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Projet de loi tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française

 

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Rapport n° 69 (2007-2008) de M. Christian COINTAT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 6 novembre 2007

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N° 69

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 6 novembre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :

- le projet de loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française,

- et sur le projet de loi tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

Par M. Christian COINTAT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Jacques Gautier, Mme Jacqueline Gourault, M. Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Sénat : 61 et 62 (2007-2008)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir procédé à l'audition de M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, le mardi 6 novembre 2007, la commission des lois, réunie sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné, sur le rapport de M. Christian Cointat, les projets de loi organique et ordinaire n°s 61 et 62 (2007-2008), tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, dont le Sénat est saisi en premier lieu.

M. Christian Cointat, rapporteur, a rappelé que la Polynésie française avait été la première collectivité d'outre-mer à bénéficier d'un statut d'autonomie défini, en application de l'article 74 de la Constitution, par la loi organique du 27 février 2004. Il a indiqué que, depuis l'entrée en vigueur de ce statut, la vie politique polynésienne était marquée par une forte instabilité, quatre motions de censure ayant été adoptées et cinq gouvernements s'étant succédé en trois ans et demi.

Il a souligné que toutes les forces politiques avaient demandé de nouvelles élections, car un climat de défiance se développait chez les habitants de la Polynésie française. Il a déclaré que le rapport public de la Cour des comptes paru en 2007 démontrait par ailleurs la nécessité de rendre la vie politique plus transparente et de rééquilibrer les pouvoirs.

Rappelant qu'il avait rencontré l'ensemble des responsables politiques locaux lors d'un déplacement en Polynésie française, il a jugé indispensable de parvenir à créer les conditions d'une bonne gouvernance dans le respect de l'autonomie.

La commission des lois a ensuite adopté trente-deux amendements sur le projet de loi organique et cinq sur le projet de loi ordinaire.

Outre sept amendements rédactionnels, dont quatre sur le projet de loi organique et trois sur le projet de loi ordinaire, ces amendements tendent à :

 Renforcer la stabilité des institutions polynésiennes en responsabilisant les acteurs politiques.

A cette fin, la commission a adopté des amendements visant à :

- assurer l'élection du président de la Polynésie française par une majorité stable (article 1er) ;

- confier au conseil des ministres polynésien la compétence pour constater l'empêchement provisoire du président de la Polynésie française et au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat celle pour constater son empêchement définitif (article premier) ;

- préciser l'organisation du gouvernement de la Polynésie française qui comprendrait entre sept et quinze ministres (article premier du projet de loi organique) ;

- réduire de six à trois mois la durée pendant laquelle le président de la Polynésie française et les autres membres du gouvernement perçoivent leur indemnités après la cessation de leurs fonctions (article 2 du projet de loi organique) ;

- améliorer le dispositif de la motion de défiance constructive et supprimer le « 49-3 budgétaire » (article 5 du projet de loi organique) ;

- prévoir l'élection du président de l'assemblée de la Polynésie française pour la durée de son mandat et le renouvellement annuel des membres du bureau (article 4 du projet de loi organique).

 Garantir la clarté des choix de l'électeur et la sérénité des élections.

La commission a approuvé le renouvellement anticipé de l'assemblée de la Polynésie française. Soutenant l'instauration d'un scrutin de liste à deux tours, avec une répartition des sièges à la représentation proportionnelle, elle a adopté un amendement tendant à fixer un seuil de 5 % des suffrages exprimés pour l'accès à la répartition des sièges et la fusion des listes et un seuil de 12,5 % des suffrages exprimés pour l'accès des listes au second tour de l'élection, afin de garantir la constitution d'une majorité stable (article 3 du projet de loi organique).

Favorable à l'augmentation des plafonds des dépenses électorales des candidats aux élections en Polynésie française, elle a néanmoins souhaité maintenir l'exclusion des frais de transport aérien et maritime de ces plafonds, pour les candidats à l'élection à l'assemblée de la Polynésie française (article premier du projet de loi).

La commission a par ailleurs proposé d'harmoniser les incompatibilités des représentants à l'assemblée de la Polynésie française avec celles des parlementaires nationaux (article 11 du projet de loi organique).

 Développer les fonctions de contrôle de l'assemblée de la Polynésie française pour une vie politique plus transparente :

- en donnant à l'assemblée la compétence pour définir les conditions d'attributions des aides financières de la collectivité aux personnes morales (article 10 du projet de loi organique) ;

- en créant au sein de l'assemblée une commission de contrôle budgétaire et financier, qui examinerait les projets de décision relatifs à l'attribution d'aides financières de la collectivité, à la participation de la Polynésie française au capital de certaines sociétés, aux opérations d'acquisition, de cession ou de transfert de biens immobiliers de la Polynésie française et à la nomination des directeurs d'établissement publics de la collectivité (article 10 du projet de loi organique). Cette commission remettrait chaque année un rapport qui ferait l'objet d'un débat au sein de l'assemblée (article 15 du projet de loi organique) ;

- en confiant à la commission de contrôle budgétaire et financier le contrôle des actes des sociétés d'économie mixte (article 17 du projet de loi organique) ;

- en permettant à l'assemblée de développer le contrôle de l'exécutif en séance plénière (article 13 du projet de loi organique).

 Rééquilibrer les pouvoirs et améliorer le fonctionnement des institutions :

- en permettant au haut-commissaire de la République d'exercer, sous des conditions strictement définies, des pouvoirs exceptionnels afin, notamment, de rétablir le fonctionnement normal des institutions et des services publics, ou d'assurer la sécurité de la population (article additionnel après l'article 6 du projet de loi organique) ;

- en réaffirmant la position institutionnelle des communes (article additionnel après l'article 7 du projet de loi organique) ;

- en actualisant la liste des dispositions législatives et réglementaires de plein droit en Polynésie française (article additionnel avant l'article 7 du projet de loi organique) ;

- en précisant les attributions du président de la Polynésie française et des ministres en matière d'actes individuels (article additionnel après l'article 9 du projet de loi organique) ;

- en complétant les garanties liées à l'exercice du mandat de représentant à l'assemblée de la Polynésie française (article additionnel après l'article 11 du projet de loi organique) ;

- en précisant les conditions d'utilisation des langues tahitienne et polynésiennes lors des débats à l'assemblée (article 12 du projet de loi organique) ;

- en précisant le domaine des « lois du pays » (article additionnel après l'article 13 du projet de loi organique) ;

- en améliorant le fonctionnement du conseil économique, social et culturel (article additionnel après l'article 13 du projet de loi organique) ;

- en soumettant à l'approbation de l'assemblée de la Polynésie française les conventions passées entre l'Etat et la collectivité (article additionnel après l'article 14 du projet de loi organique).

La commission des lois vous propose d'adopter les projets de loi ainsi modifiés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française a doté cette collectivité d'outre-mer d'institutions et de compétences tenant compte de ses « intérêts propres » au sein de la République, conformément à l'article 74 de la Constitution1(*). La Polynésie française fut ainsi la première collectivité d'outre-mer à disposer d'un statut « à la carte », selon les modalités définies par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Cependant, depuis l'élection de l'assemblée de la Polynésie française le 23 mai 2004 et l'élection partielle du 13 février 2005 dans la circonscription des Iles du Vent, la vie politique polynésienne est marquée par une forte instabilité. Ainsi, quatre motions de censure ont été adoptées par l'assemblée et cinq présidents de la Polynésie française se sont succédé en un peu plus de trois ans.

Cette instabilité prolongée porte atteinte au crédit des institutions auprès de l'opinion publique et fragilise le développement économique de la Polynésie française.

Aussi, le gouvernement a-t-il déposé au Sénat le 25 octobre 2007 un projet de loi organique et un projet de loi ordinaire tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

Consultée en application de l'article 9 du statut de 2004, l'Assemblée de la Polynésie française a émis un avis sur ces projets de loi le 4 octobre 20072(*).

Afin de préparer l'examen de ces textes soumis en premier lieu au Sénat, votre rapporteur s'est rendu en Polynésie française du 16 au 20 octobre et y a rencontré l'ensemble des responsables politiques3(*).

Après un rappel des grandes lignes du statut adopté en 2004 et de la situation politique polynésienne, ce rapport présente les modifications et compléments envisagés par le gouvernement pour assurer en Polynésie française un fonctionnement plus stable et transparent des institutions. Il expose enfin les propositions de votre commission visant à conforter l'objectif de ces textes, en créant les conditions d'une vie politique apaisée, fondée sur une bonne gouvernance et sur l'autonomie garantie par la République.

*

* *

I. LES INSTITUTIONS DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE FRAGILISÉES PAR UNE CRISE POLITIQUE PROLONGÉE DEPUIS 2004

Protectorat français depuis 1842, la Polynésie française est devenue un territoire d'outre-mer en 1946. Elle a ensuite fait l'objet de plusieurs statuts successifs, organisant progressivement l'extension de son autonomie. La Polynésie française est ainsi dotée de « l'autonomie administrative et financière » en 1977, puis bénéficie de « l'autonomie interne dans le cadre de la République » en 19844(*). La loi organique du 12 avril 1996 lui accorde un statut d'autonomie, sans satisfaire cependant à toutes les attentes des responsables locaux.

La loi organique du 27 février 2004 répondant aux demandes des responsables politiques locaux, a fait de la Polynésie française la première collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie en application de l'article 74 de la Constitution issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 20035(*).

L'article premier du statut de 2004 donne à la Polynésie française le nom de « pays d'outre-mer ». La République doit favoriser l'évolution de son autonomie, « de manière à conduire durablement la Polynésie française au développement économique, social et culturel, dans le respect de ses intérêts propres, de ses spécificités géographiques et de l'identité de sa population ».

A. UN NOUVEAU STATUT D'AUTONOMIE DÉFINI PAR LA LOI ORGANIQUE DU 27 FÉVRIER 2004

Reprenant les grands traits de l'organisation institutionnelle définie par les statuts précédents, la loi organique statutaire du 27 février 2004 a cependant affirmé le rôle de l'exécutif, étendu les compétences de la collectivité et modifié les conditions d'élection de l'assemblée de la Polynésie française.

1. Une affirmation du rôle du président dans l'organisation institutionnelle de la Polynésie française

L'article 5 de la loi organique du 27 février 2004 dispose que « les institutions de la Polynésie française comprennent le président, le gouvernement, l'assemblée et le conseil économique, social et culturel ». Le président de la Polynésie française devient ainsi une institution de la collectivité. Cette nouvelle dénomination se substitue à celle de président du gouvernement qui figurait dans le statut de 1996.

Le président représente la Polynésie française et dirige l'action du gouvernement (article 64 du statut d'autonomie de 2004). Chargé de l'exécution des actes dénommés « lois du pays » et des délibérations de l'assemblée de la Polynésie française, il est, avec le gouvernement, responsable devant celle-ci de la politique conduite. Le président dirige l'administration de la Polynésie française. Il est élu par l'assemblée, parmi ses membres ou hors de son sein.

Il revient au président de la Polynésie française de nommer les membres du gouvernement, qui conduit la politique de la collectivité. Réuni en conseil des ministres, le gouvernement dispose de compétences propres, définies aux articles 90 et 91 de la loi organique statutaire. Il arrête les projets de « lois du pays », après avis du haut conseil de la Polynésie française6(*) et prend les règlements nécessaires à leur mise en oeuvre.

L'assemblée de la Polynésie française, composée de 57 représentants élus au suffrage universel direct pour cinq ans, dispose, aux termes de l'article 102 du statut d'autonomie, de la compétence de principe pour régler, par ses délibérations, les affaires de la Polynésie française. Elle exerce en particulier les compétences de la collectivité qui relèvent du domaine de la loi, telles que l'adoption des « lois du pays ». Il lui revient par ailleurs de contrôler l'action du président et du gouvernement.

Le Conseil économique, social et culturel est obligatoirement consulté sur les projets et propositions de « lois du pays » à caractère économique ou social et peut l'être sur les autres projets ou propositions de délibérations (article 151 du statut d'autonomie). Le nombre de ses membres est fixé par une délibération de l'assemblée de la Polynésie française. Il comprend actuellement 51 membres.

Enfin, cette organisation institutionnelle a été complétée par l'introduction de nouveaux dispositifs de démocratie participative et par une amélioration du statut des communes de Polynésie française.

En effet, conformément à l'article 72-1 de la Constitution, le statut d'autonomie de 2004 définit un droit de pétition, permettant à un dixième des électeurs inscrits en Polynésie française de saisir l'assemblée de toute question relevant de sa compétence (article 158). L'assemblée de la Polynésie française peut par ailleurs soumettre à référendum local tout projet ou proposition d'acte dénommé « loi du pays » ou tout projet ou proposition de délibération tendant à régler une affaire relevant de sa compétence (article 159). Le conseil des ministres peut quant à lui soumettre à référendum, après autorisation de l'assemblée, les projets d'actes relevant de ses attributions.

En outre la loi organique statutaire du 27 février 2004 a conforté la place des communes dans l'organisation des institutions polynésiennes. Créées pour la plupart en 1971, les 48 communes demeuraient entièrement dépendantes des transferts de l'Etat et de la Polynésie française.

L'article 52 du statut de 2004 prévoit que le fonds intercommunal de péréquation reçoit au moins 15 % des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget général de la Polynésie française. Le comité des finances locales de la Polynésie française, coprésidé par le haut-commissaire de la République et par le président de la Polynésie française, répartit les ressources du fonds entre les communes. La Polynésie française peut également instituer des impôts ou taxes spécifiques aux communes, celles-ci étant chargées d'en fixer les taux (article 53).

L'article 43 du statut garantit aux communes l'exercice de compétences telles que la police municipale, la voirie communale, la construction, l'entretien et le fonctionnement des écoles, la collecte et le traitement des ordures ménagères ou l'urbanisme.

2. Un mode de scrutin proportionnel avec l'attribution d'une prime majoritaire pour l'élection de l'assemblée

Depuis 1952, les membres de l'assemblée de la Polynésie française sont élus pour cinq ans au scrutin de liste à un tour, à la représentation proportionnelle en suivant la règle de la plus forte moyenne.

Tout en augmentant le nombre de représentants à l'assemblée (dont le nombre a été fixé à 57) et en redécoupant les circonscriptions électorales7(*), la loi organique du 27 février 2004 a modifié les règles du mode de scrutin de l'élection de l'assemblée afin de mieux assurer l'émergence d'une majorité en son sein en instituant une prime majoritaire, égale au tiers des sièges à pourvoir arrondi à l'entier supérieur, en faveur de la liste victorieuse.

Initialement fixé à 10 % des suffrages exprimés contre 5 % auparavant, le seuil de répartition des sièges a été abaissé à 3 % des suffrages exprimés pour assurer le pluralisme de la représentation au sein de l'assemblée.

La Polynésie française en quelques chiffres

Comprenant environ 118 îles, d'origine volcanique ou corallienne, la Polynésie française correspond à une superficie émergée de 4.200 km2 et à une zone économique exclusive de 4.804.000 km2 (47,14 % de la surface totale des ZEE françaises).

Dispersé sur 2.500.000 km2, soit un espace équivalent à la superficie de l'Europe, le territoire de la Polynésie française est composé de cinq archipels :

- l'archipel de la Société, qui comprend les Iles du Vent (Tahiti, Moorea, Tetiaroa) et des Iles sous le Vent (Raiatea, Tahaa, Huahine, Bora Bora et Maupiti) ;

- l'archipel des Marquises (une douzaine d'îles s'étirant sur 350 km) ;

- l'archipel des Australes ;

- l'archipel des Tuamotu ;

- l'archipel des Gambier.

Papeete, centre administratif et commercial de la Polynésie française, situé sur l'île de Tahiti, se trouve à 17.100 km de la métropole, 8.800 km du Japon, 6.200 km des Etats-Unis et 5.700 km de l'Australie (décalage horaire avec la métropole : -11 heures en hiver et -12 heures en été).

La population de la Polynésie française s'élevait à 259.800 habitants au 1er janvier 2007. Le taux d'accroissement naturel a atteint 13,4 %o en 2006, contre 12,6 %o en 2005 (contre 4,5 %o en 2006, en métropole).

Tahiti regroupe 69 % de la population de la Polynésie française (soit 169.674 habitants en 2002), l'archipel de la Société rassemblant 87 % des habitants (214.445).

En 2003, le PIB par habitant s'élevait à 17.071 euros, contre 25.305 euros en métropole.

Taux de chômage : 11,7 % (2002). Le taux de chômage n'est évalué que lors des opérations de recensement de la population. Votre rapporteur regrette l'absence d'outil statistique de mesure du chômage qui permettrait d'orienter l'action des pouvoirs publics en matière d'emploi.

Inflation : 2,7 % (en 2006, contre 1 % en 2005).

Entrées de touristes : 221.549 en 2006 (+6 % par rapport à 2005).

Taux d'occupation des chambres d'hôtel : 66,4 % en 2006 (62,5 % en 2005, 62,8 % en 2004).

La pêche et l'exploitation du coprah sont les deux activités traditionnelles. Outre le développement du commerce, de l'artisanat, de l'industrie, du bâtiment et des travaux publics, ce sont aujourd'hui le tourisme et la perliculture qui tiennent une place importante dans l'économie polynésienne.

Ainsi, le tourisme correspond à 20 % du PIB et la perliculture, qui emploie 12 à 13 % des actifs (7.000 personnes) constitue la première exportation en valeur.

3. Une autonomie confortée par l'extension du champ des compétences de la collectivité et l'instauration de « lois du pays »

Aux termes de l'article 13 de la loi organique statutaire du 27 février 2004, les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'Etat, sous réserve des compétences attribuées aux communes.

L'affirmation de cette compétence de principe de la collectivité s'est accompagnée du transfert de plusieurs compétences de l'Etat vers la Polynésie française, notamment en matière de droit civil8(*), de principes fondamentaux des obligations commerciales, de principes généraux du droit du travail, de réglementation des hydrocarbures ou de desserte aérienne.

L'Etat conserve les compétences relatives à la nationalité, aux droits civiques, au droit électoral, à l'état et à la capacité des personnes, à la garantie des libertés publiques, à la justice, à la politique étrangère, à l'entrée et au séjour des étrangers9(*), à la sécurité et à l'ordre publics, à l'autorisation d'exploitation des liaisons aériennes, à l'administration, à l'organisation et aux compétences des communes, à la communication audiovisuelle et à l'enseignement universitaire et à la recherche.

Dans les matières relevant de la compétence de l'Etat et sans constituer des compétences régaliennes ou de souveraineté10(*), les lois et règlements ne s'appliquent à la Polynésie française que s'ils comportent une mention expresse à cette fin (article 7 du statut de 2004).

La loi organique statutaire a en outre étendu les compétences du président de la Polynésie française dans le domaine des relations internationales, en lui permettant de négocier directement des accords dans les matières relevant des compétences de la collectivité.

Comme le permet l'article 74 de la Constitution aux collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, la Polynésie française est habilitée à participer, sous le contrôle de l'Etat, à l'exercice des compétences qu'il conserve dans le domaine législatif et réglementaire (article 31). Cette participation fait l'objet d'un encadrement strict, prévoyant en particulier un contrôle préalable de l'Etat.

Le renforcement de l'autonomie de la Polynésie française s'est par ailleurs traduit par l'attribution d'une compétence pour prendre des mesures favorisant l'accès aux emplois salariés du secteur privé au bénéfice des personnes justifiant d'une durée de résidence suffisante sur le territoire de la collectivité et pour soumettre à une déclaration les transferts de propriétés foncières entre vifs11(*). Cette déclaration permet ensuite à la Polynésie française d'exercer, le cas échéant, un droit de préemption.

Enfin, l'assemblée de la Polynésie française peut adopter des « lois du pays », qui demeurent des actes administratifs12(*) mais relèvent du domaine de la loi et soit ressortissent à la compétence de la Polynésie française, soit sont pris au titre de la participation de la collectivité aux compétences de l'Etat (article 140 du statut d'autonomie).

Les lois du pays peuvent intervenir dans dix-sept matières telles que le droit civil, les principes fondamentaux des obligations commerciales, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, le droit du travail, le droit syndical, le droit de la santé publique, le droit de l'action sociale et des familles, le droit de l'aménagement et de l'urbanisme ou le droit de l'environnement.

Si le gouvernement polynésien ou les représentants envisagent un projet ou une proposition de « loi du pays » dans un domaine de compétence partagé avec l'Etat, le texte doit être soumis au Premier ministre qui dispose de deux mois pour prendre un décret l'acceptant en tout ou partie, ou le rejetant. L'assemblée de la Polynésie française est alors tenue d'adopter un texte identique à celui soumis au Premier ministre.

Les « lois du pays » sont d'une nature réglementaire particulière, puisqu'elles peuvent déroger à deux principes généraux du droit : le principe de non-rétroactivité des actes administratifs et le principe d'égal accès à l'emploi. En outre, leur promulgation empêche tout recours par voie d'action devant la juridiction administrative.

Les « lois du pays » ne peuvent être contestées, devant le Conseil d'Etat, que dans le mois qui suit leur publication13(*), après un délai de huit jours suivant l'adoption du texte (article 176).

Après sa promulgation, l'acte ne peut plus être contesté que par voie d'exception, à l'occasion d'un litige devant une juridiction qui doit alors transmettre la question au Conseil d'Etat, et au moyen de son déclassement par le Conseil d'Etat, si la loi est intervenue dans le domaine réglementaire ou dans le domaine de compétence exclusif de l'Etat14(*).

Le Conseil d'Etat a par ailleurs admis un recours contre l'acte de promulgation d'une « loi du pays » et annulé celle-ci en raison de l'absence de contreseing par les ministres chargés de l'exécution15(*). Cette décision a eu pour conséquence de priver d'effet la « loi du pays » dont l'acte de promulgation était entaché d'illégalité.

B. DES INSTITUTIONS FRAGILISÉES PAR TROIS ANNÉES ET DEMI D'INSTABILITÉ CHRONIQUE

En trois ans et demi, cinq présidents se sont succédé en Polynésie française. Six motions de censure ont été présentées et quatre ont été adoptées par l'assemblée. Il convient de revenir sur la chronique des événements afin de mieux saisir l'objectif des projets de loi soumis au Sénat. Il apparaît en outre nécessaire de rééquilibrer l'exercice des pouvoirs et de développer le contrôle budgétaire. L'affirmation de la place des communes constitue un élément essentiel de ce rééquilibrage.

1. Une forte instabilité gouvernementale depuis mai 2004

Un mois après la promulgation du nouveau statut, l'assemblée de la Polynésie française a été dissoute par décret du Président de la République du 2 avril 200416(*), à la demande de M. Gaston Flosse, président de la Polynésie française.

Les élections à l'assemblée de la Polynésie française ont eu lieu le 23 mai 2004, dans les six circonscriptions définies par l'article 104 de la loi organique du 27 février 2004, aboutissant à un changement de majorité.

Le parti de M. Gaston Flosse, le Tahoeraa Huiraatira (« Rassemblement populaire »), a en effet obtenu 28 sièges, tandis que la coalition unissant autonomistes et indépendantistes en a obtenu 29, dont 27 pour l'Union pour la démocratie (Tapura Amui No Te Faatereraa Manahune), un pour le Fetia Api (« la nouvelle étoile ») et un pour le No Oe E Te Nunaa (« Pour toi le peuple »).

M. Oscar Temaru, maire de Faa'a, chef de file des indépendantistes, a été élu président de la Polynésie française le 14 juin, après un premier report de l'élection faute de quorum.

Répartition des sièges par circonscription à l'issue des élections du 23 mai 2004

 

Iles du Vent

Iles

sous le Vent

Iles
Marqui-ses

Iles
Australes

Iles
Gambier et
Tuamotu Est

Iles
Tuamotu Ouest

TOTAL

TAHOERAA HUIRAATIRA

11

6

3

2

3

3

28

FETIA API

1

0

0

0

0

0

1

NO OE E TE NUNAA

1

0

0

0

0

0

1

UNION POUR LA DÉMOCRATIE

24

2

0

1

0

0

27

Après l'apparition de tensions au sein de la coalition unissant autonomistes et indépendantistes, les élus du Tahoeraa ont déposé le 5 octobre 2004 une motion de censure contre le gouvernement. Une seconde motion de censure avait également été déposée par le Te Ara, nouvelle formation politique au sein de l'assemblée, réunissant des élus des deux bords.

La motion de censure déposée par le Tahoeraa a été adoptée le 9 octobre avec les voix du Te Ara. Pour protester contre le renversement du Gouvernement de M. Temaru, les indépendantistes ont rassemblé le 16 octobre à Papeete plus de 20.000 personnes dans une marche pacifique, soit la plus grande manifestation de l'histoire polynésienne.

Le 22 octobre, M. Gaston Flosse a été élu président de la Polynésie française par les 29 représentants du Tahoeraa et du Te Ara, les représentants du Tavini, parti de M. Temaru, ayant décidé de ne pas participer à cette séance.

Alors que les tensions s'exacerbaient entre les tenants de l'ancienne et de la nouvelle majorité, chacune ayant dépêché à Paris, au début du mois de novembre 2004, une délégation chargée de présenter son point de vue aux autorités politiques nationales, le Conseil d'Etat a annulé, dans sa décision du 15 novembre 200417(*), les élections dans la circonscription des îles du Vent, soit la plus importante, avec 37 sièges sur les 57 que compte l'Assemblée.

Saisi par M. Gaston Flosse, dans les conditions prévues par l'article 116 de la loi organique du 27 février 2004, le Conseil d'Etat a estimé que le pavoisement interne des bureaux de vote dans la commune de Mahina, aux couleurs bleu et blanc du parti Apia Api, composante de l'Union pour la démocratie dont la liste est arrivée en tête dans la circonscription des îles du Vent, avait été susceptible d'exercer une pression sur les électeurs.

Il a jugé que, la liste de l'Union pour la démocratie l'ayant emporté de 671 voix sur la liste du Tahoeraa Huiraatira à Mahina, alors que dans l'ensemble de la circonscription, l'écart de voix entre les deux listes était de seulement 391 voix, cette « manoeuvre » avait été « de nature à altérer la sincérité du scrutin ». Le Conseil d'Etat a rejeté les recours concernant les autres circonscriptions.

Aux termes de l'article 107, deuxième alinéa, de la loi organique du 27 février 2004, des élections devaient être organisées dans la circonscription des îles du Vent dans un délai de trois mois, soit au plus tard le 13 février 2005.

L'annulation des élections a toutefois été bien accueillie par l'ensemble des parties prenantes, le retour aux urnes constituant une voie d'apaisement de la situation. Les nouvelles élections dans la circonscription des Iles du Vent, le 13 février 2005, ont réuni une participation de près de 80 % et donné 46,9 % des voix à l'UPLD qui, grâce à la prime majoritaire, a remporté 25 des 37 sièges en jeu. Le Tahoeraa Huiraatira a quant à lui obtenu 10 sièges.

Ainsi, les membres de l'assemblée de la Polynésie française élus, lors des scrutins du 23 mai 2004 pour les cinq circonscriptions dans lesquelles les élections se sont régulièrement déroulées et du 13 février 2005, pour la circonscription des Iles du Vent, sont issus des listes suivantes :

- La liste Union pour la démocratie-Tapura amui no te Faatereraa manahune (UPLD) qui obtient 28 sièges,

- Les listes Tahoeraa Huiraatira qui obtiennent 27 sièges,

- La liste Alliance pour une démocratie nouvelle qui obtient 2 sièges.

M. Gaston Flosse est à son tour renversé par une motion de censure adoptée le 18 février 2005.

M. Oscar Temaru, réélu président de la Polynésie française le 3 mars 2005, est par ailleurs en charge des relations extérieures, de la réforme du statut, de la décentralisation, du développement des communes et de l'océanisation des cadres.

Les oppositions politiques exacerbées, les divisions et recompositions incessantes, entretiennent une paralysie des institutions au cours de l'année 2005. Les pouvoirs publics locaux engagent des procédures juridictionnelles.

La situation politique demeure tendue en 2006, en particulier au sein de l'assemblée. Le 13 décembre 2006, le gouvernement indépendantiste de M. Oscar Temaru est renversé par l'adoption d'une motion de censure, provoquée par la défection de plusieurs élus « autonomistes » issus des archipels (îles Marquises). Le chef de la « plate-forme autonomiste », M. Gaston Tong Sang est élu président de la Polynésie française le 29 décembre 2006.

Cependant, la scission en trois mouvements de la mouvance autonomiste empêche M. Gaston Tong Sang de maintenir la cohésion de sa majorité gouvernementale. Le courant autonomiste comprend ainsi trois tendances : le Tahoeraa Huiraatira présidé par M. Gaston Flosse, une coalition de petits mouvements autonomistes, généralement dissidents du Tahoeraa, comme Fetia Api, qui soutient M. Gaston Tong Sang, et un courant aspirant à dépasser le clivage traditionnel entre autonomistes et indépendantistes.

Le 19 juin 2007, quatorze élus de la coalition indépendantiste UPLD déposent une motion de censure contre le gouvernement de M. Gaston Tong Sang. La motion de censure manque de deux voix la majorité des membres composant l'assemblée.

Le 18 juillet 2007, quatre ministres Tahoeraa (dont le ministre des finances et le ministre de la solidarité) annoncent leur démission du gouvernement. A cette occasion, l'UPLD réclame la dissolution de l'assemblée de la Polynésie française et la tenue rapide d'élections territoriales.

Le 25 juillet 2007, le Tahoeraa huiraatira se retire de la majorité et demande lui aussi la dissolution de l'assemblée de la Polynésie française.

L'éclatement de la coalition autonomiste ayant créé de vives tensions à l'assemblée de la Polynésie française, l'hypothèse d'une modification du mode de scrutin et l'abréviation du mandat de l'assemblée de la Polynésie française sont publiquement évoquées fin juillet par le secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer « si aucune majorité claire ne se dégage ».

M. Christian Estrosi, secrétaire d'État chargé de l'outre-mer, fait au conseil des ministres du 1er août 2007 une communication sur la situation politique en Polynésie française. Selon le communiqué publié à l'issue du conseil des ministres, « face à une telle situation, que l'opinion publique polynésienne ne comprend plus et qui nuit gravement au développement de la Polynésie française confrontée à une situation économique et sociale difficile, le retour aux urnes à brève échéance apparaît aujourd'hui inéluctable. Celui-ci n'a de sens que s'il s'accompagne d'un fonctionnement stable des institutions de la Polynésie française. Le Gouvernement estime donc nécessaire de proposer les réformes permettant d'améliorer le fonctionnement des institutions existantes et de garantir, dans le cadre d'une majorité stable dégagée dans la transparence, la représentation équitable des forces politiques et des différentes composantes territoriales de la Polynésie française. »

Chronologie vie politique en Polynésie française depuis mai 2004

23 mai 2004 - Election des représentants à l'assemblée de la Polynésie française.

