MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ETAT » - M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial
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I. LA PRÉSENTATION DE LA MISSION |
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II. L'EXÉCUTION 2006 : UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO PLUS QUE PERFECTIBLE |
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A. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS SUPÉRIEURE AUX MONTANTS INSCRITS EN LOI DE FINANCES INITIALE |
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1. Des dépassements de crédits qui peuvent être importants |
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2. L'aléa lié à la gestion de la crise au Liban |
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3. La sous-dotation notoire des contributions internationales |
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4. Les sous-effectifs des services des visas |
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B. UNE FONGIBILITÉ DES CRÉDITS INSUFFISANTE |
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1. Une organisation budgétaire inadaptée pour tirer parti de la fongibilité asymétrique des crédits |
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2. Des opérations de fongibilité asymétrique d'un montant décevant |
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III. UN VOLET PERFORMANCE DEVANT TENIR COMPTE DES REMARQUES DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LES INDICATEURS |
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A. DES INDICATEURS ENCORE PERFECTIBLES |
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1. Un premier exercice de mesure de la performance difficile |
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2. Certains indicateurs doivent être améliorés |
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B. LES ENSEIGNEMENTS À TIRER DES PREMIERS RÉSULTATS |
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1. 2006, de nouveaux instruments d'amélioration de la performance |
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2. Deux enjeux importants : dispersion immobilière et autofinancement des centres culturels |
I. LA PRÉSENTATION DE LA MISSION
La mission « Action extérieure de l'Etat » constitue, avec la mission « Aide publique au développement », une des deux missions relevant du ministère des affaires étrangères. En loi de finances pour 2006, les crédits de la mission étaient répartis entre quatre programmes :
- le programme n° 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » regroupant les crédits correspondant au « coeur de métier » du Quai d'Orsay, la diplomatie, à savoir notamment les effectifs de ses directions politiques et des chancelleries diplomatiques à l'étranger, ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales et au maintien de la paix ;
- le programme n° 185 « Rayonnement culturel et scientifique » regroupant les crédits dévolus à l'action culturelle de l'étranger pour les seuls pays « développés ». L'action culturelle en direction des pays classés comme pays en voie de développement (et notamment l'Afrique du Sud, le Brésil, la Chien et l'Inde...) par le comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE figure, elle, au sein du programme n° 209 de la mission « Aide publique au développement ». Les crédits dédiés à l'agence de l'enseignement français à l'étranger figurent au sein du présent programme ;
- le programme n° 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » qui correspond pour l'essentiel aux effectifs et actions gérés par la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France du ministère des affaires étrangères, à commencer par l'action consulaire, mais aussi l'asile. Il convient de noter que les crédits de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), ainsi que certains crédits dévolus à la politique des visas figureront de manière cohérente au sein de la nouvelle mission « Immigration » à compter du projet de loi de finances pour 2008 ;
- le programme n° 115 « Audiovisuel extérieur » qui regroupe les crédits attribués en 2006 à TV5 et RFI. Ce programme a été transféré à la mission « Medias » en loi de finances initiale pour 2007.
II. L'EXÉCUTION 2006 : UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO PLUS QUE PERFECTIBLE
Au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, un amendement a été adopté à l'initiative de votre rapporteur spécial, au nom de votre commission des finances, visant, d'une part, à supprimer une subvention à un portail internet intitulé « Idées de France » , de 1,8 million d'euros, et d'autre part, à redéployer ces crédits, plus utilement, vers le programme d'invitation de personnalités étrangères « d'avenir », c'est-à-dire à haut potentiel, pour 600.000 euros (doublement du nombre de personnes bénéficiaires), et vers l'Agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE), pour 1,2 million d'euros. Votre rapporteur spécial a, en début d'exercice 2006, fait en sorte que les votes du Parlement soient respectés : la structure et les effectifs dédiés à « Idées de France » ont ainsi été supprimés, conduisant à la fermeture du site internet.
