application restreint de cette mesure limitée aux actes individuels des magistrats161(*). Il ne fait aucun doute que l'instance disciplinaire, comme précédemment, fera un usage prudent de ce dispositif et sanctionnera les violations les plus grossières conformément à l'intention du législateur et non les simples manifestations de non-conformisme judiciaire.

Afin de garantir la constitutionnalité de la réforme proposée par le présent article et d'en assurer l'effectivité, votre commission vous soumet un amendement de réécriture du présent article pour :

- exiger que la violation des règles de procédure ait été constatée par une décision de justice définitive ; cette précision paraît essentielle pour éviter que le CSM apparaisse comme une instance concurrente des voies de recours de droit commun et pour éviter une inconstitutionnalité ; elle présente néanmoins l'inconvénient de réduire le champ des sanctions susceptibles d'être prononcées, les actes juridictionnels n'ayant fait l'objet d'aucun recours étant par définition exclus ;  

- remplacer l'adjectif « intentionnel » qui emprunte davantage aux règles de droit pénal qu'au droit disciplinaire par l'adjectif « délibéré » plus précis ;

- supprimer toute référence au délai dans lequel la poursuite disciplinaire peut intervenir  pour permettre au CSM de se prononcer éventuellement avant que l'instance en cours soit close ; il paraît en effet opportun, dans un souci d'exemplarité de la sanction et de remédier au plus vite aux insuffisances professionnelles constatées d'éviter que la sanction disciplinaire soit prononcée trop longtemps après que les dysfonctionnements ont été constatés ; dès lors qu'une décision de justice doit préalablement avoir démontré les défaillances de l'acte juridictionnel, les risques de pression sur les juges paraissent réduits, les conditions de leur mise en cause demeurant enserrées dans d'étroites limites.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5A ainsi modifié.

Article 5 (art. 45 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Élargissement de la liste des sanctions disciplinaires applicables aux magistrats

Cet article propose de compléter la liste des sanctions disciplinaires applicables aux magistrats judiciaires pour introduire l'interdiction d'exercer des fonctions de juge unique pendant cinq ans.

Le CSM peut prononcer l'une des huit sanctions définies à l'article 45 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 :

- la réprimande avec inscription au dossier (1°) ;

-  le déplacement d'office (2°) ;

- le retrait de certaines fonctions (3°) ;

-  l'abaissement d'échelon (4°) ;

-  l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximum d'un an, avec privation totale ou partielle de traitement (4°bis) 162(*) ;

- la rétrogradation (5°) ;

-  la mise à la retraite d'office ou  l'admission à cesser ses fonctions lorsque le magistrat n'a pas droit à une pension de retraite (6°) ;

-  la révocation avec ou sans suspension des droits à pension (7°).

A ces sanctions s'ajoute le retrait de l'honorariat susceptible d'être prononcé à l'encontre d'un magistrat retraité comme le permet l'article 79 de l'ordonnance statutaire.

Sanctions prononcées depuis 1959 par le CSM

Sanction

Nombre

Réprimande avec inscription au dossier

9

Déplacement d'office

38

Retrait des fonctions

19

Abaissement d'échelon

4

Rétrogradation

1

Mise à la retraite d'office ou admission à cesser ses fonctions
sans droit à la retraite

11

Révocation

10

Source : rapport n° 3125 précité de la commission d'enquête parlementaire, page 490.

Le présent article propose d'intercaler entre le retrait de certaines fonctions (3°) et l'abaissement d'échelon (4°) l'interdiction d'exercer des fonctions de juge unique (inséré dans un 3°bis).

Le dispositif couvre deux hypothèses :

- les nominations aux fonctions judiciaires exercées à juge unique : juge d'instruction, juge de l'application des peines, juge des enfants, juge chargé du service d'un tribunal d'instance et, dans certaines matières, président d'un tribunal de grande instance et premier président d'une cour d'appel ;

- les désignations par les présidents de tribunaux de grande instance dans des fonctions judiciaires de juge unique pour l'exercice de fonctions à compétence spécialisée (juge aux affaires familiales, juge de la mise en état, juge de l'exécution ou encore juge des libertés et de la détention) ainsi que l'exercice dans une formation de jugement à juge unique (lorsqu'un juge statue dans certaines matières échappant à la collégialité163(*) ou encore lorsque, en matière civile sous réserve de certaines affaires familiales, le président du tribunal de grande instance décide de ne pas soumettre une affaire simple à la formation collégiale)164(*).

L'application de cette réforme exigera des chefs de juridictions et de cours d'appel d'être vigilants dans l'organisation des audiences et de modifier, le cas échéant, l'ordonnance de roulement qui répartit les magistrats du siège dans les différents services de la juridiction.

La durée maximale de cette sanction serait fixée à cinq ans. Il appartiendrait donc au CSM de décider au cas par cas la durée d'application de cette sanction dans la limite légale.

Ce dispositif affine la palette des peines mises à la disposition du CSM. Il apporte une réponse intermédiaire entre le retrait des fonctions, moins restrictive pour le déroulement de carrière des magistrats et aux effets immédiats et l'interdiction temporaire d'exercer des fonctions pendant un an au maximum, plus pénalisante.

L'organisation judiciaire connaît depuis fort longtemps des formes d'exercice solitaire des fonctions juridictionnelles, comme en témoigne l'institution du juge d'instruction165(*).

Le déclin de la collégialité, principe qui a longtemps dominé l'institution judiciaire en raison des évidents avantages pour le justiciable en termes d'impartialité, de contradiction et d'indépendance, est un phénomène plus récent (1970) qui s'est accéléré à la faveur de récentes réformes de procédure pénale (notamment la loi du 8 février 1995166(*) ou encore la loi du 9 mars 2004167(*)), compte tenu du manque de moyens chroniques des juridictions judiciaires et de la nécessité de juger les affaires dans un délai raisonnable pour respecter le droit à un procès équitable au sens de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

Il n'est pas possible de mesurer le temps consacré à l'exercice des fonctions judiciaires à juge unique au sein des formations de jugement par les magistrats non-spécialisés. En revanche, le nombre d'emplois de magistrats nommés dans des fonctions de juge unique atteint un peu moins de 30 % des effectifs localisés dans les juridictions, ce qui est loin d'être négligeable.

Répartition des magistrats nommés
dans des fonctions de juge unique
-au 30 mars 2006-

Fonctions

Effectifs

Juge d'instruction

609

Juge des enfants

443

Juge de l'application des peines

352

Juge d'instance et juge de police

864

Total

2268

Source : Ministère de la justice

Le renoncement à la collégialité, désormais incontournable, n'est acceptable pour les justiciables qu'à la condition que le juge unique présente toutes les garanties de compétence, d'indépendance et de maturité et soit irréprochable pour juger les affaires en toute sérénité. Or, comme l'a souligné le rapporteur de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau, les auditions « ont clairement démontré que, au titre des dysfonctionnements observés dans l'affaire d'Outreau, la solitude du juge avait compté pour une part substantielle, ce constat s'adressant tout autant au juge d'instruction qu'au juge des libertés et de la détention »168(*).

Il est donc souhaitable de mettre en place les sécurités nécessaires pour éviter que des magistrats faisant preuve d'insuffisances professionnelles puissent temporairement exercer des fonctions aussi sensibles.

Une telle précaution se justifie d'autant plus que de nombreux magistrats occupant des fonctions de juge unique ont peu d'expérience comme en témoigne la forte proportion de premiers postes au sein de ces emplois. En effet, le nombre d'auditeurs de justice nommés dans une fonction à juge unique est loin chaque année d'être négligeable - 35 % en 2006. Dans le souci de prévenir toute difficulté préjudiciable au bon fonctionnement de la justice, le ministère de la justice a d'ailleurs, cette année, décidé d'exclure de la liste des postes offerts à la sortie de l'ENM ceux de juges d'instruction dans des juridictions ne comportant qu'un magistrat instructeur.

Répartition des postes offerts à la sortie de l'ENM par fonction

-promotion 2004-

Fonction

Nombre

Pourcentage

Juge chargé du service du tribunal d'instance

21

8 %

Juge d'instruction

13

5 %

Juge des enfants

24

9 %

Juge de l'application des peines

35

13 %

Juge placé auprès du premier président

29

10 %

Substitut placé auprès du procureur général

32

12 %

Juge

32

11 %

Substitut

89

32 %

 Total

275

100 %

Les fonctions exercées à juge unique figurent en gras.

Source : Ministère de la justice

Le représentant du parquet général comme les représentantes du SM se sont interrogés sur l'opportunité de cette mesure qui risquait d'accentuer le mouvement de dévalorisation de la collégialité en affaiblissant son crédit.

Certains magistrats entendus en audition ont cependant reconnu qu'en pratique, les magistrats les plus fragiles, souvent cantonnés aux formations collégiales de jugement, n'exerçaient pas de fonctions à juge unique. Ainsi, le présent article se borne à officialiser une réalité.

Les représentants de l'USM au cours de leur audition ont souligné « le caractère ingérable » d'une telle mesure pour les petites juridictions dans l'hypothèse où celle-ci ne serait pas assortie d'un déplacement d'office.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. 46 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Extension de la dérogation au principe du non cumul des peines - Renforcement de la portée de la mise à la retraite d'office

Cet article vise à étendre la liste des peines susceptibles d'être infligées cumulativement à un même magistrat et à renforcer la portée de la sanction de mise à la retraite d'office.

Le second alinéa de l'article 46 de l'ordonnance statutaire affirme la règle du non cumul des sanctions disciplinaires prononcées à l'encontre d'un même magistrat. Cependant, le droit en vigueur autorise que trois d'entre elles -le retrait de certaines fonctions, l'abaissement d'échelon et la rétrogradation- puissent être assorties du déplacement d'office.

Le CSM use de cette faculté. En effet, le retrait des fonctions est le plus souvent assorti du déplacement d'office. Prononcée 26 fois depuis 1959, cette sanction a concerné, pour le siège, 8 juges d'instruction, 2 juges d'instance, 3 juges des enfants, 1 juge de l'application des peines, 6 chefs de juridiction, 2 vice-présidents et pour le parquet, 3 procureurs de la République et 1 procureur de la République adjoint.

Entre 2000 et 2006, 9 déplacements d'office ont été prononcés à titre de sanction unique, tandis que cette mesure a été conjuguée à une autre sanction 9 fois (à l'occasion d'un abaissement d'échelon et 8 retraits de certaines fonctions). Cette corrélation s'explique par la perte de crédibilité et d'autorité que subit inévitablement un magistrat sanctionné par un retrait de certaines fonctions.

Le présent article prévoit d'étendre le champ de la dérogation au non-cumul des peines à :

- l'interdiction d'exercer des fonctions de juge unique pendant une durée maximale de cinq ans introduite par l'article 5 du présent projet de loi organique au 3° bis de l'article 45 de l'ordonnance statutaire ;

-  l'exclusion temporaire de fonctions d'un an maximum mentionnée au 4° bis de la même ordonnance.

Ainsi, le CSM pourrait prononcer le déplacement d'office comme peine complémentaire à ces sanctions.

En outre, le présent article propose de compléter le second alinéa de l'article 46 de l'ordonnance statutaire pour renforcer la portée de la sanction de mise à la retraite d'office. Il est proposé d'assortir cette peine d'une sanction complémentaire automatique d'interdiction de se prévaloir de l'honorariat.

Actuellement, l'honorariat est régi par l'article 77 de l'ordonnance statutaire : tout magistrat est autorisé à se prévaloir de l'honorariat de ses fonctions. Ce titre honorifique est destiné à récompenser le dévouement et les mérites des magistrats. Deux réserves à ce principe sont néanmoins prévues :

- l'honorariat peut être refusé au moment du départ du magistrat par une décision motivée de l'autorité qui prononce la mise à la retraite, après avis du CSM (premier alinéa de l'article 77) ;

- si, lors du départ à la retraite, des poursuites disciplinaires sont engagées à l'encontre du magistrat, l'honorariat lui est refusé jusqu'au terme de la procédure disciplinaire ; ce refus doit intervenir au plus tard dans les deux mois après la fin de cette procédure, dans les conditions précédemment évoquées (second alinéa de l'article 77).

Dans ces hypothèses, le CSM est amené à rendre un simple avis à la demande du garde des sceaux et ne statue pas en qualité d'autorité disciplinaire.

Le droit en vigueur ne distingue donc pas le cas des magistrats mis à la retraite d'office soumis aux mêmes règles en matière d'honorariat que les magistrats admis à faire valoir leurs droits à la retraite. Contrairement au retrait de l'honorariat visé à l'article 79 de l'ordonnance statutaire169(*), le refus de l'honorariat ne revêt pas un caractère disciplinaire comme l'a affirmé le Conseil d'Etat dans un arrêt du 22 novembre 1989 Giresse. Ainsi, au cours de l'année 2003-2004, le CSM réuni dans sa formation non disciplinaire a rendu deux avis sur le retrait de l'honorariat consécutif à une mise à la retraite d'office qu'il avait par ailleurs prononcée dans le cadre de la formation disciplinaire. Le CSM s'est donc prononcé deux fois, dans deux formations différentes, pour statuer sur un même magistrat.

Le nombre de mises à la retraite d'office prononcées par le CSM entre 2000 et 2006 (9) n'est pas négligeable et depuis 2004, les magistrats sanctionnés ont, compte tenu de la gravité de leur comportement, systématiquement fait l'objet d'une procédure de retrait de l'honorariat de leurs fonctions.

Le présent article propose un dispositif adapté au cas particulier des magistrats mis à la retraite pour un motif disciplinaire et plus simple qu'actuellement. Il prévoit de conférer un caractère automatique à l'interdiction de se prévaloir de l'honorariat des fonctions dans une telle hypothèse. Cette systématisation supprimerait ainsi la double intervention du garde des sceaux et du CSM et allègerait la procédure applicable.

L'interdiction automatique de se prévaloir de l'honorariat des fonctions est le prolongement nécessaire d'une mise à la retraite d'office et revêt en ce sens un caractère disciplinaire, à l'instar de la peine principale à laquelle elle est associée. Le CSM avait d'ailleurs dans son rapport d'activité annuel en 1999 préconisé cette évolution170(*). Il serait en effet choquant qu'un magistrat puisse se prévaloir des honneurs et des mérites de sa profession alors qu'il en a été exclu, en raison de la gravité des fautes qu'il a commises.

Les députés ont modifié ces dispositions pour leur apporter des améliorations purement rédactionnelles.

Par coordination, l'article 9 du présent projet de loi organique propose de modifier le régime applicable au refus de l'honorariat, pour faire référence à la nouvelle dérogation introduite par le présent article au second alinéa de l'article 46 de l'ordonnance statutaire, auquel il est renvoyé.

Votre commission vous soumet un amendement de clarification pour préciser que la dérogation introduite par le présent article s'applique au principe consacré au premier alinéa de l'article 77 de l'ordonnance statutaire et non à l'article 77 dans son ensemble, de plus large portée.

Elle vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau) (art. 3, 28, 28-1, 39, 80-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Réforme de l'organisation du parquet général de la Cour de cassation - Assouplissement des règles d'accès aux emplois hors hiérarchie à la Cour de cassation au bénéfice des anciens conseillers ou avocats généraux référendaires

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, renforce le parquet général de la Cour de cassation en créant un nouveau statut d'emploi d'avocat général référendaire. Il assouplit les conditions permettant aux anciens conseillers ou avocats généraux référendaires d'accéder aux emplois hors hiérarchie à la Cour de cassation.

Commissaire de la loi, le parquet général de la Cour de cassation remplit une mission originale qui le singularise du ministère public. Il n'exerce pas l'action publique mais a pour mission de porter la parole aux audiences et de donner, en toute indépendance, un avis sur le mérite des pourvois dans les différentes chambres. Son rôle est proche de celui du commissaire du Gouvernement.

Selon les articles 602 du code de procédure pénale et 1019 du nouveau code de procédure civile, le parquet général présente ses réquisitions dans toute affaire soumise à la Cour de cassation.