16 juin 2004 - M. Oscar Temaru est élu président de la Polynésie française.

22 octobre 2004 - M. Gaston Flosse parvient à renverser M. Oscar Temaru et est élu président grâce à la défection d'un élu indépendantiste (M. Noa Tetuanui).

15 novembre 2004 - Décision du Conseil d'Etat n° 268543 annulant les élections dans la circonscription des Iles-du-Vent.

13 février 2005 - Nouvelles élections dans les Iles-du-Vent.

18 février 2005 - Adoption d'une motion de censure contre M. Gaston Flosse.

3 mars 2005 - Election de M. Oscar Temaru à la présidence de la Polynésie.

29 décembre 2006 - Après l'adoption d'une motion de censure le 13 décembre 2006, M. Gaston Tong Sang est élu président de la Polynésie française. Ce gouvernement donne une place importante aux élus issus des archipels : M. Temauri Foster (Vice-président), M. Moehau Teriitahi (Archipels), M. Louis Frebault (Equipement), M. Michel Yip (Postes et Perliculture).

26 juillet 2007 - M. Gaston Tong Sang doit faire face au mécontentement des élus du Tahoeraa proches de M. Gaston Flosse. Le 6 juin, M. Michel Yip démissionne du gouvernement. Il est suivi le 26 juillet par l'ensemble des ministres membres du Tahoeraa à l'exception de M. Tearii Alpha et M. Luc Faatau.

31 août 2007 - Le gouvernement de M. Gaston Tong Sang est censuré par une coalition réunissant les indépendantistes de l'UPLD dirigé par M. Oscar Temaru et les autonomistes du Tahoeraa huiraatira, restés fidèles à M. Gaston Flosse.

13 septembre 2007 - Election à la présidence de la Polynésie française de M. Oscar Temaru. Au troisième tour, M. Oscar Temaru a obtenu 27 voix, M. Edouard Fritch (Tahoeraa), 17 voix. Il est à noter que les 13 représentants ayant voté pour M. Tong Sang au premier tour n'ont pas participé au second tour de scrutin.

18 septembre 2007 - M. Oscar Temaru nomme un nouveau gouvernement.

A la fin du mois d'août 2007, une session extraordinaire est convoquée par le président de l'assemblée aux fins d'examiner une motion de censure.

M. Tong Sang saisit le Conseil d'Etat afin d'obtenir, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, la suspension de la convocation. Il soutient que l'examen d'une motion de censure ne peut être inscrit à l'ordre du jour d'une session extraordinaire. Le juge des référés du Conseil d'Etat lui répond que le moyen invoqué ne crée pas de doute sérieux sur la légalité de la convocation.

Le 31 août, une coalition réunissant les indépendantistes de l'UPLD et les autonomistes du Tahoeraa huiraatira votent une motion de censure à l'encontre du gouvernement de M. Gaston Tong Sang.

Le 13 septembre 2007, grâce au soutien du Tahoeraa, M. Oscar Temaru est élu une nouvelle fois à la tête de la Polynésie française, au second tour et par une majorité relative (27 voix sur 57).

Composition des groupes politiques de l'assemblée
de la Polynésie française au 31 octobre 2007

GROUPE

NOMBRE DE MEMBRES

Union pour la démocratie - Tavini Huiraatira (UPLD) 

27

Tahoera'a huira'atira 

17

Polynésiens Ensemble
(groupe rassemblant des élus autonomistes de plusieurs formations)

13

Les petits partis autonomistes, restés fidèles à M. Gaston Tong Sang, entendent désormais composer « la seule opposition » au sein de l'assemblée de la Polynésie française. Fin septembre 2007, M. Gaston Tong Sang crée son propre parti autonomiste, nommé « O Porinetia to tatou ai'a » (Polynésie, notre patrie).

2. La nécessité d'une plus grande transparence et d'un meilleur contrôle de l'exécution budgétaire

La loi n° 90-612 du 12 juillet 1990 modifiant la loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française a créé une chambre territoriale des comptes et a fixé son siège à Papeete. Installée à Tahiti depuis le début de l'année 2000 après avoir été implantée à Nouméa lors de sa création, la chambre compte un effectif total de 12 personnes, dont 5 magistrats, en incluant le commissaire du gouvernement en résidence à Nouméa.

La proximité a facilité les contrôles exercés par les magistrats financiers et permis de multiplier le nombre de rapports d'observation concernant la collectivité d'outre-mer18(*).

La Cour des comptes, tirant notamment des conclusions de l'activité de la Chambre territoriale, a publié dans son rapport public pour 2006 des observations sur la gestion des fonds publics par la Polynésie française. La Cour y relève en particulier que « l'extrême concentration du pouvoir au sein de la collectivité et l'imparfaite définition des procédures relatives à l'engagement de la dépense publique ont fortement contribué à l'opacité de la gestion. »

S'agissant des subventions de fonctionnement accordées par la collectivité, elle souligne que plusieurs organismes sont subventionnés « à la fois dans le cadre de la liste nominative arrêtée au budget et dans le cadre de l'enveloppe attribuée par le président. Il n'est rendu compte de l'utilisation de cette ligne ni dans les documents budgétaires ni dans le rapport d'activité présenté à l'assemblée. »19(*)

Elle estime que le développement du pouvoir de contrôle de l'assemblée sur la gestion des finances de la collectivité serait de nature à assurer une meilleure maîtrise de l'évolution de la dépense publique et de la pression fiscale. Elle déplore la faiblesse des outils de prospective et de pilotage de l'exécution du budget.

Dès l'année 2006, la Polynésie française a ainsi engagé une réflexion sur de nouveaux instruments de suivi de l'exécution budgétaire, adaptant aux spécificités locales les procédures définies par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ainsi, l'assemblée de la Polynésie française a adopté le 27 juillet 2006 une délibération modifiant l'organisation budgétaire, comptable et financière de la collectivité, spécialisant les crédits par mission.

La Cour des comptes juge nécessaire le renforcement du contrôle interne de la collectivité, avec un rôle accru de l'assemblée, et du contrôle externe exercé par l'État20(*). Elle recommande en particulier :

- de renforcer la fiabilité des comptes ;

- de clarifier la présentation des documents budgétaires ;

- d'engager une réflexion stratégique sur l'évolution des finances de la collectivité, en particulier dans le domaine de la fiscalité ;

- d'accorder une plus grande latitude à l'inspection générale de l'administration de la Polynésie française, notamment pour la programmation de ses thèmes de contrôle ;

- la création d'un service de contrôle de gestion, compétent pour l'ensemble de la collectivité ;

- l'organisation d'un débat d'orientation budgétaire préalable au vote des dispositions fiscales et du budget primitif ;

- la mise en place d'une structure partenariale d'évaluation des politiques publiques entre l'Etat et la Polynésie française, sous la forme d'un comité mixte d'évaluation, chargé de suivre les actions et programmes cofinancés par l'Etat et la collectivité d'outre-mer dans le cadre des différentes conventions qui les lient.

3. La situation des communes et l'indispensable rééquilibrage de la vie politique locale

Lors de son déplacement en Polynésie française, votre rapporteur a constaté qu'en dépit des améliorations apportées par la loi organique du 27 février 2004, les communes demeurent largement dépendantes des transferts financiers que leur accorde la Polynésie française21(*). Cette situation est susceptible de favoriser des recompositions politiques d'opportunité et par conséquent de contribuer à l'instabilité politique.

La loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes sur le territoire de la Polynésie française a ajouté 44 communes aux 4 qui existaient déjà : Papeete, créée en 1890, Uturoa, créée en 1931, Faa'a et Pirae, créées en 1965. La Polynésie française compte actuellement 48 communes et 98 communes associées, situation qui s'explique notamment par l'existence de communes dispersées sur plusieurs îles22(*).

Ces communes demeuraient encore récemment soumises aux dispositions issues du code des communes précédemment applicable en métropole23(*) et à un régime de tutelle de l'État, avec un contrôle a priori de leurs actes par le haut-commissaire de la République.

La première étape de la modernisation du régime des communes a été engagée par l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

Cette ordonnance dote les fonctionnaires des communes et des groupements de communes de Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs d'un statut général.

L'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics24(*) actualise le droit en vigueur, non seulement pour le mettre en conformité avec les dispositions de la loi organique statutaire de 2004, mais aussi pour rendre applicables les modifications intervenues dans les différents domaines du droit commun des collectivités territoriales, en particulier les avancées en matière de démocratie locale, de gestion des services publics locaux et de règles budgétaires et comptables.

L'extension des dispositions du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française nécessite de nombreuses adaptations afin de respecter la répartition des compétences entre l'Etat, la Polynésie française et les communes définie par la loi organique du 27 février 2004 et de prendre en compte les spécificités des communes polynésiennes, telles que leur éloignement et leur dispersion géographique.

Cette réforme très attendue localement fera des communes de Polynésie française des collectivités territoriales de plein exercice, avec le passage à un contrôle a posteriori de leurs actes, au plus tard le 1er janvier 2012. Les communes qui le souhaitent pourront, à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux, bénéficier de ce nouveau régime par anticipation.

Mise en oeuvre parallèlement à la réforme de la fonction publique communale de la Polynésie française, cette extension du droit commun avec des adaptations tend à offrir aux communes le cadre juridique nécessaire et approprié au plein exercice de leurs compétences.

Votre rapporteur estime que cette évolution positive rend encore plus indispensables l'augmentation des ressources budgétaires des communes et la clarification des conditions d'octroi des concours financiers de la Polynésie française aux communes, compte tenu de leurs implications sur la vie politique locale.

Par ailleurs, les élus des archipels souhaitent participer davantage à la vie institutionnelle de la Polynésie française. A cet égard, votre rapporteur considère qu'une réflexion devra être conduite sur la mise en oeuvre d'une « décentralisation » en Polynésie française, qui pourrait faire place à un conseil consultatif dans chaque archipel.

II. LA RECHERCHE D'UN FONCTIONNEMENT PLUS STABLE DES INSTITUTIONS ET D'UNE VIE POLITIQUE PLUS TRANSPARENTE

Le projet de loi organique et le projet de loi soumis au Sénat modifient et complètent le statut d'autonomie défini en 2004, afin d'améliorer le fonctionnement des institutions de la Polynésie française.

Ils visent à assurer la constitution d'une majorité de gouvernement stable et à garantir la transparence de la vie politique. Le projet de loi organique abrège par ailleurs le mandat de l'actuelle assemblée de la Polynésie française, dont il prévoit le renouvellement en janvier 2008.

A. LE RENFORCEMENT DE LA STABILITÉ PAR UNE RÉFORME CIBLÉE DES INSTITUTIONS

Le titre premier du projet de loi organique rassemble les dispositions visant à renforcer la stabilité des institutions de la Polynésie française.

1. Les modalités d'élection et de remplacement du président de la Polynésie française

L'article premier du projet de loi organique précise les conditions d'exercice de l'intérim du président de la Polynésie française lorsqu'il est absent ou empêché (nouvel article 67-1 du statut d'autonomie de 2004). Il modifie par ailleurs l'article 80 de la loi organique du 27 février 2004 relatif au remplacement du président de la Polynésie française en cas d'empêchement définitif, de démission ou lorsque son absence ou son intérim excède trois mois. Il reviendrait au haut-commissaire de déclarer le gouvernement démissionnaire, l'assemblée devant alors procéder à l'élection d'un nouveau président.

Le mode d'élection du président, défini à l'article 69, est également modifié pour revenir au système prévu par le statut de 1996. Cette élection ne comporterait donc plus deux tours, mais trois, la présentation de nouvelles candidatures étant libre à chaque tour. Si aucun candidat n'obtient la majorité absolue des membres aux deux premiers tours, l'élection serait acquise à la majorité relative au troisième.

En outre, l'article 2 précise les conditions selon lesquelles un membre du gouvernement, auparavant représentant à l'assemblée de la Polynésie française, y retrouve son siège lorsque ses fonctions gouvernementales prennent fin, en succédant au suivant de liste qui l'avait lui-même remplacé. Le mandat de représentant est en effet incompatible avec les fonctions de membre du gouvernement. Les dispositions de l'article 78 de la loi organique statutaire de 2004 prévoient actuellement le retour immédiat de l'ancien ministre à l'assemblée, au siège de son remplaçant. Cette procédure est susceptible d'être détournée pour organiser un renversement de majorité à l'occasion du vote d'une motion de censure.

Afin d'éviter cette utilisation non-conforme à l'intention du législateur, l'article 2 du projet de loi organique prévoit que les membres du gouvernement démissionnant de leurs fonctions ne retrouvent leur mandat de représentant à l'assemblée que le premier jour du troisième mois suivant la fin de leurs fonctions gouvernementales.

2. La réforme du mode de scrutin pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française

Prenant acte de l'échec du mode de scrutin institué en 2004 pour garantir une majorité stable de gestion, conformément aux voeux de M. Gaston Tong Sang alors président de la Polynésie française, le législateur a supprimé la prime majoritaire et rétabli un seuil de 5 % des suffrages exprimés pour l'accès à la répartition des sièges et la fusion des listes dans le cadre de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions institutionnelles et statutaires relatives à l'outre-mer.

Afin de favoriser la clarté des alliances électorales et la constitution de majorités, le projet de loi prévoit l'élection des représentants au scrutin de liste à deux tours, toujours à la présentation proportionnelle en suivant la règle de la plus forte moyenne dans les six circonscriptions existantes. Un seuil de 3 % des suffrages exprimés est fixé pour l'accès à la répartition des sièges et la fusion des listes, tandis que seules les listes ayant atteint 10 % des suffrages exprimés au premier tour pourraient participer au second tour.

3. L'élection du président de l'assemblée de la Polynésie française

L'article 4 du projet de loi organique modifie l'article 121 du statut d'autonomie de 2004 afin de prévoir l'élection du président et du bureau de l'assemblée pour la durée de leur mandat (5 ans) et non plus chaque année.

Ce dispositif vise à donner un fonctionnement plus stable à l'assemblée. Il ne doit cependant pas empêcher l'assemblée de mettre fin à une situation de blocage qui serait provoquée par son président. La majorité absolue des représentants pourrait donc décider de procéder au renouvellement intégral du bureau.

4. La mise en cause de la responsabilité du gouvernement et la dissolution de l'assemblée.

La procédure de motion de censure définie en 2004 a été mise en oeuvre à plusieurs reprises, sans nécessairement favoriser la constitution d'une majorité apte à soutenir durablement le nouvel exécutif.

Par cohérence avec le nouveau régime électoral visant à assurer la formation d'une majorité dans la transparence au sein de l'assemblée, l'article 5 du projet de loi organique institue une motion de défiance constructive, inspirée du dispositif prévu par la loi du 13 mai 1991 pour la Corse et par la loi organique du 21 février 2007 pour Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Selon cette procédure définie par modification de l'article 156 du statut d'autonomie de 2004, la motion doit comporter le nom du candidat à la présidence de la Polynésie française. L'adoption de la motion par la majorité absolue des membres de l'assemblée vaudrait élection de ce candidat, qui prendrait immédiatement ses fonctions.

L'article 5 du projet de loi organique prévoit en outre l'inscription, dans le statut d'autonomie de 2004, d'un dispositif permettant au président de la Polynésie française, en cas de rejet du budget, de déposer un nouveau projet qui serait considéré comme adopté à moins que l'assemblée ne vote une motion de renvoi à la majorité absolue de ses membres (nouvel article 156-1). Cette procédure reprend celle mise en place pour les régions par la loi du 19 janvier 1999 relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux. La motion de renvoi doit comporter un nouveau projet de budget et le nom du candidat aux fonctions de président de la Polynésie française.

L'article 6 du projet de loi organique distingue par ailleurs la dissolution de l'assemblée, prononcée dans le seul cas où le fonctionnement des institutions devient impossible (article 157 du statut d'autonomie de 2004) et le renouvellement anticipé de l'assemblée (nouvel article 157-1). Celui-ci serait décidé, à la demande du gouvernement de la Polynésie française, par décret du président de la République délibéré en conseil des ministres. La demande de renouvellement anticipé deviendrait caduque si le président de la République n'y a pas donné suite dans les trois mois.

B. LES OUTILS D'UNE PLUS GRANDE TRANSPARENCE DE LA VIE POLITIQUE POLYNÉSIENNE

Le titre II du projet de loi organique rassemble les dispositions relatives à la transparence de la vie politique.

1. L'actualisation du régime de consultation de l'assemblée et l'affirmation des grands principes de la commande publique

Dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004, le Conseil constitutionnel a notamment émis plusieurs réserves d'interprétation quant à l'article 9 de la loi organique du 27 février 2004 relative au régime de consultation de l'assemblée de la Polynésie française sur les projets de loi ou d'ordonnance et les propositions de loi25(*).

L'article 7 du projet de loi organique inscrit ces réserves d'interprétation dans le statut (article 9) et y ajoute des dispositions similaires à celles adoptées pour les quatre collectivités d'outre-mer intéressées par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

L'article 8 complète l'article 29 de la loi organique du 27 février 2004 afin de mieux encadrer l'attribution par la Polynésie française ou ses établissements publics d'aides financières aux sociétés d'économie mixte (SEM), selon des principes analogues à ceux régissant le droit commun des collectivités territoriales.

Le projet de loi organique inscrit en outre dans un nouvel article 28-1 et à l'article 49 du statut de 2004 les grands principes relatifs à la commande publique, tels que la transparence, l'égalité des candidats, le libre accès à la commande publique, l'efficacité et le bon emploi des deniers publics (article 9). Ces dispositions répondent à une recommandation du rapport public de la cour des comptes pour l'année 2006.

2. L'association du conseil des ministres et de l'assemblée aux décisions relatives à l'attribution d'aides financières

L'article 10 du projet de loi organique prévoit la délibération en conseil des ministres des conventions conclues en application de « lois du pays » ou de délibérations de l'assemblée de la Polynésie française et des décisions d'attribution d'aides financières ou accordant des garanties d'emprunt aux personnes morales (article 91 du statut d'autonomie de 2004).

Par ailleurs, afin d'accroître la transparence des procédures et de rééquilibrer les pouvoirs, le nouvel article 157-2 du statut assure la transmission à l'assemblée par le président de la Polynésie française des projets de décision relatifs à l'attribution d'aides financières, aux participations de la collectivité au capital de certaines sociétés ou à la nomination des directeurs d'établissements publics.

L'assemblée disposerait d'un délai d'un mois ou, en cas d'urgence, de quinze jours, pour se prononcer sur ces projets. L'assemblée pourrait, dans ce délai, adopter à la majorité des trois cinquièmes de ses membres une délibération motivée s'opposant à la décision. Le projet devrait alors être abandonné.

3. L'alignement du régime des incompatibilités sur celui des parlementaires

L'article 11 du projet de loi organique tire les conséquences de l'importance des pouvoirs des représentants à l'assemblée de la Polynésie française en leur étendant le régime des incompatibilités applicables aux parlementaires nationaux.

En outre, l'article 19 du projet de loi organique complète l'article 9 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature afin de prévoir explicitement l'incompatibilité des fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire avec celles de membre du gouvernement de la Polynésie française.

4. L'amélioration du fonctionnement de l'assemblée et la procédure de consultation des électeurs

Le projet de loi organique comporte deux dispositions visant à améliorer le fonctionnement interne de l'assemblée de la Polynésie française.

L'article 12 précise que le compte rendu intégral des séances de l'assemblée doit être établi dans les dix jours suivant la clôture de la séance et transmis non seulement au président de la Polynésie française, mais aussi au haut-commissaire.

L'article 13 porte le nombre de séances mensuelles réservées aux questions des représentants à l'assemblée de la Polynésie française d'une par mois au moins à deux par mois. Il consacre par ailleurs l'existence des questions écrites.

En outre, l'article 14 adapte en Polynésie française, au sein d'un nouvel article 159-1 inséré dans le statut d'autonomie de 2004, la procédure de consultation des électeurs, déjà étendue à d'autres collectivités d'outre-mer par la loi organique du 21 février 2007.

C. L'AMÉLIORATION DU CONTRÔLE FINANCIER ET BUDGÉTAIRE

Suivant les recommandations émises par la Cour des comptes dans son rapport public de 2006, le titre III du projet de loi organique comporte des dispositions visant à renforcer le contrôle financier et budgétaire, pour une meilleure gestion des fonds publics en Polynésie française26(*).

1. L'instauration d'un débat d'orientation budgétaire

L'article 15 du projet de loi organique prévoit que dans les deux mois précédant l'examen du budget primitif, l'assemblée de la Polynésie française organise un débat d'orientation budgétaire (nouvel article 144-1 du statut de 2004). Par ailleurs, les règles d'entrée en vigueur des « lois du pays » intervenant en matière fiscale sont précisées et leur régime contentieux est adapté.

2. Le contrôle de la légalité des actes des institutions polynésiennes

L'article 16 du projet de loi organique complète les dispositions du statut d'autonomie de 2004 relatives au contrôle de légalité des actes des institutions de la Polynésie française.

L'obligation de transmission au haut-commissaire est ainsi étendue aux actes portant sur l'utilisation des sols, l'occupation du domaine public de la collectivité, aux conventions avec les personnes morales et aux actes attribuant à celles-ci des subventions (article 171 du statut de 2004).

En outre, tout représentant à l'assemblée pourrait, lorsqu'il saisit le tribunal administratif d'un recours en annulation d'un acte de la Polynésie française, assortir ce recours d'une demande de suspension, selon un dispositif déjà appliqué à Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte, depuis la loi organique du 21 février 2007 (nouvel article 172-1 du statut de 2004).

Le nouvel article 172-2 précise que les actes auxquels ont pris part des ministres ou des représentants intéressés à l'affaire, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires, sont illégaux.

Par ailleurs, les dispositions relatives à la transmission des actes et au déféré du haut-commissaire sont étendues aux établissements publics de la Polynésie française (nouvel article 173-1).

Il est précisé à l'article 175 du statut d'autonomie de 2004 que les questions posées à titre consultatif par le président de la Polynésie française ou par le président de l'assemblée sont renvoyées au Conseil d'Etat lorsqu'elles portent sur le fonctionnement des institutions. Ce renvoi existe déjà pour les questions concernant la répartition des compétences entre l'Etat, la Polynésie française et les communes.

Enfin, l'article 17 du projet de loi organique insère dans la loi organique du 27 février 2004 un nouvel article 186-1 permettant, selon un dispositif commun aux collectivités territoriales et aux collectivités d'outre-mer intéressées par la loi organique du 21 février 2007, à tout contribuable ou électeur de Polynésie française d'exercer, en demande comme en défense et avec l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir à la collectivité et que celle-ci a négligé ou refusé d'exercer.

Un nouvel article 186-2 donne au haut-commissaire la possibilité de saisir la chambre territoriale des comptes d'un acte attribuant une aide financière à une SEM en cas de risque financier ou d'augmentation de la charge financière de la Polynésie française.

3. Le développement du contrôle budgétaire

L'article 18 du projet de loi organique complète les dispositions du code des juridictions financières relatives au contrôle des actes budgétaires et à l'exécution du budget de la Polynésie française, afin de :

- prévoir l'examen de gestion des comptes de la collectivité et de ses établissements publics par la chambre territoriale des comptes ;

- préciser le délai de transmission du budget primitif au haut-commissaire ;

- définir le mode de contrôle du compte administratif par la chambre territoriale des comptes ;

- rendre les dispositions relatives au contrôle budgétaire applicables aux établissements publics de la Polynésie française.

D. LE RENOUVELLEMENT ANTICIPÉ DE L'ASSEMBLÉE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

Elus en mai 2004 (ou en février 2005 pour les représentants élus aux îles du Vent), les membres de l'assemblée de la Polynésie française doivent en principe être renouvelés en 2009.

Cependant, l'instabilité institutionnelle chronique de la collectivité, qui, depuis 2004, freine son développement économique et provoque l'exaspération de la population, incite le gouvernement à abréger le mandat en cours de l'assemblée actuelle.

L'article 20 du projet de loi organique prévoit donc le renouvellement de l'assemblée avant les élections municipales, le premier tour de l'élection devant avoir lieu en janvier 2008. Le 31 octobre 2007, lors de son déplacement à Rangiroa, atoll de l'archipel des Tuamotu, M. Christian Estrosi, secrétaire d'État à l'outre-mer, a indiqué que le premier tour devrait être organisé le 27 janvier 2008.

Enfin, le projet de loi complétant le projet de loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique de la Polynésie française, comporte essentiellement des dispositions de droit électoral, qui relèvent du domaine de la loi ordinaire.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION : ASSURER LES CONDITIONS D'UNE BONNE GOUVERNANCE DANS LE RESPECT DE L'AUTONOMIE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

Votre commission approuve les objectifs des projets de loi organique et ordinaire. En effet, le développement économique et social auquel aspirent les habitants de la Polynésie française ne peut être conduit sans stabilité politique. Les travaux de la Cour des comptes ont par ailleurs démontré la nécessité d'un rééquilibrage des pouvoirs au sein des institutions de la Polynésie française.

Les projets de loi organique et ordinaire soumis au Sénat visent à créer les conditions d'une meilleure gouvernance de la Polynésie française, condition indispensable à la confiance des habitants dans leurs institutions et dans leurs représentants.

Votre commission a toutefois pris en considération l'avis émis le 4 octobre 2007 par l'assemblée de la Polynésie française, défavorable aux deux projets de loi tout en approuvant plusieurs dispositions. Votre rapporteur a par ailleurs recueilli, lors de son déplacement à Papeete, les observations des responsables politiques polynésiens sur ces textes.

Ainsi, outre 7 amendements rédactionnels ou de coordination, votre commission vous propose 30 amendements, dont 28 sur le projet de loi organique, visant à renforcer les conditions d'une vie politique stable et d'un fonctionnement institutionnel équilibré et transparent, dans le respect des spécificités et de l'autonomie de la Polynésie française.

A. RENFORCER LA STABILITÉ DES INSTITUTIONS EN RESPONSABILISANT LES ACTEURS POLITIQUES

1. Assurer l'élection du président de la Polynésie française par une majorité solide

Afin d'assurer l'élection du président de la Polynésie française par une majorité stable, votre commission vous propose, à l'article 1er du projet de loi organique, de prévoir qu'au troisième tour de cette élection, seuls peuvent se présenter, le cas échéant après le retrait de candidats plus favorisés, les deux candidats ayant recueilli le plus grand nombre de voix au deuxième tour. Lors du troisième tour, l'élection serait emportée à la majorité absolue des suffrages exprimés.

2. Confier au président de la section du contentieux du Conseil d'État la compétence pour constater l'empêchement définitif du président

Le projet de loi organique transfère du conseil des ministres au haut-commissaire la compétence pour déclarer le gouvernement de la Polynésie française démissionnaire. Votre rapporteur relève que cette modification est perçue comme une immixtion de l'État dans le fonctionnement des institutions polynésiennes.

Votre commission vous propose par conséquent, à l'article 1er du projet de loi organique, un amendement tendant à attribuer la compétence pour constater l'empêchement définitif du président de la Polynésie française au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, qui pourrait être saisi par le conseil des ministres, par le président de l'assemblée de la Polynésie française ou par le haut-commissaire. Le gouvernement de la Polynésie française serait démissionnaire de plein droit en cas de démission d'office ou d'empêchement définitif. En outre, il reviendrait au conseil des ministres de constater l'empêchement provisoire du président de la Polynésie française, d'office ou à la demande de l'intéressé.

3. Préciser l'organisation du gouvernement de la Polynésie française

A la différence du statut de la Nouvelle-Calédonie, le statut d'autonomie de la Polynésie française n'encadre pas l'effectif du gouvernement. Votre commission, relevant que le gouvernement calédonien comprend entre cinq et onze membres, et tenant compte des spécificités de la Polynésie française, vous propose, à l'article 1er du projet de loi organique, de préciser que le gouvernement polynésien comprend entre sept et quinze membres.

En outre, votre commission vous soumet à l'article 2 du projet de loi organique un amendement tendant à réduire de six mois à trois mois la durée pendant laquelle le président de la Polynésie française et les autres membres du gouvernement perçoivent leurs indemnités après la cessation de leurs fonctions, conformément au souhait exprimé par l'assemblée de la Polynésie française dans son avis du 4 octobre 2007, rejoignant ainsi, selon les informations fournies à votre rapporteur, l'avis émis par le Conseil économique, social et culturel sur le statut de 2004.

4. Améliorer le dispositif de la motion de défiance constructive et supprimer le « 49-3 budgétaire »

La procédure de la motion de défiance constructive est de nature à renforcer la stabilité institutionnelle de la Polynésie française. Il convient cependant de préciser les conditions de son déclenchement. A cette fin, votre commission vous propose de prévoir à l'article 5 du projet de loi organique que :

- la motion de défiance doit être signée par au moins le tiers des membres de l'assemblée de la Polynésie française pour être recevable. Il s'agit du seuil retenu pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, également dotées de l'autonomie ;

- chaque représentant à l'assemblée ne peut signer plus de deux motions de défiance par année civile. A cet égard, votre commission rappelle que les membres du congrès de Nouvelle-Calédonie peuvent signer une seule motion par session, le congrès tenant deux sessions par an27(*).

Votre commission vous soumet en outre, au même article, un amendement tendant à supprimer le dispositif permettant au président de la Polynésie française de soumettre à l'assemblée, en cas de rejet du projet de budget initial, un nouveau projet qui est considéré comme adopté sauf si une motion de renvoi est votée par la majorité absolue des membres. Cette procédure complexe, également appelée « 49-3 budgétaire », ne paraît pas indispensable à la stabilité institutionnelle de la Polynésie française, qui ne s'est pas traduite par des difficultés lors de l'adoption du budget de la collectivité.

5. Organiser l'élection du président de l'assemblée pour la durée du mandat et le renouvellement annuel des membres du bureau

Votre commission vous soumet à l'article 4 du projet de loi organique un amendement visant à maintenir l'élection annuelle des membres du bureau de l'assemblée de la Polynésie française, plutôt qu'une élection pour la durée du mandat des représentants comme l'envisage le projet de loi organique. L'assemblée pourrait en outre, lors du renouvellement annuel des membres du bureau, décider de procéder au renouvellement intégral du bureau, et donc changer de président.