Les crédits de paiement consacrés à la mission « Action extérieure de l'Etat » se sont établis en 2006 à 2.464,8 millions d'euros pour une prévision en loi de finances initiale de 2.377,3 millions d'euros. Les effectifs, en équivalents temps plein, se sont établis à 13.669, contre 13.602 prévus.
Le plafond de crédits de la mission voté par le Parlement n'a pas été respecté. Le plafond d'effectifs de la mission n'a pas été davantage tenu, mais le plafond d'effectifs ministériels du Quai d'Orsay voté par le Parlement (16.720 ETPT) a été respecté, puisque la consommation des effectifs ministériels est de 99,67 % (16.664 ETPT).
Crédits de paiement et effectifs : prévision et exécution en 2006
(en millions d'euros)
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Crédits en prévision (LFI) |
Crédits en exécution |
ETPT en prévision |
ETPT en exécution |
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Action de la France en Europe et dans le monde |
1.417,9 |
1.516,6 |
8.825 |
8.745 |
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Rayonnement culturel et scientifique |
517,7 |
508,9 |
1.301 |
1.371 |
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Français à l'étranger et étrangers en France |
281,5 |
281,9 |
3.406 |
3.623 |
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Audiovisuel extérieur |
160,2 |
157,4 |
- |
- |
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Total |
2.377,3 |
2.464,8 |
13.602 |
13.669 |
Source : rapport annuel de performances « Action extérieure de l'Etat » pour 2006
A. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS SUPÉRIEURE AUX MONTANTS INSCRITS EN LOI DE FINANCES INITIALE
1. Des dépassements de crédits qui peuvent être importants
Deux programmes ont fait l'objet d'ouvertures de crédits en cours d'exercice : le programme n° 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » pour 113,7 millions d'euros et le programme n° 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » pour 5,5 millions d'euros. Pour le programme « Action de la France en Europe et dans le monde », les ouvertures de crédits n'ont pu être que faiblement gagées par des annulations de crédits mis en réserve, compte tenu du volume des dépenses en cause. S'agissant du programme n° 151 « Français à l'étranger et étrangers en France », l'enveloppe votée par le Parlement a été tenue, à 400.000 euros près.
Les deux autres programmes ont fait l'objet d'annulations de crédits, de 7,6 millions d'euros sur le programme n° 185 « Rayonnement culturel et scientifique » et de 5,5 millions d'euros sur le programme n° 115 « Audiovisuel extérieur ».
Deux facteurs peuvent expliquer une surconsommation des crédits en exécution par rapport à la prévision présentée au Parlement : l'intervention d'aléas, ou une sous-dotation des crédits en loi de finances initiale, contraire au principe de sincérité posé par la LOLF.
2. L'aléa lié à la gestion de la crise au Liban
Au titre des aléas figure bien évidemment la gestion de la crise au Liban, à l'été 2006, et l'aide au retour volontaire de nos ressortissants, qui a donné lieu à un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles, majorant les crédits du programme n° 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » à hauteur de 9,3 millions d'euros.
3. La sous-dotation notoire des contributions internationales
Sans surprise en revanche , les contributions internationales se sont établies largement au-dessus de la prévision, en raison d'une erreur manifeste d'appréciation en loi de finances initiale :
- 270 millions d'euros au lieu de 259 millions d'euros prévus ont été consacrés aux contributions obligatoires au profit des organisations internationales. Deux « impasses » principales sont notées, l'une au profit de l'OCDE (4,5 millions d'euros) et l'autre au profit du Comité interministériel de la Croix-Rouge (2 millions d'euros) ;
- 351 millions d'euros au lieu de 226 millions d'euros ont été engagés au titre des opérations de maintien de la paix, soit un dépassement de 125 millions d'euros (+ 55 %) ;
Votre rapporteur spécial avait indiqué dans son rapport sur le projet de loi de finances initial pour 2006 qu'il manquait 75 millions d'euros au titre des opérations de maintien de la paix, au minimum : la réalité était pire encore.