Un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme Reinhardt et Slimane Kaïd contre France du 31 mars 1998, confirmé par des arrêts ultérieurs171(*), a remis en cause les méthodes de travail bicentenaires du parquet général tendant à associer étroitement les avocats généraux aux travaux des chambres des magistrats du siège : avant de prendre leurs conclusions, ceux-ci étaient en effet destinataires des documents préparatoires établis par le conseiller-rapporteur (synthèse des faits de la procédure et des moyens soulevés, note d'analyse juridique des moyens et des précédents et projet d'arrêt). De même, les avocats généraux participaient à la « conférence » dans le cadre de laquelle une dizaine de jours avant l'audience, le président et le doyen de la chambre examinent les projets d'arrêts.

La Cour européenne des droits de l'homme a jugé cette méthode d'examen des pourvois non conforme aux exigences qui découlent du droit à un procès équitable en application de l'article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, estimant que la communication des travaux du rapporteur au parquet général était constitutive d'une rupture d'égalité des armes, préjudiciable à la défense.

Par une décision du bureau du 18 juillet 2001, la Cour de cassation a décidé, qu'à compter du 1er janvier 2002, les avocats généraux ne seraient plus destinataires des documents préparatoires élaborés par le conseiller-rapporteur. Il a également été mis fin à leur participation aux « conférences » entre le président et le doyen de la chambre.

Le fonctionnement du parquet général a été sensiblement affecté par cette réforme compte tenu du nombre réduit d'avocats généraux cinq à sept fois moins nombreux, selon les chambres, que leurs collègues du siège. En effet, les membres du parquet général représentent moins de 20 % de l'effectif de la Cour de cassation (45 sur 237).

Effectifs réels de la Cour de cassation au 1er septembre 2006

Siège

Effectifs

Parquet général

Effectifs

Premier président
Secrétaire général
Président de chambre
Conseiller
Conseiller en service extraordinaire
Magistrat maintenu en activité en surnombre
Conseiller référendaire

1
1
6
90
10

8
76

Procureur général
Secrétaire général
Premier avocat général
Avocat général
Avocat général en service extraordinaire
Magistrat maintenu en activité en surnombre
Auditeur

1
1
3
23
1

6

10

Total

192

 

45

Source : Ministère de la justice

Une nouvelle organisation s'est donc mise en place. Comme l'explique M. Jean-François Weber, président de chambre à la Cour de cassation, « les conseillers-rapporteurs placent désormais dans un rapport dit « objectif » toute la problématique du pourvoi ainsi que les principales références de doctrine et de jurisprudence utiles, rapport désormais mis à la disposition des parties et de l'avocat. Après la conférence, le président de la chambre ou le doyen a un contact avec l'avocat général d'audience pour déterminer les affaires qui posent problème et dans lesquelles sont intervention serait particulièrement bienvenue ».172(*)

Ces nouvelles méthodes de travail imposent donc aux avocats généraux d'examiner les pourvois sans pouvoir s'appuyer, comme par le passé sur l'examen approfondi des conseillers rapporteurs.

Telle est la raison pour laquelle un renforcement des effectifs du parquet général est apparu nécessaire afin de lui permettre d'exercer ses missions dans de bonnes conditions et également d'approfondir la concertation avec les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.

La loi de finances pour 2007173(*) a permis un premier pas en ce sens en créant au sein de chaque chambre un emploi de premier avocat général.

La création d'emplois d'avocats généraux référendaires, dont le statut serait calqué sur celui des conseillers référendaires affectés au siège, proposée par le présent article, concrétise le second volet de la réforme attendue de l'organisation du parquet général.

Le présent article propose à cet effet :

- d'ajouter à la liste des emplois à la Cour de cassation qui ne sont pas placés hors hiérarchie -actuellement limitée aux conseillers référendaires- les avocats généraux référendaires174(*) dans le 1° de l'article 3 de l'ordonnance statutaire (I de cet article) ;

- de compléter le dernier alinéa de l'article 28 de l'ordonnance statutaire pour étendre aux avocats généraux référendaires l'obligation de mobilité après dix ans d'exercice en vigueur pour les conseillers référendaires (II de cet article) ;

- de compléter l'article 28-1 de l'ordonnance statutaire pour appliquer aux avocats généraux référendaires le mécanisme de sortie de la Cour de cassation prévu pour les conseillers référendaires (III de cet article)175(*) ;

- d'étendre aux avocats généraux référendaires le régime dérogatoire applicable aux conseillers référendaires défini au premier alinéa de l'article 39 de l'ordonnance statutaire pour l'accès aux fonctions placées hors hiérarchie176(*) (1° et 2° du IV du présent article) ;

- de compléter l'article 80-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 pour renvoyer à un décret en conseil d'État, le soin de fixer les conditions complémentaires d'accès aux fonctions d'avocat général référendaire, à l'instar de ce qui prévaut pour les conseillers référendaires (V du présent article).

La présente réforme permettra au parquet général de mieux faire face à sa tâche grâce au recrutement de magistrats présentant les connaissances juridiques requises sans avoir l'ancienneté exigée pour accéder aux fonctions d'avocat général. Ces avocats généraux référendaires seront conduits à prendre la parole aux audiences des chambres auxquelles ils seront affectés. Le dispositif favorisera le recrutement de magistrats plus jeunes, susceptibles d'acquérir plus tôt la technique de la cassation et de revenir à la Cour de cassation pour occuper des fonctions hors hiérarchie.

Le coût de cette réforme d'organisation du parquet général a été évalué pour 2007 à plus de 900.000 euros. A cette fin, le ministère de la justice a indiqué que des transformations de postes étaient prévus (5 postes d'avocats généraux transformés en 5 postes de premiers avocats généraux, postes de magistrats du premier grade transformés en postes d'avocats généraux référendaires et recrutement de magistrats du premier grade, en remplacement des promus aux emplois d'avocats généraux).

Parallèlement à la création de ce nouveau statut d'avocat général référendaire, le 3° du IV du présent article propose d'améliorer le déroulement de carrière des conseillers référendaires. Il complète ainsi l'article 39 de l'ordonnance statutaire par deux nouveaux alinéas insérés avant le dernier alinéa :

- pour réserver un emploi vacant de conseiller à la Cour de cassation sur quatre à des magistrats du premier grade ayant précédemment exercé les fonctions de conseiller référendaire durant au moins huit ans ; ce dispositif est plus ambitieux que le droit actuel qui dispense les anciens conseillers référendaires d'avoir occupé un emploi hors hiérarchie pour accéder aux emplois hors hiérarchie à la Cour de cassation, par dérogation au principe selon lequel nul ne peut accéder à de tels emplois s'il n'est ou n'a été magistrat hors hiérarchie ;

- à défaut de candidats issus du « référendariat », le dispositif envisage la possibilité de reporter les postes non pourvus par ce biais sur le quota de postes offerts aux magistrats placés hors hiérarchie.

En outre, ce dispositif, étend logiquement ces règles aux avocats généraux référendaires. Le texte de l'Assemblée nationale précise que l'accès aux postes hors hiérarchie de la Cour de cassation au siège et au parquet général est respectivement ouvert aux anciens conseillers référendaires et aux anciens avocats généraux référendaires. Cette rédaction est de nature à introduire une rigidité qui, comme l'a mis en avant lors de son audition M. Didier Boccon-Gibod, avocat général à la Cour de cassation, n'existe pour aucune fonction judiciaire, la possibilité de passer du siège au parquet étant la règle tout au long de la carrière.

Le régime dérogatoire en faveur des anciens conseillers référendaires pour l'accès aux fonctions hors hiérarchie de la Cour de cassation institué par la loi organique du 25 juin 2001 précitée n'a pas été appliqué à ce jour.

Les retours d'anciens référendaires, qui par leur expérience diversifiée, tant de la Cour de cassation que des juridictions du fond, contribuent de manière décisive à la cohérence de la jurisprudence et à la qualité formelle des arrêts de cassation, sont de plus en plus rares. Cette proportion s'élève actuellement à 11 %, comme l'a indiqué le premier président de la cour de Cassation, M. Guy Canivet, à votre rapporteur : la quasi-totalité des conseillers référendaires accèdent à la Cour de cassation après quarante ans et achèvent leur période de dix ans d'activité après cinquante ans en prenant un poste à grade égal, ce qui ne leur laisse pas un temps suffisant pour être promus à un emploi hors hiérarchie tel celui de président de chambre de cour d'appel leur donnant droit à l'accès aux fonctions hors hiérarchie à la Cour de cassation ; de plus, le Conseil supérieur de la magistrature semble privilégier les présidents de chambre de cour d'appel plutôt que les conseillers de cour d'appel anciens référendaires pour l'accès à ces hauts postes de la magistrature.

La réforme proposée par le présent article tend à remédier à cette situation en permettant de renforcer la présence d'anciens référendaires dans les formations de jugement.

Votre commission souscrit aux innovations prévues par le présent article.

Elle vous soumet un amendement pour permettre aux anciens conseillers référendaires ou avocats généraux référendaires d'accéder indistinctement à un emploi hors hiérarchie du siège ou du parquet général de la Cour de cassation. Outre une meilleure cohérence avec les règles statutaires, cette proposition présente l'avantage de permettre un enrichissement des fonctions par le passage au siège d'un ancien avocat général référendaire et inversement.

En conséquence, elle vous propose d'adopter l'article 6 bis ainsi modifié.

Article 6 ter (nouveau) (art. 20 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) - Élaboration par le CSM d'un recueil des obligations déontologiques des magistrats

Le présent article, introduit par les députés, a pour objet de compléter la liste des missions du CSM pour lui confier le soin d'élaborer un recueil des obligations déontologiques des magistrats.

L'article 20 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature énonce les attributions du CSM autres que celles relatives à la nomination177(*) et à la discipline des magistrats178(*). Sont mentionnées :

- la possibilité, pour un ou plusieurs membres de conduire, à la demande de l'une de ses formations, des missions d'information auprès de toutes les juridictions (Cour de cassation, cours d'appel, tribunaux) et de l'ENM ;

- la publication d'un rapport d'activité de chacune de ses formations.

Concrétisant une proposition de la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature179(*), les députés ont proposé de donner un prolongement législatif à la récente démarche du CSM tendant à publier un recueil des décisions et avis disciplinaires rendus depuis 1958.

A cette fin, l'article 20 de la loi du 5 février 1994 serait complété par un nouvel alinéa, afin de confier au CSM le soin d'élaborer et de publier un recueil des obligations déontologiques des magistrats.

Il paraît logique de confier cette prérogative au CSM lequel est au coeur du fonctionnement du régime disciplinaire des magistrats. Le caractère pédagogique des avis et des décisions rendus par cette instance garantit une élaboration rigoureuse d'un tel recueil. En outre, comme l'a mis en avant le CSM dans sa contribution à la réflexion sur la déontologie des magistrats, la création d'un organe spécifiquement compétent en la matière n'apporterait pas de valeur ajoutée, une telle instance ayant vocation au mieux à être l'exégète des décisions disciplinaires du CSM, au pire à s'écarter de la ligne du CSM au risque de créer « une réelle confusion préjudiciable à la définition claire des principes de comportement applicables »180(*).

Ce recueil s'inspirera largement, sous une forme plus synthétique et plus pédagogique, du recueil disciplinaire récemment publié par le CSM. Sa mise à jour qui n'est pas expressément prévue, sera nécessaire en cas d'évolution de la jurisprudence disciplinaire et au vu des questions d'actualité qui intéressent les magistrats.

Le texte précise qu'il s'agit d'un « recueil des obligations déontologiques » et non d'un code de déontologie. Cette expression traduit le choix de ne pas figer le contenu des règles par essence évolutives, ni de les détailler dans un catalogue exhaustif mais inévitablement incomplets. Elle marque ainsi la volonté de conserver la conception ancrée depuis 1958 d'un énoncé de principes généraux liés à quelques grandes valeurs fondamentales (indépendance et impartialité) et va dans le sens de l'avis rendu par le Conseil consultatif des juges européens selon lequel une « déclaration de principes de conduite professionnelle » apparaît préférable à un code de déontologie  trop simplificateur et trop rigide.

L'expérience de l'Italie qui s'est dotée d'un code de déontologie en 1994181(*), ainsi que l'a souligné le premier président de la Cour de cassation, M. Guy Canivet, s'est révélé plus de dix ans après sa création assez décevante : peu connu des avocats, des citoyens, mais également des magistrats eux-mêmes, ce code n'a pas rencontré le succès escompté182(*).

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, le garde des sceaux ainsi que le rapporteur de la commission des lois ont néanmoins laissé ouverte la réflexion, estimant qu'il serait toujours loisible au législateur d'intervenir après quelques années de mise en oeuvre du dispositif pour décider de l'opportunité d'établir un véritable code de déontologie183(*).

La réforme proposée constitue une utile avancée.

Votre commission vous propose en conséquence d'adopter l'article 6 ter sans modification.

Article additionnel après l'article 6 ter (art. 20-1 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 et art. 72 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Saisine du CSM préalable au départ d'un magistrat dans le secteur privé et dans le secteur public concurrentiel

L'article 67 de l'ordonnance statutaire définit les trois positions permettant à un magistrat de quitter temporairement l'institution judiciaire pour y exercer une autre activité : détachement, disponibilité et accomplissement du service militaire.

L'article 72 de l'ordonnance précitée prévoit actuellement une saisine du CSM avant le départ d'un magistrat en détachement, disponibilité ou « sous les drapeaux ». L'avis prononcé à cette occasion ne porte que sur des motifs de légalité externe, le CSM se bornant à vérifier, d'une part que le magistrat a accompli quatre années de services effectifs dans le corps judiciaire depuis son entrée dans la magistrature (article 12, troisième alinéa, de l'ordonnance statutaire), d'autre part, s'agissant d'un magistrat du siège, qu'il a effectivement donné son consentement en application de l'article 4 de l'ordonnance statutaire, selon lequel « un magistrat du siège ne peut recevoir, sans consentement, une affectation nouvelle, même en avancement ».

Or, eu égard aux objectifs d'ouverture du corps sur l'extérieur, mis en oeuvre notamment par les nouvelles obligations résultant de l'article 8 bis du présent projet de loi organique184(*), il convient de préciser les attributions du CSM afin de mieux garantir le respect des règles déontologiques applicables aux magistrats. En effet, comme l'ont déclaré les membres du CSM entendus par votre rapporteur, il ne serait pas souhaitable, par exemple, qu'un magistrat soit placé en détachement ou disponibilité auprès d'une entreprise vis-à-vis de laquelle il a été en situation, à raison même de ses fonctions antérieures, soit de la surveiller ou de la contrôler, soit de passer ou donner son avis sur des marchés ou contrats passés avec cette entreprise.

Dès lors, votre commission estime nécessaire que le Conseil puisse contrôler le départ des magistrats demandant à être placés en disponibilité ou en détachement, aux fins d'exercer une activité dans le secteur privé ou le secteur public concurrentiel. Aussi vous soumet-elle un amendement tendant à prévoir que le CSM examine désormais, sur le modèle de la commission de déontologie instituée par l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993185(*), si les activités que les magistrats envisagent d'exercer sont compatibles avec leurs précédentes fonctions. Cet amendement rejoint une des recommandations du rapport de la Commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature186(*).

Afin de renforcer l'efficacité du dispositif, il est en outre proposé que la demande du magistrat soit inscrite à l'ordre du jour de la première séance utile.

Votre rapporteur estime par ailleurs qu'un bilan des attributions déontologiques confiées au CSM dans le cadre du présent article aurait vocation à figurer dans son rapport annuel d'activité rendu public chaque année en vertu de l'article 20 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994.

Enfin, interrogé par votre rapporteur, le ministère de la justice a soutenu que les magistrats étaient passibles des sanctions punissant la prise illégale d'intérêts, dès lors qu'ils pouvaient être assimilés à des fonctionnaires « exprimant, à raison même de leur fonction, un avis sur les opérations effectuées par une entreprise privée » (article 432-13 du code pénal).