Suivant le souhait exprimé par l'assemblée de la Polynésie française et par les responsables politiques rencontrés par votre rapporteur, cet amendement vise à renforcer la stabilité de la présidence de l'assemblée, tout en permettant aux représentants de mettre fin à ce mandat spécial, mais à date fixe, en cas de difficulté ou de blocage imputable au président.

B. GARANTIR LA CLARTÉ DES CHOIX DE L'ÉLECTEUR ET L'ORGANISATION SEREINE DES ÉLECTIONS

1. L'approbation d'un renouvellement anticipé de l'assemblée de la Polynésie française

La paralysie des décisions de la collectivité et les tensions sociales résultant de l'absence de majorité solide au sein de l'assemblée de la Polynésie française justifient de prévoir un renouvellement anticipé de cette dernière en janvier ou février prochain.

En principe, s'il a déjà à plusieurs reprises modifié la durée de mandats électoraux à venir, le législateur se garde de réduire les mandats en cours. Cependant, cette démarche exceptionnelle et motivée par l'intérêt général paraît à la fois souhaitable mais aussi conforme à nos principes constitutionnels : en 1979 déjà, une situation comparable en Nouvelle-Calédonie avait déjà amené à organiser des élections anticipées des assemblées locales et cette décision avait été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

Ayant constaté lors de son déplacement que l'organisation de la campagne électorale pendant les fêtes de Noël pourrait avoir un impact négatif sur la participation des électeurs, votre rapporteur se félicite à cet égard que le secrétaire d'Etat à l'outre-mer, M. Christian Estrosi, ait annoncé que les dates du scrutin seraient choisies en respectant le calendrier des fêtes religieuses, traditionnellement très suivies par la population.

En complément, votre commission vous propose un amendement tendant à assurer un retour au rythme « normal » des renouvellements de l'assemblée de la Polynésie française dès les élections prévues en 2013 (article 20 du projet de loi organique).

2. L'instauration de seuils électoraux favorisant la transparence des alliances électorales

Soutenant le projet du gouvernement d'instaurer un scrutin de liste à deux tours avec répartition des sièges à la représentation proportionnelle en suivant la règle de la plus forte moyenne au sein des six circonscriptions électorales actuelles, votre commission constate qu'une élection en deux tours avec prime majoritaire et maintien au second tour des deux seuls candidats arrivés en tête au premier tour ne serait pas adaptée à la configuration politique locale. L'expérience a montré les limites de l'utilisation de la prime majoritaire au sein de circonscriptions de tailles inégales.

En conséquence, conformément aux voeux de l'assemblée de la Polynésie française, votre commission vous propose de fixer :

- un seuil de 5 % des suffrages exprimés pour l'accès à la répartition des sièges et la fusion des listes, comme c'est le cas aujourd'hui. Le seuil de 3 % des suffrages exprimés du projet de loi apparaît en effet trop faible pour inciter les formations politiques à constituer des coalitions claires dès avant le scrutin. Par ailleurs, ce seuil de fusion est celui retenu pour les élections des conseils territoriaux des collectivités territoriales autonomes de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

- un seuil de 12,5 % des suffrages exprimés pour l'accès des listes au second tour de l'élection. En effet, le seuil de 10 % des suffrages exprimés proposé par le texte ne semble pas suffisant pour garantir l'émergence d'une majorité stable de gestion. Toutefois, le seuil de 12,5 % des inscrits proposé par l'assemblée dans son avis du 4 octobre paraît excessif au regard du respect du pluralisme politique.

Ce mode de scrutin semble le seul à pouvoir concilier un choix clair des électeurs et la représentation de la diversité des archipels de la Polynésie française (article 3 du projet de loi organique).

3. Le maintien de l'exclusion des frais de transport aérien et maritime des plafonds de dépenses électorales

A l'heure actuelle, l'article L. 392 du code électoral tient compte des distances importantes existant en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna pour exclure des plafonds de dépenses électorales les frais de transport aérien et maritime des candidats à une élection au sein de la collectivité intéressée.

L'article premier du projet de loi ordinaire prévoit une hausse des plafonds applicables aux élections ayant lieu en Polynésie française et une réintégration en leur sein des frais de transport, pour la seule élection de l'assemblée. Pour prendre ces derniers en considération, le plafond des dépenses électorales serait augmenté de 15 %.

Votre rapporteur, sensibilisé par les représentants de toutes les forces politiques locales lors de son déplacement, constate que cette réintégration des frais de transport dans les plafonds risque d'amener en pratique les candidats à fortement abréger leur campagne électorale et par conséquent, le débat démocratique, afin de respecter les règles de financement des campagnes électorales. En prévoyant la réintégration dans les plafonds des frais de transport des candidats à l'élection de l'assemblée tout en maintenant l'exclusion de ces mêmes frais pour les candidats aux élections législatives et municipales ayant lieu en Polynésie, ce dispositif institue de surcroît une inégalité de traitement.

C'est pourquoi votre commission vous propose d'accepter l'augmentation des plafonds des dépenses électorales des candidats aux élections en Polynésie française, mais de maintenir l'exclusion des frais de transport aérien et maritime des candidats à l'élection de l'assemblée de ces plafonds (article premier du projet de loi ordinaire).

4. Le choix d'harmoniser le dispositif d'incompatibilités des représentants de l'assemblée de la Polynésie française avec celui des parlementaires nationaux

Votre commission approuve l'alignement des incompatibilités applicables aux représentants de l'assemblée de la Polynésie française sur celles des parlementaires nationaux prévu à l'article 11 du projet de loi organique.

Toutefois, cet article prévoit une incompatibilité inédite au IX nouveau de l'article 111 du statut de 2004 : le fait, pour un représentant, de prendre une part active à l'adoption d'un acte ayant pour objet une affaire à laquelle il est intéressé soit en son nom personnel, soit comme mandataire, serait incompatible avec l'exercice de son mandat, amenant sa démission d'office.

Cette incompatibilité recouvre en pratique des faits qui constituent par ailleurs des infractions pénales (corruption passive, trafic d'influence, prise illégale d'intérêts...), prévues aux articles 432-11 et suivants du code pénal.

Soucieuse de garantir l'harmonisation stricte des régimes d'incompatibilités des parlementaires nationaux et des représentants à l'assemblée de la Polynésie française, votre commission vous propose un amendement de suppression du IX de l'article 111.

Simultanément, elle vous propose de rendre cette incompatibilité applicable au président de la Polynésie française et aux autres membres du gouvernement, amenés à exécuter de nombreux actes de gestion.

C. DÉVELOPPER LES FONCTIONS DE CONTRÔLE DE L'ASSEMBLÉE POUR UNE VIE POLITIQUE PLUS TRANSPARENTE

La transparence de la vie politique polynésienne doit s'appuyer avant tout sur le développement du contrôle démocratique exercé par l'assemblée.

1. Donner à l'assemblée la compétence pour définir les conditions d'attribution des aides financières de la collectivité

Votre commission vous soumet à l'article 10 du projet de loi organique un amendement tendant à confier à l'assemblée de la Polynésie française la compétence pour définir, par une délibération distincte du vote du budget, les conditions et critères d'attribution des aides financières et des garanties d'emprunt aux personnes morales.

L'assemblée pourrait ainsi définir les catégories d'aides dont l'attribution relève, sous son contrôle, du président de la Polynésie française et celles qui sont soumises à l'approbation du conseil des ministres.

2. Créer une commission de contrôle budgétaire et financier au sein de l'assemblée

Afin de développer les fonctions de contrôle de l'assemblée de la Polynésie française et d'améliorer le suivi de l'exécution budgétaire, votre commission vous propose, à l'article 10 du projet de loi organique :

- de créer une commission de contrôle budgétaire et financier élue par l'assemblée en son sein. Cette commission, composée de neuf membres, serait assistée de fonctionnaires mis à disposition par l'État, dans des conditions fixées par une convention. Il reviendrait à l'assemblée de définir les attributions de la commission, sous réserve des compétences qui lui sont confiées par la loi organique ;

- prévoir la transmission à la commission de contrôle budgétaire et financier des projets de décision de l'exécutif concernant l'attribution d'aides financières, les participations de la Polynésie française au capital de certaines sociétés et les opérations d'acquisition, de cession ou de transfert de biens immobiliers réalisées par la Polynésie française.

Le projet de décision ne deviendrait exécutoire qu'après l'avis de la commission. En cas d'avis négatif, l'assemblée de la Polynésie française pourrait saisir la chambre territoriale des comptes.

S'agissant des projets de décision relatifs à la nomination des directeurs d'établissements publics de la Polynésie française, la commission devrait rendre un avis qui pourrait ensuite faire l'objet d'un débat à l'assemblée, si un cinquième des représentants en faisaient la demande.

En outre, votre commission vous soumet à l'article 15 du projet de loi organique un amendement visant à prévoir que la commission de contrôle budgétaire et financier remet chaque année aux autorités de la collectivité un rapport dressant le bilan de son activité. Ce rapport devrait être remis avant le 31 mai et ferait l'objet d'un débat à l'assemblée de la Polynésie française dans le mois suivant son dépôt.

3. Confier à la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée le contrôle des actes des SEM

Les fonctions de contrôle de l'assemblée de la Polynésie française doivent également porter sur les sociétés d'économie mixte (SEM) qui reçoivent son soutien financier.

Votre commission vous propose donc de prévoir à l'article 17 du projet de loi organique, que la commission de contrôle budgétaire et financier est destinataire, comme le haut-commissaire, des actes des SEM. Elle pourrait, si elle estime qu'un de ces actes comporte un risque financier pour la collectivité, transmettre un avis motivé à l'assemblée de la Polynésie française. Celle-ci aurait alors la faculté de saisir la chambre territoriale des comptes.

Cette saisine imposerait à l'organe compétent de la société une seconde délibération de l'acte. Le haut-commissaire garderait également la possibilité de saisir la chambre territoriale des comptes.

Dans un objectif de cohérence avec cette proposition, votre commission vous soumet à l'article 18 du projet de loi organique un amendement tendant à permettre à l'assemblée de la Polynésie française de saisir également la chambre territoriale des comptes de demandes de vérification de la gestion des établissements, sociétés, groupements et organismes auxquels la Polynésie française et ses établissements publics apportent un concours financier supérieur à 1.500 euros (soit 179.000 F. CFP), ou dans lesquels ils détiennent une part importante du capital. Le projet de loi organique ne donne cette faculté qu'au haut-commissaire, à l'exécutif de la Polynésie française et à celui de l'établissement public.

4. Permettre à l'assemblée de développer le contrôle de l'exécutif en séance plénière

Votre commission vous soumet à l'article 13 du projet de loi organique un amendement tendant à prévoir que l'assemblée réserve au moins deux séances par mois aux questions des représentants.

D. RÉÉQUILIBRER LES POUVOIRS ET AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS

1. Rééquilibrer les pouvoirs des communes, de l'exécutif et de l'assemblée

Votre commission vous propose de rééquilibrer l'exercice des pouvoirs en Polynésie française, en réaffirmant la position institutionnelle des communes, en précisant les attributions individuelles des ministres et en complétant les compétences de l'assemblée. Elle vous soumet à cette fin quatre amendements tendant à :

prévoir que les conditions dans lesquelles les communes peuvent bénéficier du concours financier de la Polynésie française sont définies par une « loi du pays », à rappeler le principe de subsidiarité selon lequel la collectivité d'outre-mer et les communes ont vocation à prendre les décisions pour les compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon et que, conformément à l'article 72, cinquième alinéa, de la Constitution, la Polynésie française ne peut, par ses décisions, exercer une tutelle sur les communes (article additionnel après l'article 7 du projet de loi organique) ;

- à préciser que les attributions du président de la Polynésie française en matière d'actes individuels s'exercent sous réserve des « lois du pays » et des délibérations qui en confient l'exercice aux ministres et établir par ailleurs que les ministres peuvent se voir confier des compétences propres par les « lois du pays » et les délibérations de l'assemblée (article additionnel après l'article 9 du projet de loi organique) ;

à préciser le domaine des « lois du pays », afin que seule l'assemblée de la Polynésie française puisse adopter, dans les conditions définies à l'article 140 du statut, des actes relevant du domaine de la loi au sens de la Constitution (article additionnel après l'article 13 du projet de loi organique) ;

- à soumettre à l'approbation de l'assemblée de la Polynésie française les conventions passées entre l'État et la collectivité afin que le premier apporte son concours financier et technique à des investissements économiques et sociaux, ainsi que les conventions relatives à l'enseignement secondaire (article additionnel après l'article 14 du projet de loi organique).

Votre commission soumet par ailleurs un amendement tendant à permettre au haut-commissaire d'exercer, après mise en demeure, lorsque les institutions de la Polynésie française ont négligé de prendre des mesures qui leur incombaient, des pouvoirs de substitution, à des fins strictement définies, telles que la sauvegarde des intérêts nationaux ou la sécurité de la population (article additionnel après l'article 6 du projet de loi organique).

2. Actualiser la liste des dispositions législatives et réglementaires applicables de plein droit en Polynésie française

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 7 du projet de loi organique, afin de compléter la liste des matières relevant de la compétence de l'État et dans lesquelles les lois et règlements s'appliquent de plein droit en Polynésie française, par exception au principe de spécialité législative.

Il s'agit notamment des règles relatives aux autorités administratives indépendantes chargées de la protection des droits et des libertés, à la procédure administrative contentieuse et à la lutte contre le blanchiment des capitaux.

Votre commission vous propose en outre d'inscrire dans la loi organique statutaire deux réserves d'interprétation émises par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 12 février 2004, sur le régime des conventions de coopération décentralisée et sur l'entrée en vigueur des décrets relatifs à la participation de la Polynésie française aux compétences de l'Etat (article additionnel après l'article 7 du projet de loi organique).

3. Améliorer le fonctionnement du Conseil économique, social et culturel

Votre commission vous propose d'améliorer le fonctionnement du Conseil économique, social et culturel de la Polynésie française en lui permettant de désigner l'un de ses membres pour exposer devant l'assemblée de la Polynésie française l'avis qu'il a adopté sur les projets et propositions de « loi du pays » qui lui ont été soumis (article additionnel après l'article 13 du projet de loi organique).

L'amendement tend par ailleurs à permettre, à la fin de son mandat, au président du Conseil économique, social et culturel, de gérer les affaires courantes jusqu'à l'élection de son successeur.

4. Préciser les conditions d'utilisation des langues tahitienne et polynésiennes lors des débats à l'assemblée

Prenant en compte les difficultés apparues depuis l'adoption du statut d'autonomie de 2004 en raison de l'utilisation de langues autres que le français lors des séances de l'assemblée de la Polynésie française, votre commission vous propose, à l'article 12 du projet de loi organique :

- de rappeler que les orateurs s'expriment en français lors des débats ;

- de permettre toutefois aux représentants de s'exprimer en langue tahitienne ou dans l'une des langues polynésiennes, sous réserve que leurs interventions soient traduites simultanément en français.

5. Compléter les garanties liées à l'exercice du mandat de représentant à l'assemblée de la Polynésie française

Votre commission vous présente un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 11 afin de permettre à l'assemblée de la Polynésie française de définir les règles relatives à l'exercice des mandats de ses membres par analogie avec le droit commun applicable aux autres collectivités territoriales de la République.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi organique et du projet de loi tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA STABILITÉ DES INSTITUTIONS

Article premier (art. 67-1 nouveau, 69, 73 et 80 de la loi n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Election et modalités d'intérim et de remplacement du président de la Polynésie française en cas d'empêchement

Cet article précise les conditions d'exercice de l'intérim du président de la Polynésie française et modifie les règles relatives à son élection ainsi qu'à son remplacement en cas d'empêchement.

1) Intérim du président de la Polynésie française

Le paragraphe I de l'article premier insère dans le statut de 2004 un article 67-1 précisant les conditions dans lesquelles est assuré l'intérim du président de la Polynésie française en cas d'absence ou d'empêchement.

L'intérim est un remplacement provisoire du président de la Polynésie française, soit parce que ce dernier est temporairement empêché, soit, en cas d'empêchement définitif constaté dans les conditions définies à l'article 80 du statut28(*), dans l'attente de son remplacement par un nouveau président élu.

Ainsi, il reviendrait au vice-président ou, s'il est lui-même absent ou empêché, à un ministre dans l'ordre de nomination, d'effectuer cet intérim.

2) Le mode d'élection du président

a) Le dispositif en vigueur

La loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française a fait du président une institution de la collectivité (article 5). Le président de la Polynésie française apparaît même en première place dans l'énumération des institutions, avant le gouvernement29(*).

Aux termes de l'article 69 du statut de 2004, le président de la Polynésie française est élu au scrutin secret par l'assemblée, parmi ses membres.

La loi organique du 27 février 2004 a cependant innové par rapport au statut de 1996 en permettant également à l'assemblée de choisir le président hors de son sein, sur présentation de sa candidature par au moins un quart des représentants, chacun ne pouvant présenter qu'un seul candidat. Les candidats extérieurs à l'assemblée doivent remplir les conditions pour y être éligibles.

Le statut de 2004 maintient les conditions de quorum qui étaient définies par la loi organique du 12 avril 1996 : l'élection ne peut avoir lieu que si les trois cinquièmes des membres de l'assemblée sont présents. Dans l'hypothèse où le quorum ne serait pas atteint, l'élection a lieu trois jours plus tard, dimanche et jours fériés non compris, quel que soit le nombre de représentants présents.

Les candidatures doivent être remises au président de l'assemblée au plus tard le cinquième jour avant la date du scrutin et chaque candidat expose son programme devant l'assemblée avant l'ouverture du premier tour.

L'élection est acquise au candidat qui rassemble la majorité absolue des membres de l'assemblée. Si aucun candidat n'atteint ce résultat au premier tour, un second a lieu. Ne peuvent alors se présenter que les deux candidats ayant recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour, le cas échéant après le retrait de candidats plus favorisés. L'article 69 prévoit qu'en cas d'égalité des voix au second tour, l'élection est acquise au bénéfice de l'âge.

En revanche, le texte ne précise pas la majorité requise pour une élection au second tour.

Aussi, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a-t-il saisi le Conseil d'Etat sur cette question, après l'adoption d'une motion de censure le 30 août 2007 contre le président Gaston Tong Sang.

Dans son avis du 11 septembre 2007, la section de l'intérieur du Conseil d'Etat considère que « dans le silence de la loi organique sur la règle de majorité applicable au second tour, cette règle ne peut être que celle de la majorité relative, comme le prévoyaient les deux précédents statuts au troisième tour de scrutin lorsqu'une majorité absolue n'avait pu être réunie lors des deux premiers tours ».

Le Conseil d'Etat appuie son avis sur la nécessité de donner un aboutissement à l'élection, estimant que « l'exigence d'une majorité absolue au second tour interdirait en effet, dans de nombreuses hypothèses, l'acquisition d'un résultat, contrairement à la volonté du législateur de conférer un caractère conclusif à ce second tour. Ainsi, les membres de l'assemblée n'ayant ni l'obligation de se prononcer en faveur d'un candidat, ni celle de prendre part au vote, l'application de la règle de la majorité absolue au second tour conduirait à l'impossibilité d'élire le président de la Polynésie française dès lors qu'un nombre, même très restreint de membres de l'assemblée, refuserait de porter ses suffrages vers l'un ou l'autre des deux candidats et qu'aucun de ceux-ci ne recueillerait plus de 28 voix »30(*).

Aussi, M. Oscar Temaru a-t-il été élu président de la Polynésie française au second tour, le 13 septembre 2007, par 27 voix sur 4431(*).

b) Le rétablissement d'une élection à trois tours

Le paragraphe II de l'article premier du projet de loi organique rétablit, à l'article 69 de la loi organique du 27 février 2004, relatif à l'élection du président de la Polynésie française, le système défini par le statut de 1996, soit une élection à trois tours, l'élection étant acquise à la majorité relative au troisième tour.

L'assemblée élirait donc le président parmi ses membres, à l'exclusion de toute présentation d'une candidature extérieure. Le quorum nécessaire pour procéder à l'élection reste fixé à trois cinquièmes des représentants. A défaut, l'élection est organisée trois jours plus tard, dimanche et jours fériés non compris, quel que soit le nombre de présents. La règle du vote personnel est maintenue.

Lors des deux premiers tours de scrutin, l'élection ne peut être emportée qu'à la majorité absolue des membres. Si aucun candidat n'atteint ce résultat, un troisième tour est organisé, pour lequel la majorité relative suffit. En cas d'égalité de voix, l'élection est acquise au candidat le plus âgé.

Le projet de loi organique reprend en outre le principe du libre dépôt des candidatures à chaque tour de scrutin, en vigueur avant 2004. Ainsi, des candidatures nouvelles peuvent être présentées après chaque tour de scrutin. Elles doivent être remises au président de l'assemblée au plus tard la veille du scrutin pour le premier tour et une heure avant l'ouverture des tours de scrutin suivants. Il revient à chaque candidat d'exposer son programme devant l'assemblée avant l'ouverture de chaque tour.

Votre commission estime que le maintien d'une liberté de présentation des candidatures au troisième tour, alors que la majorité relative suffit, n'apporte pas les garanties nécessaires à la constitution d'une majorité de gouvernement stable en Polynésie française. En effet, cette liberté rendrait possible, dans l'hypothèse d'une multiplicité de candidatures, l'élection d'un président par un faible nombre de représentants.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement visant à prévoir que seuls les deux candidats ayant recueilli le plus grand nombre de suffrages au deuxième tour, le cas échéant après le retrait de candidats plus favorisés, peuvent se présenter au troisième.

Les deux premiers tours de scrutin permettront à l'assemblée d'effectuer une première sélection parmi les candidats et de parvenir, au troisième tour, à l'élection d'un président par une majorité significative des représentants. L'amendement prévoit par conséquent que de nouvelles candidatures ne peuvent être présentées qu'au deuxième tour de scrutin.

En cas d'égalité de voix au deuxième tour, la présentation au troisième serait acquise au bénéfice de l'âge.

Il vise enfin à préciser que l'élection au troisième tour a lieu à la majorité absolue des suffrages exprimés et non à la majorité relative.

3) Attributions du vice-président et remplacement du président en cas d'empêchement

L'article 73 du statut de 2004 dispose que le président de la Polynésie française nomme, par un arrêté qu'il notifie au haut-commissaire de la République et au président de l'assemblée, les ministres et un vice-président chargé d'assurer son intérim en cas d'absence ou d'empêchement.

Le dernier alinéa de cet article prévoit que les attributions des ministres sont également définies par un arrêté du président de la Polynésie française. Aucune disposition ne précise en revanche les conditions dans lesquelles sont déterminées les attributions du vice-président.

Afin de combler cette lacune, le paragraphe III de l'article premier du projet de loi organique soumet également la définition des attributions du vice-président à un arrêté présidentiel.

L'article 73 dispose en outre que l'arrêté du président de la Polynésie française relatif à la désignation du vice-président porte également nomination des ministres et indique les fonctions dont ils sont chargés.

Afin d'encadrer la composition du gouvernement tout en laissant au président de la Polynésie française une liberté d'appréciation, votre commission vous soumet un amendement visant à prévoir que le gouvernement comprend entre sept et quinze ministres.

Cet effectif tient compte de la composition des gouvernements successifs depuis l'entrée en vigueur du statut d'autonomie de 2004. Il est donc supérieur à celui du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, qui comprend, aux termes de l'article 109 de la loi organique du 19 mars 1999, entre cinq et onze membres.

Par ailleurs, le paragraphe III de cet article modifie l'article 80 du statut de 2004 afin de préciser les conditions dans lesquelles est constaté l'empêchement du président de la Polynésie française et les modalités de son remplacement.

Le premier alinéa de l'article 80, selon lequel il revient au président de la Polynésie française de présenter la démission de son gouvernement au président de l'assemblée demeure inchangé.

Aux termes du second alinéa, le gouvernement est considéré comme démissionnaire de plein droit :

- en cas de démission ou de décès du président de la Polynésie française ;

- lorsque l'absence du président ou son empêchement, constaté par le conseil des ministres, dépasse une durée de trois mois à compter de l'exercice de l'intérim par le vice-président.

L'article 80 du statut de 2004 reprend ainsi la distinction établie par le statut de 1996 (article 19) entre démission collective et démission d'office.

Le paragraphe III de l'article 1er complète ce dispositif afin de définir les modalités de remplacement du président de la Polynésie française selon la situation.

Ainsi, il appartiendrait au haut-commissaire de déclarer le gouvernement démissionnaire :

- lorsque la présidence est vacante pour cause de démission, de démission d'office32(*), ou de décès ;

- en cas d'empêchement définitif du président ;

- lorsque l'absence ou l'empêchement du président excède une période de trois mois à partir de l'exercice de l'intérim par le vice-président.

Le haut-commissaire pourrait déclarer le gouvernement démissionnaire de sa propre initiative ou sur la saisine du conseil des ministres polynésien.

L'assemblée doit alors procéder à l'élection d'un nouveau président, qui constitue ensuite un nouveau gouvernement.

Votre commission considère que la compétence pour constater l'empêchement définitif du président de la Polynésie française ne doit pas être confiée au conseil des ministres, lesquels lui doivent leur nomination. Cependant, dans son avis du 4 octobre 2007 sur le projet de loi organique, l'assemblée de la Polynésie française a donné un avis défavorable au transfert de cette compétence au haut-commissaire, estimant qu'il s'agirait d'une « immixtion de l'État dans le fonctionnement des institutions de la Polynésie française ».

Il paraît en outre nécessaire de préciser les conditions dans lesquelles est constaté l'empêchement provisoire du président de la Polynésie française, qui conduit à l'intérim par le vice-président.

Votre commission vous soumet donc un amendement confiant :

au conseil des ministres la compétence pour constater l'empêchement provisoire du président de la Polynésie française ;

au président de la section du contentieux du Conseil d'État la compétence pour constater l'empêchement définitif du président de la Polynésie française. Il s'agit d'assurer ainsi que la décision relative à la constatation de l'empêchement n'encourra aucune suspicion. Le président de la section du contentieux du Conseil d'État pourrait prononcer une telle décision sur la saisine du conseil des ministres, du président de l'assemblée de la Polynésie française ou du haut-commissaire.

En cas de démission, de démission d'office ou d'empêchement définitif, le gouvernement serait démissionnaire de plein droit.

Enfin, votre commission vous présente un amendement visant à corriger une erreur matérielle à l'article 62 du statut d'autonomie de 2004.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Article 2 (art. 78 de la loi organique française n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Cessation des fonctions gouvernementales exercées par des membres de l'assemblée de la Polynésie française

Cet article aménage les conditions dans lesquelles un membre du Gouvernement, précédemment représentant à l'assemblée de la Polynésie française, y retrouve son siège lorsqu'il cesse ses fonctions gouvernementales.

L'article 78 du statut de 2004, qui reprend lui-même l'article 16 du précédent statut, dispose que le président, le vice-président ou le ministre quittant ses fonctions gouvernementales retrouve immédiatement son siège à l'assemblée, où il prend la place du candidat suivant de liste qui avait été amené à le remplacer.

Afin d'éviter, selon l'exposé des motifs du projet de loi organique, « tout détournement dans l'usage de cette procédure », l'article 2 prévoit que tout membre du gouvernement quittant ses fonctions ne retrouve son mandat de représentant à l'assemblée de la Polynésie française qu'à compter du premier jour du troisième mois qui suit la cessation de ses fonctions gouvernementales.

Cet article complète cependant l'article 78 du statut de 2004 par un alinéa précisant que le retour à l'assemblée du président de la Polynésie française, d'un vice-président ou d'un ministre prend effet immédiatement en cas de :

- démission collective du gouvernement (article 80 de la loi organique du 27 février 2004) ;

- vote d'une motion de censure par l'assemblée (article 156 de la loi organique du 27 février 2004) ;

- vote d'une motion de renvoi du budget par l'assemblée, selon la nouvelle procédure que l'article 5 (II) du projet de loi organique défini au nouvel article 156-1 du statut de 2004.

Dans son avis du 4 octobre 2007, l'assemblée de la Polynésie française demande, « compte tenu des nouvelles dispositions de l'article 78 », une modification de l'article 87 de la loi organique statutaire, « afin que les membres du gouvernement ne puissent percevoir leur indemnité que pendant trois mois après la cessation de leurs fonctions », au lieu de six mois. L'assemblée estime que « cette mesure permettra de réduire le coût de fonctionnement d'une des institutions de la Polynésie française ».

Votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir, à l'article 87 du statut de 2004, que le président de la Polynésie française et les autres membres du gouvernement perçoivent leur indemnité pendant trois mois après la cessation de leurs fonctions, sauf s'ils ont retrouvé leur siège à l'assemblée ou s'ils ont repris auparavant une activité rémunérée.

Cet amendement vise par ailleurs à supprimer à l'article 78 du statut la référence à l'article 156-1 nouveau de la loi organique statutaire, dont votre commission vous propose la suppression à l'article 5 (II) du projet de loi organique.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. 105, 107 et 116 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ; art. L.O. 406-1 du code électoral) - Mode d'élection et inéligibilités des représentants à l'assemblée de la Polynésie française

Cet article tend à modifier les articles 105, 107 et 116 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 afin de prévoir :

- l'élection des représentants à l'assemblée de Polynésie française au scrutin de liste à deux tours avec répartition des sièges à la représentation proportionnelle en suivant la règle de la plus forte moyenne, un seuil de 10 % des suffrages exprimés étant fixé pour l'accès des listes au second tour (I).

- qu'à l'issue d'une annulation partielle des élections de l'assemblée, le renouvellement des sièges de la circonscription concernée devrait avoir lieu dans les trois mois qui suivent (II) ;

- que le Conseil d'Etat, saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), peut déclarer inéligible pendant un an un candidat ayant enfreint les dispositions du code électoral relatives au financement des campagnes électorales (III).

En outre, il tend à simplifier la rédaction de l'article LO 406-1 du code électoral (IV).