Dans ce contexte, votre rapporteur spécial note avec satisfaction que le ministère des affaires étrangères a engagé des travaux pour maîtriser l'évolution des crédits dévolus aux organisations internationales, dont la tendance était indéniablement haussière au cours des derniers exercices. Le Quai d'Orsay semble, en outre, décidé, comme votre rapporteur spécial l'y a invité, à « faire un tri » entre les contributions qui relèvent par nature du ministère des affaires étrangères et celles qui pourraient être attribuées, en gestion, aux ministères techniques, même si les résultats restent encore quelque peu décevants.
Le rebasage complet 1 ( * ) en loi de finances initiale des montants inscrits au titre des contributions internationales et des opérations de maintien de la paix, reste une nécessité . Contrairement à ce qu'indiquent certains documents budgétaires, les dotations nécessaires sont prévisibles à plus de 95 %. Rendez-vous est pris pour l'examen du projet de loi de finances 2008 afin de vérifier si le principe de sincérité des crédits s'applique enfin au programme n° 105 « Action de la France en Europe et dans le monde ».
Il faut noter par ailleurs la situation spécifique de l'Institut du monde arabe, qui a reçu de la part du Quai d'Orsay 12,5 millions d'euros en 2006 contre 9,1 millions d'euros prévus en loi de finances initiale, en raison de la crise financière profonde traversée par cet établissement. Cette crise témoigne des imperfections de la tutelle exercée par le ministère des affaires étrangères, et de la nécessité d'examiner l'opportunité d'un transfert de celle-ci au ministère de la culture.
4. Les sous-effectifs des services des visas
Le récent rapport de contrôle 2 ( * ) de votre rapporteur spécial note que, s'agissant de l'action n° 3 « Instruire les demandes de visas » du programme n° 151 « Français à l'étranger et étrangers en France », que l'exercice 2006 manifeste, pour un volume budgétaire moindre, une tension sur les effectifs : le plafond d'emploi, fixé à 899 ETPT pour 2006 a été dépassé : 951 ETPT réalisés. Votre rapporteur spécial a évalué le manque d'agents titulaires dans les services des visas à 50, dont un certain nombre pourrait être redéployé en provenance de l'administration centrale.
B. UNE FONGIBILITÉ DES CRÉDITS INSUFFISANTE
La mise en oeuvre de la fongiblité asymétrique de la LOLF a été à l'origine, globalement, pour le budget de l'Etat, de mouvements de crédits de l'ordre de 400 millions d'euros.
1. Une organisation budgétaire inadaptée pour tirer parti de la fongibilité asymétrique des crédits
S'agissant de la mission « Action extérieure de l'Etat », les premiers résultats de la fongibilité asymétrique apparaissent relativement médiocres , et peu encourageants pour les gestionnaires et leurs agents. Comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire des comptes de l'Etat en 2006, l'organisation actuelle de la gestion de la mission en budgets opérationnels de programme (BOP) concentrés au sein de l'administration centrale, conduit à ce que l'ambassadeur, gestionnaire d'unités opérationnelles, ne bénéficie pas du même niveau de déconcentration des crédits que la plupart des autres chefs de service de l'Etat investis de missions territoriales. Les postes à l'étranger ne tirent donc aucun bénéfice de la fongibilité asymétrique des crédits.
Votre rapporteur spécial a, dans son rapport de contrôle intitulé « La LOLF peut-elle produire une modernisation des administrations ? 3 ( * ) » souligné par ailleurs que le cloisonnement dans la gestion des crédits de fonctionnement, entre les programmes de la présente mission, mais surtout entre les différents programmes ministériels présents à l'étranger, conduisait à des rigidités de gestion dans les postes à l'étranger, ce qui limitait les possibilités d'arbitrage entre crédits de fonctionnement, et donc les économies.
