BUDGET ANNEXE « JOURNAUX OFFICIELS » - M. Bernard Véra, rapporteur spécial
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I. EXÉCUTION DU PROGRAMME 621 « JOURNAUX OFFICIELS » |
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A. LES RECETTES ONT ÉTÉ SURÉVALUÉES DE 8,7 MILLIONS D'EUROS |
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1. Les recettes d'annonces n'ont pas atteint les prévisions : - 9,7 % |
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2. Les dépenses de fonctionnement ont été fortement contrôlées : - 9,6 % |
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3. Un excédent budgétaire d'exploitation de 35 millions d'euros |
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B. LES EFFECTIFS EN BAISSE : -9,8 % PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS |
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A. DES PERFORMANCES INÉGALES EN MATIÈRE D'INTÉGRATION ET D'ÉDITION DES DONNÉES |
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1. Le taux moyen de saisie à la source atteint 66,6 %, en progression de 25,6 % depuis 2004 |
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2. Une mesure plus significative de la performance du traitement des annonces |
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3. Un coût moyen de traitement de la page publiée dépassé de 70 % |
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B. EN MATIÈRE DE DIFFUSION DES DONNÉES, LES CIBLES SONT EN PARTIE ATTEINTES |
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1. 36 % de visites supplémentaires sont enregistrées en 2006 sur le site Légifrance |
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2. Une mesure de la satisfaction des visiteurs du site Légifrance non significative |
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3. Une chute des publications et des abonnements plus forte que prévue |
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4. Les indicateurs relatifs aux coûts de diffusion et de soutien ne sont pas renseignés dans le RAP |
Dans le cadre de la mise en application de la LOLF, le budget annexe des Journaux officiels était devenu en 2006 une « mission monoprogramme ».
Le Conseil constitutionnel, saisi de cette irrégularité au regard de l'article 7 de la LOLF selon lequel « une mission comprend plusieurs programmes », a considéré qu'il fallait « ...laisser le temps aux autorités compétentes de procéder a ux adaptations nécessaires (...), la mise en conformité des missions mono-programmes ... pourra n'être effective qu'à compter de l'année 2007 » 226 ( * ) .
Cette décision a accéléré le rapprochement avec la Documentation française , organisme de diffusion, d'édition et d'information du secteur public, rapprochement envisagé et rendu nécessaire pour la recherche d'une meilleure efficacité de la dépense publique. En effet, pour réduire le coût des services, un rapprochement entre les Journaux officiels et la Documentation française avait été engagé dès 2005 par le Secrétaire général du gouvernement, en réponse aux demandes de la Cour des comptes et dans le cadre de la modernisation de l'Etat.
A compter de la loi de finances pour 2007, les opérations des Journaux officiels et de la Documentation française ont été réunies au sein d'un unique budget annexe 227 ( * ) « Publications officielles et information administrative », divisé en deux programmes : « Accès au droit, publications officielles et annonces légales » et « Edition publique et information administrative ».
La mise en oeuvre de la LOLF n'a pas nécessité de changements fondamentaux au sein de la direction des Journaux officiels, qui disposait d'instruments de contrôle de gestion sous forme de tableaux de bord mis en place depuis plusieurs années. Un progiciel est en développement pour prendre en compte les nouvelles règles de gestion comptable et budgétaire et un audit des services permettra de mesurer l'adéquation des moyens aux besoins.
Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2006 permet de façon générale une bonne appréhension de la gestion du budget annexe. En revanche, les indicateurs ne sont pas tous renseignés ou ne permettent pas une mesure très significative de la performance. La DJO en a fait le constat et adapté la mesure : sur 9 indicateurs, un a été remplacé en loi de finances pour 2007, un autre le sera en 2008, 2,5 indicateurs ont été supprimés et un dernier a été ajouté au troisième objectif.
I. EXÉCUTION DU PROGRAMME 621 « JOURNAUX OFFICIELS »
(en millions d'euros)
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Crédits ouverts en 2006 |
Crédits consommés en 2006 |
Taux de consommation |
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Autorisations d'engagement |
173,5 |
138,5 |
79,8% |
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Crédits de paiement |
174,4 |
135,2 |
77,5 % |
A. LES RECETTES ONT ÉTÉ SURÉVALUÉES DE 8,7 MILLIONS D'EUROS
L'exécution 2006 est marquée par une baisse des recettes attendues, les recettes des opérations courantes pour 2006 s'élevant à 161,8 millions d'euros , soit une baisse de 9,4 % par rapport aux prévisions de 170,5 millions d'euros .
1. Les recettes d'annonces n'ont pas atteint les prévisions : - 9,7 %
Les recettes d'annonces légales, 141 millions d'euros, étaient attendues à hauteur de 144,6 millions d'euros.