1) De nouvelles modalités d'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française (I, article 105 de la loi organique du 27 février 2004)

Conformément au statut adopté par la loi organique du 27 février 2004, l'assemblée de la Polynésie française est l'organe délibérant de la collectivité. A ce titre :

- elle tient chaque année deux sessions ordinaires (ouvertes de plein droit à des dates et pour une durée fixées au début du mandat par une délibération) pour régler par ses délibérations les affaires de la Polynésie française et exerce les compétences dans toutes les matières relevant de la Polynésie française, à l'exception de celles qui relèvent du conseil des ministres ou du président de la Polynésie française ;

- elle élit le président de la Polynésie française ;

- elle adopte des actes dénommés « lois du pays », sur lesquels le Conseil d'Etat exerce un contrôle juridictionnel spécifique, qui relèvent de la loi et ressortissent soit de la compétence de la Polynésie française, soit de la participation de la collectivité aux compétences de l'Etat dans certaines matières (droit civil ; droit du travail ; droit de l'action sociale et des familles ...)33(*) ;

- elle vote le budget et les comptes de la Polynésie française et contrôle l'action du président et du gouvernement de la collectivité (elle peut créer des commissions d'enquête). Elle peut aussi marquer sa défiance à l'encontre de l'exécutif par le vote d'une motion de censure ;

- elle adopte des résolutions adressées à l'Etat dans les matières qui relèvent de sa compétence.

La loi du 21 octobre 1952 avait posé les principaux éléments du mode d'élection de l'assemblée (alors composée de 41 membres) :

élection pour cinq ans au scrutin de liste à un tour, à la représentation proportionnelle et à la plus forte moyenne ;

- le scrutin avait lieu dans cinq circonscriptions territoriales (Iles du Vent ; Iles-sous-le-Vent ; Tuamotu-Gambier ; Iles Marquises ; Australes).

Afin d'éviter que la dispersion des voix sur un trop grand nombre de « petites » listes ne menace la constitution d'une majorité au sein de l'assemblée, la loi organique n° 2001-40 du 15 janvier 2001 avait institué un seuil de 5 % des suffrages exprimés pour l'admission des listes à la répartition des sièges.

Cette loi organique a également augmenté le nombre de représentants à 49, sous l'impulsion du Sénat, afin de corriger l'écart de représentation entre les îles du Vent et les autres archipels de la collectivité en tenant compte de l'évolution de la population locale depuis 1952.

En effet, avec 165.000 habitants, soit 74 % de la population, la circonscription des îles du Vent ne disposait que de 22 sièges sur 41 (soit environ 54 % des sièges).

La loi organique du 15 janvier 2001 a donc augmenté de 10 sièges la représentation des îles du Vent et retiré un siège à la circonscription des îles Sous-le-Vent et à celle des Tuamotu-Gambier34(*).

Tout en élaborant un nouveau statut pour la Polynésie française, la loi organique du 27 février 2004 précitée a sensiblement modifié ce mode de scrutin.

En premier lieu, sur proposition de notre collègue Gaston Flosse lors des débats au Sénat, le nombre de représentants à l'assemblée de la Polynésie française a été une nouvelle fois augmenté, désormais fixé à 57.

La circonscription électorale des Tuamotu-Gambier a de plus été scindée en deux, cette division portant le nombre de circonscriptions à six.

Le Conseil constitutionnel a noté que « ce nouveau découpage (avait) pour effet de réduire les disparités démographiques entre circonscriptions (réduction des écarts démographiques de représentation pour les îles-sous-le-Vent, les îles australes et les îles Marquises), tout en tenant compte de l'intérêt général qui s'attache à la représentation des archipels éloignés (par la division précitée de la circonscription des Tuamotu-Gambier »).

La répartition territoriale des sièges est désormais la suivante :

Circonscriptions

1946

1952

1957

1985

2000

2004

Iles du Vent

10

12

16

22

32

37

Iles-Sous-le-Vent

5

6

6

8

7

8

Iles Marquises

2

2

2

3

3

3

Australes

1

2

2

3

3

3

Tuamotu-Gambier (jusqu'en 2004)

2

4

4

5

4

 

Iles Tuamotu de l'Ouest

         

3

Iles Gambier et Tuamotu de l'Est

         

3

TOTAL

20

25

30

41

49

57

En deuxième lieu, en vue de favoriser l'accès des femmes à l'assemblée de Polynésie française, une obligation de composition paritaire des listes a été imposée : sur chacune des listes, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un et la liste doit être composée alternativement d'un candidat de chaque sexe.

Enfin, le législateur organique a voulu mieux assurer l'émergence de majorités stables à l'assemblée.

C'est pourquoi le projet initial du gouvernement avait augmenté le seuil d'accès à la répartition des sièges de 5 % à 10 % des suffrages exprimés.

Puis, au cours des débats parlementaires, à l'initiative de notre collègue Gaston Flosse, une prime majoritaire, égale au tiers des sièges arrondi à l'entier supérieur, a été instituée en faveur de la liste victorieuse.

Toutefois, le seuil d'admission à la répartition des sièges fut finalement abaissé à 3 % des suffrages exprimés en commission mixte paritaire, afin de garantir le pluralisme de la représentation au sein de l'assemblée35(*).

Le Conseil constitutionnel, après avoir rappelé dans un considérant de principe, que « s'il est loisible au législateur, lorsqu'il fixe des règles électorales, d'arrêter des modalités tendant à favoriser la constitution d'une majorité stable et cohérente, toute règle qui, au regard de cet objectif, affecterait l'égalité entre électeurs ou candidats dans une mesure disproportionnée méconnaîtrait le principe du pluralisme, des courants d'idées et d'opinions, lequel est un fondement de la démocratie »36(*), avait estimé que le dispositif ne portait pas une atteinte manifestement excessive à ce pluralisme et était conforme à la Constitution.

Lors des élections du 23 mai 2004, l'Union pour la démocratie (UPLD) d'Oscar Temaru arrivait en tête grâce à la prime majoritaire des îles du Vent et devenait président de la Polynésie française.

Toutefois, l'échec des dispositions électorales posées dans la loi statutaire pour faire émerger une majorité stable à l'assemblée conjuguée à la souplesse des règles de mise en oeuvre des motions de censure de l'assemblée à l'encontre du président, ont entraîné l'adoption de quatre motions de censure et la nomination de cinq exécutifs successifs depuis mai 2004.

Malgré une élection partielle, le 13 février 2005, consécutive à l'annulation des résultats du scrutin de mai 2004 dans la circonscription des îles du Vent37(*), aucun gouvernement n'est parvenu à s'assurer une majorité solide et, par conséquent, à pouvoir administrer la collectivité.

C'est pourquoi, conformément aux voeux de M. Gaston Tong Sang, président de la Polynésie française entre décembre 2006 et septembre dernier, la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, sur un amendement des députés Michel Buillard et Guy Geoffroy, a, d'une part, supprimé la prime majoritaire et, d'autre part, rétabli un seuil de 5 % des suffrages exprimés pour l'accès à la répartition des sièges. L'instabilité institutionnelle demeurant préoccupante, le nouveau secrétaire d'Etat à l'outre-mer, M. Christian Estrosi, a décidé d'élaborer un nouveau mode de scrutin après concertation avec l'ensemble des formations politiques locales.

Ce nouveau mode de scrutin, défini par l'article 105 de la loi organique du 27 février 2004 modifié par le présent article, est destiné à concilier l'émergence d'une majorité stable et le respect de la diversité politique.

Ce dispositif propose d'élire les représentants au scrutin de liste à deux tours, sans adjonction ni suppression de noms. La répartition des sièges est effectuée à la représentation proportionnelle en suivant la règle de la plus forte moyenne. Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages dans la circonscription. En cas d'égalité de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats. Pour accéder au second tour, les listes doivent avoir obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés au premier tour. Dans l'hypothèse où une seule liste obtient le nombre suffisant de suffrages, la liste arrivée en deuxième au premier tour peut se présenter au second. Si aucune liste n'y parvient, les deux listes arrivées en tête au premier tour restent en lice.

Des seuils faibles (3 % des suffrages exprimés) sont prévus pour l'admission à la répartition des sièges et pour la fusion de listes entre les deux tours.

Comme de coutume, les candidats ayant figuré sur une même liste au premier tour ne pourraient figurer au second tour que sur une même liste. En pratique, le candidat placé en tête de la liste sur laquelle ils figurent au premier tour serait chargé de notifier au haut-commissaire leur choix pour le second tour.

Votre rapporteur constate que le mode de scrutin choisi est le seul susceptible de concilier l'organisation de coalitions claires avant le scrutin (en raison des deux tours) et l'impérieuse représentation de la diversité polynésienne grâce au maintien de l'élection dans les six circonscriptions actuelles.

Il estime en effet, après avoir analysé la grande dispersion des forces politiques en Polynésie française et rencontré leurs principaux dirigeants, que les seuils prévus par le présent texte sont insuffisants pour garantir un débat entre formations représentatives.

De plus, la solution consistant à favoriser la fusion des listes en maintenant un seuil de 3 % des suffrages exprimés mais à limiter l'accès au second tour aux deux seules listes arrivées en tête au premier tour en vue de faire émerger une majorité n'apparaît pas adaptée au paysage politique polynésien.

C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement tendant à :

rétablir le seuil de 5 % des suffrages exprimés fixé dans le droit en vigueur pour l'accès à la répartition des sièges et la fusion des listes, comme le demande l'assemblée de la Polynésie française dans son avis du 4 octobre. Ce seuil de fusion est par ailleurs en vigueur pour l'élection des conseils territoriaux des collectivités autonomes de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ;

instaurer un seuil de 12,5 % des suffrages exprimés pour l'accès des listes au second tour. Ce seuil sera mieux à même de permettre l'émergence d'une majorité stable de gestion à l'assemblée sans pour autant interdire l'accès au second tour aux trois coalitions qui regroupent la quasi totalité des partis politiques locaux.

2) La fixation des délais d'organisation d'un nouveau renouvellement dans une circonscription à l'issue d'une annulation partielle du scrutin (II ; article 107 de la loi organique du 27 février 2004 précitée).

A l'heure actuelle, l'article 107 de la loi organique du 27 février 2004 précise que les élections pour le renouvellement intégral de l'assemblée de la Polynésie française sont en principe organisées dans les deux mois précédant l'expiration du mandat des membres sortants.

Toutefois, il déroge à ce principe dans certaines hypothèses. Ainsi, lorsque les opérations électorales ont fait l'objet d'une annulation globale, quand tous les membres de l'assemblée ont démissionné ou lorsque l'assemblée a été dissoute, les élections doivent être organisées dans les trois mois qui suivent.

En pratique, le délai commence à courir respectivement soit à compter de la lecture de l'arrêt du Conseil d'Etat, soit à compter de la réception des démissions par le président de l'assemblée, soit à compter de la publication au Journal officiel de la République française du décret de dissolution.

De là, les électeurs doivent être convoqués par un décret publié au Journal officiel de la Polynésie française quatre semaines au moins avant la date du scrutin.

Le présent article tend à préciser que l'annulation des opérations électorales dans une circonscription entraîne l'organisation d'une nouvelle élection dans cette circonscription dans les trois mois qui suivent la lecture de l'arrêt du Conseil d'Etat ouvrant ce délai.

En effet, cette hypothèse est loin d'être théorique : à l'issue de l'annulation précitée des opérations électorales dans la circonscription des Îles du Vent du 23 mai 2004 par le Conseil d'Etat dans sa décision du 15 novembre 2004, les élections générales avaient été fixées au 13 février 2005 par le décret n° 2004-1365 du 14 décembre 2004 (soit dans les trois mois suivants), mais sans fondement clair dans la loi organique.

Le dispositif prévoit en outre que le mandat des membres élus lors d'une élection partielle expirerait en même temps que celui de l'assemblée de la Polynésie française.

Votre commission vous propose un amendement rédactionnel.

3) La possibilité pour le Conseil d'Etat de décider de l'inéligibilité de candidats n'ayant pas respecté la législation relative au financement des campagnes électorales (III ; article 116 de la loi organique du 27 février 2004 précitée).

Conformément à l'article L. 392 du code électoral38(*), les dispositions du chapitre V bis du Titre Ier du Livre Ier du code électoral « financement et plafonnement des dépenses électorales » sont applicables à l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française, sous réserve de quelques adaptations.

Ces dispositions impliquent notamment :

- que les dépenses électorales sont plafonnées ;

- que chaque candidat doit désigner un mandataire, qui est une personne physique ou une association, au plus tard à la date à laquelle sa candidature est enregistrée.

Ce dernier doit recueillir pendant l'année précédant le premier jour du mois de l'élection et jusqu'à la date du dépôt du compte de campagne du candidat, les fonds destinés au financement de la campagne ;

- qu'un compte de campagne « retraçant selon leur origine, l'ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection, hors celles de la campagne officielle, par lui-même ou pour son compte », au cours de la période précitée ;

- que le compte et ses annexes éventuelles doivent être déposées à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ou auprès des services du représentant de l'Etat outre-mer le neuvième vendredi suivant l'élection.

La commission examine les comptes et, dans les six mois de leur dépôt, elle les approuve, éventuellement après réformation ou les rejette.

Lorsque la CNCCFP a constaté que le compte de campagne n'a pas été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté ou s'il fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales, elle saisit le juge de l'élection.

Ce dernier peut alors déclarer inéligible pendant un an le candidat dont le compte de campagne, le cas échéant, après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales.

Dans les autres cas, tenant compte de la bonne foi du candidat, il peut ne pas prononcer cette inéligibilité ou l'en relever.

Si le juge de l'élection a déclaré inéligible un candidat proclamé élu, il annule son élection ou, si cette dernière n'a pas été contestée, le déclare démissionnaire d'office.

Ces pouvoirs du juge de l'élection seraient reproduits à l'article 116 de la loi organique du 27 février 2004 précitée. Votre commission vous propose un amendement de précision indiquant que, saisi dans les conditions fixées au troisième alinéa de l'article L. 52-15 du code électoral, le Conseil d'Etat pourrait déclarer un candidat inéligible. Ce faisant, la rédaction retenue serait la même que celle prévue pour le contentieux des élections des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon (articles LO 497, LO 524 et LO 552 du code électoral).

4) Simplification de la rédaction de l'article L.O. 406-1 du code électoral :

L'article L.O. 406-1 actuel du code électoral, issu de la loi organique précitée du 27 février 2004, indique que la composition et la formation de l'assemblée de la Polynésie française sont régies par les dispositions de la section I du chapitre II du titre IV de la même loi organique « ci-après reproduites », avant de mentionner le dispositif des articles 103 à 117 de ce texte qui précisent l'ensemble des règles de cette élection.

Dans un souci de simplification, le présent article (IV) réécrit l'article L.O. 406-1 afin d'y supprimer la reproduction intégrale des articles 103 à 117 pour la remplacer par un renvoi au texte statutaire.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. 105, 107 et 116 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Election du président de l'assemblée de la Polynésie française

Cet article prévoit l'élection du président de l'assemblée de la Polynésie française pour la durée de son mandat, afin de garantir la stabilité de l'institution.

L'article 121 du statut de 2004 dispose que l'assemblée de la Polynésie française élit annuellement son président et son bureau, à la représentation proportionnelle des groupes.

La loi organique du 27 février 2004 a ainsi maintenu une règle ancienne, qui ne semblait pas avoir entraîné d'instabilité institutionnelle au cours des décennies précédentes.

En effet, pendant les années 1980-2000, neuf personnalités se sont succédé à la présidence de l'assemblée, dont MM. Jacques Teuira (1983-86), Jean Juventin (1988-1990 et 1992-1994) et Justin Arapari (1996-2000), qui ont occupé ces fonctions pendant au moins trois ans.

En revanche, l'assemblée a connu cinq présidents différents depuis les élections du 23 mai 2004, comme le montre le tableau suivant :

Président de l'assemblée
de la Polynésie française

Date d'élection

Antony GEROS

03.06.2004

Hirohiti TEFAARERE

16.11.2004

Antony GEROS

14.04.2005

Philip SCHYLE

13.04.2006

Edouard FRITCH

13.04.2007

Pour renforcer la stabilité du fonctionnement de l'assemblée, l'article 4 réécrit l'article 121 du statut de 2004 et prévoit l'élection du président pour la durée du mandat de l'assemblée. Les autres membres du bureau seraient élus pour la même durée, toujours à la représentation propositionnelle des groupes.

En cas de vacance des fonctions de président de l'assemblée, celle-ci devrait procéder au renouvellement intégral de son bureau.

Cependant, le dernier alinéa de l'article 121 permettrait également à la majorité absolue des membres de l'assemblée de décider qu'il faut procéder au renouvellement complet du bureau. Cette disposition vise en particulier à permettre aux représentants d'assurer le bon fonctionnement de l'assemblée en cas de blocage par son président.

L'assemblée de la Polynésie française a donné un avis défavorable à ce dispositif, « dans la mesure où aucune limite n'est fixée au pouvoir de destitution accordé à l'assemblée par l'alinéa 3 du nouvel article121, créant ainsi un réel risque d'instabilité institutionnelle ». Elle propose d'encadrer ce dispositif en prévoyant que le renouvellement ne peut alors intervenir qu'à la date anniversaire de l'élection du président de l'assemblée et du bureau.

Lors de son déplacement à Papeete, votre rapporteur a observé que la plupart des responsables politiques pouvaient reconnaître l'intérêt d'élire le président de l'assemblée pour 5 ans, et d'organiser chaque année l'élection des autres membres du bureau. C'est au moment de cette élection annuelle que l'assemblée pourrait également décider, mais à la majorité qualifiée, de procéder au renouvellement intégral du bureau.

Votre commission vous soumet par conséquent un amendement tendant à prévoir que l'assemblée de la Polynésie française élit son président pour la durée de son mandat et élit chaque année les autres membres de son bureau.

L'amendement vise en outre à préciser que l'assemblée ne pourrait décider, à la majorité absolue de ses membres, de procéder au renouvellement intégral du bureau, qu'au moment du renouvellement annuel des membres du bureau.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. 156 et 156-1 nouveau de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Motion de défiance constructive et motion de renvoi budgétaire

Cet article substitue à la motion de censure que peut adopter l'assemblée à l'encontre du gouvernement de la Polynésie française une motion de défiance constructive, qui doit comporter le nom du candidat appelé à exercer les fonctions de président de la Polynésie française en cas d'adoption. Il réforme par ailleurs les modalités d'adoption du budget annuel de la Polynésie française, en permettant au gouvernement polynésien d'engager sa responsabilité sur un nouveau projet de budget, en cas de rejet du projet initial.

1. La motion de défiance constructive

Reprenant l'essentiel des dispositions du statut de 1996 en la matière, l'article 156 de la loi organique du 27 février 2004 permet à l'assemblée de la Polynésie française de mettre en cause la responsabilité du gouvernement par le vote d'une motion de censure. La motion n'est recevable que si elle est revêtue de la signature d'au moins un cinquième des représentants.

Selon une disposition analogue à celle de l'article 49, deuxième alinéa, de la Constitution, seuls les votes favorables à la motion de censure sont recensés et celle-ci ne peut être adoptée qu'à la majorité absolue des représentants.

Depuis les élections du 23 mai 2004 et l'élection partielle du 13 février 2005, six motions de censure ont été présentées et quatre ont été adoptées par l'assemblée de la Polynésie française. Aussi paraît-il souhaitable de redéfinir la procédure afin de mieux garantir la stabilité des gouvernements.

En effet, si la procédure actuelle permet le renversement du gouvernement en place, elle ne garantit pas que lui sera substitué un gouvernement soutenu par une majorité stable.

Le paragraphe I de l'article 5 du projet de loi organique définit par conséquent une procédure de motion de défiance constructive, inspirée du dispositif figurant à l'article 38 de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

Une procédure similaire a été adoptée pour la mise en cause de la responsabilité du président des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon (article L.O.6222-4, L.O. 6322-4 et L.O. 6432-2 du code général des collectivités territoriales), dans le cadre de la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

La motion de défiance est soumise aux mêmes conditions de recevabilité et d'adoption que la motion de censure. Elle doit comporter un exposé des motifs et le nom du candidat appelé à exercer les fonctions de président de la Polynésie française en cas d'adoption. Si la motion de censure est adoptée, ce candidat devient immédiatement président de la Polynésie française et procède à la nomination des membres du gouvernement.

Pendant les périodes de session, l'assemblée se réunit de plein droit trois jours francs39(*) après le dépôt de la motion de défiance. Si la motion est déposée en dehors de ces périodes, une session est ouverte de droit cinq jours francs1 après le dépôt.

La nouvelle rédaction de l'article 156 prévoit donc expressément la possibilité d'un vote de défiance en dehors des sessions. Il s'agit d'une précision utile puisque la dernière motion de censure adoptée par l'assemblée de la Polynésie française avait été déposée en dehors des périodes de session.

Saisi d'une demande de suspension de l'arrêté du président de l'assemblée de la Polynésie française convoquant les représentants pour une session extraordinaire le 28 août 2007, aux fins d'examiner la motion de censure, le juge des référés du Conseil d'État a d'ailleurs admis, dans le silence du statut de 2004 sur cette question, la possibilité de convoquer l'assemblée en session extraordinaire pour examiner une telle motion40(*).

Le projet de loi organique prévoit que la motion de défiance doit être votée au cours des deux jours qui suivent la réunion de l'assemblée.

Chaque représentant ne pourrait signer plus de quatre motions de défiance par année civile, alors que l'article 156 en vigueur ne permet aux représentants de signer que deux motions de censure par session, sans préciser de limite en dehors des sessions.

Il appartient au président de l'assemblée de proclamer les résultats du scrutin sur la motion, qui peuvent être contestés par tout représentant à l'assemblée ou par le haut-commissaire, devant le Conseil d'Etat, dans les cinq jours suivant la proclamation.

Votre commission estime que la possibilité pour chaque représentant de signer jusqu'à quatre motions de défiance par année civile ne comporte pas le caractère limitatif approprié au renforcement de la stabilité des institutions polynésiennes. Elle considère en revanche que l'exigence d'une proportion plus élevée de signataires permettrait d'éviter le recours à cet outil à des fins tactiques.

Elle vous soumet par conséquent un amendement tendant à prévoir que la motion de défiance n'est recevable que si elle est signée par au moins un tiers des représentants à l'assemblée de la Polynésie française, soit une proportion équivalente à celle retenue pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Cet amendement limite par ailleurs à deux par année civile le nombre de motions que peuvent signer les membres de l'assemblée. Cette limite donnera la possibilité aux représentants à l'assemblée d'exercer leurs pouvoirs de contrôle en toute responsabilité et évitera un détournement de la procédure qui favoriserait une instabilité gouvernementale.

Votre rapporteur souligne d'ailleurs que l'article 95 de la loi organique du 19 mars 1999 permet à chaque membre du Congrès de la Nouvelle-Calédonie de signer une seule motion de censure au cours d'une même session41(*).

2. Les modalités d'adoption du budget annuel de la collectivité

Le paragraphe II de l'article 5 du projet de loi organique insère dans le statut de 2004 un article 156-1 complétant la procédure d'adoption du budget de la Polynésie française par l'assemblée.

Le paragraphe I du nouvel article 156-1 établit une procédure inspirée de celle qui est applicable dans les régions depuis la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux (article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales)42(*).

Ainsi, en cas de rejet du budget annuel, le président peut transmettre à l'assemblée, dans les dix jours suivant le vote, un nouveau projet de budget reprenant le projet initial, modifié, le cas échéant, par des amendements qui avaient été soutenus lors de la discussion devant l'assemblée. Ce projet peut être assorti des projets de lois du pays relatifs au taux des impôts et taxes visant à assurer l'adoption en équilibre réel du budget.

Ce nouveau projet de budget et les projets de textes qui l'accompagnent sont « considérés comme adoptés », sauf si une motion de renvoi, présentée par au moins un cinquième des représentants, est adoptée à la majorité absolue des membres de l'assemblée. Cette condition de recevabilité de la motion de renvoi est beaucoup plus souple que celle prévue par l'article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales pour les régions, exigeant que la motion soit présentée par la majorité absolue des membres du conseil régional.

Une telle motion de renvoi peut être déposée dans les cinq jours suivant la communication du nouveau projet de budget à l'assemblée. Elle doit comporter :

- un projet de budget alternatif, accompagné, le cas échéant, des projets de « lois du pays » relatifs aux impôts et taxes ;

- le nom du candidat aux fonctions de président de la Polynésie française.

Cette procédure consiste donc en un engagement de la responsabilité du président de la Polynésie française sur le projet de budget, en cas de rejet du projet initial.

L'assemblée de la Polynésie française est convoquée par son président pour le neuvième jour suivant le dépôt de la motion de renvoi, ou pour le jour ouvrable qui suit, et doit se prononcer lors de cette réunion. En cas d'adoption de la motion, le projet de budget et ses annexes sont considérés comme adoptés. Le candidat aux fonctions de président de la Polynésie française prend alors immédiatement ses fonctions et procède à la nomination des membres du gouvernement dans les conditions définies par l'article 73 du statut.

Enfin, dans les cinq jours suivant la date à laquelle il a été considéré comme adopté, soit parce qu'aucune motion de renvoi n'a été déposée ou adoptée, soit parce qu'une telle motion a été votée, le budget est transmis au haut-commissaire de la République.

Les lois du pays accompagnant le budget sont promulguées sans délai.

Le paragraphe II du nouvel article 156-1 rend la procédure d'adoption sans vote du budget sauf en cas de présentation d'une motion de renvoi, applicable aux autres délibérations budgétaires de l'assemblée de la Polynésie française relatives au même exercice, si celles-ci font l'objet d'un vote de rejet.

Il appartient au président de la Polynésie française de transmettre à l'assemblée un nouveau projet, reprenant le cas échéant des amendements présentés, lors de la discussion, dans les dix jours suivant le vote de rejet.

La procédure n'est cependant pas applicable au compte administratif, selon une règle similaire à celle prévue pour les régions (article L. 4311-1-1, avant-dernier alinéa, du code général des collectivités territoriales).

Le paragraphe III de l'article 5 ajoute la référence au nouvel article 156-1 au sein de l'article 72 du statut, qui dispose que le président de la Polynésie française exerce ses fonctions jusqu'à expiration du mandat de l'assemblée qui l'a élu, sauf s'il devient inéligible (article 74), s'il exerce un mandat incompatible avec ses fonctions de représentant à l'assemblée (articles 75 et 77), s'il démissionne (article 80), ou si une motion de défiance est adoptée (article 156).

Dans son avis du 4 octobre 2007, l'assemblée de la Polynésie française a donné un avis défavorable à l'insertion dans la loi organique statutaire du nouvel article 156-1 relatif à l'utilisation du vote bloqué et à l'engagement de la responsabilité du gouvernement pour l'adoption du budget, estimant que ces dispositions « ne se justifient pas au regard de l'état du droit positif actuel et en raison de l'inconstitutionnalité de la disposition prévoyant que les lois du pays sont promulguées sans délai ».

Les responsables politiques rencontrés par votre rapporteur à Papeete ont fait valoir que le gouvernement de la Polynésie française n'avait rencontré depuis 2004 aucune difficulté lors de l'examen et de l'adoption du budget.

Votre commission estime que ce dispositif complexe n'est ni nécessaire au renforcement de la stabilité des institutions polynésiennes, ni adapté à un bon fonctionnement démocratique de l'assemblée de la Polynésie française. Elle vous soumet par conséquent un amendement tendant à supprimer les II et III de l'article 5.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. 157 et 157-1 nouveau de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Renouvellement anticipé de l'assemblée de la Polynésie française

Cet article crée une possibilité de renouvellement anticipé de l'assemblée de la Polynésie française sur la demande du gouvernement de la collectivité, distincte de la dissolution prononcée dans la seule hypothèse où les institutions de la Polynésie française ne peuvent plus fonctionner.

L'article 157 du statut de 2004 permet en effet la dissolution de l'assemblée de la Polynésie française par décret motivé du président de la République délibéré en conseil des ministres :

- lorsque le fonctionnement des institutions polynésiennes se révèle impossible et après avis de l'assemblée et du président de la Polynésie française ;

- à la demande du gouvernement de la Polynésie française.

Le paragraphe I de l'article 5 abroge le deuxième alinéa de l'article 157 relatif à cette possibilité de dissolution de l'assemblée sur la demande du gouvernement, pour des motifs relevant de son appréciation.

L'article 157 ne porterait donc plus que sur la dissolution de l'assemblée de la Polynésie française lorsque le fonctionnement des institutions apparaît impossible, soit un motif figurant dans le droit commun des collectivités43(*).

La décision de dissoudre l'assemblée doit alors être notifiée au gouvernement de la Polynésie française et portée à la connaissance du Parlement. Par ailleurs, le décret de dissolution fixe la date des élections, le gouvernement de la Polynésie française assurant l'expédition des affaires courantes.

Le paragraphe II de l'article 6 insère dans la loi organique du 27 février 2004 un article 157-1 instituant une possibilité de renouvellement anticipé de l'assemblée de la Polynésie française, distincte du cas de dissolution défini à l'article 157.

Le nouvel article 157-1 permet au gouvernement de la Polynésie française de demander le renouvellement de l'assemblée de la Polynésie française avant l'expiration de son mandat. Il revient alors au Président de la République de se prononcer, par décret délibéré en conseil des ministres. Ce décret, à la différence de celui relatif à la dissolution, n'aurait pas à être motivé en raison de la demande exprimée par le gouvernement de la Polynésie française. Il devrait également fixer la date des nouvelles élections.

La demande exprimée par le gouvernement de la Polynésie française devient caduque, si un décret décidant le renouvellement anticipé de l'assemblée n'est pas publié dans un délai de trois mois.

L'assemblée de la Polynésie française a émis un avis défavorable sur les dispositions du projet de loi organique concernant le régime de dissolution. Elle a proposé dans son avis du 4 octobre 2007 une rédaction alternative, reprenant l'article 157 de la loi organique statutaire de 2004 et le principe de caducité d'une demande de dissolution émanant du gouvernement polynésien, à l'issue d'un délai de trois mois en l'absence de décret procédant à cette dissolution.

Dans cette rédaction, il revient directement au président de la République de se prononcer sur la demande de dissolution. En revanche, dans le projet de loi organique soumis à l'assemblée de la Polynésie française, la demande de renouvellement anticipé de l'assemblée était d'abord transmise au Premier ministre, qui pouvait ensuite proposer au président de la République de mettre fin au mandat des représentants.

La plupart des responsables politiques rencontrés par votre rapporteur ont exprimé le souhait de maintenir un dispositif renvoyant directement au président de la République la demande de renouvellement anticipé de l'assemblée émise par le gouvernement de la Polynésie française. Il apparaît que la rédaction finalement retenue par le Gouvernement dans le projet de loi organique répond à ce souhait.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification.

Article additionnel après l'article 6 (art. 166 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Pouvoirs de substitution du haut-commissaire

Votre commission vous propose d'inscrire dans le statut d'autonomie de la Polynésie française un dispositif semblable à celui retenu pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, afin de permettre au haut-commissaire d'exercer, dans certains cas strictement définis, des pouvoirs de substitution.