L'amendement proposé tend à inscrire la nouvelle mission du Conseil ainsi définie au sein d'un article 20-1 inséré dans la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature. Il vise également, par coordination, à modifier l'article 72 de l'ordonnance statutaire.

Il a enfin pour objet de supprimer, dans un souci de simplification, le contreseing du ministre des finances apposé au décret portant détachement du magistrat, tel que prévu au deuxième alinéa de l'article 72.

Tel est l'objet du présent article additionnel que votre commission vous propose d'adopter.

Article 6 quater (nouveau) (art. 48-1 nouveau de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Passerelle entre la responsabilité civile de l'Etat pour fonctionnement défectueux du service public de la justice et la responsabilité disciplinaire des magistrats

Le présent article, introduit par les députés, insère un article 48-1 dans l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 afin d'instituer une passerelle entre la responsabilité civile de l'Etat en raison du fonctionnement défectueux du service public de la justice et la responsabilité disciplinaire des magistrats.

? Le régime actuel de responsabilité de l'Etat pour fonctionnement défectueux du service public de la justice

Dans un arrêt de principe Giry (23 novembre 1956), la Cour de cassation a fait droit à une demande d'un justiciable visant à mettre en jeu la responsabilité de l'Etat relativement au service public de la justice.

Actuellement, plusieurs régimes spéciaux de responsabilité de l'Etat du fait du fonctionnement défectueux du service de la justice existent. L'Etat est en effet tenu de réparer les dommages causés :  

-  à l'égard du pupille en raison d'une « faute quelconque » commise dans le fonctionnement de la tutelle soit par le juge des tutelles, son greffier ou l'administrateur public chargé d'une tutelle vacante, l'action étant portée devant le tribunal de grande instance (article 473 du code civil) ;

- à l'égard d'un justiciable en cas de faute (simple) s'agissant de la tenue du livre foncier (article 46 de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, dans ses dispositions relatives à la publicité foncière) ;

Plus généralement, l'article L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire187(*) définit le régime de droit commun applicable en la matière : l'Etat doit indemniser les justiciables ayant subi un dommage causé par un dysfonctionnement de l'institution judiciaire, à condition qu'une faute lourde ou un déni de justice en soit à l'origine :

- l'exigence d'une faute lourde est liée traditionnellement aux difficultés particulières d'exécution d'un service public, toutefois, à la faveur de la jurisprudence de la Cour de cassation, la portée de la faute lourde, à l'origine très restrictive, a notablement évolué, rendant plus effective la responsabilité de l'Etat à ce titre ;

En effet, la faute lourde -en pratique constituée par une faute simple- est désormais établie en cas de « déficience caractérisée par un fait ou une série de faits traduisant l'inaptitude du service public de la justice à remplir la mission dont il est investi »188(*).

La faute lourde est parfois constatée en cas de faute grave du magistrat, celle-ci pouvant survenir « en cas de méconnaissance grave et inexcusables des devoirs essentiels du juge dans l'exercice de ses fonctions »189(*), en cas de « comportement anormalement déficient du juge »190(*) ou lorsqu'un délibéré a été rendu dans un délai anormalement long (un an) devant une cour d'appel191(*) ;

- le déni de justice au sens de la jurisprudence actuelle est constitué par le refus de répondre aux requêtes, le fait de négliger de juger les affaires en l'état de l'être, mais aussi plus largement tout manquement de l'Etat à son devoir de protection juridictionnelle de l'individu qui comprend le droit pour tout justiciable de voir statuer sur ses prétentions dans un délai raisonnable192(*).

Dans une récente décision193(*), la cour d'appel de Paris a relevé qu'était constitutif d'un déni de justice l'inaction injustifiée des juges pendant près de trois ans qui a entraîné un retard dans l'instruction de l'affaire et qui a eu pour conséquence de retarder l'examen de l'affaire par le tribunal six ans après le dépôt de la plainte avec constitution de partie civile et qu'en outre s'ajoutait une faute lourde liée à un manquement de l'autorité judiciaire à l'obligation de veiller à l'information et la garantie des droits des victimes au cours de toute procédure pénale.

Ce dispositif ne s'applique pas aux juridictions administratives, néanmoins régies par un système analogue défini par la jurisprudence194(*).

La Cour européenne des droits de l'Homme, depuis deux décisions du 7 novembre 2000 (Van Der Kar et Van West), considère l'article L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire comme une voie de recours interne effective, ce qui implique que les requêtes faisant état d'un délai excessif au regard du délai de jugement raisonnable au sens de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme qui lui sont adressées doivent préalablement avoir épuisé cette voie de recours.

Depuis 1997, le nombre d'affaires mettant en cause un fonctionnement défectueux du service public de la justice a quadruplé, passant de 56 à 214 en 2005. Interrogé par votre rapporteur sur les causes de ce phénomène, le ministère de la justice a imputé cette croissance exponentielle à une meilleure connaissance de leurs droits par les usagers et la volonté plus affirmée de les faire valoir devant les tribunaux plus qu'à « une détérioration du fonctionnement de la justice », indiquant également qu'elle constitue une conséquence attendue de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

Entre juin 2004 et juin 2005, sur 51 décisions rendues au titre du fonctionnement défectueux de l'Etat, 28 décisions ont conclu à l'absence de faute lourde ou de déni de justice et 23 condamnations de l'Etat ont été prononcées. Ce nombre est stable (23 condamnations sur 71 jugements rendus en 2000 et 25 condamnations sur 83 jugements en 2001).

Parmi ces 23 condamnations : 12 se rapportaient au fonctionnement d'un tribunal de grande instance, 10 au déroulement d'une procédure prud'homale et 1 au dommage subi par un tiers lors d'une opération de police judiciaire.

La charge pour l'Etat des condamnations pour fonctionnement défectueux du service public de la justice n'a cessé de croître depuis 2000.

Montant des indemnités versées au titre de la responsabilité de l'État
du fait du fonctionnement défectueux de la justice

(en euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

faute lourde des services judiciaires

276.517

1.517.308

591.923

584.380

1.553.539

7.074.568

contentieux européen

436.669

855.741

466.532

547.808

291.269

1.093.653

faute lourde de la police judiciaire

449.352

1.095.080

64.101

277.539

155.870

366.960

tutelles

-

155.935

39.374

1.314.103

398.221

232.687

responsabilité sans faute

52.871

63.645

277.591

496.350

279.718

416.212

TOTAL

1.415.209

3.688.009

1.439.521

3.220.180

2.678.617

9.184.080

Ces crédits s'imputent sur les crédits de réparations civiles.

Source : Ministère de la justice

? La difficile articulation de la mise en cause du fonctionnement défectueux du service public de justice avec la mise en jeu de la responsabilité civile des magistrats

Comme il l'a été indiqué dans l'exposé général195(*), la mise en jeu de la responsabilité civile des magistrats est peu effective. La condamnation de l'Etat pour fonctionnement défectueux du service public de la justice n'a jamais donné lieu à une action récursoire de l'Etat à l'égard d'un magistrat judiciaire ; de nombreuses raisons l'expliquent :

- le champ de l'article L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire est plus large que les actes des magistrats et les principes de l'organisation judiciaire (collégialité et secret du délibéré) limitent en pratique la possibilité de rechercher une faute individualisée du magistrat ;

- une réforme du régime de responsabilité civile des magistrats se heurte à de nombreux arguments (risque de stigmatisation d'une catégorie d'agents publics pourtant protégés par un principe constitutionnel d'indépendance, délicate distinction entre la faute personnelle et la faute de service...).

La France n'est pas un cas isolé, un constat similaire pouvant être dressé pour d'autres Etats de l'Union européenne.

La responsabilité civile des magistrats dans les autres pays d'Europe,
un dispositif peu effectif

La Belgique ne connaît pas l'action récursoire contre le magistrat, ce qui explique peut-être une jurisprudence plus favorable au justiciable qui retient, sous certaines conditions, la faute lourde dans l'activité juridictionnelle. La procédure de la prise à partie existe, mais est rarement mise en oeuvre. La doctrine réclame d'ailleurs sa suppression au profit de la reconnaissance d'une action récursoire de l'Etat contre le juge.

Le Luxembourg connaît encore le système de la prise à partie (articles 505 et suivants du code de procédure civile). Du fait de la complexité de la procédure, les affaires de prise à partie sont particulièrement exceptionnelles. L'Etat condamné pour fonctionnement défectueux de ses services judiciaires ne dispose pas d'une action récursoire contre ses magistrats fautifs.

Aux Pays-Bas, il n'existe pas de responsabilité personnelle des magistrats. L'action doit être dirigée contre l'Etat et il n'existe pas non plus d'action récursoire.

L'Espagne possède un mécanisme d'action récursoire à la disposition de l'Etat en cas de faute lourde d'un magistrat. Ce dispositif a conduit les magistrats à souscrire une assurance professionnelle pour se garantir contre les condamnations civiles (d'un coût de 200 euros par an). En pratique, les cas de mise en jeu de la responsabilité des magistrats espagnols sont extrêmement rares.

En Allemagne, si la faute résulte d'une négligence grossière ou revêt un caractère intentionnel, l'Etat peut exercer une action récursoire dont les contours sont peu précis et qui est peu fréquente.

En Italie, la responsabilité de l'Etat se substitue à celle du magistrat, mais une action récursoire peut être exercée en cas de faute personnelle se rattachant au service. La collégialité ne constitue pas un obstacle à l'introduction d'une action en responsabilité contre un juge : les magistrats, membres d'une formation collégiale ayant la faculté de faire part de leur opinion dissidente consignée dans une enveloppe scellée conservée par le greffe. Ceux-ci peuvent donc invoquer leur position dans l'hypothèse où leur responsabilité viendrait à être recherchée.

Source : informations communiquées par le ministère de la justice ; rapport de la commission d'enquête parlementaire, pages 483 à 486.

? Le projet de loi organique : un lien explicite entre responsabilité de l'Etat et responsabilité disciplinaire des magistrats

Actuellement, le droit en vigueur ne prévoit pas d'articulation entre la mise en jeu de la responsabilité civile de l'Etat en cas de dysfonctionnements du service public de la justice et l'engagement de la responsabilité disciplinaire des magistrats, même si rien n'interdit aux autorités de poursuite (garde des sceaux, chefs d'une cour d'appel) de saisir le CSM du comportement fautif d'un magistrat révélé dans une condamnation de l'Etat.

La responsabilisation accrue de l'autorité judiciaire impose d'examiner de manière rigoureuse les erreurs commises afin d'en tirer les conséquences quant au déclenchement d'éventuelles poursuites disciplinaires. Le président du tribunal de grande instance de Paris, lors de l'audience solennelle de rentrée le 15 janvier 2003, a indiqué que cette pratique avait été institutionnalisée dans son tribunal196(*) : « une démarche a été entreprise dans cette juridiction consistant à recenser les différents problèmes qui entraînent la condamnation de l'Etat. Elle devrait permettre d'évaluer les risques, de les prévenir en luttant contre la répétition des erreurs, voire des errements qui auraient pu être clairement identifiés. »

Le présent article qui concrétise une proposition du CSM formulée en 1999 propose d'insérer dans l'ordonnance statutaire un article 48-1 pour créer un dispositif nouveau, afin de coordonner explicitement la mise en cause de la responsabilité civile de l'Etat avec le régime disciplinaire.

Le premier alinéa du texte proposé pour l'article 48-1 de l'ordonnance statutaire prévoit que toute décision définitive portant condamnation de l'Etat pour fonctionnement défectueux du service de la justice est systématiquement communiquée, par le garde des sceaux, aux chefs de la cour d'appel concernés à « toutes fins qu'il appartiendra ».

L'expression « toute décision définitive condamnant l'Etat pour fonctionnement défectueux du service public de la justice » visée par le texte recouvre les condamnations prononcées au titre de l'article L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire ainsi qu'en matière de tutelle ou de livre foncier (régime de responsabilité engagé pour faute simple ou lourde).

Votre commission dans le souci de permettre l'information la plus large possible des chefs des cours d'appel vous propose, par amendement, de compléter cette rédaction pour mentionner également les condamnations définitives de l'Etat pour violations d'une obligation prévue par une convention internationale. En effet, il paraît important de tirer toutes les conséquences d'une décision de la Cour européenne des droits de l'homme ayant révélé des comportements particulièrement graves au sein de l'institution judiciaire française.

La rédaction très générale relative aux « chefs de cour concernés » est destinée à couvrir deux hypothèses, en fonction de la nature du dysfonctionnement. En cas de fonctionnement défectueux lié à l'organisation d'une juridiction, il est logique que la décision soit communiquée aux chefs de la cour d'appel dans le ressort de laquelle la décision à l'origine de la condamnation de l'Etat a été rendue. En cas de dysfonctionnement causé par le comportement défaillant d'un magistrat, il semble plus judicieux que la décision soit communiquée aux chefs de la cour d'appel dans le ressort de laquelle le magistrat impliqué est en fonction au moment de la transmission de la décision de condamnation de l'Etat. Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que dans de nombreuses hypothèses, la transmission serait effectuée simultanément à tous les chefs de cours d'appel susceptibles d'être intéressés.

Dans un souci de clarté, votre commission vous propose également par amendement de supprimer la mention inutile et sans portée juridique « à toutes fins qu'il appartiendra » -les chefs des cours d'appel disposant au titre de l'ordonnance statutaire déjà de nombreuses prérogatives (évaluation, avertissement, poursuite disciplinaire) pour tirer les conséquences du comportement défaillant d'un magistrat sans qu'il soit nécessaire de le rappeler- et de faire référence « aux chefs de cours d'appel intéressés ».

Il convient de souligner que les dysfonctionnements portés à la connaissance des chefs des cours d'appel sont susceptibles de concerner les magistrats, les fonctionnaires des juridictions ou les auxiliaires de justice. Il appartiendra donc aux chefs des cours d'appel de prendre les décisions qui s'imposent quel que soit le professionnel à l'origine de la condamnation de l'Etat.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article 48-1 de l'ordonnance statutaire mentionne que le ou les magistrats « en cause » sont avisés dans les mêmes conditions (par le garde des sceaux). Cette disposition se justifie par le souci d'éviter que des magistrats dont l'activité a pu donner lieu à une action en responsabilité ignorent son existence.

La référence aux magistrats « mis en cause » visée par le texte adopté par les députés pourrait utilement être élargie aux magistrats « intéressés » par la décision de condamnation. En effet, dans le souci de responsabiliser davantage les magistrats et d'éviter des situations préjudiciables au crédit de la justice, il paraît souhaitable de sensibiliser plus largement ces derniers aux dysfonctionnements les ayant concernés plus ou moins directement, y compris en dehors de toute mise en cause. Tel est le sens d'un amendement que vous soumet votre commission.

Le dernier alinéa de ce texte prévoit explicitement la possibilité pour le garde des sceaux et les chefs de la cour d'appel concernés d'engager des poursuites disciplinaires devant le CSM au vu des éléments mis en évidence par la décision ayant condamné l'Etat. Cette réforme se borne à transcrire une règle déjà applicable, afin de faire évoluer les pratiques et de sanctionner plus efficacement des insuffisances professionnelles coûteuses pour l'Etat.

Les chefs de cours d'appel et le garde des sceaux seraient ainsi chargés d'exploiter systématiquement les décisions ayant condamné l'Etat, de détecter les éventuelles défaillances des magistrats et d'en saisir, au besoin, le CSM. Un tel système ne signifie pas pour autant que les magistrats seraient plus souvent sanctionnés, compte tenu du faible nombre de condamnations de l'Etat les mettant en cause. Néanmoins, les comportements fautifs passibles de sanction disciplinaire pourraient être plus certainement identifiés et réprimés.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 quater ainsi modifié.