Votre rapporteur spécial préconise la création d'une mission « Action extérieure de l'Etat » interministérielle, regroupant notamment les crédits de fonctionnement des « missions économiques », et en son sein un programme « soutien » permettant de faire jouer à plein la fongibilité asymétrique.
2. Des opérations de fongibilité asymétrique d'un montant décevant
En fin de gestion, le programme n° 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » a fait l'objet d'une opération de fongibilité asymétrique dont le montant de 4.039.838 euros a été affecté au paiement des contributions internationales obligatoires.
De même, toujours en fin de gestion, au sein du programme n° 185 « Rayonnement culturel et scientifique », les gestionnaires ont réalisé une opération de fongibilité asymétrique de 1.128.839,90 euros, affectée au remboursement de la dette à l'égard d'Egide, association qui assure la gestion des programmes de mobilité internationale de l'Etat (accueil de boursiers et d'invités étrangers, envoi de boursiers et d'experts français à l'étranger).
Ces montants sont très modestes. De plus, la fongibilité asymétrique n'a pas pu être utilisée que pour payer des dettes du ministère des affaires étrangères vis-à-vis de l'extérieur . Les agents n'en ont pas bénéficié pour l'amélioration de leurs conditions de travail. Il n'est donc pas étonnant que la « valeur ajoutée » de la LOLF n'apparaisse pas toujours clairement à leurs yeux.
III. UN VOLET PERFORMANCE DEVANT TENIR COMPTE DES REMARQUES DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LES INDICATEURS
A. DES INDICATEURS ENCORE PERFECTIBLES
1. Un premier exercice de mesure de la performance difficile
Il paraît difficile à ce stade de tirer des conclusions précises d'indicateurs de performances, qui, dans le projet de loi de finances initiale pour 2006, présentaient un caractère lacunaire, ou affichaient des cibles dont le niveau paraissait insuffisamment étayé. Les résultats, au vu de telles cibles, n'ont qu'une signification limitée. Entre le projet annuel de performances pour 2006 et le projet annuel de performances présenté en annexe du projet de loi de finances pour 2007, les progrès apparaissent considérables : le rapport annuel de performances pour 2007 devrait permettre de tirer les premiers enseignements des indicateurs. Encore faudra-t-il que ces indicateurs soient déclinés dans les postes à l'étranger , ce qui n'était pas le cas au cours du premier semestre 2007, où les services des visas des consulats, par exemple, semblaient singulièrement dépourvus de tableaux de bord.
2. Certains indicateurs doivent être améliorés
Certains indicateurs sont au demeurant perfectibles, comme votre rapporteur spécial l'a indiqué dans certains de ses rapports de contrôle. Dans son récent rapport de contrôle 4 ( * ) sur les services des visas, votre rapporteur spécial a ainsi montré que le délai de traitement des demandes de visa présenté dans le rapport annuel de performances ne courrait qu'à compter du dépôt de la demande de visas, alors que 40 consulats prévoient désormais un rendez-vous pour déposer un dossier : il faut donc prendre en compte le délai entre la date d'appel des demandeurs et le retour de leur passeport .
S'agissant de l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) 5 ( * ) , votre rapporteur spécial a proposé de compléter les indicateurs présentés au Parlement par un indicateur relatif à la durée médiane de traitement des dossiers, un indicateur relatif au nombre de dossiers traités par jour et par agent, et un dernier enfin relatif au taux de convocation des demandeurs d'asile.
B. LES ENSEIGNEMENTS À TIRER DES PREMIERS RÉSULTATS
1. 2006, de nouveaux instruments d'amélioration de la performance
Au cours de l'exercice 2006, le ministère des affaires étrangères s'est doté de nouveaux outils qui constituent autant de leviers d'une performance accrue du ministère : contrat de modernisation avec le ministère du budget -qui prévoit notamment une couverture du risque de change des contributions internationales, une externalisation de la valise diplomatique et une rationalisation du patrimoine immobilier-, directive nationale des ambassades et réunions du comité interministériel de l'Etat à l'étranger (CIMEE) afin de mieux organiser, à l'échelle de l'ensemble des ministères, les implantations de l'Etat à l'étranger.