Ces dispositions figurent aux articles L.O. 6221-33 et L.O. 6321-35 du code général des collectivités territoriales pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie.

Ainsi, votre commission vous soumet un amendement visant à prévoir, à l'article 166 du statut de 2004, relatif au haut-commissaire de la République, que ce dernier peut, lorsque les autorités de la Polynésie française ont négligé de mettre en oeuvre des décisions leur incombant, prendre les mesures nécessaires afin :

- de rétablir le fonctionnement normal des institutions et des services publics ;

- d'assurer la sécurité de la population, la sauvegarde des intérêts nationaux ou de ceux de la Polynésie française ;

- de garantir le respect des engagements internationaux de la France.

Cette prérogative de substitution du haut-commissaire aux institutions de la collectivité ne pourrait être mise en oeuvre qu'après une mise en demeure.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA TRANSPARENCE DE LA VIE POLITIQUE

Article additionnel avant l'article 7(art. 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Application de plein droit en Polynésie française de certaines dispositions législatives et réglementaires

L'article 7 de la loi organique du 27 février 2004 définit les conditions d'application des lois et règlements en Polynésie française. Son premier alinéa dispose ainsi que dans les matières relevant de la compétence de l'Etat, s'appliquent en Polynésie française les dispositions législatives et réglementaires comportant une mention expresse à cette fin, conformément au principe de spécialité législative.

Les alinéas suivants déterminent les exceptions au principe de spécialité législative, énumérant de façon limitative les matières dans lesquelles les lois et règlements s'appliquent de plein droit en Polynésie française. Il s'agit notamment des dispositions relatives à la composition, à l'organisation et au fonctionnement des pouvoirs constitutionnels de la République et des juridictions souveraines nationales, ainsi qu'à la défense nationale et à la nationalité.

Cette liste apparaît aujourd'hui incomplète. Elle ne mentionne en effet que deux autorités administratives indépendantes chargées de la protection des droits et libertés44(*) et ne fait pas référence à celles qui ont été créées depuis 2004, ni même à la Commission nationale de l'informatique et des libertés, créée en 1978. N'y figurent pas non plus les règles relatives à la procédure administrative contentieuse ou à la lutte contre le blanchiment des capitaux.

Votre commission vous soumet par conséquent un amendement tendant à compléter la liste des matières relevant de la compétence de l'Etat et dans lesquelles, par dérogation au principe de spécialité législative, les lois et règlements s'appliquent de plein droit en Polynésie française.

Seraient ainsi ajoutées à cette liste les dispositions législatives et réglementaires relatives :

- à la composition, à l'organisation et au fonctionnement de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ;

- à la procédure administrative contentieuse ;

- à la lutte contre la circulation illicite et le blanchiment des capitaux, à la lutte contre le financement du terrorisme, aux pouvoirs de recherche, de constatation des infractions et aux procédures contentieuses en matière douanière, au régime des investissements étrangers dans une activité qui participe à l'exercice de l'autorité publique ou relevant d'activités de nature à porter atteinte à l'ordre public, à la sécurité publique, aux intérêts de la défense nationale ou relevant d'activités de recherche, de production ou de commercialisation d'armes, de munitions, de poudres ou de substances explosives.

Les textes intervenant dans ces matières appartiennent à la catégorie des dispositions qui sont « nécessairement destinées à régir l'ensemble du territoire de la République », selon les termes de la circulaire du 21 avril 1988 relative à l'applicabilité des textes législatifs et réglementaires outre-mer45(*).

Aussi l'amendement reprend-il cette expression à l'article 7 de la loi organique du 27 février 2004, afin d'assurer l'application de plein droit des lois et règlements relevant des domaines de souveraineté qui seraient absents de l'énumération, sans préjudice des compétences de la Polynésie française et des domaines soumis au principe de spécialité législative en application du statut d'autonomie.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

Article 7 (art. 9 de la loi n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Actualisation des modalités de consultation de l'assemblée de la Polynésie française

Cet article met à jour les dispositions de l'article 9 du statut de 2004, relatif à la consultation de l'assemblée de la Polynésie française sur les projets de textes concernant la collectivité, en tenant compte de la jurisprudence constitutionnelle et des évolutions intervenues dans le droit des collectivités d'outre-mer.

L'article 9 du statut de 2004 détermine en effet les actes soumis à la consultation obligatoire des institutions de la Polynésie française. L'assemblée de la Polynésie française doit ainsi être consultée sur :

- les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance introduisant, modifiant ou supprimant des dispositions particulières à la Polynésie française ;

- les projets d'ordonnance pris sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution ;

- les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des engagements internationaux intervenant dans les domaines de compétence de la Polynésie française.

L'assemblée doit rendre son avis dans un délai d'un mois, réduit à quinze jours en cas d'urgence, à la demande du haut-commissaire. L'absence d'avis à l'expiration du délai vaut avis implicite de l'assemblée.

En dehors des sessions, il revient à la commission permanente d'émettre un avis sur les projets d'ordonnance. L'article 9 permet en outre à l'assemblée d'habiliter la commission permanente à rendre les avis sur les projets et propositions de loi autres que ceux modifiant la loi organique du 27 février 2004.

A cet égard, dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004, le Conseil constitutionnel a précisé que la commission permanente ne pouvait émettre des avis sur les projets ou propositions de loi relatifs à la Polynésie française que si elle y avait été habilitée par l'assemblée et que les textes en cause ne devaient pas porter « sur des questions réservées par la Constitution à la loi organique statutaire ».

Par ailleurs, s'agissant du moment auquel la consultation doit être réalisée, le Conseil constitutionnel a jugé que « si l'avant-dernier alinéa de l'article 9 dispose que « les consultations... doivent intervenir, au plus tard, avant l'adoption du projet de loi ou de la proposition de loi en première lecture par la première assemblée saisie » c'est sous réserve du respect des prescriptions de l'article 39 de la Constitution en ce qui concerne les projets de loi qui, dès l'origine, comportent des dispositions relatives à l'organisation particulière de la Polynésie française : qu'en ce cas, les avis devront avoir été rendus de façon implicite ou expresse avant l'avis du Conseil d'Etat ».

L'article 7 du projet de loi organique inscrit dans le statut de 2004 ces réserves d'interprétation du juge constitutionnel et reprend les dispositions adoptées pour quatre des collectivités d'outre-mer visées par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

Il prévoit ainsi que la commission permanente peut, si elle y a été habilitée par l'assemblée, émettre l'avis lorsque l'assemblée a été saisie selon la procédure d'urgence, sauf si le texte porte sur la définition du statut de la Polynésie française prévue par l'article 74 de la Constitution.

Il précise également que les avis portant sur les projets de loi comprenant dès l'origine des dispositions relatives à l'organisation particulière de la Polynésie française doivent être émis, de façon implicite ou expresse, avant l'avis du Conseil d'Etat.

L'article 7 transpose en outre à la Polynésie française deux dispositifs inscrits, à l'initiative de votre commission des lois, au sein de la loi organique du 21 février 200746(*), afin de :

- prévoir que les résolutions, adoptées par l'assemblée en application de l'article 133 du statut pour demander la modification de dispositions législatives ou réglementaires applicables en Polynésie française, valent consultation au regard de l'article 74 de la Constitution, dans la mesure où le Parlement ou le Gouvernement décident de suivre, en tout ou partie, ces propositions ;

- permettre la consultation de l'assemblée de la Polynésie française sur les propositions de loi à la demande du président de l'Assemblée nationale ou du président du Sénat.

L'assemblée de la Polynésie française a donné un avis favorable à ces dispositions.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article additionnel après l'article 7 (art. 13, 50 et 54 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Compétences des communes et conditions d'octroi du concours financier de la Polynésie française aux communes

Les communes de Polynésie française, à l'exception des plus grandes d'entre elles, sont confrontées à un manque structurel de ressources.

Leur forte dépendance à l'égard des transferts financiers de la Polynésie française peut contribuer à l'instabilité institutionnelle, en favorisant des recompositions de circonstance et des renversements de majorité au sein de l'assemblée.

Sans empiéter sur la réforme communale en cours, votre commission vous propose de conforter la position institutionnelle des communes de Polynésie française et d'accroître la transparence des conditions d'octroi des concours financiers provenant de la collectivité.

La place des communes, créées par la loi du 24 décembre 1971, en tant qu'acteur statutaire aux côtés de l'Etat et de la Polynésie française n'a été reconnue qu'en 1996. La loi organique du 27 février 2004 a garanti aux communes une réserve minimale de compétences, en autorisant les délégations de la part de la Polynésie française et en permettant à la collectivité de créer des impôts ou taxes spécifiques aux communes.

Par ailleurs, l'article 13 du statut d'autonomie de 2004 définit les compétences des autorités de la Polynésie française en mentionnant les compétences attribuées aux communes ou exercées par elles en application de la loi organique.

Ainsi, l'amendement que vous soumet votre commission vise à remplacer le premier alinéa de cet article par trois alinéas disposant que :

- les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'Etat et celles qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables aux communes et applicables dans la collectivité ;

la Polynésie française et les communes de Polynésie française ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ;

- les autorités de la Polynésie française ne peuvent, par leurs décisions, exercer une tutelle sur les communes, conformément à l'article 72, cinquième alinéa, de la Constitution.

Votre commission vous propose enfin de donner davantage de transparence au mécanisme des concours financiers versés par la Polynésie française aux communes.

L'amendement tend ainsi à préciser, à l'article 54 de la loi organique du 27 février 2004 relatif à ce concours, que les conditions dans lesquelles les communes peuvent bénéficier du concours financier de la Polynésie française sont définies par un acte prévu à l'article 140 du statut, dénommé « loi du pays ».

Votre commission des lois vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 7 (art. 17 et 32 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Régime des conventions de coopération décentralisée et des décrets relatifs à la participation de la Polynésie française aux compétences de l'Etat

Dans sa décision du 12 février 2004 sur la loi organique du 27 février 2004 le Conseil constitutionnel a émis des réserves d'interprétation de nature à améliorer le fonctionnement des institutions de la Polynésie française tant au regard de la stabilité que de la transparence.

Votre commission vous propose d'inscrire dans la loi organique deux de ces réserves d'interprétation afin d'assurer l'intelligibilité du statut d'autonomie.

? A l'article 17 de la loi organique statutaire, relatif aux conventions de coopération décentralisée, le Conseil constitutionnel a considéré que « faute d'être soumise à l'autorisation de l'assemblée de la Polynésie française, la faculté, accordée au président de la Polynésie française par l'article 17 de la loi organique, de « négocier et de signer des conventions de coopération décentralisée » au nom de la Polynésie française ne saurait porter sur une matière ressortissant à la compétence de ladite assemblée sans méconnaître les prérogatives reconnues aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales par le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, aux termes duquel « ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus » ».

Le juge constitutionnel avait dès lors estimé que les conventions de coopération décentralisées auxquelles s'applique l'article 17 ne sauraient porter, sauf vote conforme de l'assemblée délibérante, que sur les matières ressortissant à la compétence d'attribution du conseil des ministres de la Polynésie française.

L'amendement que vous soumet votre commission reprend cette réserve d'interprétation afin de prévoir que ces conventions pourront porter sur les domaines de compétence de l'assemblée de la Polynésie française, à condition d'être soumises à son approbation.

? L'article 32 du statut d'autonomie, relatif aux conditions d'adoption des « lois du pays » porte sur la participation de la Polynésie française, sous le contrôle de l'État, aux compétences qu'il conserve dans le domaine législatif et réglementaire. L'exercice de cette compétence est soumis à une approbation par décret du Premier ministre du projet ou de la proposition de « loi du pays ».

Le Conseil constitutionnel a précisé les conditions d'entrée en vigueur de ces décrets d'approbation ou de refus d'approbation.

Il a en effet jugé que les dispositions du dernier alinéa du I de l'article 32 selon lesquelles ces décrets « deviennent caducs s'ils n'ont pas été ratifiés par la loi » doit s'entendre comme interdisant l'entrée en vigueur de l'acte dénommé « loi du pays », intervenant dans le domaine législatif de l'État, tant que le décret d'approbation totale ou partielle n'a pas été ratifié par le Parlement.

L'amendement que vous soumet votre commission reprend cette réserve d'interprétation en prévoyant que les décrets relatif à la participation de la Polynésie française aux compétences de l'Etat ne peuvent entrer en vigueur avant leur ratification par la loi lorsqu'ils portent sur une « loi du pays » intervenant dans le domaine de la loi.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

Article 8 (art. 29 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Régime des aides économiques de la Polynésie française aux sociétés d'économie mixte

Cet article complète l'article 29 du statut de 2004 afin de préciser le régime des aides financières de la Polynésie française et de ses établissements publics aux sociétés d'économie mixte (SEM).

L'article 29 de la loi organique du 27 février 2004, reprenant l'article 66 du statut de 1996, permet à la Polynésie française de créer des SEM qui l'associent ou qui associent ses établissements publics à une ou plusieurs personnes privées et, le cas échéant, à d'autres personnes publiques.

Il revient à l'assemblée de la Polynésie française de définir les statuts-types de ces sociétés.

Par ailleurs, la Polynésie française, ces établissements publics ou les autres personnes morales de droit public ont droit, en tant qu'actionnaire de la SEM, à au moins un représentant au conseil d'administration ou au conseil de surveillance.

L'article 7 du projet de loi organique complète l'article 29 du statut d'autonomie de 2004 par des dispositions adaptant l'article L. 1523-7 du code général des collectivités territoriales47(*), afin d'encadrer l'attribution d'aides financières ou de garanties d'emprunt de la Polynésie française et de ses établissements publics aux SEM.

Retenant une rédaction plus souple que les dispositions de droit commun, le projet de loi organique permet ainsi à la Polynésie française et à ses établissements publics d'accorder des aides financières aux SEM ou de garantir leurs emprunts, dans un but d'intérêt général lié au développement de la collectivité.

Conformément aux dispositions de droit commun, les obligations contractées par les SEM en contrepartie de ces aides (subventions ou avances) doivent être retracées au sein d'une convention.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9 (art. 28-1 nouveau et 49 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Réglementation de la commande publique

Cet article reprend les principes dégagés par la jurisprudence constitutionnelle en matière de commande publique, afin de préciser le cadre juridique dans lequel s'exerce la compétence reconnue à la Polynésie française pour fixer les règles applicables en ce domaine.

Ces dispositions répondent aux observations de la Cour des comptes, qui souligne dans son rapport public annuel du 8 février 2007 l'opacité des procédures de commande publique en Polynésie française, « dont la réglementation relève de la seule compétence de la collectivité », certaines pratiques ayant permis « l'attribution de nombreux contrats publics dans des conditions quasi confidentielles »48(*).

Aux termes de l'article 14 (11°) du statut de 2004, les autorités de l'État sont compétentes en matière de marchés publics et de délégations de service public de l'Etat et de ses établissements publics. Par ailleurs, l'article 49 du statut dispose que la Polynésie française fixe les règles applicables à la commande publique des communes, de leurs groupements et de leurs établissements publics. En revanche, le statut ne précise pas les conditions dans lesquelles la Polynésie française fixe les règles applicables aux marchés publics et délégations de service public passés en son nom et au nom de ses établissements publics.

Le paragraphe I de l'article 9 insère dans la section 2 du chapitre premier du titre III de la loi organique statutaire de 2004, relative aux compétences particulières de la Polynésie française, un article 28-1, reprenant les dispositions de l'article 49 pour les appliquer à la collectivité et y rappeler les grands principes régissant la commande publique49(*).

En effet, dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 sur la loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions d'une ordonnance relative à la commande publique devaient « respecter les principes qui découlent des articles 6 et 14 de la Déclaration de 1789 et qui sont rappelés par l'article premier du nouveau code des marchés publics, aux termes duquel : « Les marchés publics respectent les principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, - L'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics sont assurées par la définition préalable des besoins, le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence ainsi que par le choix de l'offre économiquement la plus avantageuse ».

Ainsi, le nouvel article 28-1 précise que la Polynésie française fixe les règles applicables à la commande publique de la Polynésie française et de ses établissements publics dans le respect des principes de liberté d'accès, d'égalité de traitement des candidats, de transparence des procédures, d'efficacité de la commande publique et de bon emploi des deniers publics.

Le paragraphe II de l'article 9 rend les mêmes principes applicables aux règles que fixe la Polynésie française en matière de commande publique des communes, de leurs groupements et de leurs établissements.

L'assemblée de la Polynésie française a donné un avis favorable à ces dispositions.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article additionnel après l'article 9 (art. 64 et 95 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Compétences du président de la Polynésie française et des ministres

Les attributions respectives du président de la Polynésie française et des ministres sont définies par les articles 64 et 95 du statut d'autonomie de 2004.

Votre commission vous propose un amendement visant à préciser :

- d'une part, à l'article 64, que les compétences du président de la Polynésie française en matière d'actes individuels s'exercent sous réserve des « lois du pays » et des délibérations qui en confient l'exercice aux ministres ;

- d'autre part, à l'article 95, que les ministres exercent des attributions individuelles non seulement par délégation du président de la Polynésie française et dans le cadre des décisions prises par le conseil des ministres, mais aussi en application des « lois du pays » et des délibérations de l'assemblée de la Polynésie française.

Il paraît en effet souhaitable que l'assemblée, réglant par ses délibérations les affaires de la Polynésie française50(*), puisse également contribuer à la définition des attributions individuelles des ministres.

Ces précisions visent à renforcer la transparence des institutions polynésiennes en évitant une centralisation excessive des décisions. Elles se fondent sur le principe constitutionnel selon lequel les collectivités territoriales de la République, dont font partie les collectivités d'outre-mer « s'administrent librement par des conseils élus » (article 72, troisième alinéa, de la Constitution).

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 (art. 91 et 157-2 nouveau de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Association de l'assemblée de la Polynésie française à certaines attributions du conseil des ministres

Cet article complète la liste des compétences du conseil des ministres et associe l'assemblée de la Polynésie française à l'exercice de certaines d'entre elles, dans un objectif de transparence et de rééquilibrage des pouvoirs au bénéfice de l'assemblée.

 Le paragraphe I de l'article 10 complète l'article 91 de la loi organique du 27 février 2004, qui dresse la liste des décisions d'espèce prises par le conseil des ministres51(*).

Il reviendrait par conséquent au conseil des ministres d'approuver les conventions avec les personnes morales prévues par les actes dénommés « lois du pays » ou par les délibérations de l'assemblée de la Polynésie française (30° nouveau de l'article 91), ainsi que l'attribution d'aides financières ou de garanties d'emprunt aux personnes morales, sur demande motivée de leur part (31° nouveau).

Ces deux catégories de décisions relevaient jusqu'à présent du président de la Polynésie française.

L'assemblée de la Polynésie française a émis un avis défavorable sur ce dispositif, estimant que, « faute de limite fixée, cette disposition entraîne un encombrement de l'ordre du jour du conseil des ministres ». Elle se prononce pour que le président de la Polynésie française accorde les subventions « dans les limites et conditions fixées par délibération de l'assemblée ».

Votre commission estime qu'il appartient à l'assemblée de définir les conditions d'attribution des aides financières et d'octroi des garanties d'emprunt.

Elle vous soumet par conséquent un amendement tendant à prévoir, à l'article 144 du statut d'autonomie, relatif aux compétences de l'assemblée de la Polynésie française en matière budgétaire, que celle-ci définit, par une délibération distincte du vote du budget, les conditions et critères d'attribution des aides financières et d'octroi des garanties d'emprunt aux personnes morales.

Pour les aides financières dont l'attribution n'est pas assortie de conditions d'octroi, l'assemblée de la Polynésie française peut en outre décider d'individualiser au budget les crédits par bénéficiaire et d'établir, dans un état annexé au budget, une liste des bénéficiaires avec, pour chacun d'eux, l'objet et le montant de l'aide financière. L'individualisation des crédits ou la liste établie en annexe au budget vaudraient décision d'attribution des aides financières en cause. Le dispositif proposé s'inspire de celui qui est applicable à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, depuis la loi organique du 21 février 200752(*).

En conséquence, l'amendement tend à préciser, à l'article 64 de la loi organique du 27 février 2004 relatif aux attributions du président de la Polynésie française, que ce dernier attribue les aides financières et les garanties d'emprunt dans les conditions et selon les critères définis par l'assemblée de la Polynésie française, sous réserve des compétences confiées au conseil des ministres. De même, l'amendement vise à prévoir à l'article 91 du statut que le conseil des ministres approuve l'attribution d'aides financières ou l'octroi de garanties d'emprunt dans les conditions et selon les critères définis par l'assemblée de la Polynésie française.

L'assemblée pourra donc, afin d'éviter l'encombrement du conseil des ministres, fixer un seuil au-dessous duquel le président de la Polynésie française peut, dans le respect des critères et conditions définis, attribuer les aides financières.

 En outre, le paragraphe II de l'article 10 insère dans le statut de 2004 un nouvel article 157-2 soumettant certains projets d'actes du conseil des ministres à l'assemblée de la Polynésie française.

Ainsi, le président de la Polynésie française transmet pour avis à cette assemblée, les projets de décision :

- portant attribution d'une aide financière ou d'une garantie d'emprunt à une personne morale ;

- autorisant la participation de la Polynésie française au capital des sociétés privées gérant un service public ou d'intérêt général ou, pour des motifs d'intérêt général, au capital des sociétés commerciales53(*) et au capital des SEM ;

- relatives à la nomination des directeurs d'établissements publics de la Polynésie française et du directeur de la Caisse de prévoyance sociale.

L'assemblée de la Polynésie française peut ensuite, sur le rapport de sa commission compétence, adopter à la majorité des trois cinquièmes de ses membres une délibération motivée s'opposant au projet d'arrêté. Ce dernier ne peut alors plus être inscrit à l'ordre du jour du conseil des ministres.

L'assemblée doit se prononcer dans le mois suivant la transmission du projet ou, si le président de la Polynésie française a déclaré l'urgence, dans les quinze jours. Si l'assemblée n'adopte pas de délibération s'opposant au projet dans le délai défini, le conseil des ministres peut adopter la décision.

En dehors des sessions, il revient à la commission permanente de se prononcer sur les projets d'arrêtés transmis à l'assemblée.

La commission compétente de l'assemblée peut procéder à toute mesure d'information utile, telle que l'audition du candidat proposé par l'exécutif pour une nomination.

Votre commission approuve l'objectif d'information de l'assemblée de la Polynésie française sur les projets de décision engageant les finances de la collectivité ou le fonctionnement de ses établissements publics.

Elle estime nécessaire de rééquilibrer les pouvoirs en faveur de l'assemblée, en évitant cependant tout risque de blocage des institutions de la Polynésie française. Si la transmission à l'assemblée de la Polynésie française des projets de décision relatifs à l'attribution d'aides financières, à la participation de la collectivité au capital de sociétés et à certaines nominations paraît indispensable, l'examen approfondi de ces projets ne saurait être effectué par l'assemblée elle-même et ne doit pas paralyser le fonctionnement de l'exécutif.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement visant à créer au sein de l'assemblée de la Polynésie française une commission de contrôle budgétaire et financier, chargée d'examiner ces projets de décision.

A cette fin, l'amendement tend à insérer dans la loi organique du 27 février 2004 un nouvel article 129-1, prévoyant que l'assemblée élit chaque année en son sein la commission de contrôle budgétaire et financier, à la représentation proportionnelle des groupes. Cette commission comprendrait neuf membres et élirait son président.

Il appartiendrait à l'assemblée de fixer par une délibération les attributions de la commission, sous réserve des compétences qui lui sont confiées par la loi organique. L'amendement vise en outre à prévoir qu'une convention entre la Polynésie française et l'État définisse les conditions dans lesquelles des agents du ministère chargé de l'économie et des finances sont mis à disposition de la commission, afin de l'assister dans l'exercice de ses missions.

Votre commission vous propose ensuite de donner à cette commission la compétence pour examiner les projets de décision à caractère financier que le président de la Polynésie française doit transmettre à l'assemblée. A cet égard, l'amendement prévoit également la communication à l'assemblée et à sa commission de contrôle des projets de décision relatifs aux opérations d'acquisition, de cession ou de transfert de biens immobiliers réalisées par la Polynésie française.

Les délais dans lesquels doit se prononcer la commission seraient raccourcis pour ne pas retarder excessivement les décisions. La commission exercerait cette compétence sans préjudice des conditions et critères définis par l'assemblée de la Polynésie française pour l'attribution des aides financières et des garanties d'emprunt, conformément aux modifications que vous propose votre commission à l'article 144 du statut.

L'amendement tend ainsi à modifier le nouvel article 157-2 du statut d'autonomie, afin prévoir que la commission de contrôle budgétaire et financier émet un avis sur le projet de décision dans les vingt jours suivant sa transmission ou, en cas d'urgence déclarée par le président de la Polynésie française, dans les dix jours. L'absence d'avis dans ce délai aurait valeur d'avis implicite.

La décision ne deviendrait exécutoire qu'après l'avis de la commission et quelle que soit la teneur de cet avis.

Toutefois, en cas d'avis négatif de la commission sur les projets de décision relatifs à l'attribution d'une aide financière ou d'une garantie d'emprunt, aux participations de la Polynésie française au capital de certaines sociétés, ou à une opération d'acquisition ou de cession immobilière, l'assemblée pourrait saisir la chambre territoriale des comptes. En dehors des périodes de session, il appartiendrait à la commission permanente de procéder, le cas échéant, à une telle saisine.

La chambre territoriale des comptes devrait rendre un avis dans le mois suivant sa saisine et le communiquer au haut-commissaire de la République, à l'assemblée et au conseil des ministres de la Polynésie française, ainsi qu'à la personne morale intéressée.

S'agissant du contrôle des projets de décision relatifs à la nomination des directeurs d'établissements publics de la Polynésie française, votre commission vous propose de prévoir, au sein d'un nouvel article 157-3, que la commission de contrôle budgétaire et financier émet un avis dans les vingt jours, ou dans les dix jours en cas d'urgence.

Si un cinquième des membres de l'assemblée de la Polynésie française en font la demande, l'assemblée doit alors débattre, dès sa plus proche séance, de l'avis de la commission.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié.

Article 11 (art. 74 à 76, 111 et 112 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Incompatibilités

Cet article tend à modifier les articles 74 à 76, 111 et 112 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 pour adapter le régime des incompatibilités applicables, d'une part au président et aux membres du gouvernement de la Polynésie française et, d'autre part, aux représentants à l'Assemblée nationale de la Polynésie française.

1. Les incompatibilités applicables à l'heure actuelle

Conformément à l'article 111 de la loi organique du 27 février 2004 précités, sont incompatibles avec le mandat de représentant de l'assemblée de la Polynésie française :

- les fonctions de président, de membre du gouvernement ou de membre du conseil économique, social et culturel de la Polynésie française ;

- la qualité de membre d'une assemblée ou d'un exécutif de collectivités à statut particulier régies par les articles 72, 73, 74 ou le titre XIII (relatif à la Nouvelle-Calédonie) de la Constitution, ainsi que celle de conseiller général, de conseiller régional, de conseiller de Paris ou de membre de l'Assemblée de Corse ;

- les fonctions de militaire de carrière ou assimilé en activité de service ou servant au-delà de la durée légale ;

- les fonctions de magistrat, administratif ou judiciaire et les fonctions publiques non électives ;

- les fonctions de directeur ou de président d'établissement public, lesquelles sont rémunérées.

En outre, le mandat de représentant à l'assemblée de la Polynésie française ne peut être cumulé avec plus d'un des mandats suivants : conseiller municipal, député ou sénateur, représentant au Parlement européen.

Et, en vertu du II de l'article 112 de la même loi organique, le représentant qui, au moment de son élection, se trouve dans l'un de ces cas d'incompatibilité dispose d'un délai d'un mois à partir de la date à laquelle son élection est devenue définitive pour démissionner de son mandat ou mettre fin à la situation incompatible avec l'exercice de celui-ci.

Il fait connaître son option par écrit au haut-commissaire qui en informe le président de l'assemblée concernée. A défaut d'option dans le délai imparti, il est réputé démissionnaire de son mandat ; cette démission est constatée par arrêté du haut-commissaire soit d'office, soit sur réclamation de tout électeur.

Si la cause d'incompatibilité intervient en cours de mandat, ce droit d'option et, à défaut, la démission du représentant interviennent dans les conditions précitées.

Comme le prévoit l'article 75 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, ces incompatibilités sont applicables au président et aux membres du gouvernement de la Polynésie française.

Ce même article leur étend les incompatibilités des articles L.O. 143, L.O. 145, L.O. 146 et L.O. 146-1 du code électoral, applicables aux députés et aux sénateurs.

Président et ministres ne peuvent accepter une fonction de membre du conseil d'administration ou de surveillance ou toute fonction de conseil au sein des sociétés, entreprises ou établissements visés dans ces articles (article 76 de la loi organique du 27 février 2004).

Le président et les membres du gouvernement, au moment de leur désignation ou au cours de leurs fonctions, bénéficient d'un droit d'option (dans le mois suivant leur entrée en fonction ou la survenance de la cause de l'incompatibilité) similaire à celui des représentants pour mettre fin à une situation d'incompatibilité.

Si l'intéressé n'utilise pas ce droit dans les délais impartis, il est réputé avoir renoncé à sa fonction de président ou de membre du gouvernement (article 77 de la loi organique précitée).

2. Le projet de loi organique

Le projet de loi organique tend d'abord à préciser et à compléter le dispositif des incompatibilités des représentants à l'assemblée de la Polynésie française (IV et V), également applicable aux membres de l'exécutif de la collectivité (I à III).

a) Les incompatibilités des représentants

En premier lieu, la nouvelle rédaction de l'article 111 reprend les incompatibilités existantes. Elle précise cependant que le mandat de représentant serait désormais incompatible avec les seules « fonctions de militaire en activité » (et non plus avec celles de militaire assimilé en activité de service ou servant au-delà de la durée légale) par coordination avec les incompatibilités prévues pour les conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon (articles L.O. 493, 520 et 548 du code électoral).

En deuxième lieu, poursuivant un effort entrepris par les lois statutaires de 2004, le présent article prend en considération l'importance des prérogatives des représentants à l'assemblée de la Polynésie française, qui prennent des décisions dans le domaine législatif en adoptant des « lois du pays », pour harmoniser, autant que possible, le régime de leurs incompatibilités avec celui des parlementaires nationaux.