Article 6 quinquies (nouveau) (art. 48-2 nouveau de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Examen par le Médiateur de la République des réclamations portant sur le comportement d'un magistrat

Cet article insère au sein du chapitre VII de l'ordonnance du 22 décembre 1958, consacré à la discipline, un nouvel article 48-2, définissant la procédure d'examen des réclamations relative aux comportements des magistrats susceptibles de constituer des fautes disciplinaires.

Ce dispositif faisait initialement l'objet de l'article unique du projet de loi modifiant la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur. Lors de la discussion du présent projet de loi organique en première lecture, l'Assemblée nationale a, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, inséré la procédure d'examen des plaintes des justiciables par le Médiateur de la République au sein du statut de la magistrature, afin de préciser les conditions d'instruction de ces réclamations.

Elle a en conséquence supprimé l'article unique du projet de loi modifiant la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 et rejeté ce projet de loi.

1) Le dispositif initial : une transmission des réclamations par le Médiateur

Examinant les modalités de développement des contrôles externes de la justice afin de renforcer la responsabilité des magistrats, la commission d'enquête de l'Assemblée nationale chargée d'examiner les dysfonctionnements de la justice dans l'affaire d'Outreau proposait de confier au Médiateur de la République le filtrage des réclamations des justiciables s'estimant lésés par un dysfonctionnement du service de la justice, ou par le comportement d'un magistrat susceptible de recevoir une qualification disciplinaire.

Le rapport de la commission d'enquête envisageait ainsi que la saisine du Médiateur s'effectue « sans filtrage par les parlementaires, les requêtes devant être déposées devant ses délégués départementaux »197(*). Le Médiateur aurait eu pour rôle « d'aiguiller les justiciables vers les autorités compétentes et de saisir le CSM, afin qu'il se prononce éventuellement sur le terrain disciplinaire ».

Sans suivre exactement ces recommandations, l'article unique du projet de loi modifiant la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur insérait dans celle-ci un article 11-1, organisant une nouvelle procédure d'examen des réclamations relatives au fonctionnement de la justice. Selon cette procédure, le Médiateur de la République devait transmettre au garde des sceaux les réclamations relatives au fonctionnement de la justice mettant en cause le comportement d'un magistrat de l'ordre judiciaire, s'il les estimait sérieuses.

Il appartenait ensuite au garde des sceaux de faire connaître au Médiateur les suites réservées à cette réclamation.

Afin de respecter les garanties d'indépendance de l'autorité judiciaire, il était prévu que le Médiateur de la République ne puisse mettre en oeuvre, dans le cadre de ce dispositif, ses pouvoirs de recommandation, d'engagement d'une procédure disciplinaire et d'enquête (art. 9, 10, 12 et 13 de la loi du 3 janvier 1973).

A cet égard, il convient de rappeler qu'aux termes de l'article 11 de la loi du 3 janvier 1973, « le Médiateur de la République ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction, ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle, mais a la faculté de faire des recommandations à l'organisme mis en cause ».

2) Le texte issu de l'Assemblée nationale : un dispositif inscrit dans le statut de la magistrature

Sur la proposition du rapporteur de sa commission des lois, M. Philippe Houillon, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel insérant le dispositif d'examen des plaintes des justiciables au sein de l'ordonnance du 22 décembre 1958.

Cette intégration du dispositif dans le statut de la magistrature vise à préciser les modalités d'instruction des réclamations.

Ainsi, le nouvel article 48-2 de l'ordonnance prévoit que toute personne estimant que le comportement observé par un magistrat à l'occasion d'une « affaire la concernant » est susceptible de constituer une faute disciplinaire, peut adresser une réclamation à un membre du Parlement.

Conformément aux modalités générales de saisine du Médiateur, il reviendrait ensuite au parlementaire de transmettre à ce dernier la réclamation, si elle lui paraît relever de sa compétence et mériter son intervention. A cet égard, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale ne comporte aucun changement par rapport au dispositif initial, qui n'exonérait pas les réclamations des justiciables du filtre parlementaire défini à l'article 6 de la loi du 3 janvier 1973.

Le nouvel article 48-2 est en revanche plus précis que ne l'était le projet de loi modifiant la loi instituant un médiateur, puisqu'il vise les réclamations portant sur le comportement d'un magistrat « susceptible de constituer une faute disciplinaire »198(*).

Il permet en outre au Médiateur de recueillir auprès des chefs de juridiction tous éléments d'information utiles. Lorsqu'elles lui paraissent susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire, le Médiateur de la République doit ensuite transmettre les réclamations au garde des sceaux. Il lui appartient également d'informer l'auteur de la réclamation, ainsi que le magistrat visé, de la suite réservée à celle-ci.

Par ailleurs, tout magistrat visé par une réclamation sera destinataire des pièces transmises par le Médiateur au ministre de la justice.

Conformément au principe de séparation des pouvoirs, le Médiateur de la République, autorité administrative, ne pourra porter aucune appréciation sur les actes juridictionnels des magistrats à l'occasion de l'examen des réclamations des justiciables.

Selon la procédure définie par l'article 6 quinquies, il incombe au Médiateur de vérifier si la réclamation peut recevoir une qualification disciplinaire et, dans une telle hypothèse, de la transmettre au garde des sceaux. Le texte adopté par l'Assemblée nationale organise à partir de cette transmission un dispositif plus coercitif que ne l'était le projet initial. En effet, dès lors qu'il est saisi par le Médiateur d'une réclamation mettant en cause le comportement d'un magistrat, le garde des sceaux a l'obligation de demander aux « services compétents » de procéder à une enquête.

Il appartient ensuite au ministre de la justice, s'il l'estime nécessaire, d'engager des poursuites disciplinaires à l'égard du magistrat mis en cause, en saisissant à cette fin, et dans les conditions définies par l'ordonnance du 22 décembre 1958199(*), le CSM.

En tout état de cause, le ministre de la justice est tenu d'informer le Médiateur des résultats de l'enquête et des suites qu'il lui a réservées, toute décision de ne pas engager des poursuites disciplinaires devant nécessairement être motivée. Dans ce dernier cas de figure, le Médiateur a la possibilité d'établir un rapport spécial, publié au Journal officiel.

Les garanties offertes au justiciable ont donc été sensiblement renforcées par l'Assemblée nationale. Le dispositif ainsi défini assure en effet que toute réclamation transmise par le Médiateur au ministre de la justice sera suivie d'une enquête et, le cas échéant, d'une procédure disciplinaire.

S'agissant des « services compétents » auxquels le garde des sceaux devra demander une enquête, les services du ministère de la justice ont indiqué à votre rapporteur qu'ils visaient l'inspection des services judiciaires, les premiers présidents et les procureurs généraux des cours d'appel, les directeurs et les chefs de service de l'administration centrale pouvant également diligenter auprès des juridictions des enquêtes sur les comportements des magistrats susceptibles de constituer des fautes disciplinaires.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale apparaît cependant fort complexe. Alors qu'il s'agissait de créer une voie de recours directe et efficace pour les justiciables s'estimant lésés par le comportement d'un magistrat, le nouvel article 48-2 aboutit à une procédure peu lisible.

Il soumet en effet la saisine finale du CSM, autorité disciplinaire, à trois filtres : un parlementaire, le Médiateur de la république et le ministre de la justice ou, le cas échéant, les chefs de juridiction. Or, les justiciables peuvent -et pourront encore demain- s'adresser directement au garde des sceaux ou aux chefs des cours d'appel. Les membres du bureau de la Conférence nationale des premiers présidents ont d'ailleurs indiqué à votre rapporteur que la Chancellerie leur transmettait un grand nombre des réclamations qui lui étaient adressées.

Ainsi, l'instauration d'un triple filtre là où existait auparavant un accès direct ne semble pas représenter un véritable renforcement des garanties offertes aux justiciables.

La procédure définie au nouvel article 48-2 présente cependant l'intérêt de permettre l'identification d'un interlocuteur pour les justiciables souhaitant présenter une réclamation relative à un fait susceptible de constituer une faute disciplinaire.

Néanmoins, si l'on peut regretter que la saisine de cet interlocuteur soit elle-même soumise à un filtre, on peut s'interroger sur l'attribution de cette mission au Médiateur de la République.

En effet, aux termes de l'article 1er de la loi du 3 janvier 1973 instituant un médiateur, ce dernier reçoit « les réclamations concernant, dans leurs relations avec les administrés, le fonctionnement des administrations de l'Etat, des collectivités publiques territoriales, des établissements publics et de tout autre organisme investi d'une mission de service public ». Entrent par conséquent dans son champ de compétence les demandes relatives aux dysfonctionnements du service de la justice.

Le rapport annuel du Médiateur pour l'année 2005 indique à cet égard que « le secteur de justice examine les réclamations portant sur des litiges opposant une personne physique ou morale au service public de la justice. Cependant, il n'intervient pas dans les procédures judiciaires en cours, mais traite les dysfonctionnements de l'administration judiciaire ainsi que ceux concernant l'activité des auxiliaires de justice (avocats, avoués, notaires, experts auprès des tribunaux...). Le secteur est également compétent pour les affaires liées à l'état civil des personnes et au droit des étrangers ».

En revanche, le Médiateur n'a aucune compétence pour connaître des comportements des magistrats susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire. Les garanties constitutionnelles attachées à l'indépendance de la magistrature rendent indispensable l'intervention, en ce domaine, d'une autorité spécifique.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale retient pour l'examen des réclamations des justiciables une autorité indépendante traitant essentiellement les dysfonctionnements administratifs. Cette autorité devrait donc constituer un service dédié à l'instruction de ces réclamations, sans qu'aucune garantie n'ait été apportée quant à la désignation et à la qualification des personnes qui en auront la charge.

Aucune indication précise concernant l'organisation, au sein des services du Médiateur, de l'instruction des réclamations relatives au comportement des magistrats n'a d'ailleurs été fournie à votre rapporteur.

Actuellement, deux magistrats sont mis à la disposition du Médiateur de la République, l'un exerçant les fonctions de conseiller du secteur justice, l'autre celles de directeur du service des études.

Pourtant, l'objet des réclamations mettant en cause le comportement des magistrats paraît suffisamment spécifique pour que leur examen soit confié à un organe collégial, rassemblant des personnalités ayant l'expérience du milieu judiciaire.

Enfin, l'organisation de l'enquête sur les comportements des magistrats mis en cause mériterait d'être unifiée, alors que le nouvel article 48-2 organise une procédure en deux temps. Les chefs de juridiction pourront ainsi être appelés à répondre successivement, sur le même point, au Médiateur, puis au garde des sceaux.

3) La position de votre commission : confier l'examen des réclamations des justiciables à une commission de transparence de la justice

Votre commission souhaite que les personnes désirant présenter une réclamation sur le comportement d'un magistrat puissent s'adresser directement à une instance identifiée, spécifique et collégiale, dont la saisine pourra aboutir à l'intervention effective de l'autorité disciplinaire.

Elle vous soumet par conséquent un amendement visant à insérer au sein de l'ordonnance du 22 décembre 1958 un article 50-3, permettant à toute personne physique ou morale qui s'estimerait lésée par un fait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire commis par un magistrat dans l'exercice de ses fonctions de saisir la commission de transparence de la justice.

Cette commission serait placée auprès du ministre de la justice, dans un objectif de cohérence avec le pouvoir de saisine du CSM dont il est investi.

Sur le modèle de la commission des requêtes près la Cour de justice de la République (article 68-2, troisième alinéa, de la Constitution), cette commission serait chargée d'examiner ces réclamations afin d'ordonner soit leur classement, en l'absence d'éléments tendant à établir une faute disciplinaire de la part du magistrat, soit, à l'inverse, leur transmission au ministre de la justice, aux fins de saisine du CSM.

La composition de la commission lui donnerait la légitimité requise pour exercer sa mission de filtrage des requêtes. Elle comprendrait en effet exclusivement des personnalités qualifiées ayant une bonne connaissance du fonctionnement de la justice, à savoir :

- quatre anciens membres du CSM, dont deux personnalités n'appartenant pas à l'ordre judiciaire, désignés par le ministre de la justice ;

- une personnalité qualifiée n'appartenant pas à l'ordre judiciaire, désignée conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près cette cour, respectivement présidents des formations disciplinaires du siège et du parquet au CSM.

Ces membres, nommés pour une durée de cinq ans non renouvelable, éliraient en leur sein un président.

L'équilibre ainsi défini au sein de la commission entre magistrats et non magistrats garantirait le traitement impartial des réclamations.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 quinquies ainsi modifié.

Article 6 sexies (nouveau) - Rapport annuel sur les actions en responsabilité engagées contre l'Etat du fait des dysfonctionnements du service de la justice

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit que, chaque année, le Gouvernement rend compte au Parlement des condamnations de l'Etat pour fonctionnement défectueux de la justice.

Le Gouvernement sera tenu de remettre au Parlement, avant le 30 juin de chaque année, un rapport présentant les actions en responsabilité engagées contre l'Etat :

- du fait du fonctionnement défectueux du service de la justice ;

- des décisions définitives condamnant l'Etat à ce titre ;

- du versement par l'Etat des indemnités découlant de ces condamnations.

Chaque rapport portera sur l'année civile écoulée et devra préciser les suites données aux condamnations de l'Etat. Il permettra ainsi au Parlement d'observer si la responsabilité civile et disciplinaire des magistrats mis en cause dans les dysfonctionnements, pour lesquels l'Etat aura été condamné, a été engagée.

En effet, il apparaît que l'action récursoire n'est jamais exercée vis-à-vis des magistrats, ni d'ailleurs à l'encontre des autres agents publics. Les informations fournies à cet égard par le rapport annuel pourront, le cas échéant, nourrir la réflexion du Parlement sur les faiblesses de ce dispositif.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sexies sans modification.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Ce chapitre rassemblait initialement cinq articles relatifs aux règles de gestion de la carrière des magistrats et aux modalités d'entrée en vigueur de la loi organique. Il compte désormais douze dispositions.

L'Assemblée nationale a en effet adopté, en première lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement, cinq amendements de sa commission des lois, visant à mettre à jour certaines dispositions de l'ordonnance du 22 décembre 1958 (articles 7 A, 8 quater et 10 bis), à étendre la durée maximale que peuvent passer à la Cour de cassation les conseillers en service extraordinaire (article 7 bis) et à soumettre à une obligation de mobilité les magistrats du premier grade qui souhaitent accéder aux emplois placés hors hiérarchie (article 8 bis).

Elle a également adopté, avec l'avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement, un amendement présenté par M. Jacques-Alain Bénisti afin d'ouvrir le détachement judiciaire aux fonctionnaires de l'Etat, aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, ainsi qu'aux fonctionnaires des assemblées parlementaires (article 8 ter). Elle a en outre adopté un amendement de coordination présenté par le Gouvernement (article 9 bis).

Article 7 A (nouveau) (art. 13-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Actualisation d'une référence à l'outre-mer au sein de l'ordonnance du 22 décembre 1958

L'article 13-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 définit les listes à partir desquelles sont désignés, par les magistrats de chaque ressort et de chaque catégorie, les membres du collège appelé à élire les membres de la commission d'avancement.

Une liste est ainsi constituée pour les magistrats des cours et tribunaux dans chaque ressort de cour d'appel. Les magistrats des premier et second grades en service à l'administration centrale du ministère de la justice et ceux « en service dans les territoires d'outre-mer » sont respectivement inscrits sur une liste particulière.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a établi une nouvelle classification juridique des collectivités d'outre-mer, distinguant les départements et régions d'outre-mer (article 73 de la Constitution) et les collectivités d'outre-mer (article 74). La catégorie des collectivités d'outre-mer s'est par conséquent substituée aux territoires d'outre-mer et aux collectivités d'outre-mer à statut particulier.