Par rapport à l'exécution 2005, elles subissent une baisse de 8,4 %. 20 millions d'euros de recettes étaient attendus de l'édition du bulletin des annonces légales obligatoires (BALO) . Seuls 11,7 millions d'euros ont été encaissés en 2006, soit une baisse de 58 % par rapport aux prévisions, malgré la réduction du prix des annonces induite par l'introduction d'un nouveau système de facturation par voie électronique. Le volume constaté d'annonces n'a pas atteint l'augmentation prévue.
En revanche, les recettes du bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) et du bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) sont en progression respectivement de 2,3 millions d'euros et 2,4 millions d'euros par rapport aux prévisions.
2. Les dépenses de fonctionnement ont été fortement contrôlées : - 9,6 %
Les crédits de fonctionnement consommés en 2006 s'élèvent à 125,9 millions d'euros , en diminution de 9,6 % par rapport aux prévisions initiales de 130,9 millions d'euros.
Ils affichent une baisse de 9,1 % par rapport à l'exécution 2005 (136 millions d'euros).
Cette baisse substantielle des coûts est due en grande partie au processus de dématérialisation d'acquisition des données , qui concerne l'ensemble des publications. En trois ans, la quasi totalité des données traitées par la DJO a vu sa collecte dématérialisée. C'est le cas des débats parlementaires, saisis à la source depuis 2004 par les services des assemblées parlementaires, des annonces de marchés publics (BOAMP) qui sont saisies directement en ligne par les personnes responsables des marchés depuis début 2005.
L'édition du BALO a été entièrement numérisée en février 2006, permettant une baisse sensible des tarifs, répondant aux souhaits des annonceurs et conforme à la volonté de la DJO de diminuer les coûts.
Si le coût moyen de traitement de la page publiée reste élevé (123,5 euros), il a subi une baisse estimée à 7 % entre 2005 et 2006.
Votre rapporteur spécial relève que la provision de 9,3 millions d'euros budgétisée en vue de garantir le système de retraite n'a pas été utilisée. Il restera attentif à la suite donnée à la réforme du régime complémentaire des pensions des personnels , particulièrement favorable aux salariés et en déficit constant. Le montant des versements pour 2006 à la charge de l'Etat est estimé à 6,69 millions d'euros.
3. Un excédent budgétaire d'exploitation de 35 millions d'euros
La diminution des dépenses a permis de dégager un excédent budgétaire d'exploitation de 35 millions d'euros (contre une prévision de 11,6 millions d'euros en LFI) et aboutit à une hausse du fonds de roulement du budget annexe de 26 millions d'euros.
B. LES EFFECTIFS EN BAISSE : - 9,8 % PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS
Les charges de personnel s'élèvent à 45,6 millions d'euros, en baisse de 12,6 millions d'euros, soit une baisse de 7,8 % par rapport aux prévisions.
La DJO a engagé un plan de réduction des effectifs depuis 2004 en accord avec les organisations syndicales qui avaient accepté de geler les recrutements en remplacement des départs en retraite ou en cessation anticipée d'activité, et de ne pas renouveler les contrats à durée déterminée. En 2006, les effectifs représentent 565 ETPT , contre une prévision de 574. Les emplois de CDD ont représenté une consommation de 20,9 ETPT , conformément à la volonté de réduction de ces emplois de 35 à 25 en moyenne par an entre 2005 et 2006.
Votre rapporteur spécial souligne le double souci de préserver l'intérêt des personnels et maintenir la qualité et la pérennisation des missions de service public des Journaux officiels.
II. LA PERFORMANCE DE LA MISSION « JOURNAUX OFFICIELS »
Le programme est « découpé » en deux actions correspondant aux métiers d'édition et de diffusion exercés par la DJO, et une troisième action transversale.
Sur 9 indicateurs mesurant la performance du programme, 2 ne sont pas renseignés, 3 ont atteint leur cible. Deux ont été supprimés et deux ont été modifiés en loi de finances initiale pour 2007.
Ces évolutions devraient permettre de faire évoluer les indicateurs afin de leur attacher un éclairage plus significatif.
A. DES PERFORMANCES INÉGALES EN MATIÈRE D'INTÉGRATION ET D'ÉDITION DES DONNÉES
1. Le taux moyen de saisie à la source atteint 66,6 %, en progression de 25,6 % depuis 2004
Le premier indicateur tend à mesurer le taux de saisie à la source des données. Le taux moyen a atteint 66,6 % , la cible étant fixée à 65 % pour 2006, révisée à 70 % pour 2007 et fixée à 95 % pour 2008 avant abandon en 2009 . Cet écart de prévision important est dû à l'automatisation de la saisie à la source des données du Journal officiel « Lois et décrets », projet SOLON (système d'organisation en ligne des opérations nominatives) et des publications relatives aux associations (projet WALDEC).