L'article 111 de la loi organique de 2004 serait ainsi complété avec des incompatibilités inspirées de celles des articles L.O. 143 à L.O. 150 du code électoral, limitant les interventions des élus polynésiens dans les affaires économiques de l'archipel. Leur mandat serait par conséquent incompatible :

- avec les fonctions de dirigeant ou de membre de l'organe délibérant des sociétés d'économie mixte instituées par la collectivité ou des sociétés gérant un service public au capital desquelles elle participe, lorsque ces fonctions sont rémunérées (6° issu de l'article L.O. 148 du code électoral) ;

- avec les fonctions de président ou de membre de l'organe délibérant, ainsi que de directeur général ou de directeur général adjoint, exercées dans les entreprises nationales et dans les établissements publics nationaux ayant une activité en Polynésie française, ou avec toute fonction exercée de façon permanente en qualité de conseil auprès de ces entreprises ou établissements (7°issu de l'article L.O. 145 du code électoral).

Cependant, cette incompatibilité ne serait pas applicable au représentant désigné, soit en cette qualité, soit du fait d'un mandat électoral local, comme président ou comme membre de l'organe délibérant d'une entreprise nationale ou d'un établissement public en application des textes organisant cette entreprise ou cet établissement (9° issu de l'article L.O. 145 précité) ;

- avec les fonctions de chef d'entreprise, de président du conseil d'administration, de président ou de membre du directoire, de président du conseil de surveillance, d'administrateur délégué, de directeur général, directeur général adjoint ou gérant exercées dans :

a) les sociétés, entreprises ou établissements jouissant, sous forme de garanties d'intérêts, de subventions ou, sous forme équivalente, d'avantages assurés par la Polynésie française ou ses établissements publics, sauf dans le cas où ces avantages découlent de l'application automatique d'une législation générale ou d'une réglementation générale ;

b) les sociétés ou entreprises dont l'activité consiste principalement dans l'exécution de travaux, la prestation de fournitures ou de services pour le compte ou sous le contrôle de la Polynésie française ou de l'un de ses établissements publics ;

c) les sociétés dont plus de la moitié du capital est constituée par des participations de sociétés, entreprises ou établissements visés aux a et b (8° issu des 1°, 3° et 5° de l'article L.O. 146 du code électoral).

En pratique, ces dispositions sont applicables à toute personne qui, directement ou par personne interposée, exerce en fait la direction de l'établissement, de la société ou de l'entreprise en cause (9° issu du dernier alinéa de l'article L.O. 146 précité) ;

- avec l'exercice de fonctions conférées par un Etat étranger ou une organisation internationale et rémunérées sur leurs fonds (9° issu de l'article L.O. 143 du code électoral).

Cependant, ces incompatibilités connaîtraient quelques atténuations reproduisant celles de l'article L.O. 148 du code électoral applicables aux parlementaires nationaux :

- les représentants à l'assemblée pourraient ainsi être désignés par celle-ci pour représenter la Polynésie française dans des organismes d'intérêt local, à la condition que ces organismes n'aient pas pour objet propre de faire ni de distribuer des bénéfices et que les intéressés n'y occupent pas des fonctions rémunérées ;

- ils pourraient en outre exercer les fonctions de président ou de membre des organes délibérants des sociétés d'économie mixte d'équipement local, ou des sociétés ayant un objet exclusivement social lorsque ces fonctions ne sont pas rémunérées. A l'inverse, ces fonctions seraient prohibées lorsqu'elles sont rémunérées.

Et comme pour les parlementaires nationaux, il serait interdit aux représentants :

- d'accepter en cours de mandat, une fonction de membre du conseil d'administration ou de surveillance dans l'un des établissements, sociétés ou entreprises précités (IV issu de l'article L.O. 147 du code précité) ;

- de commencer à exercer une fonction de conseil qui n'était pas la sienne avant le début de son mandat (cette interdiction n'étant pas applicable aux membres des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire dont le titre est protégé).

En outre, tout avocat inscrit à un barreau, une fois élu à l'assemblée, ne pourrait plus, directement ou indirectement par l'intermédiaire d'un associé, d'un collaborateur ou d'un secrétaire, plaider ou consulter pour le compte de l'une de ces sociétés, entreprises ou établissements précités dont il n'était pas habituellement le conseil avant son élection, ou contre l'Etat, les sociétés nationales, la Polynésie française ou ses établissements publics (V et VII respectivement issus des articles L.O. 146-1 et L.O. 149 du même code) ;

- de faire ou de laisser figurer son nom suivi de sa qualité dans toute publicité relative à une entreprise financière, industrielle ou commerciale (VIII issu de l'article L.O. 150 du même code).

En conséquence, la procédure de résolution des incompatibilités des représentants, mentionnée à l'article 112 précité, serait elle aussi harmonisée avec celle qui a été instituée par la loi organique du 21 février 2007 pour les conseillers territoriaux (articles L.O. 495, 522 et 550 du code électoral) et qui est inspirée de la procédure de l'article L.O. 151 du code électoral applicables aux parlementaires.

Selon ce dispositif, le représentant qui se trouve en situation d'incompatibilité, lors de son élection ou au cours de son mandat, bénéficierait toujours d'un délai de trente jours pour démissionner ou mettre fin à la situation qui est à la source de l'incompatibilité. A l'expiration de ce délai et à défaut de réaction du représentant, ce dernier serait déclaré démissionnaire d'office par le Conseil d'Etat, à la requête du haut-commissaire ou de tout électeur.

Dans le délai de trente jours, tout représentant devrait adresser au haut-commissaire de la République une déclaration certifiée sur l'honneur, publiée au Journal officiel de la Polynésie française, comportant la liste des « activités professionnelles ou d'intérêt général, même non rémunérées, qu'il envisage de conserver ou attestant qu'il n'en exerce aucune » et ultérieurement, les éléments susceptibles de la modifier sous peine d'être déclaré démissionnaire d'office sans délai par le Conseil d'Etat, à la requête du haut-commissaire ou de tout électeur.

Après avoir examiné la compatibilité de ces activités avec l'exercice de mandat de représentant, en cas de doute ou de contestation, le haut-commissaire, le représentant intéressé ou tout électeur pourrait saisir le Conseil d'Etat afin qu'il apprécie la situation du représentant.

En cas de constat d'une situation d'incompatibilité par le Conseil d'Etat, le représentant devrait alors régulariser sa situation dans un délai de trente jours à compter de la notification qui lui est faite de la décision du Conseil. A défaut, il serait déclaré démissionnaire d'office par le Conseil d'Etat.

Cependant, par dérogation à cette procédure, le III de l'article 112 prévoit que le représentant à l'assemblée ayant méconnu les interdictions des VII, VIII et IX de l'article 111 pourrait être déclaré démissionnaire d'office, sans délai, par le Conseil d'Etat, cette démission n'entraînant pas l'inéligibilité. Ce dispositif dérogatoire reproduit, sauf pour la référence aux cas visés au IX, celui de l'avant-dernier alinéa de l'article L.O. 151 du code électoral applicable aux parlementaires nationaux.

En troisième lieu, le IX du présent article rendrait en effet incompatible avec le mandat de représentant à l'assemblée le fait de prendre une part active à l'adoption d'un acte ayant pour objet une affaire à laquelle il est intéressé soit en son nom personnel, soit comme mandataire.

Le champ de cette nouvelle incompatibilité pourrait couvrir des faits constituant par ailleurs les infractions pénales prévues aux articles 432-11 et suivants du code pénal (corruption passive, trafic d'influence, prise illégale d'intérêts et atteinte à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public), qui pourraient désormais amener le juge de l'élection à déclarer le représentant démissionnaire d'office.

En tant que de besoin, un décret en Conseil d'Etat doit préciser les modalités d'application de l'article 112 (IV).

Votre commission s'est interrogée sur la pertinence de cette insertion.

Soucieuse de garantir le champ de compétences de chaque juge, elle estime qu'il convient d'étendre strictement aux représentants de l'assemblée de la Polynésie française les incompatibilités applicables aux parlementaires nationaux, ni plus ni moins.

Par conséquent, elle vous propose un amendement de suppression du IX de l'article 111. Elle vous propose en revanche de prévoir ce dispositif pour les membres de l'exécutif (voir ci-dessous).

Par coordination, elle vous soumet également un amendement de suppression de la référence à ce IX dans le dispositif de résolution des incompatibilités du III de l'article 112.

b) Les incompatibilités applicables aux membres du pouvoir exécutif de la Polynésie française :

Le projet de loi organique tend aussi à préciser le régime des incompatibilités de ces derniers.

L'article 74 de la loi organique du 27 février 2004 précitée, qui indique que le président et les membres du gouvernement doivent satisfaire aux conditions requises pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française (c'est-à-dire être électeur et éligible à cette élection) et qu'ils sont déclarés démissionnaires par arrêté du haut-commissaire lorsqu'ils se trouvent frappés d'une incapacité les privant de la qualité d'électeur ou d'éligible pour une cause survenue au cours de leur mandat serait modifié pour y ajouter l'hypothèse où l'inéligibilité a une cause antérieure à la prise de fonctions de l'élu mais se révèle alors qu'il exerce ses dernières (I).

A l'article 75, les références actuelles aux incompatibilités des articles L.O. 143, L.O. 145, L.O. 146 et L.O. 146-1 du code électoral, rendues inutiles par la reproduction de leur dispositif à l'article 111 de la loi statutaire (voir ci-dessus) applicable aux représentants de l'assemblée comme aux membres de l'exécutif polynésien, seraient supprimées.

De plus, par coordination avec l'insertion à l'article 112 du dispositif de déclaration de chaque représentant au haut-commissaire sur ses activités, l'article 75 de la loi organique précitée serait complété par un nouvel alinéa précisant que le délai d'un mois prévu pour remettre cette déclaration au haut-commissaire commencerait à courir, pour le président, à partir de son élection, et pour les ministres, à compter de leur nomination (II).

Enfin, les incompatibilités issues de l'article L.O. 146 du code électoral, déjà applicables, seraient désormais explicitement mentionnées à l'article 76 de la loi organique du 27 février 2004. Il serait précisé que ce ne sont pas les seules fonctions de membre du conseil d'administration ou de surveillance ou toute fonction de conseil dans les établissements, sociétés et entreprises concernés mais toute activité de direction qui serait incompatible avec l'exercice d'une fonction exécutive en Polynésie française.

Toutefois, comme dans le droit en vigueur, ces incompatibilités ne seraient pas applicables aux fonctions non rémunérées exercées en qualité de représentant de la Polynésie française ou d'un établissement public de la Polynésie française. Ainsi, l'harmonisation avec le droit applicable aux parlementaires nationaux serait complète.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à modifier l'article 76 pour y reproduire le dispositif du IX de l'article 111 précité qu'elle ne souhaite pas rendre applicable aux membres de l'assemblée de la Polynésie française, mais qui semble pertinent pour le président de la Polynésie française et les autres membres du gouvernement de la collectivité, amenés par leur fonction à exécuter de nombreux actes de gestion. Il serait donc interdit à chacune de ces autorités de prendre une part active aux actes relatifs à une affaire à laquelle elles sont intéressées.

Par coordination, elle vous soumet un amendement tendant à prévoir que la procédure de démission d'office prévue par le III de l'article 112 précité serait applicable aux membres de l'exécutif ayant méconnu cette interdiction.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 11 (art. 126 et 195 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Conditions d'exercice des mandats des représentants à l'assemblée de la Polynésie française

L'article 126 du statut d'autonomie de 2004 définit les conditions d'exercice des mandats des représentants à l'assemblée de la Polynésie française, en particulier en matière d'indemnités.

Il revient ainsi à l'assemblée de fixer le montant de l'indemnité perçue par les représentants54(*), les conditions de remboursement de leurs frais de transport et de mission, leur régime de protection sociale et le montant de l'indemnité de représentation allouée au président de l'assemblée et au président de la commission permanente.

Par ailleurs, l'article 195 de la loi organique du 27 février 2004 rend applicables à l'assemblée de la Polynésie française les dispositions des articles 7 et 12 de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux.

Ces dispositions renvoient elles-mêmes aux articles 2 à 7 et 10 à 13 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux, également applicables aux membres de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna, et à ceux du congrès, du gouvernement et des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie.

Afin de simplifier, compléter et actualiser les conditions d'exercice des mandats des représentants à l'assemblée de la Polynésie française, votre commission vous soumet un amendement prévoyant, à l'article 126 de la loi organique du 27 février 2004, que l'assemblée détermine ces règles par analogie avec le droit commun applicable aux autres collectivités territoriales de la République.

L'assemblée pourrait ainsi définir les garanties accordées à ses membres en matière :

- d'autorisation d'absence ou de crédit d'heures ;

- d'exercice d'une activité professionnelle ;

- de droit à la formation ;

- d'indemnités de déplacement ;

- de frais de séjour ;

- de dépenses résultant de l'exercice d'un mandat spécial ;

- de régime de sécurité sociale et de retraite.

Ce dispositif reprend celui adopté pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, dans le cadre de la loi organique du 21 février 200755(*).

L'amendement prévoit en outre, à l'article 195 du statut d'autonomie de 2004, que l'assemblée de la Polynésie française peut modifier les dispositions de la loi du 3 février 1992 dans les conditions définies à l'article 126, c'est-à-dire en établissant des règles analogues au droit commun applicable dans les autres collectivités territoriales de la République.

Il appartiendrait donc à l'assemblée de fixer les garanties relatives à l'exercice des mandats de ses membres par un acte prévu à l'article 140 du statut et dénommé « loi du pays ».

Tel est le dispositif que vous propose votre commission afin de permettre à l'assemblée de la Polynésie française d'actualiser et de compléter les garanties associées à l'exercice du mandat de ses membres.

Votre commission vous propose d'adopter un article addittionnel ainsi rédigé.

Article 12 (art. 128 et 143 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Délais de réalisation et de transmission au haut-commissaire du compte-rendu intégral des séances de l'assemblée

Cet article fixe un délai pour la réalisation et pour la transmission au haut-commissaire de la République du compte-rendu intégral des séances de l'assemblée de la Polynésie française.

L'article 128 du statut d'autonomie de 2004 prévoit que les séances de l'assemblée de la Polynésie française, qui sont publiques sauf si la majorité absolue des membres en décide autrement, font l'objet d'un compte-rendu intégral, publié au Journal officiel de la Polynésie française.

Par ailleurs, l'article 143, premier alinéa, du même statut, dispose que les procès-verbaux des séances sont transmis au président de la Polynésie française dans un délai de huit jours.

L'article 12 du projet de loi organique complète ce dispositif afin d'assurer la publication du compte-rendu dans un délai raisonnable. Il précise par conséquent au dernier alinéa de l'article 128 du statut que le compte-rendu est établi dans les dix jours qui suivent la séance. En outre, il complète le premier alinéa de l'article 143 afin de rendre le haut-commissaire destinataire des procès-verbaux dans le même délai.

L'assemblée de la Polynésie française a émis un avis défavorable sur les dispositions de l'article 12, estimant qu'elles ne tenaient « aucunement compte des difficultés liées notamment à l'obligation faite à l'assemblée de procéder à une traduction des interventions faites en langue polynésienne ».

Toutefois, dans le texte qui était soumis à l'assemblée, le délai envisagé pour la réalisation du compte rendu intégral des séances était de huit jours. L'assemblée de la Polynésie française souhaite que ce délai soit porté à douze jours. En retenant, dans le projet de loi organique déposé au Sénat, un délai de dix jours, le Gouvernement tient compte des observations de l'assemblée et des nécessités liées au bon exercice du contrôle de légalité des actes de la collectivité.

Votre commission relève par ailleurs que depuis 2004, la question de l'utilisation de la langue tahitienne et des langues polynésiennes lors des travaux de l'assemblée a suscité plusieurs contentieux.

En effet, l'article 57 de la loi organique du 27 février 2004 dispose que : « Le français est la langue officielle de la Polynésie française. Son usage s'impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public ainsi qu'aux usagers dans leurs relations avec les administrations et services publics. La langue tahitienne est un élément fondamental de l'identité culturelle : ciment de cohésion sociale, moyen de communication quotidien, elle est reconnue et doit être préservée, de même que les autres langues polynésiennes, aux côtés de la langue de la République, afin de garantir la diversité culturelle qui fait la richesse de la Polynésie française ( ) ».

Ainsi, dans sa décision du 29 mars 2006 sur délibération de l'assemblée de la Polynésie française n° 2005-59/APF du 13 mai 2005 portant règlement intérieur de cette assemblée, le Conseil d'État a annulé la dernière phrase du point 1 de l'article 15 de ce règlement intérieur, prévoyant qu'en séance plénière à l'assemblée de la Polynésie française l'orateur s'exprime « en langue française ou en langue tahitienne ou dans l'une des langues polynésiennes ».

Le juge administratif a estimé que ces dispositions avaient « pour objet et pour effet de conférer aux membres de l'assemblée de la Polynésie française le droit de s'exprimer, en séance plénière de cette assemblée, dans des langues autres que la langue française » et qu'elles étaient donc « contraires à l'article 57 précité de la loi organique du 27 février 2004 qui prévoit que le français est la langue officielle de la Polynésie française et que son usage s'impose notamment aux personnes morales de droit public ».

Plus récemment, le Conseil d'État a été conduit à juger illégale la « loi du pays » n° 2006-15 LP/APF du 23 novembre 2006 relative à l'impôt sur les plus-values immobilières, parce que lors de la séance au terme de laquelle ce texte a été adopté, « le vice-président de la Polynésie française, également ministre des finances de la Polynésie française, a présenté le projet de « loi du pays » et répondu aux questions des représentants exclusivement en tahitien, et s'est refusé à s'exprimer en français, contrairement à la demande de plusieurs représentants qui alléguaient leur incompréhension du tahitien »56(*). Le juge administratif a considéré que la procédure d'adoption de la « loi du pays » avait été entachée d'une irrégularité substantielle au regard des dispositions de l'article 57 du statut d'autonomie.

Votre commission souhaite améliorer les conditions de fonctionnement de l'assemblée de la Polynésie française, en tenant compte de l'utilisation persistante des langues tahitienne et polynésiennes au cours des séances, mais en assurant, conformément à l'article 2, premier alinéa, de la Constitution57(*), la compréhension de l'intégralité des débats par les représentants qui ne pratiquent que le français.

Elle vous soumet donc un amendement visant à rappeler, à l'article 128 de la loi organique du 27 février 2004, que lors des séances de l'assemblée de la Polynésie française, les orateurs s'expriment en français. Toutefois, les orateurs pourraient également s'exprimer en langue tahitienne ou dans l'une des langues polynésiennes, sous réserve que leurs interventions soient traduites simultanément en français.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié.

Article 13 (art. 131 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Régime des questions orales et des questions écrites à l'assemblée de la Polynésie française

Cet article précise le régime des questions au gouvernement et des questions écrites à l'assemblée de la Polynésie française.

L'article 131 du statut d'autonomie de 2004 réserve, par priorité, une séance par mois au moins aux questions des représentants et aux réponses du président et des membres du gouvernement.

L'article 13 du projet de loi tend à développer l'utilisation des procédures de questions, instrument de contrôle de l'activité du pouvoir exécutif. A cette fin, il prévoit que deux séances par mois sont réservées par priorité aux questions au gouvernement. Il consacre en outre l'existence des questions écrites des représentants aux ministres, en précisant que ceux-ci sont tenus d'y répondre.

Les présidents des groupes politiques de l'assemblée de la Polynésie française ont indiqué à votre rapporteur que l'assemblée organisait parfois deux ou trois séances de questions par mois.

Votre commission vous soumet un amendement tendant tout d'abord à corriger une erreur matérielle, puisque l'article 131 du statut d'autonomie de 2004 prévoit déjà que l'assemblée de la Polynésie française doit réserver au moins une séance par mois, et non une séance par mois, aux questions des représentants. L'amendement prévoit en outre que l'assemblée de la Polynésie française devra réserver deux séances par mois au moins aux questions de ses membres, ce qui lui permettra, le cas échéant, d'en organiser davantage.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 13 (art. 140 et 142 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Domaine des « lois du pays » et désignation des rapporteurs sur les projets et propositions de « lois du pays »

L'article 140 de la loi organique statutaire du 27 février 2004 définit le domaine des « lois du pays ». Ainsi, les « lois du pays » sur lesquelles le Conseil d'État exerce un contrôle spécifique sont les actes qui relèvent du domaine de la loi et soit ressortissent à la compétence de la Polynésie française, soit sont pris au titre de la participation de la Polynésie française aux compétences de l'État.

L'article 140 énonce par ailleurs la liste des matières dans lesquelles interviennent ces actes. Il s'agit notamment du droit civil, du droit du travail, du droit de l'aménagement et de l'urbanisme, et du droit de l'environnement. Cependant, l'article 90 du statut permet au conseil des ministres de fixer les règles applicables dans une série de matières, sous réserve du domaine des « lois du pays ». Certaines de ces matières, comme l'enseignement, peuvent également relever du domaine de la loi défini par l'article 34 de la constitution.

La rédaction actuelle de l'article 140, comportant une énumération limitative des matières dans lesquelles interviennent les « lois du pays », ne paraît pas suffisamment claire pour assurer que tous les actes de la collectivité relevant du domaine de la loi sont bien pris sous cette forme.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à aligner le domaine des « lois du pays » sur le domaine de la loi au sens de la Constitution. Le gouvernement polynésien ne pourrait donc intervenir dans le domaine législatif au titre de son pouvoir réglementaire autonome défini à l'article 90 du statut.

L'amendement met en outre en cohérence les articles 141 et 163 du statut d'autonomie, en prévoyant que le haut conseil de la Polynésie française émet son avis sur les projets et propositions de lois du pays avant leur inscription à l'ordre du jour, comme le prévoit déjà l'article 163, et non avant leur première lecture.

Votre commission vous propose par ailleurs la suppression, à l'article 142 de la loi organique, de la désignation par l'assemblée elle-même des rapporteurs des projets et propositions de « lois du pays ». L'amendement tend à renvoyer les modalités de cette désignation au règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française. Celui-ci pourrait ainsi prévoir la nomination des rapporteurs par la commission saisie au fond.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 13 (art. 151 et 152 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Attributions et fonctionnement du Conseil économique, social et culturel

Aux termes de l'article 151 de la loi organique statutaire du 27 février 2004, le Conseil économique, social et culturel (CESC ) doit être consulté sur les projets et propositions de « lois du pays » à caractère économique et social et peut l'être sur les autres projets et propositions58(*).

Afin de conforter ses attributions consultatives, votre commission vous propose de prévoir, à l'article 151 du statut, que le CESC peut désigner l'un de ses membres pour exposer devant l'assemblée de la Polynésie française l'avis qu'il a adopté sur un projet ou une proposition de « loi du pays » qui lui a été soumis.

En outre, l'absence de disposition permettant au président du CESC de gérer les affaires courantes à l'issue de son mandat a suscité des difficultés de gestion du personnel de cette institution.

L'amendement que vous soumet votre commission vise par conséquent à prévoir, à l'article 152 du statut d'autonomie, que lors du renouvellement du Conseil économique et social, son président assure l'expédition des affaires courantes jusqu'à l'élection de son successeur.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

Article 14 (art. 159 et 159-1 nouveau de la loi n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Consultation des électeurs de la Polynésie française

Cet article insère dans le statut de 2004 un nouvel article 159-1 adaptant à la Polynésie française la procédure qui permet à toutes les collectivités territoriales d'organiser des consultations locales sur tout ou partie de leur territoire et sur toute affaire relevant de leur compétence59(*).

La loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a étendu cette possibilité à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon60(*).

La consultation des électeurs obéissant aux même exceptions que le référendum local, le nouvel article 159-1 renvoie, pour la liste des décisions qui ne peuvent faire l'objet de cette procédure, au I de l'article 159 du statut, relatif au référendum local en Polynésie française. La consultation ne peut donc porter sur les avis que l'assemblée est appelée à rendre sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnance, ni sur les résolutions qu'elle peut adopter en application des articles 133 et 135 du statut61(*).

Conformément aux dispositions de droit commun, la consultation peut être limitée aux électeurs d'une partie du ressort de la Polynésie française, pour des affaires intéressant spécialement cette partie. Par ailleurs, un dixième des électeurs peuvent saisir l'assemblée ou le Gouvernement de la Polynésie française en vue de l'organisation d'une consultation, chaque électeur ne pouvant signer qu'une seule saisine visant à organiser une même consultation.

Il revient à l'assemblée de la Polynésie française ou au Gouvernement, après autorisation de l'assemblée, de décider d'organiser les consultations relevant de leurs compétences respectives.

Le paragraphe II de l'article 14 crée au sein du chapitre V du titre IV de la loi organique du 27 février 2004, consacré à la participation des électeurs à la vie de la collectivité, une section 3, intitulée « Consultation des électeurs de la Polynésie française », comprenant les dispositions du nouvel article 159-1.

Le paragraphe I corrige par ailleurs une erreur matérielle au XI de l'article 159 du statut d'autonomie de 2004 définissant, par référence aux dispositions du code électoral, les électeurs qui peuvent participer au scrutin relatif à un référendum local.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sans modification.

Article additionnel après l'article 14 (art. 170-1 nouveau de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Approbation par l'assemblée de la Polynésie française des conventions conclues entre l'Etat et la collectivité

L'article 169 du statut d'autonomie de 2004 permet à la Polynésie française de conclure avec l'Etat des conventions, afin que celui-ci apporte son concours financier et technique aux investissements économiques et sociaux, notamment aux programmes de formation et de promotion. Il appartient à la Polynésie française de demander un tel concours de l'Etat, qui doit être formalisé dans le cadre d'une loi de finances. Une disposition identique figurait auparavant à l'article 95 du statut de 1996.

Par ailleurs, l'article 170 de la loi organique du 27 février 2004 prévoit que l'Etat et la Polynésie française peuvent conclure, pour l'enseignement secondaire, des conventions définissant leurs obligations respectives, notamment en matière de rémunération des personnels.

Il paraît souhaitable que l'assemblée de la Polynésie française62(*), chargée de régler par ses délibérations les affaires de la collectivité, se prononce sur ces conventions.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à insérer dans la loi organique du 27 février 2004 un nouvel article 170-1, prévoyant que les conventions visées aux articles 169 et 170 sont soumises à l'approbation de l'assemblée de la Polynésie française.

Cette nouvelle disposition devrait contribuer au rééquilibrage de la vie institutionnelle en Polynésie française.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONTRÔLES JURIDICTIONNELS ET À LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Article 15 - (art. 144, 144-1 nouveau et 145 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Création d'un débat d'orientation budgétaire et consécration du principe de sincérité

Cet article inscrit dans le statut d'autonomie de la Polynésie française le principe de l'évaluation sincère des recettes et des dépenses, crée un débat d'orientation budgétaire annuel et précise le régime d'entrée en vigueur des lois du pays intervenant en matière fiscale.

1. Le principe de sincérité de l'évaluation des recettes et des dépenses

L'article 144 de la loi organique du 27 février 2004 dispose que le budget de la Polynésie française est voté en équilibre réel, ce qui suppose que :

- la section de fonctionnement et la section d'investissement soient respectivement votées en équilibre ;

- le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissement et de provision, fournisse des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunts à échoir au cours de l'exercice.

Le paragraphe I de l'article 15 du projet de loi organique précise au sein de cette définition de l'équilibre réel du budget de la Polynésie française que les recettes et les dépenses doivent avoir été évaluées de façon sincère.

Il s'agit d'appliquer aux finances de la Polynésie française le même principe qu'aux finances de l'Etat. En effet, le principe de sincérité fait l'objet d'un chapitre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dont l'article 32 dispose que « les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat ».

Depuis 1993, le Conseil constitutionnel contrôle, sur le fondement du principe de sincérité budgétaire, la validité des prévisions de recettes, les évaluations chiffrées des projets de loi de finances et la lisibilité des opérations financières de l'Etat63(*).

L'application de ce principe au budget de la Polynésie française est de nature à renforcer, sous le contrôle de la chambre territoriale des comptes, la fiabilité des finances publiques polynésiennes, ce qui favorisera le développement de la collectivité64(*).

2. Instauration d'un débat d'orientation budgétaire

Le paragraphe II de l'article 15 insère dans le statut d'autonomie de 2004 un article 144-1 instaurant un débat d'orientation budgétaire.

Ce rendez-vous annuel, pratiqué au Parlement depuis 1996 et consacré par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (article 48), fut d'abord institué au sein des collectivités territoriales par les lois du 2 mars 1982 et du 6 février 1992.

Le débat d'orientation budgétaire est ainsi organisé au cours du dernier trimestre de la session ordinaire au Parlement, dans les deux mois précédant l'examen du budget dans les départements et à Saint-Barthélemy et Saint-Martin (articles L. 3312-1, L.O. 6171-2 et L.O. 6471-2 du code général des collectivités territoriales) et dans un délai de dix semaines avant l'examen du budget dans les régions (article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales).

Ainsi, le nouvel article 144-1 du statut d'autonomie de la Polynésie française, adaptant le dispositif défini pour les îles de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, prévoit que l'assemblée débat sur les orientations budgétaires de l'exercice et sur les engagements pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget primitif.

Il précise en outre que le projet de budget est préparé et présenté par le président de la Polynésie française, qui doit le communiquer aux représentants avec les rapports correspondants, au moins douze jours avant l'ouverture de la première réunion qui lui est consacrée.

Enfin, le nouvel article 144-1 établit clairement la compétence de l'assemblée de la Polynésie française pour voter le budget primitif, le budget supplémentaire et les décisions modificatives.

Votre commission vous soumet un amendement visant à compléter les dispositions relatives à la transparence et au rééquilibrage des pouvoirs en Polynésie française, en prévoyant, au sein d'un nouvel article 144-2, que la commission du contrôle budgétaire et financier remet chaque année aux autorités de la collectivité65(*), un rapport dressant le bilan de son activité.

Ce rapport devrait être remis avant le 31 mai. Il ferait en outre l'objet d'un débat à l'assemblée de la Polynésie française, dans le mois suivant son dépôt.

3. Entrée en vigueur simultanée du budget et des lois du pays intervenant en matière fiscale et du budget

Le paragraphe III de l'article 15 modifie l'article 145 du statut de 2004, afin de rendre simultanées l'entrée en vigueur du budget et celle des « lois du pays » intervenant en matière de contributions directes ou de taxes et d'aménager en conséquence le régime contentieux de ces lois.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 (art. 171, art. 172-1, 172-2, 173-1 nouveaux et art. 175 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Contrôle de légalité des actes des institutions de la Polynésie française

Cet article précise et complète les dispositions du statut d'autonomie de 2004 relatives au contrôle de la légalité des actes des institutions de la Polynésie française (articles 171 à 175).