Pour tenir compte de cette réforme, l'article 7 A remplace la référence aux « territoires d'outre-mer », devenue obsolète, par la référence aux « collectivités d'outre-mer », qui vise, en l'état actuel des textes, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à ajouter à l'article 13-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 la mention de la Nouvelle-Calédonie, qui n'est pas une collectivité d'outre-mer visée par l'article 74 de la Constitution mais une collectivité sui generis, régie par le titre XIII de la Constitution. Or, les magistrats en fonction en Nouvelle-Calédonie sont inscrits sur la liste commune aux magistrats des collectivités d'outre-mer. L'amendement corrige par conséquent une omission due au changement de statut de la Nouvelle-Calédonie, autrefois territoire d'outre-mer, dans les années 1980.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 A ainsi modifié.

Article 7 (art. 38-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Accès de droit des procureurs généraux de cour d'appel aux emplois hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation

Cet article tend à compléter l'article 38-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, afin de renforcer les garanties d'affectation des procureurs généraux près les cours d'appel compte tenu des règles de mobilité obligatoires instituées depuis la réforme statutaire de 2001.

L'article 38-1 de l'ordonnance, créé à l'initiative de votre commission à l'occasion de l'examen de la loi organique du 25 juin 2001, dispose qu'un procureur général ne peut exercer ses fonctions plus de sept années près d'une même cour d'appel.

La même obligation s'impose aux premiers présidents de cour d'appel200(*), et aux présidents ou de procureurs de la République dans un même tribunal de grande instance ou de première instance201(*). Elle vise à prévenir les risques d'une routine excessive ou d'une atteinte à l'indépendance et à l'impartialité du magistrat en raison d'une installation prolongée dans le même environnement.

Cependant, la limitation de la durée d'exercice des fonctions de premier président au sein d'une même cour d'appel et de président ou de procureur de la République d'un même tribunal de grande instance ou de première instance, est assortie de garanties visant à respecter le principe constitutionnel d'inamovibilité des magistrats du siège.

Ainsi, aux termes de l'article 37 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, modifié par la loi organique du 25 juin 2001, six mois au moins avant l'expiration de sa septième année de fonction au sein d'une même cour d'appel, un premier président peut solliciter sa nomination en qualité d'inspecteur général adjoint des services judiciaires. Cette nomination est de droit à l'issue des sept années d'exercice. S'il ne sollicite pas une telle nomination, le premier président est nommé à un emploi hors hiérarchie au siège de la Cour de cassation.

Le présent article apporte une garantie similaire aux procureurs généraux en prévoyant en effet qu'au terme de sept années de fonctions près la même cour d'appel, un procureur général est nommé à un emploi hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation. Cette nomination interviendrait si le magistrat n'a pas reçu de nouvelle affectation avant la fin de cette période, ou s'il a été déchargé de sa fonction avant cette échéance.

Afin que l'effectif de la Cour de cassation ne puisse présenter un obstacle à la mise en oeuvre de cette nouvelle garantie, il est précisé que la nomination à un emploi hors hiérarchie est prononcée, le cas échéant, en surnombre202(*). Le surnombre doit alors être résorbé dès la première vacance utile au sein de la Cour. La solution proposée s'inspire de celle définie pour les premiers présidents de cour d'appel à l'article 37, troisième alinéa, de l'ordonnance du 22 décembre 1958.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements de précision.

Lors des auditions conduites par votre rapporteur, M. Didier Boccon-Gibod, avocat général à la Cour de cassation, a rappelé que si la nomination des procureurs généraux, relevant d'un décret en conseil des ministres, n'est pas soumise à l'avis du CSM, les avocats généraux à la Cour de cassation sont en revanche nommés par décret du Président de la République après avis de ce conseil. Il a estimé que le droit d'entrée automatique des procureurs généraux à la Cour de cassation en qualité d'avocats généraux revenait donc à autoriser la nomination d'avocats généraux sans avis du CSM, par le seul effet d'une nomination en conseil des ministres.

En effet, conformément à l'article 38 de cette ordonnance, la nomination à un emploi hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation des procureurs généraux ayant exercé pendant sept ans leurs fonctions auprès de la même cour d'appel devrait faire l'objet d'un décret du Président de la République après avis du CSM203(*).

Or, le présent article prévoit que le procureur général est nommé « de droit » à un emploi hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation. Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à préciser que cette nomination intervient dans les formes prévues à l'article 38 de l'ordonnance statutaire.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis (nouveau) (art. 40-2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Augmentation de la durée maximale d'exercice des conseillers et avocats généraux en service extraordinaire à la Cour de cassation

Cet article porte de cinq à huit ans la durée maximale des fonctions exercées au sein de la Cour de cassation par les conseillers et avocats généraux en service extraordinaire. Il modifie à cette fin l'article 40-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958.

Aux termes de l'article 40-1 de cette ordonnance, peuvent être nommées conseillers ou avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire les personnes que leur compétence et leur activité « qualifient particulièrement » pour l'exercice de telles fonctions. Ces personnes doivent justifier d'au moins vingt-cinq années d'activité professionnelle et remplir les conditions requises pour devenir auditeur de justice.

Accèdent ainsi aux fonctions de conseiller ou d'avocat général en service extraordinaire des professeurs de droit ou d'économie, des juristes d'entreprise, des notaires et des avocats.

Il semble en effet pertinent d'étendre la durée maximale d'exercice des fonctions des conseillers et avocats généraux en service extraordinaire, qui apportent à la Cour de cassation un regard informé par leur expérience professionnelle hors juridiction.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 bis sans modification.

Article 8 (art. 69 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Suspension d'un magistrat en raison de son état de santé

Cet article rétablit au sein de l'ordonnance du 22 décembre 1958 un article 69204(*) définissant une procédure de suspension des magistrats dont l'état de santé apparaît incompatible avec l'exercice de leurs fonctions.

En raison des responsabilités qui leur sont dévolues, les comportements pathologiques qui peuvent affecter les magistrats peuvent constituer davantage que dans d'autres professions, un véritable obstacle au bon exercice de leur mission. Par ailleurs, dans l'exercice de leurs fonctions, de nombreux magistrats sont en effet amenés à connaître des faits violents, à vivre des situations de grande tension, dont le caractère répété peut mettre en danger leur équilibre psychologique.

Les cas de magistrats frappés de pathologies psychiatriques les empêchant d'exercer convenablement leur mission demeurent cependant très rares, puisque le ministère de la justice les évalue à trois par an. Le bon fonctionnement du service public de la justice impose néanmoins, compte tenu des prérogatives attribuées aux magistrats, que ces personnes fassent l'objet d'une procédure adaptée, n'ayant pas le caractère d'une sanction.

Le dispositif de traitement des comportements pathologiques qui peuvent ainsi être identifiés apparaît aujourd'hui insuffisant. Le ministère de la justice n'a en réalité d'autre recours que de saisir le comité médical205(*) afin que le magistrat bénéficie d'un congé maladie, ou d'engager une procédure disciplinaire. Or, la saisine du comité médical en vue de placer le magistrat en congé de maladie est une procédure souvent longue.

En outre, aucun dispositif ne permet de suspendre le magistrat en raison de son état pathologique lorsque son comportement n'entre pas dans le champ disciplinaire, sauf à attendre qu'une faute ait été commise, alors que le bon fonctionnement du service de la justice devrait conduire à écarter le plus tôt possible le magistrat privé de son discernement. De plus, l'interdiction temporaire d'exercice des fonctions, sanction que peut prononcer l'instance disciplinaire, n'apparaît guère adaptée à de tels cas.

L'article 69 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, tel que le rétablit l'article 8 du projet de loi organique, définit par conséquent une procédure de suspension dont la mise en oeuvre appartiendra au garde des sceaux.

En effet, selon le dispositif proposé, il incombe au ministre de la justice, informé de l'état pathologique d'un magistrat, de saisir le comité médical compétent, lorsque l'état de santé d'un magistrat apparaît incompatible avec l'exercice de ses fonctions. Cette saisine vise l'attribution d'un congé de maladie au magistrat concerné.

Le ministre de la justice serait sans doute alerté par les chefs de juridiction des problèmes posés par le comportement d'un magistrat susceptible de faire l'objet de cette procédure. Il devra en effet disposer d'éléments circonstanciés, montrant que l'état de santé du magistrat est incompatible avec l'exercice de ses fonctions. Sur le fondement de ces éléments et de sa propre expertise, le comité médical pourra décider d'accorder ou de ne pas accorder un congé de maladie au magistrat, ou lui accorder seulement un congé de courte durée.

L'organisation des comités médicaux

Le rôle du comité médical est défini par le décret n° 86-442 du 14 mars 1986206(*). Ce décret distingue les comités médicaux départementaux, constitués auprès du préfet et compétents à l'égard des fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans les départements considérés, à l'exception des chefs des services extérieurs, et les comités médicaux ministériels, institués auprès de l'administration centrale de chaque ministère et compétents à l'égard des fonctionnaires en service à l'administration centrale ainsi que des chefs de services extérieurs de cette administration centrale207(*).

Chaque comité médical départemental ou ministériel comprend, aux termes de l'article 5 du décret, deux praticiens de médecine générale auxquels est adjoint, pour l'examen des cas relevant de sa qualification, un « spécialiste de l'affection pour laquelle est demandé le bénéfice du congé de longue maladie ou de longue durée ».

Ces comités sont compétents pour l'ensemble des fonctionnaires et pas seulement pour les magistrats. Les comités médicaux sont notamment chargés de donner à l'autorité compétente un avis sur les contestations d'ordre médical qui peuvent s'élever à propos de l'octroi et du renouvellement des congés de maladie et de la réintégration à l'issue de ces congés.

Lorsque l'avis du comité médical est contesté, l'autorité administrative compétente peut, de sa propre initiative ou à la demande du fonctionnaire, saisir le comité médical supérieur. Placé auprès du ministre chargé de la santé, ce comité comprend une section de cinq membres, compétente pour les maladies mentales et une section de huit membres compétente pour les autres maladies.

Afin de pallier la durée d'instruction de la saisine par le comité médical, rarement inférieure à deux mois et susceptible d'excéder six mois, le dispositif envisagé par le projet de loi organique permet au ministre de la justice de suspendre le magistrat dans l'attente de cet avis. Cette suspension est soumise à l'avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature.

Dans l'hypothèse où une telle procédure de suspension serait engagée, le deuxième alinéa de l'article 69 prévoit que le Conseil supérieur de la magistrature informe le magistrat :

- de la date à laquelle sa formation compétente doit examiner son dossier ;

- du droit d'obtenir la communication de son dossier ;

- du droit d'être entendu par la formation compétente et de faire entendre par cette formation le médecin et la personne de son choix.

Le magistrat est donc pleinement informé de la possibilité de bénéficier de toutes les garanties ouvertes par une procédure contradictoire. Il est également prévu que l'avis de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature lui soit transmis.

Afin d'éviter tout risque de stigmatisation du magistrat qui ferait l'objet de cette procédure, la décision de suspension n'est pas rendue publique. En effet, cette décision ne constitue pas une sanction disciplinaire et il convient de ne pas ajouter l'opprobre aux difficultés rencontrées par le magistrat.

Il est d'ailleurs précisé que la suspension est décidée dans l'intérêt du service : elle intervient parce que le bon fonctionnement du service de la justice l'impose.

Le projet de loi organique initial prévoyait que le magistrat suspendu devait conserver l'intégralité de son traitement. L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement précisant que le magistrat continue à percevoir l'intégralité de sa rémunération pendant la suspension.

En effet, aux termes de l'article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, la rémunération comprend, outre le traitement, les indemnités.

Or, celles-ci constituent une part importante de la rémunération des magistrats. Seul le maintien de l'intégralité de la rémunération peut donc éviter que la suspension ne soit perçue comme une sanction.

Selon le dispositif proposé, la mesure de suspension cesse de plein droit de produire ses effets, si le comité médical ne s'est pas prononcé dans le délai de six mois.

Si le comité médical rend son avis avant cette échéance, le magistrat intéressé peut être placé en congé de maladie.

Lors des auditions de votre rapporteur, les membres du Conseil supérieur de la magistrature ont souligné que les comités médicaux départementaux, compte tenu de leur compétence étendue à tous les emplois publics, ne prenaient pas en compte la spécificité des responsabilités exercées par les magistrats. Aussi ont-ils souhaité qu'un comité national spécialisé soit créé pour examiner les saisines du garde des sceaux définies par l'article 69 de l'ordonnance.

Mmes Hélène Franco, secrétaire générale du Syndicat de la magistrature, et Laurence Mollaret, vice-présidente, ont également estimé qu'un comité médical national chargé de se prononcer uniquement sur les magistrats serait plus pertinent. Un avis identique a en outre été exprimé par M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, et par les membres du bureau de la Conférence nationale des premiers présidents.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à prévoir que, dans le cadre de la procédure définie à l'article 69, le ministre de la justice saisit un comité médical national, dont l'organisation et le fonctionnement sont fixés par un décret en Conseil d'Etat.

Ce comité pourrait ainsi comprendre des médecins informés des spécificités des fonctions de magistrat. Son éloignement par rapport au lieu d'exercice du magistrat apporterait une garantie d'objectivité de l'avis médical. En outre, étant amené à se prononcer seulement sur les magistrats, il rendrait sans doute ses décisions dans un délai plus bref que les comités départementaux.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau) (art. 39 et 76-4 nouveau de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Mobilité statutaire préalable à l'accès aux emplois placés hors hiérarchie

Cet article soumet à une obligation de mobilité statutaire les magistrats du premier grade pour accéder aux emplois placés hors hiérarchie.

Issu d'un amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale, ce dispositif reprend la proposition n° 67 du rapport de la commission d'enquête sur les dysfonctionnements de la justice dans l'affaire d'Outreau. Il vise à développer l'ouverture de la magistrature sur l'extérieur.

Certes, les possibilités d'ouverture et de diversification des parcours existent déjà au sein de la magistrature, puisque près de 300 magistrats sont en position de détachement, de mise à disposition ou de mise en disponibilité. Il importe cependant de favoriser, voire de rendre obligatoire, la mobilité, qui renforce les garanties d'impartialité des magistrats.

Le Conseil supérieur de la magistrature relevait ainsi, dans son rapport annuel pour 2003-2004, que « la mobilité géographique et fonctionnelle est un élément important qui répond au souci de lutter contre les dangers de l'immobilisme, de l'appropriation des fonctions et d'une trop grande proximité avec l'entourage, tout particulièrement dans les petites juridictions. Le développement par un magistrat de ses facultés d'adaptation est un facteur incontestable d'enrichissement individuel et professionnel ».

Aussi l'inscription dans le statut de la magistrature d'une obligation de mobilité statutaire pour l'accès aux plus hautes responsabilités -emplois hors hiérarchie- paraît-elle pertinente.

Le paragraphe I de l'article 8 bis insère cette nouvelle obligation de mobilité statutaire au sein de l'article 39 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, relatif aux conditions d'accès aux emplois hors hiérarchie. Cette condition s'ajoute à celles déjà prévues à cet article.

En effet, à l'exception des conseillers référendaires à la Cour de cassation, un magistrat ne peut être nommé à un emploi hors hiérarchie s'il n'a exercé deux fonctions lorsqu'il était au premier grade. Par ailleurs, si ces deux fonctions avaient un caractère juridictionnel, il doit les avoir exercées dans deux juridictions différentes.

Liste des emplois placés hors hiérarchie
(art. 3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958
portant loi organique relative au statut de la magistrature)

Juridiction

Emplois placés hors hiérarchie

Cour de cassation

Tous les magistrats, à l'exception de conseillers référendaires

Cours d'appel

Premiers présidents

Procureurs généraux

Présidents de chambre

Avocats généraux

Tribunal de grande instance de Paris

Le président, les premiers vice-présidents et le premier vice-président chargé de l'instruction, ainsi que le procureur de la République et les procureurs de la République adjoints près ce tribunal

Tribunaux de grande instance d'Aix-en-Provence, Béthune, Bobigny, Bordeaux, Créteil, Evry, Grasse, Grenoble, Lille, Lyon, Marseille, Metz, Mulhouse, Nanterre, Nantes, Nice, Pontoise, Rouen, Strasbourg, Toulouse et Versailles

Les présidents, ainsi que les procureurs de la République près ces tribunaux

Le paragraphe II de l'article 8 bis détermine, au sein d'un article 76-4 inséré dans l'ordonnance du 22 décembre 1958, le régime de la mobilité statutaire préalable à l'accès aux emplois placés hors hiérarchie.