Au cours d'une audition consacrée à l'immobilier de l'Etat, le 11 avril 2006, votre commission des finances a pu mesurer le chemin parcouru.
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La modernisation de la politique immobilière du
Quai d'Orsay
Un an après avoir mené des investigations sur la politique immobilière du Quai d'Orsay, votre rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat » a souhaité faire un point sur les actions de modernisation entreprises. Si une amélioration est nettement perceptible dans la gestion par le ministère des affaires il s'inquiète des dérives budgétaires d'un chantier passé jusqu'à présent inaperçu, celui de la Maison de la francophonie. La Maison de la francophonie vise à regrouper sur un site unique l'ensemble des institutions de la francophonie, dont l'Organisation internationale de la francophonie, présidée par M. Abdou Diouf. L'Organisation internationale de la francophonie (327 agents) est financée de manière prépondérante par la France, à hauteur de 21 millions d'euros par an. Le principe du regroupement sur un seul site d'implantations immobilières multiples n'apparaît pas contestable. En revanche, le choix de l'implantation, et les coûts qui en découlent, suscitent l'inquiétude au moment où le gouvernement vient de lancer une « revue générale des politiques publiques » visant à rétablir l'équilibre budgétaire en 2010 ou 2012. En tant « qu'Etat de siège » de l'Organisation internationale de la francophonie, la France veut mettre à disposition de cet organisme, à titre gracieux, sur 30 ans, 11.000 m², avenue de Ségur, dans un immeuble partiellement occupé par le ministère de l'écologie. Le tableau général des propriétés publiques évalue l'immeuble à 270 millions d'euros, mais sa valeur de marché excède largement ce montant : elle est de l'ordre de plusieurs centaines de millions d'euros. Un projet de loi visant à ratifier l'accord entre la France et l'Organisation internationale de la francophonie a été déposé au Sénat. Or aucune étude d'impact budgétaire ne figure à l'appui de ce dernier, contrairement aux recommandations répétées de votre commission des finances. Et cela alors que le loyer abandonné par l'Etat représente 14 millions d'euros par an, soit sur 30 ans environ 437 millions d'euros. Surtout, le coût des travaux nécessaires à l'installation de la Maison de la francophonie, avenue de Ségur, est passé de 35 millions d'euros au départ, à 60 millions d'euros en juillet 2006 en raison du nécessaire désamiantage des locaux, puis à 80 millions d'euros en raison de la décision de procéder en plus des travaux au changement des fenêtres (25 millions d'euros pour les huisseries). En outre, 40 millions d'euros devront au minimum être consacrés au déménagement du ministère de l'écologie, co-occupant de l'immeuble avec la Maison de la francophonie, pendant la durée des travaux. Au total, avant même le démarrage des travaux, on estime le coût total de ceux-ci à 120 millions d'euros, soit deux fois l'aide bilatérale au Mali (50 millions d'euros) et presque autant que les crédits attendus au titre du rayonnement culturel et linguistique de notre pays. Rapportés au nombre total de m², le coût des travaux est de plus de 3.600 euros. La gestion de l'opération est rendue plus complexe par le fait que Bercy finance l'opération, mais que chacun des ministères participe, au prorata, au paiement. Le maître d'ouvrage délégué est l'EMOC, établissement sous la tutelle du ministère de la culture. Or une enquête de la Cour des comptes 6 ( * ) commandée par votre commission des finances, qui a donné lieu à une audition « pour suite à donner » le 11 juillet 2007, montre que toutes les opérations prises en charge par l'EMOC et terminées à ce jour se sont traduites par un dépassement conséquent de l'enveloppe financière. Seules 3 opérations terminées