 Extension de l'obligation de transmission au haut-commissaire

Le I de l'article 171 de la loi organique du 27 février 2004 rend exécutoires les actes du président de la Polynésie française, du conseil des ministres et des ministres dès qu'ils ont été publiés au journal officiel de la Polynésie française, notifiés aux intéressés et, pour certains d'entre eux, transmis au haut-commissaire.

La liste des actes soumis à cette obligation de transmission est définie au II de l'article 171. Ainsi, s'agissant du président de la Polynésie française, du conseil des ministres et des ministres, doivent être transmis au haut-commissaire :

- les actes à caractère réglementaire relevant de leur compétence ;

- les arrangements administratifs et les conventions de coopération décentralisés conclus avec des Etats ou collectivités ;

- les actes par lesquels le conseil des ministres, notamment, assigne les fréquences radioélectriques, délivre les licences de transport aérien, autorise les investissements étrangers, les concessions du droit d'exploration et d'exploitation des ressources maritimes, détermine les servitudes administratives au profit du domaine et des ouvrages publics de la collectivité, exerce le droit de préemption, assure le placement des fonds libres de la Polynésie française, autorise la participation de la Polynésie française au capital de certaines sociétés et des SEM, délivre les permis de travail et les cartes professionnelles d'étranger, autorise l'ouverture des cercles et casinos ;

- les autorisations individuelles d'occupation des sols ;

- les décisions individuelles relatives à la nomination, à la mise à la retraite d'office, à la révocation ou au licenciement d'agents de la Polynésie française ;

- les conventions relatives aux marchés et aux emprunts ;

- les ordres de réquisition du comptable pris par le président de la Polynésie française ;

- les décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique prises par des SEM pour le compte de la Polynésie française ;

- les autorisations ou déclarations délivrées au titre de la réglementation relative aux installations classées.

Le paragraphe I de l'article 16 du projet de loi organique ajoute à cette liste les actes d'administration et de disposition des intérêts patrimoniaux et domaniaux de la Polynésie française (19° de l'article 91 du statut), ainsi que les actes concernant l'utilisation des sols.

En outre, par coordination avec l'article 10 du projet de loi organique, devront être transmis au haut-commissaire les actes relatifs aux conventions conclues avec les personnes morales et les actes attribuant des aides financières ou des garanties d'emprunt aux personnes morales (30° et 31° nouveaux de l'article 91 du statut).

 Possibilité pour un représentant de demander la suspension d'un acte de la collectivité en cas de doute sérieux sur sa légalité

Le paragraphe II de l'article 16 insère dans la loi organique du 27 février 2004 un nouvel article 172-1 permettant à un représentant à l'assemblée de la Polynésie française d'assortir son recours en annulation d'un acte de la collectivité d'une demande de suspension.

Le tribunal administratif doit faire droit à cette demande sans que soit exigée une condition d'urgence, mais seulement l'existence d'un doute sérieux sur la légalité de l'acte. Le juge dispose d'un mois pour statuer. Le représentant, justifiant d'un intérêt pour agir, pourra ainsi assortir son recours d'une demande de suspension dans des conditions analogues à celles prévues pour le haut-commissaire à l'article 172 du statut.

Le nouvel article 172-1 reprend un dispositif créé, à l'initiative de votre commission, dans le cadre de la loi organique du 21 février 2007 et applicable à Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon66(*).

 Illégalité des actes en cas d'intérêt personnel d'un ministre ou d'un représentant

Le paragraphe II de l'article 16 insère dans la loi organique du 27 février 2004 un nouvel article 172-2 reprenant les dispositions du droit commun des collectivités territoriales, afin de prévoir que sont illégales :

- les délibérations ou actes auxquels ont pris part des ministres ou des représentants intéressés à l'affaire, soit en leur nom personnel, soit comme mandataire ;

- les délibérations et décisions par lesquelles la Polynésie française renonce, directement ou par une clause contractuelle, à exercer toute action en responsabilité à l'égard de toute personne physique ou morale qu'elle rémunère.

Ces dispositions reprennent celles qui s'appliquent aux communes (articles L. 2131-10 et L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales), aux départements (article L. 3132-4), aux régions (article L. 4142-4) et qui ont été adaptées à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, par la loi organique du 21 février 200767(*).

 Extension aux établissements publics du déféré du haut-commissaire

Le paragraphe III de l'article 16 du projet de loi organique insère dans le statut de 2007 un nouvel article 173-1, rendant applicables aux actes des établissements publics de la Polynésie française les articles 172 et 173 de ce statut, relatifs au déféré du haut-commissaire.

En effet, l'article 172 de la loi organique du 27 février 2004 organise l'équivalent du déféré préfectoral en Polynésie française, en prévoyant que le haut-commissaire défère au tribunal administratif les actes des autorités de la collectivité qu'il estime contraires à la légalité, dans le délai de deux mois suivant leur transmission. L'article 173 permet à toute personne physique ou morale lésée par un acte des institutions de la Polynésie française de demander au haut-commissaire de déférer cet acte au tribunal administratif, dans les deux mois suivant la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire.

Le projet de loi organique reprend un dispositif figurant à l'article L. 3241-1 du code général des collectivités territoriales, qui rend applicables aux actes des établissements publics des départements les dispositions relatives au contrôle de légalité des actes des conseils généraux. La loi organique du 21 février 2007 soumet d'ailleurs également l'ensemble des établissements publics des quatre collectivités d'outre-mer concernées aux dispositions relatives au déféré du représentant de l'Etat68(*).

 Renvoi au Conseil d'Etat des questions relatives au fonctionnement des institutions

Le paragraphe IV de l'article 16 modifie l'article 175 de la loi organique du 27 février 2004, relatif au renvoi au Conseil d'Etat des saisines pour avis du tribunal administratif portant sur la répartition des compétences entre l'Etat, la Polynésie française et les communes.

Cette saisine pour avis du tribunal administratif est ouverte au président de la Polynésie française et au président de l'assemblée.

Le projet de loi organique prévoit que les questions posées à titre consultatif au tribunal administratif sont également renvoyées au Conseil d'Etat lorsqu'elles portent sur :

- l'élection du président de la Polynésie française (article 69 du statut) ;

- la nomination des membres du gouvernement (article 73 du statut) ;

- le retour à l'assemblée d'un représentant qui occupait des fonctions gouvernementales (article 78 du statut) ;

- la démission du gouvernement (article 80 du statut) ;

- la modification de la composition du gouvernement (article 81 du statut) ;

- les règles de fonctionnement de l'assemblée de la Polynésie française (articles 118 à 121 du statut) ;

- la motion de défiance (article 156 du statut) ;

- la motion de renvoi budgétaire prévue au nouvel article 156-1 du statut.

Le renvoi au Conseil d'Etat de ces questions institutionnelles devrait favoriser l'obtention de réponses rapides, permettant, le cas échéant, la résolution des litiges. L'éloignement et l'autorité du Conseil d'Etat, par ailleurs amené à se prononcer sur les « lois du pays », semblent en outre appropriés au règlement de questions juridiques et politiques sensibles.

Votre commission vous soumet toutefois un amendement de coordination visant à supprimer le renvoi des questions relatives au « 49-3 budgétaire » (nouvel article 156-1, puisqu'elle vous propose la suppression de cette procédure à l'article 5 (II) du projet de loi organique.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié.

Article 17 (art. 186-1 et 186-2 nouveaux de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Diverses dispositions relatives au contrôle juridictionnel, financier et budgétaire

Cet article crée, après le chapitre IV du titre VI de la loi organique du 27 février 2004, un chapitre rassemblant les dispositions diverses relatives au contrôle juridictionnel, financier et budgétaire.

Ce nouveau chapitre comprend un nouvel article 186-1, relatif à l'exercice par un contribuable ou par un électeur des actions appartenant à la collectivité, et un nouvel article 186-2, prévoyant la transmission des actes des sociétés d'économie mixte au haut-commissaire, qui peut ensuite saisir pour avis la chambre territoriale des comptes.

? Exercice par un contribuable ou un électeur des actions appartenant à la collectivité

Le nouvel article 186-1 de la loi organique statutaire permet à tout contribuable inscrit au rôle de la Polynésie française ou à tout électeur inscrit sur les listes électorales d'une commune polynésienne d'exercer, en demande ou en défense et à ses frais et risques, les actions qu'il croit appartenir à la collectivité et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, aurait refusé ou négligé d'exercer.

Ce droit d'action serait ouvert dans des conditions similaires à celles prévues par le droit commun des collectivités territoriales69(*). Ce dispositif a été rendu applicable à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon par la loi organique du 21 février 2007 (articles LO. 6153-1, LO. 6243-1, LO. 6343-1 et LO. 6453-1 du code général des collectivités territoriales).

L'action ne pourrait donc être exercée qu'avec l'accord du tribunal administratif, auquel le contribuable ou l'électeur devrait adresser un mémoire, ensuite soumis au conseil des ministres dans un délai de deux mois. La décision du conseil des ministres doit être notifiée à l'intéressé puis portée à la connaissance de l'assemblée de la Polynésie française.

Après l'intervention d'un jugement à l'issue de cette procédure, le contribuable ou l'électeur ne peut se pourvoir en appel ou en cassation que s'il obtient au préalable une nouvelle autorisation.

La transmission des actes des SEM au haut-commissaire

Le nouvel article 186-2 reprend les dispositions des articles L. 1524-1 et L. 1524-2 du code général des collectivités territoriales, relatifs au contrôle des actes des sociétés d'économie mixte.

Cette extension aux SEM créées par la Polynésie française du régime applicable aux SEM locales paraît de nature à renforcer la transparence de la vie politique polynésienne. Elle complète les dispositions de l'article 8 du projet de loi organique, qui encadrent l'attribution d'aides financières aux SEM par la collectivité.

En effet, dans les quinze jours suivant leur adoption, devront être communiqués au haut-commissaire de la République :

- les concessions d'aménagement, les comptes annuels et les rapports des commissaires aux comptes des SEM ;

- les actes des organes compétents des SEM qui peuvent avoir une incidence sur l'exécution des conventions fixant pour ces sociétés des obligations en contrepartie des aides accordées par la Polynésie française.

Le haut-commissaire peut ensuite saisir la chambre territoriale des comptes dans le délai d'un mois suivant la réception d'un tel acte, s'il estime que celui-ci est de nature à augmenter gravement la charge financière de la Polynésie française ou de l'un de ses établissements publics, ou le risque financier encouru par la Polynésie française ou ses établissements publics.

Le haut-commissaire doit alors informer de sa saisine la société, l'assemblée et le conseil des ministres de la Polynésie française et, le cas échéant, l'organe compétent de l'établissement public intéressé. L'organe compétent de la société, soit son conseil d'administration, son conseil de surveillance ou son assemblée générale, est par ailleurs tenu de procéder à une seconde délibération de l'acte en cause dès transmission de cette saisine.

La chambre territoriale des comptes doit communiquer son avis au haut-commissaire, à la société, à l'assemblée et au conseil des ministres de la Polynésie française et, le cas échéant, à l'organe compétent de l'établissement public intéressé, dans le délai d'un mois à compter de la saisine.

Votre commission estime que les actes des SEM ne doivent pas seulement être soumis au contrôle du haut-commissaire, mais aussi à celui de l'assemblée de la Polynésie française, par la voie de sa commission de contrôle budgétaire et financier, dont la création vous est proposée à l'article 10 du projet de loi organique.

Elle vous soumet par conséquent un amendement tendant à placer l'assemblée et sa commission de contrôle budgétaire et financier au centre du dispositif de contrôle, selon une conception plus adaptée au principe d'autonomie. Cet amendement prévoit la transmission des actes des SEM, dans les quinze jours suivant leur adoption, à la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée et au haut-commissaire.

Dans le mois suivant cette communication, la commission pourrait, si elle estime que l'acte est de nature à augmenter gravement la charge financière de la Polynésie française ou de l'un de ses établissements publics, ou à accroître gravement le risque financier encouru par la Polynésie française ou par l'un de ses établissements publics, transmettre un avis motivé à l'assemblée de la Polynésie française.

L'assemblée pourrait alors, sur proposition de sa commission de contrôle budgétaire et financier, saisir la chambre territoriale des comptes. Cette saisine aurait des effets identiques à ceux prévus par le projet de loi organique. Enfin, le haut-commissaire pourrait lui aussi saisir la chambre territoriale des comptes s'il estime que l'acte qui lui été transmis comporte un risque financier grave pour la collectivité.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 (art. L.O. 272-12 et LO. 273-4-1 à L.O. 273-4-12 nouveaux du code des juridictions financières) - Contrôle des actes budgétaires et exécution du budget de la Polynésie française

Cet article complète les dispositions du code des juridictions financières relatives au contrôle des actes budgétaires et à l'exécution du budget de la Polynésie française. A cette fin, il adapte à la Polynésie française des dispositions applicables à d'autres collectivités d'outre-mer ou aux collectivités territoriales.

Article L.O. 272-12 du code des juridictions financières - Examen de gestion des comptes de la Polynésie française par la chambre territoriale des comptes

Le 1° de l'article 18 du projet de loi organique réécrit l'article L.O 272-12 du code des juridictions financières, afin de préciser les modalités d'examen de la gestion des comptes de la Polynésie française et de ses établissements publics.

L'article L.O. 272-12 donne à la chambre territoriale des comptes la mission d'examiner la gestion « du territoire et de ses établissements publics » et prévoit qu'elle peut vérifier auprès de délégataires de services publics les comptes qu'ils ont produits aux autorités délégantes. L'examen de gestion doit porter sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en oeuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs assignés par l'organe délibérant.

Reprenant les dispositions de l'article L. 252-9 du code des juridictions financières applicables aux communes de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon70(*) et les dispositions de l'article L. 211-4 du même code, relatives aux collectivités territoriales, la nouvelle rédaction de l'article L.O. 272-12 confie à la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française deux nouvelles missions :

- l'examen des comptes des établissements, sociétés, groupements et organismes auxquels la Polynésie française et ses établissements publics apportent un concours financier supérieur à 1.500 euros (179.000 francs CFP), ou dans lesquels ils détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants, ou exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion, lorsque la vérification lui en est attribuée par un arrêté du premier président de la Cour des comptes ;

- la réalisation de vérifications sur demande motivée soit du haut-commissaire, soit de l'exécutif de la collectivité ou de l'établissement public.

Votre commission vous soumet un amendement visant à permettre également à l'assemblée de la Polynésie française de saisir la chambre territoriale des comptes de demandes de vérification de la gestion des établissements, sociétés, groupements et organismes auxquels la Polynésie française et ses établissements publics apportent un concours financier supérieur à 1.500 euros, ou dans lesquels ils détiennent une part importante du capital.

Articles LO. 273-4-1 à L.O. 273-4-12 nouveaux du code des juridictions financières - Contrôle des actes budgétaires et de l'exécution du budget de la Polynésie française

Le 2° de l'article 18 du projet de loi organique complète la section 1 du chapitre III du titre VII du livre II du code des juridictions financières, consacrée au contrôle des actes budgétaires et de l'exécution du budget de la Polynésie française, par douze nouveaux articles.

Ces nouvelles dispositions adaptent à la Polynésie française les règles applicables aux communes de Nouvelle-Calédonie et aux collectivités territoriales de métropole, répondant ainsi aux observations de la Cour des comptes dans son rapport public pour 2006. Des règles similaires ont été retenues par loi organique du 21 février 2007 pour les statuts de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie71(*).

Les dispositions actuellement applicables au contrôle des actes budgétaires et de l'exécution du budget de la Polynésie française (articles L.O. 273-1 à L.O. 273-4) se limitent à transposer celles qui concernent la Nouvelle-Calédonie (articles L. 236-2 à L. 263-7 du code des juridictions financières).

 Le nouvel article L.O. 273-4-1 prévoit que le budget primitif de la Polynésie française doit être transmis au haut-commissaire dans les quinze jours suivant le délai limite fixé pour son adoption (le 31 mars). Dans le cas contraire, il revient au conseil des ministres d'établir un budget après avis du haut-commissaire et de la Chambre territoriale des comptes (article L.O. 273-1 du code des juridictions financières).

 Le nouvel article L.O. 273-4-2 définit les règles relatives aux compétences de l'assemblée de la Polynésie française lorsque le budget du territoire n'a pas été voté en équilibre réel et précise les conditions d'adoption du compte administratif sur l'exercice concerné. La saisine de la chambre territoriale des comptes entraîne une suspension des délibérations budgétaires.

 Le nouvel article L.O. 273-4-3 permet au président de la Polynésie française de mettre en recouvrement les recettes, d'engager, liquider et mandater les dépenses, lorsque l'exécution du budget est interrompue en raison de sa transmission à la chambre territoriale des comptes. Le président de la Polynésie française peut également, en cas de suspension de l'exécution budgétaire, mandater les dépenses de remboursement de la dette publique en capital venant à échéance.

 Le nouvel article L.O. 273-4-4 autorise l'assemblée de la Polynésie française à apporter des modifications au budget en cours d'exécution.

Votre commission vous soumet à cet article un amendement de précision.

 Les nouveaux articles L.O. 273-4-5 à L.O. 273-4-7 précisent les conditions d'adoption par l'assemblée de la Polynésie française de l'arrêté des comptes et les modalités de transmission au haut-commissaire du compte administratif.

La chambre territoriale des comptes, saisie par le haut-commissaire, peut proposer à la Polynésie française les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire lorsque l'arrêté des comptes fait apparaître dans l'exécution du budget, un déficit égal ou supérieur à 5 % des recettes de la section de fonctionnement (article L.O. 273-4-7). Le projet de loi organique retient donc le seuil fixé pour les communes de Nouvelle-Calédonie de plus de 20.000 habitants, les autres étant soumises à cette procédure lorsque leur déficit budgétaire atteint 10 % des recettes de la section de fonctionnement72(*).

 Le nouvel article L.O. 273-4-8 prévoit que les dépenses obligatoires de la Polynésie française résultant d'une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée sont régies par les dispositions législatives relatives aux astreintes prononcées en matière administrative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public.

 Le nouvel article L.O. 273-4-9 organise l'intervention du haut-commissaire en cas de non mandatement des intérêts moratoires en matière de commandes publiques.

Le projet de loi organique confie au haut-commissaire la compétence pour fixer le seuil à partir duquel le non mandatement des intérêts moratoires en matière de commande publique appelle sa propre intervention. Un tel dispositif ne paraît pas satisfaisant.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à prévoir que le seuil à partir duquel le haut-commissaire intervient est fixé par l'assemblée de la Polynésie française, sur proposition de sa commission de contrôle budgétaire et financier.

 Le nouvel article L.O. 273-4-10 assure l'information de l'assemblée et du conseil des ministres de la Polynésie française sur les avis de la chambre territoriale des comptes.

 Le nouvel article L.O. 273-4-11 prévoit que l'assemblée de la Polynésie française doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique des dépenses ayant donné lieu à une déclaration en gestion de fait par la chambre territoriale des comptes. Cette délibération doit intervenir au cours de la plus proche séance de l'assemblée suivant la transmission de la demande adressée par la chambre.

 Le nouvel article L.O. 273-4-12 rend l'ensemble des dispositions relatives au contrôle budgétaire applicables aux établissements publics de la Polynésie française.

Votre commission vous soumet un amendement visant à remplacer au sein du nouvel article L.O. 273-4-4 la référence à « l'organe délibérant » par la mention de l'assemblée de la Polynésie française.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 18 ainsi modifié.

TITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 19 (art. 9 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Incompatibilité entre les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire et la qualité de membre du gouvernement de la Polynésie française

Cet article complète l'article 9 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature afin d'y inscrire l'incompatibilité entre les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire et la qualité de membre du gouvernement de la Polynésie française.

Le premier alinéa de l'article 9 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 rend les fonctions de magistrat incompatibles avec l'exercice d'un mandat au Parlement, au Parlement européen, au Conseil économique et social, de membre du congrès ou d'une assemblée de province de Nouvelle-Calédonie, de représentant à l'assemblée de la Polynésie française, de membre des assemblées délibérantes des collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et des îles Wallis et Futuna, ainsi qu'avec la fonction de membre du gouvernement de la Nouvelle-calédonie.

L'incompatibilité des fonctions de magistrat avec la qualité de membre du gouvernement de la Polynésie française résulte déjà de la combinaison des articles 75 et 111 (I, 4°) de la loi organique statutaire du 27 février 2004. En effet, l'article 75 de cette loi dispose que « le président de la Polynésie française et des autres membres du gouvernement sont soumis aux règles d'incompatibilité applicables aux représentants à l'assemblée de la Polynésie française ». Or, l'article 111 rend les fonctions de représentant à l'assemblée incompatibles avec les fonctions de magistrat des juridictions administratives ou des juridictions judiciaires.

Le projet de loi organique inscrit cette règle au sein du statut de la magistrature, afin d'assurer une meilleure intelligibilité de la loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 sans modification.

Article 20 - Nouvelles élections et modalités d'entrée en vigueur de certaines dispositions

Cet article tend, d'une part, à abréger le mandat de l'assemblée de la Polynésie française actuelle, qui doit en principe s'achever en mai 2009, mais qui serait renouvelée dès janvier 2008, et, d'autre part, à préciser les modalités d'entrée en vigueur de certaines dispositions du présent texte.

1. L'abréviation du mandat de l'actuelle assemblée

L'article 104 de la loi organique du 27 février 2004 précitée précise que l'assemblée de la Polynésie française est composée de cinquante-sept membres élus pour cinq ans. Le dernier renouvellement général a eu lieu le 23 mai 2004 et les représentants alors élus doivent théoriquement siéger jusqu'en mai 2009.

Toutefois, afin de résoudre une crise institutionnelle latente nuisible à l'image et au développement de la collectivité, le présent article (I) tend à prévoir l'organisation de nouvelles élections afin de renouveler l'ensemble des sièges de l'assemblée dont le premier tour aurait lieu en janvier 2008 (premier alinéa).

En conséquence, le mandat des représentants élus le 23 mai 2004 et le 13 février 2005 (lors des élections partielles aux îles du Vent) prendrait fin à compter de la réunion de plein droit de l'assemblée (deuxième alinéa). Conformément au second alinéa de l'article 118 de la loi organique précitée, cette réunion, présidée par le doyen d'âge, est fixée au deuxième jeudi suivant l'élection des représentants.

La durée du mandat confié aux élus par les électeurs ne peut être modifiée que si le législateur et certaines nécessités institutionnelles justifient un aménagement du calendrier électoral.

En effet, selon l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles « concernant le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales ». Il revient donc au législateur de modifier la durée des mandats électoraux concernés en cas de nécessité et de préciser alors les conditions et les limites de cette modification, sous peine de rester en deçà de sa compétence73(*). La durée du mandat de l'assemblée de la Polynésie française relève même d'un texte organique (article L.O. 406-1 du code électoral et article 104 de la loi organique statutaire du 27 février 2004).

Le Conseil constitutionnel se refuse à un contrôle d'opportunité des choix du législateur qui sont à l'origine d'une modification de la durée des mandats électoraux : « La Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement (...) il ne lui appartient donc pas de rechercher si les objectifs que s'est assigné le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que (...) les modalités retenues ne sont pas manifestement inappropriées à ces objectifs »74(*).

A ce titre, il vérifie l'adéquation entre les objectifs et les moyens retenus par les textes limitant ou allongeant la durée des mandats. Il a ainsi validé plusieurs lois modifiant le calendrier des scrutins et la durée des mandats électoraux.

Il découle de sa jurisprudence que la modification de la durée du mandat des élus appartenant à une assemblée locale ou à l'une des assemblées du Parlement n'est pas contraire à la Constitution à condition :

- que cette modification soit justifiée par des considérations d'intérêt général et que les différences de traitement entre élus ou électeurs qui en résultent soient en rapport avec l'objectif de la loi (ainsi, en 1994, le Conseil a validé l'objectif du législateur tendant à « éviter des difficultés de mise en oeuvre » de l'élection présidentielle de 199575(*) pour autoriser le report des élections municipales) ;

- que cette modification ait un caractère exceptionnel et transitoire. Elle doit être limitée dans le temps et strictement nécessaire à la réalisation de l'objectif de la loi, afin de permettre aux électeurs d'exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable (le Conseil a par exemple validé la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 ayant prolongé d'un an la durée du mandat de certains conseillers généraux ; de même, il a validé la prorogation de onze semaines du mandat des députés instituée par la loi n° 2001-419 du 15 mai 2001 destinée à organiser les élections législatives après l'élection présidentielle en 2002).

Le législateur a déjà modifié à plusieurs reprises, la durée de certains mandats en cours en vue de répondre à des objectifs d'intérêt général.

De nombreux précédents

*La loi n° 66-947 du 21 décembre 1966 a reporté de mars à octobre 1967 (soit 7 mois) le renouvellement d'une série de conseillers généraux afin d'éviter que celui-ci ne coïncide avec les élections législatives ;

*La loi n° 72-1070 du 4 décembre 1972 a reporté, de mars à octobre 1973, le renouvellement d'une série de conseillers généraux en vue d'écarter sa concomitance avec le déroulement des élections législatives ;

*La loi n° 88-26 du 8 janvier 1988 a porté de trois à six mois (de mars à septembre) le délai dans lequel une série de conseillers généraux devait être renouvelée, pour faciliter l'organisation de l'élection présidentielle ;

*La loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 a pour sa part prolongé d'un an le mandat d'une série de conseillers généraux et écourté de deux ans le mandat d'une autre série, afin de permettre l'organisation simultanée des élections régionales et des élections cantonales ;

*La loi n° 94-44 du 18 janvier 1994 a prolongé d'un an le mandat d'une série de conseillers généraux, en vue de rétablir le renouvellement des conseils généraux par moitié tous les trois ans ;

*La loi n° 94-590 du 15 juillet 1994 a reporté de mars à juin 1995 (3 mois) les élections municipales afin d'écarter toute difficulté dans l'organisation de l'élection présidentielle ;

*La loi n° 96-89 du 6 février 1996 a reporté de deux mois (de mars à mai 1996) le renouvellement des membres de l'assemblée territoriale de la Polynésie française afin d'éviter la concomitance de ce renouvellement avec l'examen au Parlement d'une réforme statutaire de cette collectivité ;

* La loi organique n° 2001-419 du 15 mai 2001 a reporté de onze semaines (d'avril à juin 2002) l'organisation des élections législatives en vue de les faire précéder par l'élection du Président de la République ;

*Les lois 2005-1562 et 2005-1563 du 15 décembre 2005 ont :

-reporté d'un an les élections municipales et cantonales initialement prévues en mars 2007 ainsi que les élections cantonales prévues en mars 2010 ;

-reporté d'un an les renouvellements partiels du Sénat initialement prévus en 2007, 2010 et 2013.

La difficulté réside dans le fait que le projet de loi prévoit d'abréger les mandats en cours. Toutefois, depuis 2004, la Polynésie française est la proie d'une instabilité politique chronique (les cinq gouvernements successifs et les quatre motions de censure adoptées par l'assemblée le prouvent) qui paralyse le développement de la collectivité et provoque l'exaspération de la population. Les acteurs de la société civile (entreprises et églises notamment) se sont publiquement prononcés pour un retour aux urnes rapide.

C'est dans une situation similaire que le Conseil constitutionnel avait admis, en 1979, l'abréviation des mandats en cours à l'assemblée territoriale de la Nouvelle-Calédonie. Il avait ainsi jugé qu' « une mesure d'abréviation du mandat de l'assemblée territoriale (...) dont la durée est fixée par la loi et ne peut être modifiée qu'en la même forme était la conséquence, au regard du mandat des membres de cette assemblée (...), d'une entrée en application immédiate du nouveau régime électoral ».

Le Conseil estimait ainsi que « le législateur n'a fait qu'user des pouvoirs qui lui appartiennent de fixer les conditions de mise en vigueur des règles qu'il édicte ; que, dès lors, il n'a méconnu ni le principe de la séparation des pouvoirs, ni les dispositions constitutionnelles qui le mettent en oeuvre ou qui consacrent la libre administration des collectivités territoriales »76(*).

A l'évidence, l'abréviation du mandat des membres de l'assemblée répond à une condition d'intérêt général.

La décision d'organiser les élections en janvier 2008, qui relève d'un choix du pouvoir exécutif, permettra d'éviter toute interférence avec les élections municipales prévues en mars 2008.

Votre rapporteur rappelle qu'au cours de son déplacement en Polynésie française, les représentants des formations politiques lui ont signalé que la mobilisation de l'électorat pourrait être limitée si la campagne électorale intervenait en fin d'année pendant Noël, fête très suivie par la population. Il se félicite donc de constater que le secrétaire d'Etat à l'outre-mer, M. Christian Estrosi, a annoncé lors de sa visite à Rangiroa, le 1er novembre, que le premier tour des élections anticipées aurait lieu le 27 janvier 2008, et non le 13 janvier comme envisagé précédemment, le second tour devant être organisé le 10 février.

Il salue également les déclarations du secrétaire d'Etat indiquant que les électeurs inscrits sur les listes électorales de Polynésie révisées depuis le mois de septembre et jusqu'en décembre ne seraient pas exclus du scrutin (en principe, la clôture définitive des listes électorales est effective au dernier jour de février).

En complément, la commission vous propose un amendement tendant à rétablir le rythme de renouvellement normal de l'assemblée à compter de l'élection suivante, qui pourrait ainsi se dérouler au printemps 2013.

2. Les modalités d'entrée en vigueur de certaines dispositions

Le paragraphe II exclut la mise en oeuvre des dispositions de l'article 10 de la loi organique du 27 février 2004 au décret en Conseil d'Etat qui devra être pris pour fixer les nouvelles modalités d'élection de l'assemblée de la Polynésie française en vue du renouvellement général de l'assemblée de janvier 2008 : cet article prévoit la consultation du gouvernement de la Polynésie française sur les projets de décrets introduisant, modifiant ou supprimant des dispositions particulières à la Polynésie française.

Le paragraphe III prévoit que les dispositions des articles premier (relatif aux modalités d'élection et de remplacement du président de la Polynésie française), 5 (modalités de mise en oeuvre de la responsabilité du président et du gouvernement par l'assemblée), 6 (dissolution et renouvellement anticipé de l'assemblée), 11 (incompatibilités électorales), 13 à 16 (séances mensuelles ; consultation des électeurs ; débat d'orientation budgétaire ; contrôle de la légalité des actes des institutions de la Polynésie française) et 18 (contrôle des actes budgétaires) seraient effectives à compter du prochain renouvellement de l'assemblée de la Polynésie française.