Le dispositif proposé s'inspire largement des règles fixées par le décret n° 2004-708 du 16 juillet 2004 relatif à la mobilité et au détachement des fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l'Ecole nationale d'administration (ENA). Aux termes de l'article premier de ce décret les membres des corps recrutés par la voie de l'ENA doivent accomplir « après deux années au moins de services effectifs dans l'administration » une période de mobilité statutaire de deux ans, les amenant à exercer des activités différentes de celles normalement dévolues à leur corps d'appartenance ou de celles qui leur étaient initialement confiées.

Sur ce modèle, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale prévoit que pour l'accès aux emplois placés hors hiérarchie, les magistrats « ont vocation à » accomplir une période de mobilité statutaire au cours de laquelle ils ne peuvent exercer de fonctions d'ordre juridictionnel.

Aussi le nouvel article 76-4 de l'ordonnance précise-t-il, comme l'article 2 du décret du 16 juillet 2004, que la mobilité statutaire s'effectue :

- auprès d'une administration française ou de tout autre organisme de droit public français ;

- auprès d'une entreprise publique ou privée ou d'une personne morale de droit privé assurant des missions d'intérêt général ;

- ou auprès d'une institution ou d'un service de la Communauté européenne, d'un organisme qui leur est rattaché, d'une organisation internationale ou d'une administration d'un Etat étranger.

Par ailleurs, ce dispositif donne à la mobilité statutaire des magistrats une durée de deux ans, identique à celle définie pour les fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l'ENA.

A l'issue de cette période de mobilité, les magistrats sont réintégrés dans le corps judiciaire. Cette réintégration intervient de droit, l'intéressé retrouvant même, s'il le souhaite, une affectation dans la juridiction où il exerçait précédemment ses fonctions. S'il demande effectivement à regagner sa juridiction précédente, le magistrat est, en l'absence de poste vacant, réintégré en surnombre.

Le paragraphe III de l'article 8 bis prévoit que la nouvelle obligation de mobilité statutaire s'appliquera aux magistrats du premier grade nommés à compter du 1er janvier 2008. Compte tenu du délai moyen de passage du second au premier grade, les magistrats tenus d'effectuer une mobilité statutaire afin d'être en mesure d'accéder à un emploi hors hiérarchie auront alors au moins accompli sept à dix ans d'exercice dans l'ordre judiciaire.

D'ailleurs, la plupart des magistrats en détachement ou mis à disposition sont actuellement des magistrats du premier grade, comme l'illustre le tableau suivant :

Nombre de magistrats détachés ou mis à disposition au 31 décembre 2006

Grade

Nombre de magistrats
détachés

Nombre de magistrats
mis à disposition

Hors hiérarchie

7

3

Premier grade

212

52

Second grade

13

4

Total

232

59

Source : Ministère de la justice

La commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau proposait que la mobilité obligatoire puisse être accomplie après six ans d'exercice de la profession de magistrat. Par ailleurs, la question du moment auquel intervient cette mobilité a été souvent évoquée lors des auditions conduites par votre rapporteur.

Ainsi, les membres du Conseil supérieur de la magistrature ont estimé que l'ancienneté et les responsabilités des magistrats du premier grade pourraient constituer un obstacle à l'accomplissement de la mobilité statutaire. Soulignant qu'il ne serait pas aisé de trouver au sein de l'administration ou des entreprises des fonctions d'un niveau de responsabilité équivalent pour tous les magistrats visés, ils ont souhaité que la mobilité puisse intervenir plus tôt dans la carrière.

M. André Ride, président de la Conférence nationale des procureurs généraux, s'est également interrogé sur les difficultés pratiques que pourrait présenter une obligation de mobilité visant spécifiquement les magistrats du premier grade, qui peuvent exercer les fonctions de président ou de procureur de la République près un tribunal de grande instance.

Les membres du bureau de la Conférence nationale des premiers présidents, évoquant l'impact considérable de la mobilité statutaire sur la gestion du corps judiciaire, ont eux aussi souligné la nécessité de l'organiser plus tôt au cours de la carrière des magistrats.

En outre, M. David Cadin, président de l'association des magistrats issus des concours complémentaires et exceptionnels, a estimé que l'obligation de mobilité statutaire ne devrait pas s'appliquer aux magistrats recrutés par la voie des concours complémentaires.

Il paraît en effet nécessaire de permettre aux magistrats d'accomplir leur mobilité statutaire dès le second grade, après un nombre minimal d'années d'exercice au sein de l'ordre judiciaire. L'impact de la mobilité statutaire sur les effectifs de magistrats les plus gradés serait ainsi atténué.

En outre, si elle ne s'appliquait qu'aux magistrats du premier grade, la mobilité statutaire pourrait porter atteinte au principe d'inamovibilité des juges du siège, en obligeant un président à quitter ses fonctions sans qu'il soit assuré de les retrouver à son retour dans la juridiction qu'il présidait. Cet écueil pourrait également être évité par un dispositif autorisant l'accomplissement de la mobilité sur l'ensemble d'une carrière de magistrat.

Par ailleurs, afin de faciliter la gestion d'une mobilité visant des effectifs importants, il semble pertinent de prévoir que la durée de la mobilité peut être inférieure à deux ans.

Votre commission vous soumet par conséquent un amendement tendant à :

- préciser la rédaction du nouvel article 76-4 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 afin d'indiquer que la mobilité statutaire est une condition de l'accès aux emplois placés hors hiérarchie ;

- permettre aux magistrats d'accomplir leur mobilité statutaire après quatre années de services effectifs dans le corps judiciaire depuis leur entrée dans la magistrature ;

- prévoir que la durée de la mobilité statutaire est d'un ou deux ans ;

- exempter de la mobilité statutaire les magistrats justifiant d'au moins sept années d'activité professionnelle en dehors du corps judiciaire. Cette exception vise les magistrats issus des concours complémentaires (art. 21-1 et suivants de l'ordonnance) ainsi que ceux qui ont été directement intégrés au corps judiciaire (art. 22).

Afin de faciliter la mise en oeuvre de la mobilité statutaire, votre commission vous propose à l'article 11 du projet de loi organique, un amendement tendant à la rendre applicable aux magistrats qui recevront leur première affectation en septembre 2007.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 bis ainsi modifié.

Article 8 ter (nouveau) (art. 41 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Extension des possibilités de détachement judiciaire

Cet article a pour objet d'ouvrir le détachement judiciaire aux fonctionnaires de l'Etat, aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires.

Les dispositions relatives au détachement judiciaire sont regroupées au sein du chapitre V de l'ordonnance du 22 décembre 1958 (art. 41 à 41-9), l'article 41 de cette ordonnance, issu de la loi n° 92-189 du 25 février 1992, permettant déjà à certains fonctionnaires d'être détachés de leur corps d'origine pour exercer temporairement des fonctions judiciaires.

Cette possibilité de détachement judiciaire n'est aujourd'hui ouverte qu'aux membres des corps recrutés par la voie de l'ENA et aux professeurs et maîtres de conférences des universités.

Les articles 41-1 à 41-9 de l'ordonnance définissent les conditions d'accès à ce détachement et les modalités de réintégration des fonctionnaires intéressés dans leur corps d'origine. Ainsi, l'article 41-1 distingue les conditions d'ancienneté requises pour l'exercice, dans le cadre du détachement judiciaire, de fonctions du second ou du premier grade.

En effet, les fonctionnaires actuellement autorisés à demander un tel détachement doivent justifier d'au moins quatre ans de service pour remplir les fonctions du second grade et d'au moins sept ans de service pour remplir celles du premier grade. Le détachement est en outre prononcé après avis conforme de la commission d'avancement, par arrêté du ministre de la justice (art. 41-2 de l'ordonnance).

Le détachement judiciaire vise à ouvrir la magistrature sur le monde extérieur, en permettant à des personnes qualifiées d'exercer des fonctions judiciaires pendant une durée limitée208(*). Il permet au corps judiciaire de bénéficier de l'expérience acquise par des fonctionnaires dans des responsabilités et des secteurs différents.

Dans cette logique, l'Assemblée nationale a souhaité étendre les possibilités d'accès au détachement judiciaire à d'autres corps de la fonction publique. Aussi l'article 8 ter complète-t-il l'article 41 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 afin de permettre aux fonctionnaires de l'Etat, territoriaux et hospitaliers et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires appartenant à des corps et cadres d'emploi de même niveau de recrutement que les fonctionnaires issus de l'ENA d'effectuer un tel détachement.

Cette extension conforte l'objectif d'ouverture qui a conduit à la création du détachement judiciaire, en maintenant des exigences de qualification élevées.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ter sans modification.

Article additionnel après l'article 8 ter (art. 40-5 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Coordination avec l'extension des possibilités de détachement judiciaire

Votre commission vous soumet un amendement tendant à assurer deux coordinations avec l'ouverture du détachement judiciaire à des fonctionnaires ne relevant pas nécessairement d'un ministère.

Il s'agit de remplacer les mots « le directeur du personnel du ministère » et « les services compétents des ministères appelés à accueillir » respectivement par « le directeur du personnel de l'administration » et « les services compétents de l'administration appelée à accueillir ».

Tel est l'objet du présent article additionnel que votre commission vous propose d'adopter après l'article 8 ter.

Article 8 quater (nouveau) (art. 70 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 ortant loi organique relative au statut de la magistrature) - Exclusion de la mobilité statutaire de la limitation du nombre de magistrats en position de détachement

Cet article a pour objet de supprimer le second alinéa de l'article 70 de l'ordonnance, devenu sans objet parce qu'il renvoie à une disposition supprimée en 1967.

En effet, l'article 70 de l'ordonnance dispose que le nombre total de magistrats placés en position de détachement ne peut dépasser 20 % de l'effectif du corps judiciaire. Son second alinéa prévoit que cette limitation ne s'applique pas aux cas visés au deuxième alinéa de l'article 69. Or, cet article a été abrogé par la loi organique n° 67-130 du 20 février 1967. Il traitait des magistrats mis à la disposition d'un département ministériel ou de toute autre organisation pour exercer des fonctions judiciaires.

En outre, l'article 8 du projet de loi organique rétablit l'article 69 avec un objet différent

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 quater sans modification.

Article 9 (art. 77 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Coordination avec l'interdiction de l'honorariat pour les magistrats mis à la retraite d'office

Cet article modifie l'article 77 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, par coordination avec les dispositions de l'article 6 du projet de loi organique interdisant l'honorariat pour les magistrats mis à la retraite d'office.

Le II de l'article 6 a en effet pour objet de compléter les sanctions disciplinaires définies au second alinéa de l'article 46 de l'ordonnance, en prévoyant notamment que la mise à la retraite d'office est obligatoirement assortie de l'interdiction de se prévaloir de l'honorariat. Cette interdiction doit en effet être mentionnée à l'article 77 de l'ordonnance, relatif aux conditions d'attribution de l'honorariat.

Votre commission vous soumet un amendement de précision.

Elle vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau) (art. 3 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature et art. 8 de la loi organique n° 93-1252 du 23 novembre 1993 sur la Cour de justice de la République) - Coordination avec la création des avocats généraux référendaires

Cet article a pour objet d'effectuer des coordinations avec la création des avocats généraux référendaires, prévue à l'article 6 bis du projet de loi organique, et avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a créé les collectivités d'outre-mer.

Le paragraphe I de l'article 9 bis ajoute les avocats généraux référendaires à la liste des magistrats du parquet de la cour d'appel de Paris pour l'élection des membres du Conseil supérieur de la magistrature (art. 3 de la loi organique du 5 février 1994 sur le CSM). Les avocats généraux référendaires figureront ainsi sur la même liste que les substituts chargés d'un secrétariat général près la Cour de cassation, où sont également inscrits les magistrats du cadre de l'administration centrale du ministère de la justice et les magistrats placés en position de détachement.

Le paragraphe II remplace au sein du quatrième alinéa de l'article 3 de la loi organique du 5 février 1994 sur le CSM la mention des territoires d'outre-mer et des collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte par la référence aux collectivités d'outre-mer.

En effet, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a créé une nouvelle catégorie des collectivités d'outre-mer (art. 74 de la Constitution), qui se substitue aux territoires d'outre-mer et aux collectivités d'outre-mer à statut particulier. Cette catégorie rassemble par conséquent Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte, les Iles Wallis et Futuna et la Polynésie française. Les magistrats en fonction dans ces collectivités sont réunis, aux termes de l'article 3 de la loi organique du 5 février 1994, en une même circonscription pour l'élection des membres du CSM.

Votre commission vous soumet un amendement visant à ajouter au quatrième alinéa de l'article 3 de la loi organique du 5 février 1994 la mention de la Nouvelle-Calédonie, qui n'appartient pas à la catégorie des collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 de la Constitution mais fait l'objet d'un titre spécifique209(*). Les magistrats affectés en Nouvelle-Calédonie sont effectivement réunis dans la même circonscription que ces magistrats exerçant dans les collectivités d'outre-mer.

L'amendement tend par conséquent à réparer une omission.

Le paragraphe III apporte une correction rédactionnelle à l'article 8 de la loi organique n° 93-1252 du 23 novembre 1993 sur la Cour de justice de la République. Cet article dispose que le ministère public près cette cour est exercé par le procureur général près la Cour de cassation, assisté d'un premier avocat général et de deux avocats généraux qu'il désigne.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 bis ainsi modifié.

Article 10 (art. 38-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Entrée en vigueur du rattachement des procureurs généraux aux emplois hors hiérarchie de la Cour de cassation

Cet article rend les dispositions relatives à la nomination des procureurs généraux à un emploi hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation, définies à l'article 7 du projet de loi organique, applicables à l'ensemble des magistrats occupant ces fonctions.

La garantie de rattachement prévue au second alinéa de l'article 38-1 de l'ordonnance doit en effet s'appliquer également aux procureurs généraux nommés avant l'entrée en vigueur de la loi organique. L'effet rétroactif ainsi attribué à cette disposition vise à assurer l'égalité de traitement des magistrats intéressés, quelle que soit leur date de nomination.

Le dispositif défini à l'article 7 du projet de loi organique serait donc applicable à tous les procureurs généraux dès le premier jour du troisième mois suivant la date de publication de la loi organique.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.

Article 10 bis (nouveau) (art. 83 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Abrogation

Cet article a pour objet d'abroger une disposition transitoire de l'ordonnance du 22 décembre 1958, liée à la décolonisation.

En effet, l'article 83 de l'ordonnance a permis, entre janvier 1960 et janvier 1966, aux citoyens français originaires des départements algériens, de prendre part, dans des conditions spécifiques, à des concours ouverts pour le recrutement d'auditeurs de justice.

Cette disposition est aujourd'hui sans objet.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 bis sans modification.

Article 11 - Entrée en vigueur de la loi

Cet article fixe l'entrée en vigueur de la loi organique au premier jour du troisième mois suivant sa date de publication.

Ce délai maximal d'un trimestre doit permettre la finalisation et la publication de mesures réglementaires d'application requises par certaines dispositions du texte. Tel est notamment le cas pour les articles relatifs à la formation probatoire et à l'organisation de la scolarité à l'Ecole nationale de la magistrature, qui appelleront une modification du décret du 4 mai 1972 relatif à l'ENM.

Votre commission vous soumet un amendement visant à préciser que la disposition augmentant la durée du stage accompli par les auditeurs de justice dans un cabinet d'avocat ou auprès d'un barreau, s'applique aux auditeurs de justice nommés à compter du 1er janvier 2008. Cette disposition figure à l'article 19 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 (art. premier C du projet de loi organique).