L'application SOLON est entrée en production dans l'ensemble des ministères le 2 avril 2007, 80 % des textes publiés dans le JO Lois et décrets sont issus de ce système. Le projet WALDEC est opérationnel également depuis avril 2007 sur des sites représentant près de 50 % des annonces d'associations publiées annuellement.
2. Une mesure plus significative de la performance du traitement des annonces
Le deuxième indicateur mesure le « délai moyen de traitement d'une demande de publication d'une annonce » et porte sur environ 300.000 annonces par an au BOAMP. La cible de moins de 5 jours étant atteinte depuis 2005 , il a été remplacé dans le PAP 2007 par le « pourcentage d'annonces traitées en moins de cinq jours » pour prendre en compte également l'aspect quantitatif.
Il s'agit là d'une très bonne initiative, la mesure de cette performance étant essentielle au regard du secteur très concurrentiel des annonces des marchés publics.
3. Un coût moyen de traitement de la page publiée dépassé de 70 %
Le troisième indicateur « coût moyen de traitement de la page publiée » se heurte à des difficultés de mesure. Le coût prévu pour 2006, largement dépassé , se situe à 123,53 euros contre une prévision de 87 euros, soit un surcoût de 70 %.
La prévision 2006 était très ambitieuse compte tenu du coût de réalisation atteint en 2005, 136,97 euros. L'observation sur les trois dernières années met en évidence une légère baisse des coûts (50,7 millions d'euros en 2004, 49,8 millions d'euros en 2005 et 47,1 millions d'euros en 2006).
Le nombre de pages publiées s'est maintenu en 2004 (451.640) et en 2006 (441.293) alors qu'il affiche une baisse pour 2005 (417.016).
B. EN MATIÈRE DE DIFFUSION DES DONNÉES, LES CIBLES SONT EN PARTIE ATTEINTES
1. 36 % de visites supplémentaires sont enregistrées en 2006 sur le site Légifrance
Les prévisions relatives au nombre de visiteurs sur les sites « Legifrance » et « Journal officiel » sont largement en deçà de la réalisation. 14.546 visites uniques sur le site Legifrance en 2006, en augmentation de près de 36 %, et une augmentation plus modeste, 4 %, sur le site Journal officiel .
La DJO a décidé d'ajouter un éclairage économique à cet indicateur en rapportant le nombre de visiteurs au coût du site, ce qui donnera une mesure plus juste de la performance .
2. Une mesure de la satisfaction des visiteurs du site Légifrance non significative
Le comité de service public de la diffusion du droit par l'internet (SPDDI) considère justement qu'une enquête de satisfaction n'aurait pas de sens au regard de la spécialité du site qui est un service public de diffusion gratuite du droit sur internet. Il est donc préférable de s'en tenir aux chiffres donnés par le premier indicateur.
En revanche, le site Journal officiel atteint les prévisions pour 2006, avec 61 % des visiteurs satisfaits, en baisse d'un point par rapport à l'année 2005.
3. Une chute des publications et des abonnements plus forte que prévue
Le très fort développement des services en ligne gratuits a entraîné une très forte baisse des publications et abonnements.
Ainsi, on constate 225.000 publications diffusées de moins que prévues, soit une surestimation initiale de près de 60 %.
Cet indicateur est révélateur de la baisse et des difficultés de diffusion de la DJO . Un accord a été mis en place avec la direction de la Documentation française, la diffusion des codes, brochures et conventions collectives est assurée par la Documentation française alors que les périodiques sont pris en charge par la DJO.
Les abonnements papier ont, pour leur part, été surestimés à hauteur de 20 % pour 2006 : 46.068 abonnements papier contre 56.874 en 2005 et 70.965 en 2004, soit une réduction de 60 % en 3 ans.
Compte tenu du manque de pertinence de ces indicateurs, la direction des Journaux officiels a abandonné ces mesures pour 2007.
4. Les indicateurs relatifs aux coûts de diffusion et de soutien ne sont pas renseignés dans le RAP
Votre rapporteur spécial tient à remercier les membres de la direction des Journaux officiels pour l'éclairage apporté à la commission a posteriori sur ces deux indicateurs et qui ont, plus généralement, répondu aux questions posées et permis d'éclairer certains aspects de l'exécution peu ou non renseignés dans le RAP.
Ainsi, il lui a été indiqué que le coût de la diffusion s'est établi pour 2006 à 48,6 millions d'euros , légèrement supérieur aux prévisions. L'indicateur « coût global de soutien » atteint 25,6 millions d'euros , reprend l'ensemble des coûts des services transverses et des frais généraux et dépasse les prévisions de 3,5 millions d'euros.
* 226 Décision du Conseil constitutionnel n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, considérant 26.
* 227 Article 35 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.