sur 15 enregistrent un retard inférieur à 20 mois. Dans ces conditions, la fin de travaux ne pourra intervenir avant 2010. D'ores et déjà, il paraît acquis que le ministère de l'écologie, qui vient de rejoindre le ministère de l'équipement pour la création d'un grand ministère du développement durable, ne se réinstallera pas avenue de Ségur, mais sera regroupé avec les services du ministère de l'équipement, à la Défense. Votre rapporteur spécial souhaite que soit étudiée une alternative à ce choix, pour des considérations de coût et d'efficacité : par exemple, vendre l'immeuble de l'avenue de Ségur, au prix du marché, et profiter du montant de cette vente pour mettre à disposition la Maison de la francophonie les m² dont l'Organisation internationale de la francophonie a vraiment besoin. Ainsi menée, l'opération deviendrait bénéficiaire pour les finances publiques, à hauteur de plusieurs centaines de millions d'euros. Ce dossier constitue un geste politique fort, et une belle idée, qui ne doit pas être altérée par une dérive des coûts et des délais . |
2. Deux enjeux importants : dispersion immobilière et autofinancement des centres culturels
Deux indicateurs du rapport annuel de performances pour 2006 paraissent à examiner de plus près :
- l'indicateur 5-2, lié à l'objectif n° 5 « Assurer un service diplomatique de qualité » du programme n° 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » présente un coefficient de dispersion immobilière . Celui-ci comprend toutes les implantations du ministère des affaires étrangères à l'étranger. Elles seraient au nombre de 270 en 2006 (exécution), mais leur nombre varie entre 329 (cible pour 2007), 128 (réalisation 2005) et 333 (prévision 2006). Une mise en ordre des données s'impose, pour mesurer les effets de la nécessaire réduction des implantations immobilières du ministère des affaires étrangères, notamment au sein l'Union européenne ;
- l'indicateur d'autofinancement des établissements culturels du programme n° 185 « Rayonnement culturel et scientifique » s'établit en 2006 à 52,2 % 7 ( * ) , au-dessus de la prévision de 51,1 %, en raison d'une augmentation des inscriptions au cours de langues. Il masque néanmoins des disparités importantes, et mériterait d'être comparé avec le taux d'autofinancement des alliances françaises, qui constituent l'autre vecteur de promotion de la langue française à l'étranger. Le taux d'autofinancement des alliances françaises apparaît, en effet, significativement plus élevé.
En conclusion, votre rapporteur spécial salue le travail accompli pour la remise du premier rapport annuel de performances de la mission « Action extérieure de l'Etat », qui, s'il prend en compte d'un certain nombre d'erreurs d'imputations budgétaires inhérentes à un premier exercice en mode LOLF, témoigne aussi de l'absolue nécessité de progresser dans la justification au premier euro, en ce qui concerne au premier chef le montant nécessaire au titre des contributions internationale et aux opérations de maintien de la paix, mais aussi en ce qui concerne le volume des emplois affectés à l'activité des services des visas.
* 1 Et non le rebasage partiel et progressif proposé par le contrat de modernisation signé entre le ministère des affaires étrangères et le ministère du budget le 18 avril 2006.
* 2 Rapport d'information n° 353 (2006-2007) « Trouver une issue au casse-tête des visas ».
* 3 Rapport d'information n° 272 (2005-2006).
* 4 Rapport d'information n° 353 (2006-2007). « Trouver une issue au casse-tête des visas ».
* 5 Rapport d'information n° 401 (2005-2006). « L'OFPRA : impératif de performance administrative et exigences du droit d'asile».
* 6 Rapport n° 382 (2006-2007) de M. Yann Gaillard, au nom de la commission des finances du Sénat.
* 7 Le taux inclut les rémunérations des expatriés affectés dans les établissements.