Les promotions d'auditeurs de justice suivant actuellement la scolarité de l'ENM ont effectué ou sont sur le point d'effectuer leur « stage avocat ». La nouvelle durée de ce stage sera donc applicable à la promotion nommée en janvier 2008, dont le programme de formation sera défini par le conseil d'administration de l'ENM au cours de l'année 2007.

L'amendement proposé tend en outre à prévoir que les dispositions relatives à la mobilité statutaire (art. 76-4 nouveau de l'ordonnance du 22 décembre 1958) ne s'appliqueront qu'aux magistrats nommés dans leur premier poste à compter de l'entrée en vigueur de la loi organique.

Cette réforme sera donc applicable aux magistrats qui recevront leur première affectation en septembre 2007 et qui auront quatre ans d'ancienneté à partir de 2011. La mobilité statutaire, impliquant la recherche de nombreux postes d'accueil des magistrats au sein des administrations et des entreprises, pourra ainsi être mise en oeuvre dans des conditions optimales.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

*

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Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission des lois vous propose d'adopter le projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

ANNEXE 1 : COMPTE-RENDU DE L'AUDITION DE M. PASCAL CLÉMENT, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE LE JEUDI 18 JANVIER 2007

La commission a tout d'abord entendu M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, sur le projet de loi organique n° 125 (2006-2007) relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, et le projet de loi n° 133 (2006-2007), tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale.

Après avoir rappelé que le drame d'Outreau avait suscité une réelle attente de l'opinion publique pour réformer le fonctionnement de la justice, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné que l'adoption de solutions de nature à éviter un nouveau drame ne pouvait être reportée après les échéances électorales.

Prenant acte des critiques formulées à l'égard de la présente réforme, il a déclaré avoir la conviction qu'elle constituait une étape nécessaire pour permettre aux Français de retrouver leur confiance dans la justice.

Il a estimé que le projet de réforme de la procédure pénale apportait des réponses précises et concrètes aux principaux dysfonctionnements constatés dans l'affaire d'Outreau.

Il a indiqué que, pour mettre fin à la solitude du juge d'instruction, des pôles de l'instruction, compétents pour les affaires criminelles et les affaires correctionnelles complexes donnant lieu à une co-saisine, seraient créés.

Il a précisé que ces pôles garantiraient l'effectivité des co-saisines et que ces dernières pourraient désormais être imposées par le président de la chambre de l'instruction, même sans l'accord du magistrat initialement saisi.

Il a estimé que la création des pôles permettrait de confier les affaires les plus complexes à des magistrats expérimentés et de faire travailler en binôme, à travers la co-saisine, les nouveaux juges d'instruction avec les plus anciens, et, plus généralement, de faire acquérir la culture du travail en équipe aux juges d'instruction.

Précisant que les pôles de l'instruction auraient en principe un ressort départemental, il a indiqué que, compte tenu de certaines particularités locales, des pôles pourraient toutefois s'étendre à plusieurs départements et que certains départements pourraient bénéficier de plusieurs pôles.

Il a insisté sur le fait que chaque tribunal de grande instance conserverait un juge d'instruction, chargé des affaires correctionnelles simples, et que les affaires resteraient jugées par la juridiction territorialement compétente.

Il a annoncé que les frais de déplacements supplémentaires supportés par les avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle pour se rendre dans les pôles de l'instruction seraient pris en charge dans le cadre de la réforme.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que, pour faciliter le fonctionnement des pôles, il avait décidé d'une part, d'accélérer la mise en place de la numérisation des procédures pénales, expérimentée par une centaine de tribunaux de grande instance actuellement, afin de favoriser l'accès en temps réel aux dossiers, et d'autre part, d'étendre l'utilisation de la visioconférence pour limiter les déplacements.

Affirmant que les pôles constituaient la première étape vers la collégialité de l'instruction, il a estimé que la mise en oeuvre immédiate de cette dernière aurait été impossible car impliquant environ 240 magistrats et 400 fonctionnaires de greffes supplémentaires.

Il a rappelé que tout en inscrivant le principe de la collégialité de l'instruction dans la loi, l'Assemblée nationale avait pris en compte cette contrainte en fixant l'entrée en vigueur de la collégialité dans un délai de cinq ans.

Il a déclaré que le projet de loi renforçait le caractère exceptionnel de la détention provisoire en limitant l'utilisation du critère du trouble à l'ordre public en précisant que ce dernier ne pourrait plus être employé en matière correctionnelle que pour le placement initial en détention provisoire.

Il a indiqué que le texte prévoyait également l'assistance obligatoire du mis en examen par un avocat lors du débat sur la détention provisoire et permettait au juge des libertés et de la détention de reporter ce débat en vue de favoriser le recours au contrôle judiciaire.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné l'importance du renforcement du contrôle de la chambre de l'instruction sur le déroulement des informations par l'institution d'une audience garantissant l'examen public et contradictoire de tous les aspects de la procédure en cours, dès lors qu'une personne est détenue.

Rappelant que le projet initial du Gouvernement fixait à six mois le délai à l'issue duquel pouvait se tenir cette audience publique, il a relevé que l'Assemblée nationale, avec le soutien du Gouvernement, avait ramené ce délai à trois mois, considérant qu'il était nécessaire dans certains cas d'avoir plus rapidement un contrôle approfondi de la chambre de l'instruction.

Il a ajouté que ce contrôle des chambres de l'instruction sur les cabinets des juges d'instruction serait aussi conforté par la mise en place d'assesseurs permanents au sein de ces chambres à partir de septembre 2007, lorsque l'activité de ces dernières le justifierait.

Il a noté que la transparence de la justice serait améliorée avec la publicité des audiences relatives à la détention provisoire et l'enregistrement audiovisuel, en matière criminelle, des interrogatoires de garde à vue et devant le juge d'instruction.

Il a expliqué que la publicité de ces audiences serait désormais le principe mais que certains gardes fous seraient posés pour préserver l'efficacité des investigations et la nécessaire sérénité des débats.

Déplorant le fait que l'enregistrement des interrogatoires de garde à vue et devant le juge d'instruction soit souvent interprété, à tort, comme une mesure de défiance à l'égard des forces de police et des magistrats, il a affirmé qu'il permettait au contraire de lever tout soupçon et de prévenir les mises en cause injustifiées dont font parfois l'objet ces interrogatoires.

Il a indiqué que ces enregistrements pourraient être consultés en cas de contestation et qu'ils permettraient par conséquent de mieux sécuriser les procédures.

Notant que certains acteurs du monde judiciaire contestaient l'utilité de prévoir ces enregistrements devant le juge d'instruction, considérant que la présence de l'avocat et du greffier permettraient de s'en dispenser, il a reconnu la différence de nature entre l'interrogatoire en garde à vue et devant le juge d'instruction, mais a considéré qu'il n'était pas envisageable, dans une société de plus en plus transparente, de refuser les garanties pouvant être apportées par les nouvelles technologies.

Ajoutant que des déplacements en Angleterre et en Italie lui avaient permis de constater que l'utilisation de tels enregistrements y était aujourd'hui appréciée, il a précisé qu'il avait paru préférable au Gouvernement de limiter dans un premier temps leur usage aux affaires criminelles et aux personnes mises en examen.

Il a assuré que le rapport demandé par l'Assemblée nationale permettrait de faire un bilan d'application de ces dispositions après deux ans et d'envisager, le cas échéant, leur extension.

Rappelant que le caractère contradictoire de l'instruction avait fait défaut dans l'affaire Outreau, il a annoncé que la mise en examen pourrait dorénavant être contestée à intervalles réguliers, et non pas seulement dans les six premiers mois, et que des confrontations individuelles pourraient être demandées.

Il a signalé que le caractère contradictoire des expertises serait également conforté par l'information des parties de la décision du juge ordonnant une expertise, sauf si cette information nuit à l'efficacité des investigations, par la possibilité de désigner un coexpert au choix de ces parties, et par la suppression du filtre du président de la chambre de l'instruction en cas d'appel du refus d'une contre expertise.

Il a affirmé que le règlement des informations serait aussi plus contradictoire avec l'obligation pour le juge de statuer au vu des réquisitions du parquet et des observations des parties, et la possibilité pour ces dernières de répliquer à ces réquisitions ou observations, ajoutant que l'ordonnance de renvoi devrait préciser les éléments à charge et à décharge concernant chacune des personnes mises en examen.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a insisté sur l'importance du renforcement, par le projet de loi, du caractère obligatoire de l'enregistrement des auditions des mineurs victimes et de l'assistance d'un avocat, le cas échéant commis d'office, pour ces derniers, lors de leurs auditions devant le juge d'instruction.

Estimant que la crédibilité de la justice passait aussi par sa célérité et par la nécessité de limiter, autant que faire se peut, les informations judiciaires injustifiées, il a rappelé que, conformément aux conclusions du rapport Magendie, le projet de loi supprimait l'extension jurisprudentielle de la règle selon laquelle « le criminel tient le civil en l'état », cette règle n'étant maintenue que pour l'action civile engagée en réparation du dommage causé par l'infraction.

Prenant l'exemple d'une plainte avec constitution de partie civile pour vol déposée par l'employeur dans le seul but de paralyser la contestation du licenciement aux prud'hommes, il a indiqué qu'une telle procédure n'aurait désormais plus l'effet recherché et que cette réforme devrait limiter le nombre de plaintes avec constitution de partie civile et, par conséquent, celui des informations.

Il a déclaré qu'en matière délictuelle, la recevabilité des plaintes avec constitution de partie civile serait subordonnée au refus de poursuites ou à l'inaction du parquet pendant trois mois.

Évaluant le coût de l'ensemble de la réforme à 30 millions d'euros pour le ministère de la justice, il a précisé qu'elle nécessiterait en particulier la création de 70 postes nouveaux de magistrats, pourvus par redéploiement, et de 102 emplois de fonctionnaires de greffe.

Indiquant que ce financement ne figurait pas dans le projet de loi de finances pour 2007, car le chiffrage précis de la réforme dépendait du périmètre définitif de la loi et de son calendrier de mise en oeuvre, il a assuré que le Gouvernement abonderait en tant que de besoin les crédits du ministère de la justice lorsque la loi serait promulguée.

Evoquant le projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné, à titre liminaire, la nécessaire actualisation des dispositifs de formation et de discipline des magistrats.

Affirmant qu'un bon magistrat devait, avant de décider, douter, écouter et examiner tous les arguments qui lui sont soumis, en accordant la même importance à la parole de la victime et à celle du mis en cause, il a estimé que le stage préalable obligatoire constituait le seul moyen de vérifier le respect de ces règles par un futur magistrat.

Précisant que désormais, pour toutes les voies d'accès à la magistrature, ce stage aurait un caractère probatoire obligatoire avant la nomination dans les premières fonctions, il a jugé cette généralisation d'autant plus justifiée que l'Assemblée nationale, par amendements, avait ouvert l'accès au corps judiciaire à des candidats bénéficiant déjà d'une expérience professionnelle dans le domaine juridique.

Cette diversification du recrutement lui semblant insuffisante, il a plaidé pour un allongement de la durée du stage des auditeurs de justice au sein de cabinets d'avocats, actuellement de deux mois, afin de permettre un rapprochement entre les professions d'avocat et de magistrat.

Soucieux de préserver l'architecture de la formation à l'école nationale de la magistrature (ENM) et opposé à l'allongement éventuel de la durée de cette formation, il a exclu la possibilité de supprimer les stages actuels permettant aux auditeurs d'apprendre les techniques de rédaction, d'entretien ou de se familiariser avec les services de police ou l'administration pénitentiaire, invitant le Sénat à trouver un juste équilibre entre ces différents impératifs.

Partageant avec les députés le souci d'ouverture de la magistrature, le Gouvernement a accepté la mobilité obligatoire pour les magistrats introduite par l'Assemblée nationale, cette mobilité conditionnant l'accès aux fonctions les plus élevées de la magistrature (environ 10 % du corps judiciaire). Il a constaté que cette mesure s'inscrivait dans le cadre de la réflexion demandée au Premier Président de la Cour de Cassation, sur la formation spécifique des chefs de juridiction.

Jugeant sensible l'adaptation du régime disciplinaire des magistrats, car liée à l'indépendance de l'autorité judiciaire, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que la réforme proposée s'inscrivait dans les limites posées par l'avis du Conseil d'Etat du 19 octobre dernier.

Il a précisé que l'amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoyait de sanctionner la violation grave et intentionnelle par un magistrat des règles de procédure constituant des garanties essentielles des droits des parties, commise dans le cadre d'une instance close par une décision de justice devenue définitive :

- le critère de la violation intentionnelle signifie que le magistrat, consciemment, n'a pas respecté les règles de procédure ;

- la référence à la violation grave permet de tenir compte des conditions matérielles d'exercice des fonctions judiciaires, qui contraignent parfois à s'écarter délibérément de certaines règles procédurales ; le manque de greffiers au sein des juridictions peut par exemple contraindre un juge des enfants à statuer seul dans son cabinet en matière d'assistance éducative, et ainsi, à commettre une violation intentionnelle d'une garantie essentielle des droits des parties, sans que cette violation soit grave, une violation grave devant être interprétée comme faisant grief à une partie en la privant d'un moyen de défense ou nuisant à l'impartialité du juge ;

- la prise en considération des garanties essentielles des parties pour décider de sanctionner un magistrat permet d'éviter la paralysie de la justice, en autorisant par exemple l'engagement d'une action disciplinaire à l'encontre d'un magistrat ayant convoqué un avocat par une lettre simple plutôt que par une lettre recommandée ;

-  l'exigence d'une violation intervenant dans le cadre d'une instance close par une décision de justice devenue définitive pour sanctionner le magistrat répond aux remarques du Conseil d'Etat pour lequel, d'une part, l'absence de cette mention introduit un risque de confusion entre l'office des juges d'appel et de cassation et celui du juge disciplinaire et, d'autre part, le conseil supérieur de la magistrature (CSM) ne doit pouvoir statuer en matière disciplinaire qu'une fois la procédure judiciaire close.

Il a ajouté que la solution retenue permettrait d'éviter que la voie disciplinaire ne puisse être utilisée dans le cadre d'une instance en cours pour déstabiliser un magistrat et que la rédaction adoptée s'inscrivait dans le respect des principes de séparation des pouvoirs et d'indépendance de l'autorité judiciaire.

Rappelant que l'Assemblée nationale avait souhaité, avec l'accord du Gouvernement, que le CSM soit chargé d'élaborer et de rendre public un recueil des obligations déontologiques des magistrats, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné que cette innovation renforcerait l'effectivité de la responsabilité des magistrats.

Estimant que les événements récents avaient démontré l'inaptitude de certains magistrats à exercer l'ensemble des fonctions judiciaires, il a jugé opportun, lorsque l'encadrement d'un magistrat était nécessaire, de lui interdire, pour une durée déterminée, d'exercer des fonctions à juge unique.

Dénonçant l'impossibilité actuelle d'écarter immédiatement de l'exercice de toute fonction juridictionnelle un magistrat dont le comportement révèle des problèmes pathologiques, il a jugé utile de permettre au garde des sceaux, sur avis conforme du CSM, de suspendre de ses fonctions un magistrat dont le comportement justifie la saisine du comité médical, appelé à statuer dans un délai de six mois.

Il a rappelé la volonté des Français de voir développés les contrôles externes sur le fonctionnement de l'autorité judiciaire.

Constatant qu'il n'existait pas en l'état du droit, d'autorité extérieure à l'institution judiciaire habilitée à recueillir, examiner et donner suite aux réclamations des justiciables sur les dysfonctionnements de la justice liés au comportement des magistrats, il a jugé utile de confier cette tâche au Médiateur de la République, institution désormais connue et respectée par les Français.

Rappelant qu'en 2004, 23 % des 57.000 dossiers dont le Médiateur avait été saisi concernaient un dysfonctionnement de la justice, il a constaté l'écho important que recueillait chaque année dans l'opinion son rapport d'activité et la rigueur dont il faisait preuve à la fois dans le traitement des saisines et dans les conclusions qu'il en tire.

Le Médiateur de la République lui a semblé la seule autorité compétente pour recevoir les réclamations émanant de toute personne mettant en cause le comportement d'un magistrat. Celui-ci pourra transmettre au garde des sceaux une réclamation jugée sérieuse et si ce dernier décide de ne pas engager de poursuites disciplinaires, il devra en informer le Médiateur par une décision motivée.

Afin de donner un caractère public et officiel à une éventuelle saisine du garde des sceaux par le Médiateur, il a indiqué qu'à la suite des réponses de ce dernier, un rapport spécial établi par cette autorité serait publié au journal officiel.

Il a rappelé que conformément à la volonté des députés de renforcer l'information du Médiateur pour lui permettre d'identifier les réclamations « sérieuses », le Médiateur pourrait demander aux chefs de cour d'appel tous les éléments d'information utiles à ses investigations, ajoutant que la Chancellerie mettrait à sa disposition les moyens nécessaires pour faire face à ses nouvelles missions.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a conclu son propos en soulignant que les textes soumis à l'examen du Sénat constituaient un rééquilibrage majeur de la procédure pénale et un approfondissement de la responsabilité des magistrats, et qu'ils permettraient à l'institution judiciaire d'intervenir de façon plus transparente et mieux comprise des justiciables, dans un plus grand respect des droits des parties.

Se déclarant favorable à l'institution de la collégialité en matière d'instruction, M. François Zocchetto, rapporteur, s'est demandé s'il ne serait pas possible de réduire le délai d'entrée en vigueur de cette réforme essentielle, actuellement fixé à cinq ans, en procédant notamment à un redéploiement des magistrats.

Après s'être réjoui du renforcement des pouvoirs des chambres de l'instruction en matière de contrôle des décisions des juges d'instruction, en particulier par la possibilité d'effectuer un examen régulier de l'ensemble de la procédure de détention provisoire, il a souhaité savoir dans quel délai les effectifs des chambres de l'instruction seraient accrus à cet effet, se faisant l'écho des craintes formulées par certains magistrats entendus en audition.

Rappelant que le projet de loi prévoyait l'obligation d'enregistrement audiovisuel des gardes à vue et des auditions des personnes mises en examen devant le juge d'instruction pour les seules affaires criminelles, M. François Zocchetto, rapporteur, s'est également demandé si le changement de qualification de l'infraction au cours de l'enquête ou de l'instruction ne risquerait pas de frapper la procédure de nullité.

Il s'est enfin interrogé sur l'opportunité de conserver le critère de l'ordre public pour décider de la détention provisoire d'une personne mise en examen.

Après avoir salué l'amendement des députés tendant à mettre en place un recueil des obligations déontologiques des magistrats, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur du projet de loi organique, s'est interrogé sur la définition de la faute disciplinaire proposée par le texte, considérant qu'en prévoyant que l'instance devait être close avant de pouvoir engager la responsabilité du magistrat, la rédaction proposée par l'Assemblée nationale risquait de conduire à ne sanctionner la faute du magistrat que très longtemps après sa commission. Il s'est prononcé en faveur d'une réforme ambitieuse mais réaliste de la formation et de la mobilité des magistrats. Tout en soulignant le rôle reconnu du Médiateur de la République, il a jugé complexe la procédure, introduite par l'Assemblée nationale, pour l'examen des plaintes des justiciables, le Médiateur, saisi par un parlementaire, ayant désormais la possibilité de solliciter des chefs de cour d'appel tous éléments d'informations utiles avant de saisir, le cas échéant, le garde des sceaux. Après avoir manifesté son hostilité à la saisine directe du CSM par le Médiateur, proposée par le rapport d'enquête de l'Assemblée nationale sur les dysfonctionnements de l'affaire Outreau, il a jugé utile de mettre en place un filtrage, composé de personnalités qualifiées, placé auprès du garde des sceaux, et chargé de traiter les réclamations.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a tout d'abord rappelé que la collégialité de l'instruction avait déjà été adoptée par le Parlement, à l'initiative de M. Robert Badinter, alors garde des sceaux, dans une loi du 10 décembre 1985 portant réforme de la procédure d'instruction en matière pénale qui n'est toutefois jamais entrée en vigueur, et que la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau tenait beaucoup à l'instauration de cette collégialité.

Il a expliqué que cette réforme nécessitait toutefois du temps pour effectuer les recrutements et assurer la formation des magistrats. Faisant remarquer que de nombreux départs à la retraite devraient intervenir au cours des prochaines années et que, si le nombre de magistrats paraissait aujourd'hui satisfaisant, il n'en était pas de même pour les fonctionnaires des greffes, il a estimé qu'un délai de cinq ans pour l'instauration de la collégialité de l'instruction était réaliste.

Prenant pour exemple son expérience locale, il a mis en évidence les difficultés de mise en place de cette collégialité sur l'ensemble du territoire national, même si un poste de juge d'instruction était maintenu dans chaque tribunal de grande instance. Il a affirmé que cette réforme engendrerait nécessairement un recrutement supplémentaire de magistrats, le nombre de postes devant être créés étant estimé à 70, pour les seules chambres de l'instruction.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a ensuite indiqué que le maintien du critère de l'ordre public pour prononcer la détention provisoire s'expliquait principalement par la volonté de conserver la possibilité de mettre en détention des personnes mises en examen dans le cadre de violences urbaines.

Il s'est félicité que, conformément à l'objectif poursuivi depuis son arrivée au ministère de la justice, la détention provisoire ait baissé de 10 %.

Il a également estimé que le changement de qualification de l'infraction au cours de l'enquête ou de l'instruction ne devrait en aucun cas conduire à la nullité de l'interrogatoire de la personne gardée à vue ou de l'audition du mis en examen devant le juge d'instruction s'ils n'ont pas fait l'objet d'un enregistrement audiovisuel, la procédure ayant été respectée au regard de la qualification retenue au moment de l'interrogatoire ou de l'audition.

Partageant l'analyse de M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, sur la nécessité de préciser la faute disciplinaire pour donner une plus grande efficacité au dispositif, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, s'est en revanche déclaré hostile à la création d'une nouvelle « commission Théodule » qui aurait vocation à examiner les plaintes des justiciables, faisant valoir que le projet de loi organique proposait de confier cette mission à une institution connue et appréciée des Français, sans porter atteinte aux prérogatives des chefs de cour d'appel et du garde des sceaux, seules autorités habilitées à saisir le CSM.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a émis des doutes sur le bien fondé de l'enregistrement des gardes à vue et des auditions des mis en examen devant le juge d'instruction, arguant du fait que les enregistrements actuellement effectués n'étaient que très rarement consultés.

Il a souhaité que le président de la chambre de l'instruction ne dispose plus de compétences propres, avant d'affirmer que les chambres de l'instruction ne contredisent presque jamais les décisions prises par les juges d'instruction.

Après avoir plaidé pour la mise en place d'une commission d'instruction des plaintes compétente pour saisir le CSM en matière disciplinaire, M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé nécessaire de prévoir une procédure d'urgence pour suspendre de ses fonctions un magistrat atteint de troubles pathologiques. Il a souhaité la publicité des avis du Conseil d'Etat et a jugé inopportuns les nouveaux pouvoirs dévolus au Médiateur en matière disciplinaire.

Il s'est enfin déclaré favorable aux autres dispositions de la réforme.

M. Patrice Gélard a relevé le grand nombre d'auditeurs de justice n'ayant pas suivi d'études de droit. Regrettant le caractère inadapté de la formation dispensée aux étudiants en droit dans le cadre des Instituts d'Etudes Judiciaires (IEJ), il s'est prononcé en faveur d'une formation juridique commune à tous les professionnels du droit à l'instar de l'Allemagne. Il a relevé que les Instituts d'Etudes Politiques (IEP) avaient su mettre en place des préparations efficaces au concours d'entrée à l'Ecole Nationale de la Magistrature (ENM). Il a souhaité qu'une réflexion s'engage pour que l'Université suscite davantage de vocations vers les carrières judiciaires.

Partageant le point de vue de M. Patrice Gélard sur la situation des IEJ, M. Robert Badinter a indiqué que l'instauration d'un double filtre des parlementaires puis du Médiateur pour l'examen des plaintes des justiciables compliquait la procédure, la plupart des plaintes étant aujourd'hui directement adressées aux chefs de cour ou au garde des sceaux.

Rappelant que les dysfonctionnements de la justice dans l'affaire « Grégory » reposaient sur les mêmes causes que ceux constatés dans l'affaire d'Outreau, M. Robert Badinter a estimé que le système judiciaire ne pouvait fonctionner qu'avec une collégialité de l'instruction ou l'instauration de la procédure accusatoire, difficilement intégrable au système français.

Estimant qu'il convenait de rompre avec la solitude du juge d'instruction, il a affirmé que la collégialité de l'instruction ne pouvait réussir qu'accompagnée d'une réforme de la carte judiciaire, sinon il serait difficile d'affecter des juges d'instruction qui n'auraient plus à traiter des affaires criminelles.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a appelé de ses voeux une réforme plus globale de la justice, regrettant l'insuffisance des crédits alloués à l'institution judiciaire. S'agissant de la garde à vue, elle a marqué sa préférence pour la présence de l'avocat plutôt que pour l'enregistrement audiovisuel systématique. Elle a souhaité qu'une réflexion s'engage sur les pouvoirs du Médiateur, récemment étendus aux prisons, ainsi que sur l'opportunité de maintenir le filtre parlementaire préalable à la saisine du Médiateur.

Elle a également souhaité qu'en matière de détention provisoire le critère de l'ordre public soit supprimé et que soit instauré un délai butoir.

Evoquant des avis récents du CSM s'opposant à la nomination au siège de magistrats du parquet, Mme Catherine Troendle a rappelé l'attachement des magistrats à l'unicité du corps de la magistrature et à la mobilité des carrières entre le siège et le parquet. Elle s'est interrogée sur l'opportunité d'une réforme de la composition et du mode de fonctionnement du CSM.

M. Jean-René Lecerf a jugé que la saisine directe du Médiateur permettrait d'éviter qu'un parlementaire n'enclenche, même indirectement, une procédure disciplinaire à l'encontre d'un magistrat. Relevant que les dysfonctionnements judiciaires n'étaient pas toujours imputables aux magistrats, il s'est interrogé sur la possibilité d'ouvrir au Médiateur l'instruction des plaintes concernant les autres acteurs de l'institution judiciaire (notaires, huissiers...).

Jugeant pertinentes les analyses de M. Patrice Gélard sur la qualité des centres de préparations des IEJ et IEP, M. Hugues Portelli a estimé nécessaire, pour le recrutement des magistrats, de valoriser les parcours professionnels et l'expérience de la vie, plutôt que la réussite au concours de l'ENM. Il a également prôné le renforcement de la formation continue des magistrats et une réflexion sur la fusion des deux ordres de juridiction (administratif et judiciaire), dans un souci d'efficacité et de rationalité.

M. Pierre Fauchon a considéré que la dualité de juridictions, legs historique souvent mal compris des Français, posait de nombreux problèmes pratiques. A cet égard, il a appelé de ses voeux l'unification du droit public et du droit privé, à l'instar de l'évolution amorcée en matière de dommages causés par des véhicules automobiles. Il a indiqué que la faculté de discernement, qualité première de tout magistrat, n'était pas nécessairement révélée par la réussite à un concours, faisant observer que dans le système britannique les juges étaient recrutés généralement parmi d'anciens avocats ayant démontré des compétences professionnelles et des qualités humaines certaines.

Insistant sur l'importance majeure de la prise en compte de la parole de l'enfant dans les affaires concernant des infractions de nature sexuelle, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que le non respect de l'obligation légale d'enregistrement audiovisuel des auditions des mineurs victimes constituait l'un des dysfonctionnements essentiels de l'affaire d'Outreau.

Souscrivant aux propos de M. Robert Badinter qui a précisé qu'il convenait de prendre toutes les précautions souhaitables pour le recueil de la parole de l'enfant, qui dit « sa » vérité, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a salué la qualité et le savoir-faire des services judiciaires et hospitaliers spécialisés dans l'accueil des mineurs victimes et le recueil de leurs déclarations.

Il s'est ensuite déclaré défavorable à la suppression des pouvoirs propres du président de la chambre de l'instruction.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, s'est déclaré ouvert sur la saisine directe du Médiateur par les citoyens, rappelant qu'un tiers des plaintes sont aujourd'hui adressées sans passer par un parlementaire. Il a jugé opportun que le Parlement débatte de cette question, rappelant l'attachement de certains députés à la saisine par voie parlementaire. Il a souligné que la réussite des étudiants formés dans les IEP aux concours de l'ENM -d'ailleurs très bien classés- démontrait qu'ils recevaient une formation juridique appropriée. Quant à la publicité des avis consultatifs du Conseil d'Etat, il a indiqué que la décision appartenait au Premier Ministre, président de cette institution.

Il a renouvelé son attachement à un délai de cinq ans pour l'entrée en vigueur de la collégialité de l'instruction, afin de procéder aux actions de formation et aux recrutements nécessaires, tout en rappelant les difficultés de mise en oeuvre de la réforme sur l'ensemble du territoire national.

Mme Borvo Cohen-Seat s'est prononcée en faveur d'une réforme de la composition du CSM.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a constaté l'absence de consensus sur la réforme de la composition du CSM, l'indépendance du parquet et la séparation des carrières entre le siège et le parquet, et a souligné que ces réformes ne répondaient pas aux dysfonctionnements apparus au cours de l'affaire d'Outreau. Il fait valoir, par ailleurs, que, fait sans précédent, le budget de la justice avait progressé de 38 % en cinq ans, contre 22 % lors de la précédente législature. Il a souhaité qu'une loi de programmation pour garantir des moyens de fonctionnement suffisants à l'institution judiciaire soit votée lors de la prochaine législature.

Après s'être félicité de l'augmentation du budget consacré à la justice dans le budget de l'Etat, passé de 1,2 % en 1986 à 2,2 % en 2006, M. Robert Badinter a déploré son niveau encore trop modeste.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a salué la qualité de la formation dispensée à l'ENM, évoquant le manque d'attractivité des voies parallèles, compte tenu des écarts de rémunérations. Il s'est déclaré favorable à l'ouverture de la magistrature à des profils plus diversifiés, permettant par exemple à une directrice des relations humaines d'une grande entreprise de terminer sa carrière à la chambre sociale de la Cour de cassation.

ANNEXE 2 : COMPTE-RENDU DU DÉBAT D'ORIENTATION SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE

La commission a ensuite procédé à un débat d'orientation sur le projet de loi organique n° 125 (2006-2007) relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

Après avoir évoqué les principales dispositions du projet de loi organique (allongement de la durée du stage avocat accompli lors de la formation initiale, obligation de formation continue, nouvelles règles de mobilité calquées sur celles applicables aux anciens élèves de l'ENA), M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, notant le fossé grandissant entre les avocats et les magistrats, préjudiciable au bon fonctionnement de l'institution judiciaire, a jugé opportune l'initiative des députés de porter à six mois la durée du stage avocat. Il a néanmoins envisagé de modifier légèrement cette durée afin de ne pas augmenter la durée globale de la formation initiale.

Il a souligné l'intérêt d'ouvrir la magistrature à la société civile et a proposé d'alléger les conditions de recrutement des magistrats exerçant à titre temporaire. Abordant la définition de la faute disciplinaire proposée par le texte pour en clarifier la portée au regard des actes juridictionnels, il a indiqué qu'il réfléchissait à un dispositif permettant d'une part de ne pas introduire une confusion entre l'exercice des voies de recours et le pouvoir d'appréciation du CSM en matière disciplinaire, d'autre part de sanctionner plus efficacement les défaillances graves d'un magistrat, sans attendre la fin d'une procédure.

Jugeant trop complexe la procédure d'examen des réclamations des justiciables par le Médiateur de la République dont la saisine serait en outre soumise au filtrage des parlementaires, il a sou