Par dérogation au I de l'article 8 de la loi organique du 27 février 2004 précitée (qui prévoit qu'en principe, les lois et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur en Polynésie française à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le dixième jour qui suit leur publication), les autres dispositions du présent texte entreront en vigueur à compter de sa publication au Journal officiel de la République française.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article premier (art. L. 390-1, L. 392, L. 407, L. 408, L. 411, L. 412, L. 414, L. 415 et L. 415-1 du code électoral) - Diverses dispositions relatives à la campagne électorale

Cet article tend à insérer un article L. 390-1 nouveau dans le code électoral et à modifier les articles L. 392, L. 407, L. 408, L. 411, L. 412, L. 414, L. 415 et L. 415-1 du même code afin de compléter les règles applicables à la propagande et aux dépenses électorales, aux déclarations de candidature, ainsi qu'à la campagne de l'élection de l'assemblée de la Polynésie française.

1. La distribution de la propagande électorale et le plafonnement des dépenses électorales (articles L. 390-1, L. 392, L. 415 et L. 415-1 du code électoral insérés ou modifiés par les I, II et VIII)

En premier lieu, les règles de droit commun du code électoral relatives à la propagande électorale (articles L. 47 à L. 52-3) sont applicables à l'élection à l'assemblée de la Polynésie française.

Une commission de propagande, instituée dans chaque circonscription par arrêté du haut-commissaire de la République, est chargée d'assurer l'envoi et la distribution des documents de propagande électorale.

Pour tenir compte des difficultés d'acheminement du courrier postal propres à certains archipels, les bulletins de vote peuvent être mis à la disposition des électeurs par les candidats, par l'intermédiaire du réseau internet. Ces bulletins doivent, pour pouvoir être valablement utilisés, être de dimensions et d'une présentation strictement identiques à celles des bulletins agréés par la commission de propagande, à l'exception de la couleur77(*).

En effet, la collectivité qui se compose de 118 îles dispersées sur 2,5 millions de km2, est confrontée à des difficultés spécifiques d'acheminement de la propagande électorale.

C'est pourquoi, dans les faits, la distribution des documents électoraux est traditionnellement assurée par les services municipaux.

Le I de cet article tend donc à conférer une plus grande sécurité juridique à cette pratique tout en permettant à l'Etat de contrôler que la sincérité des opérations est assurée. Il prévoit d'insérer un article L. 390-1 nouveau dans le code électoral afin de prévoir que par dérogation à l'article L. 50 du même code (qui prohibe la distribution de documents de propagande électorale par les agents de l'autorité publique ou municipale) en Polynésie française, les services municipaux peuvent se voir confier la distribution des documents officiels de propagande par le haut-commissaire de la République, après avis de la commission de propagande.

En deuxième lieu, l'article L. 392 du code électoral, relatif aux dépenses électorales, serait modifié pour améliorer la prise en charge de certaines d'entre elles.

Les règles relatives au remboursement et au plafonnement des dépenses électorales ont déjà été rappelées dans le commentaire de l'article 3 du projet de loi organique examiné conjointement par votre commission. Il convient de rappeler que, comme dans le droit commun, pour les élections municipales et celles de l'assemblée de Polynésie française, elles ne s'appliquent pas aux circonscriptions de moins de 9.000 habitants.

L'article L. 392 précité, applicable à toutes les élections ayant lieu en Polynésie française, adapte ces règles aux spécificités de la collectivité.

Cet article (1°, 2°, 3°, 4°) assure notamment la conversion en francs CFP des plafonds fixés en euros dans le droit commun.

Ainsi, le plafond des dépenses électorales exposées par chaque candidat ou liste, et remboursées par l'Etat, est fixé par le 3° pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française.

Fraction de la population de la circonscription

Plafond par habitant des dépenses électorales
(francs CFP)

Élection des conseillers municipaux

Élection des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie et de l'assemblée de la Polynésie française

Listes présentée au premier tour

Listes présentées au second tout

N'excédant pas 15.000 habitants

146

200

127

De 15.001 à 30.000 habitants

128

182

100

De 30.001 à 60.000 habitants

110

146

91

De plus de 60.000 habitants

100

137

64

Le plafond des dépenses pour l'élection des députés est de 4.545.000 francs CFP, majoré de 20 francs CFP par habitant de la circonscription.

L'article L. 392 précise aussi que, à la différence du droit commun où ces plafonds sont actualisés tous les trois ans par décret, en fonction de l'indice du coût de la vie de l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), ils sont actualisés en Polynésie française, par référence à l'indice des prix à la consommation des ménages fixé par l'institut territorial remplissant la même fonction que l'INSEE (b du 5°).

Le 6° de cet article prévoit que les frais de transport aérien et maritime dûment justifiés, exposés à l'intérieur de la collectivité, par les candidats à une élection législative ou locale ne sont pas inclus dans ces plafonds.

Enfin, par dérogation au droit commun (article L. 52-12) où les comptes de campagne doivent être déposés à la CNCCFP, le 7° de cet article prévoit que les candidats peuvent aussi les déposer auprès des services du représentant de l'Etat.

Le II du présent article tend à modifier l'article L. 392 pour instituer des règles spécifiques de plafonnement des dépenses électorales en Polynésie française. Ainsi, les mentions impliquant l'application des dispositions du 3° et du 7° à la Polynésie française seraient supprimées (l'ensemble des alinéas étant renumérotés).

Le nouveau 4° de l'article L. 392 du code électoral insérerait un tableau spécifique aux plafonds des dépenses électorales pour les élections ayant lieu en Polynésie française. Ces plafonds (voir ci-dessous) seraient revalorisés.

Plafond par habitant (en francs CFP)

Habitants

Élections municipales

Élections de l'assemblée de la Polynésie

Premier tour

Second tour

Premier tour

Second tour

N'excédant pas 15.000 habitants

156

214

136

186

De 15.001 à 30.000 habitants

137

195

107

152

De 30.001 à 60.000 habitants

118

156

97

129

De plus de 60.000 habitants

107

147

68

94

Simultanément, le 4° du II du présent article exclurait les élections de l'assemblée de la Polynésie française du champ du 6° devenu 7° de l'article L. 392 précité : par conséquent, les frais de transport aérien et maritime dûment justifiés et exposés à l'intérieur de la collectivité par les candidats devraient désormais être intégrés dans les dépenses électorales soumises à plafonnement.

En contrepartie, le nouveau 8° de l'article L. 392 prévoit d'augmenter de 15 % les plafonds de dépenses électorales des candidats à l'assemblée pour la seule prise en charge des frais de transport aériens et maritimes exposés par les candidats à l'intérieur de la circonscription intéressée. A noter que l'assemblée de la Polynésie française a émis un avis défavorable sur cette disposition car elle souhaitait une augmentation plus importante (+ 25 %).

Ce dispositif appelle deux commentaires :

- en maintenant l'exclusion des frais de transport du plafond des dépenses électorales des candidats aux élections ayant lieu en Polynésie française (législatives ; municipales) tout en prévoyant l'intégration de ces frais dans le plafond des dépenses électorales des candidats à l'assemblée de la Polynésie française, le dispositif proposé ne paraît pas très cohérent, créant une inégalité entre candidats dans la collectivité ;

- comme l'ont prouvé les entretiens de votre rapporteur avec les représentants des formations politiques polynésiennes, ce système rendrait plus difficile la campagne électorale des candidats, contraints de limiter leurs déplacements dans des circonscriptions parfois très étendues (la Polynésie française est aussi étendue que la surface de l'Europe) pour ne pas dépasser le plafond de leurs dépenses électorales, au risque de ne pas pouvoir aller à la rencontre des électeurs.

Votre commission vous propose donc un amendement de réécriture du II de l'article premier maintenant les nouveaux plafonds de dépenses électorales applicables à l'élection de l'assemblée de la Polynésie française mais rétablissant la règle actuelle selon laquelle les frais de transport aérien et maritime exposés par les candidats à cette élection au sein de la collectivité intéressée ne sont pas inclus dans ces plafonds.

Enfin, les articles L. 415 et L. 415-1 du code électoral seraient modifiés (VIII). L'article L. 415 prévoit que le coût du papier, l'impression des bulletins de vote, des affiches et des circulaires et des frais d'affichage sont remboursés aux listes ayant obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés (un arrêté du haut-commissaire de la République fixant le barème et les modalités suivant lesquels ces dépenses sont remboursées par l'Etat. Les dépenses liées à la campagne audiovisuelle officielle sont à la charge de l'Etat.

L'article L. 415-1, conjugué à l'article L. 52-11-1, prévoit que les dépenses électorales des candidats soumis au plafonnement font l'objet d'un remboursement forfaitaire de l'Etat égal à 50 % de leur plafond de dépenses, à condition qu'ils aient obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés (contre 5 % dans le droit commun).

Dorénavant, il serait précisé que le remboursement par l'Etat des dépenses de la campagne officielle et des dépenses électorales ne concerne que les listes ayant obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés au premier tour de scrutin (en effet, la rédaction actuelle de ces articles est ambiguë car elle ne précise pas quel tour de scrutin doit être pris en compte au titre de ce remboursement).

Evidemment, les listes présentes au second tour de l'élection bénéficieraient de ce remboursement dans les mêmes conditions qu'à l'heure actuelle.

2. Les déclarations de candidature et les modalités de retrait des listes (articles L. 407 à L. 409, L. 411 et L. 412 du code électoral modifiés par les III à VI)

L'article L. 407 actuel du code électoral prévoit que toute liste fait l'objet d'une déclaration de candidature collective revêtue de la signature de tous les candidats et déposée, par le candidat tête de liste ou par un mandataire porteur d'un mandat écrit établi par ce candidat, auprès des services du haut-commissaire au plus tard le sixième jeudi précédant la date du scrutin à midi.

A défaut de signature, une procuration du candidat doit être produite. Le déposant reçoit alors un récépissé provisoire de déclaration.

Cette déclaration doit mentionner : la circonscription électorale où la liste se présente : les nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, domicile et profession de chaque candidat ; le titre de la liste (le même titre ne pouvant être partagé par plusieurs listes au sein d'une circonscription) ; le cas échéant, la couleur et l'emblème choisis par la liste pour l'impression des bulletins de vote.

L'article L. 408 du même code précise les prérogatives du haut-commissaire lors de l'enregistrement de ces candidatures : il doit enregistrer la déclaration si elle respecte les conditions légales précitées. Il délivre le récépissé définitif de la déclaration dans les trois jours de son dépôt. A défaut, il doit motiver le refus d'enregistrement.

Conformément à l'article L. 410 du code précité, le candidat tête de liste ou son mandataire dispose d'un délai de quarante-huit heures pour contester ce refus d'enregistrement devant le tribunal administratif, qui statue dans les trois jours. Sa décision ne peut être contestée qu'à l'occasion d'un recours contre l'élection.

Toutefois, lorsque le refus d'enregistrement est motivé soit par l'inobservation des dispositions relatives aux inéligibilités, soit par la présence d'un candidat sur plusieurs listes ou donc plus d'une circonscription, le droit en vigueur offre un délai de quarante-huit heures, à compter du refus d'enregistrement ou de la décision du tribunal administratif, à la liste intéressée pour régulariser sa situation en se complétant.

Dans ce cas, si le tribunal administratif, saisi par le candidat tête de liste ou son mandataire, n'a pas statué dans les trois jours, la candidature est enregistrée.

Quant au retrait de candidats, il n'est plus possible après le dépôt de la liste (article L. 409 du code électoral).

Si un candidat décède, ses colistiers doivent le remplacer immédiatement par un nouveau candidat au rang qui convient, cette nouvelle candidature devant faire l'objet d'une déclaration complémentaire.

Par dérogation, les listes au sein desquelles un candidat est décédé postérieurement au huitième jour précédant le scrutin demeurent valables sans modification.

Les listes complètes peuvent quant à elles être retirées au plus tard le quatrième samedi précédent le scrutin à midi (la déclaration de retrait devant être signée par la majorité des candidats de la liste).

Les articles L. 407 et L. 408 du code électoral seraient réécrits par le III du présent article. Les déclarations demeureraient déposées auprès des services du haut-commissaire et les mentions devant y figurer ne seraient pas modifiées.

Le projet de loi tend à adapter ces règles à un mode de scrutin à deux tours en s'inspirant de celles qui ont été instituées pour les candidatures aux élections des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon (articles L. 487 et L. 488, L. 514 et L. 515, L. 542 et L. 543 du code électoral).

L'article L. 407 préciserait désormais explicitement que les listes doivent respecter les règles posées à l'article 106 de la loi organique « statutaire » du 27 février 2004, à savoir :

- l'alternance stricte entre hommes et femmes au sein de chaque liste ;

- la limitation du nombre de candidats sur une liste : « chaque liste comporte un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté du même nombre que le nombre de sièges à pourvoir, dans la limite de dix ». En pratique, dans cinq circonscriptions, les listes peuvent donc être constituées d'un nombre de candidats au moins égal au double du nombre de sièges à pourvoir. Par exception, dans la circonscription des îles du Vent (où 37 sièges sont à pourvoir, les listes ne peuvent comprendre que dix candidats supplémentaires ;

- l'interdiction des candidatures multiples.

Le candidat placé en tête de la liste ou son délégué, bénéficiant d'un mandat écrit de chaque membre de la liste, serait apte à effectuer toutes déclarations et démarches utiles à l'enregistrement de la liste pour le premier et le second tour.

L'ensemble des mandats écrits et des pièces prouvant que les candidats sont éligibles devraient être joints à la liste lors de son dépôt.

Pour le premier tour de scrutin, la déclaration devrait être signée par tous les membres de la liste, sauf si l'un d'entre eux souhaite compléter cette déclaration collective (non signée de lui) par une déclaration individuelle établie dans le même délai.

Innovation intéressante car gage de souplesse pour les intéressés, cette signature pourrait être produite par télécopie ou par voie électronique pour le second tour.

Comme de coutume cependant, les signatures de chaque candidat ne seraient pas exigées pour la déclaration de candidature des listes qui ne procèdent à aucune modification de leur composition au second tour.

Il ne serait délivré récépissé de cette déclaration que si les conditions précitées sont remplies.

L'article L. 408, dans sa nouvelle rédaction, préciserait, d'une part dates et horaires de dépôt des déclarations et, d'autre part, le rôle du haut-commissaire dans leur enregistrement.

Ainsi, les déclarations devraient être déposées au plus tard :

- pour le premier tour, le quatrième lundi qui précède le jour du scrutin à midi ;

- pour le second tour, le mardi suivant le premier tour à dix-huit heures (I).

Conformément au II de cet article, comme dans le droit en vigueur, le haut-commissaire devrait enregistrer la déclaration qui répond aux conditions précitées et délivrer un récépissé définitif dans les trois jours de son dépôt, après son enregistrement.

Tout bulletin de vote établi au nom d'une liste dont la déclaration de candidature n'a pas été régulièrement enregistrée serait nul.

Dans un souci de clarté du dispositif, votre commission vous propose deux amendements tendant respectivement à rassembler dans l'article L. 408 précité l'ensemble des dispositions relatives à l'enregistrement des déclarations de candidature et à la délivrance du récépissé, et par coordination, à supprimer la dernière phrase de l'article L. 407, selon lequel le récépissé ne peut être délivré que si les conditions énumérées dans cet article sont remplies.

Les conditions de retrait des listes complètes de l'article L. 409 seraient également modifiées : les déclarations de retrait des listes complètes qui interviennent avant l'expiration des délais prévus pour le dépôt des déclarations de candidature seraient enregistrées ; elles devraient comporter la signature de la majorité des candidats sur la liste. Pour le second tour de scrutin, cette signature pourrait être produite par télécopie ou par voie électronique. Il en serait donné récépissé (IV).

En outre, l'article L. 411 du code électoral, qui prévoit que ces règles seraient toujours applicables aux candidatures mais adaptées si l'assemblée était élue au scrutin uninominal et qui avait été abrogé par l'article 15-2 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004, serait rétabli (V).

3. Les modalités d'organisation de la campagne électorale (articles L. 412 et L. 414 du code électoral)

A l'heure actuelle, la campagne électorale de l'élection de l'assemblée de la Polynésie française est ouverte à partir du sixième vendredi qui précède le jour du scrutin et prend fin le samedi précédant le scrutin, à minuit (article L. 412 du code électoral).

Comme pour les autres élections, une commission de propagande est chargée d'assurer l'envoi et la distribution des documents de propagande électorale.

L'article L. 414 du code précité prévoit des règles spécifiques de la campagne audiovisuelle :

Les antennes de la société nationale chargée du service public de la communication audiovisuelle outre-mer sont mises à la disposition des listes dont la candidature a été régulièrement enregistrée (I) ;

Une durée d'émission de trois heures à la télévision et de trois heures à la radio est mise à la disposition des listes présentées par les partis et groupements politiques représentés à l'assemblée (II) ;

En effet, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) détermine le temps attribué à chaque liste en fonction de cette représentation. Celle-ci est constatée au vu de la déclaration individuelle de rattachement faite par chaque élu sortant au plus tard deux mois avant la date d'expiration du mandat de l'assemblée. Chaque liste dispose d'une durée minimale de cinq minutes à la télévision et de cinq minutes à la radio. Les listes ont cependant la possibilité d'utiliser leur temps de parole en commun ;

Les autres listes bénéficient d'une durée d'émission maximale de trente minutes à la télévision et de trente minutes à la radio. Cette durée est répartie également entre elles par le CSA, sans qu'une liste puisse bénéficier de plus de cinq minutes à la télévision et de cinq minutes à la radio (III) ;

Le CSA fixe aussi les conditions de production de programmation et de diffusion des émissions. Il peut adresser des recommandations aux exploitants des autres services de communication audiovisuelle autorisées en Polynésie française. En pratique, il y désigne un représentant pendant la durée de la campagne (IV) ;

En cas d'élection partielle, le temps d'émission est réduit, par circonscription, à une heure au lieu de trois heures et à quinze minutes au lieu de trente minutes, et la déclaration individuelle de rattachement doit être effectuée dans les huit jours suivant l'événement qui a rendu cette élection nécessaire (V).

Le présent article tend tout d'abord à limiter la durée de la campagne électorale.

En pratique, à l'heure actuelle, les candidats connaissent cinq semaines de campagne électorale avant le premier tour de scrutin.

La campagne électorale débuterait désormais le troisième mardi précédant le jour du scrutin. En outre, les candidats disposeraient de quinze jours pour faire campagne entre les deux tours : la campagne du second tour commencerait donc le mercredi suivant le premier tour et s'achèverait le samedi précédant le scrutin, à minuit.

Les candidats bénéficieraient donc de trois semaines avant le premier tour et de deux semaines supplémentaires pour ceux qui seraient qualifiés pour le second tour de l'élection.

L'assemblée de la Polynésie française a émis un avis défavorable « en raison du délai réduit désormais consacré à la campagne électorale, lequel ne tient pas compte de l'éclatement géographique de certaines circonscriptions électorales et de la nécessité de prévoir une durée de campagne électorale suffisante pour pouvoir susciter une participation massive des électeurs au scrutin ».

Tout en prenant acte de cette position, votre rapporteur estime que la durée retenue permettra aux candidats de faire campagne sereinement dans leur circonscription. Il constate que les députés disposent également d'une durée de trois semaines pour leur campagne électorale (article L. 164 du code électoral)78(*).

Le VII du présent article préciserait les règles relatives à la campagne audiovisuelle afin de prévoir l'hypothèse d'un renouvellement avant terme de l'assemblée : ainsi, une durée d'émission de trois heures à la télévision et de trois heures à la radio serait mise à la disposition des listes présentées par les partis représentés à l'assemblée en cas de dissolution de cette dernière amenant son renouvellement avant le terme de son mandat (articles 157 et 157-1 nouveau de la loi organique du 27 février 2004), dans les huit jours suivant la publication au Journal officiel du décret prévu à ces articles.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 559 et L. 562 du code électoral) - Consultations organisées en application des articles 72-4 et 73 de la Constitution

Cet article tend à prévoir que les consultations des électeurs de la Polynésie française, organisées conformément aux articles 72-4 et 73 de la Constitution, ont lieu dans le cadre des dispositions du livre VII du code électoral.

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a inséré un article 72-4 dans la Constitution en vue de prévoir une consultation des électeurs des collectivités concernées en cas de changement statutaire outre-mer.

Avant cette révision constitutionnelle, certaines consultations locales avaient pu être organisées pour confirmer ces évolutions institutionnelles (ainsi, l'accord de Nouméa du 5 mai 1998 relatif à la Nouvelle-Calédonie et l'accord de Paris du 27 janvier 2000 relatif à Mayotte ont été suivis d'une telle consultation), sans pour autant être obligatoires.

Désormais, aucun changement, pour tout ou partie de l'une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l'article 72-3 de la Constitution (départements ou collectivités d'outre-mer), de l'un vers l'autre des régimes prévus par les articles 73 et 74 de la Constitution, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité intéressée ait été préalablement recueilli. Par ailleurs, chaque évolution statutaire nécessite une loi organique.

En pratique, le Président de la République, sur proposition du gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut décider de consulter les électeurs d'une collectivité territoriale outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Lorsque la consultation porte sur un changement de statut et est organisée sur proposition du gouvernement, celui-ci fait une déclaration (qui est suivie d'un débat) devant chaque assemblée (article 72-4).

En outre, la création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer, ou l'institution d'une assemblée délibérante unique par ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli au préalable, et dans les formes prévues à l'article 72-4 précité, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités (article 73).

Ainsi, la transformation de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, communes rattachées à la Guadeloupe, en collectivités d'outre-mer, a donné lieu à une consultation des électeurs concernés.

Le 7 novembre 2003, une déclaration du gouvernement et un débat sans vote du Parlement avaient permis aux représentants de toutes les formations politiques siégeant à l'Assemblée nationale et au Sénat de s'exprimer sur le projet.

Le Président de la République décidait d'organiser une consultation des électeurs de la Martinique, de la Guadeloupe, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin sur l'avenir institutionnel de leurs collectivités respectives.

Cette dernière a eu lieu le 7 décembre 2003 et a permis d'obtenir l'approbation des électeurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin à l'évolution statutaire envisagée.

Enfin, les lois n° 2007-223 (organique) et 2007-224 du 21 février 2007 ont fixé le statut des deux nouvelles collectivités d'outre-mer.

La loi n° 2007-224 a inséré un nouveau livre VII dans le code électoral précisant le « socle » de règles permanentes encadrant les consultations initiées au titre des articles 72-4 et 73 de la Constitution (la consultation du 7 décembre 2003 avait été organisée par quatre décrets)79(*).

Ces règles, posées aux articles L. 559 à L. 567 du code électoral, prévoient notamment que :

- les électeurs inscrits sur les listes électorales de la collectivité territoriale intéressée sont autorisés à participer à la consultation. Répondant à une question dont le texte est déterminé par un décret du Président de la République, le corps électoral se prononce à la majorité des suffrages exprimés (articles L. 560 et L. 561) ;

- une commission de contrôle spécifique, composée, le cas échéant, de magistrats, a pour mission de veiller à la régularité et à la sincérité de la consultation (article L. 564) ;

- une durée d'émission télévisée et radiodiffusée est mise à la disposition des partis et groupements politiques participant à la campagne électorale (article L. 565) ;

- les dépenses liées à la consultation sont prises en charge par l'Etat (article L. 567) ;

- le résultat de la consultation peut être contesté par tout électeur y ayant participé et par le représentant de l'Etat, si les conditions et formes légalement prescrites ne sont pas respectées, devant le Conseil d'Etat (dans les dix jours suivant la proclamation des résultats ; article L. 566).

Le présent article tend tout d'abord à compléter l'article L. 559 du code électoral pour étendre l'application des règles du livre VII du code électoral aux consultations et organisées en Polynésie française, en vertu des articles 72-4 et 73 de la Constitution (I).

Il tend aussi à modifier l'article L. 562 du code électoral, qui énonce les diverses dispositions des autres livres dudit code applicables à ces consultations.

A l'heure actuelle, les chapitres Ier, II, V, VI et VII du titre Ier du livre Ier, respectivement relatifs aux conditions requises pour être électeur, aux listes électorales, à la propagande, au vote et aux dispositions pénales, sont applicables à l'exception des articles :

- L. 52-3 (impression d'un emblème sur les bulletins de vote) ;

- L. 56 et L. 57 (organisation du deuxième tout d'une élection), L. 57-1 et L. 65, quatrième alinéa (machines à voter), L. 58 (dépôt des bulletins de vote dans chaque salle de scrutin), L. 85-1 (commissions de contrôle des opérations de vote) ;

- L. 88-1 et L. 95 (sanction pénale des fausses candidatures) et L. 113-1 (1° à 5° du I et II ; sanction des infractions liées au non-respect de la législation sur la transparence et le plafonnement des dépenses électorales).

De même, dans le livre VI du code précité (relatif aux dispositions particulières à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon), les articles L. 451, L. 477, L. 504 et L. 531, substituent les titres et appellations spécifiques aux collectivités intéressées, à ceux en vigueur dans le droit commun.

Le II du présent article complèterait cette liste en rendant applicables deux articles compris dans le livre V relatif aux dispositions spécifiques relatives à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis-et-Futuna : l'article L. 386 (relatif aux titres et dénominations en usage dans ces collectivités), l'article L. 390-1 nouveau (distribution de la propagande électorale par les services municipaux sur décision du haut-commissaire, après avis de la commission de propagande ; voir commentaire de l'article premier).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

Article 3 (art. L. 225-2, L. 311-7 et L. 554-1 du code de justice administrative) - Coordinations au sein du code de justice administrative

Cet article tend à modifier les articles L. 225-2 et L. 311-7 du code de justice administrative et à supprimer l'article L. 554-1 du même code par coordination avec la réforme de la loi statutaire du 27 février 2004 par les autres dispositions du présent texte.

1. Les compétences du tribunal administratif de la Polynésie française

A l'heure actuelle, les sections 1 et 2 du chapitre V du titre II du livre II du code de justice administrative prévoient les dispositions spécifiques relatives au tribunal administratif de la Polynésie française.

En premier lieu, l'article L. 225-2 (section I) reproduit le dispositif de l'article 174 de la loi organique statutaire du 27 février 2004, qui précise la procédure de demande d'avis sur le dossier d'un recours pour excès de pouvoir transmis par le tribunal administratif : ainsi, lorsque ce dernier est saisi d'un recours pour excès de pouvoir ou d'un recours en appréciation de légalité dirigé contre les actes réglementaires relevant de la compétence du président de la Polynésie française, de son conseil des ministres ou des ministres et les délibérations de l'assemblée (à l'exception des « lois du pays ») et que ce recours est fondé sur un moyen sérieux invoquant l'inexacte application de la répartition des compétences entre l'Etat, la Polynésie française et les communes ou que ce moyen est soulevé d'office, il transmet le dossier sans délai pour avis au Conseil d'Etat, par un jugement qui n'est susceptible d'aucun recours.

Le Conseil d'Etat examine la question soulevée dans un délai de trois mois et il est sursis à toute décision sur le fond jusqu'à son avis ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai. Le tribunal administratif statue dans un délai de deux mois à compter de la publication de l'avis au Journal officiel de la Polynésie française ou de l'expiration du délai imparti au Conseil d'Etat.

En second lieu, l'article L. 225-3 du code précité qui constitue la section 2, reproduit les dispositions de l'article 175 de la loi du 27 février 2004 précitée afin de prévoir la procédure de saisine pour avis du tribunal administratif de la Polynésie française.

Ainsi, le président de la Polynésie française ou le président de l'assemblée peut saisir le tribunal administratif d'une demande d'avis. Lorsqu'elle porte sur la répartition des compétences entre l'Etat, la Polynésie française ou les communes, la demande d'avis est examinée par le Conseil d'Etat auquel elle est transmise sans délai. Le haut-commissaire en est immédiatement informé par l'auteur de la demande.

Dans un souci de simplification et de clarté du dispositif, le présent article (1°) supprimerait ces deux articles redondants et les remplacerait par un nouvel article L. 225-2 réécrit précisant que le tribunal administratif de la Polynésie française exerce les compétences que lui confie la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée, « notamment ses articles 159-1 (transmission d'une délibération de l'assemblée arrêtant le principe et les modalités d'organisation d'une consultation des électeurs de la Polynésie française par le haut-commissaire au tribunal administratif, voir commentaire de l'article 14 du projet de loi organique), 174 et 175 ».

2. Les compétences du Conseil d'Etat :

L'article L. 311-7 du code précité prévoit que le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort, conformément aux dispositions de la loi organique du 27 février 2004 susmentionnée :

1. Des recours formés contre le règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française ;

2. Des recours juridictionnels spécifiques formés contre les « lois du pays » prévues à l'article 140 de la loi organique statutaire ;

3. Des recours dirigés contre les délibérations décidant l'organisation d'un référendum local prévues à l'article 159 de la même loi organique.

Le présent article (2°) tend à compléter l'article L. 311-7 pour y mentionner l'ensemble des prérogatives contentieuses du Conseil d'Etat en premier et dernier ressort, à l'égard des actes de la Polynésie française.

Il compléterait la liste des compétences du Conseil d'Etat. Seraient ainsi rappelée sa compétence à l'égard :

- des recours prévus par l'article 70 de la loi organique du 27 février 2004 précitée (recours de tout représentant à l'assemblée ou de tout candidat à l'élection ou du haut-commissaire contre les résultats de l'élection du président de la Polynésie française), et par le dernier alinéa de l'article 80 relatif à la démission du gouvernement de la Polynésie française résultant de la démission ou de l'empêchement du président ;

- des recours prévus par l'article 82 de la même loi (recours contre les arrêtés prévus aux articles 73 (arrêté de nomination d'un vice-président de la Polynésie française), 74 (arrêté du haut-commissaire prévoyant la démission du président de la Polynésie française ou d'un membre du Gouvernement), 77 (arrêté du haut-commissaire constatant la résolution d'une incompatibilité touchant le président ou un membre du gouvernement) et 81 (arrêté du président modifiant la composition ou la répartition des fonctions au sein du gouvernement de la Polynésie française)) ;

- des recours prévus par les articles 116 (saisine du Conseil d'Etat par la CNCCFP dans le cadre des dispositions relatives au plafonnement des dépenses électorales) et 117.

Ce dernier vise à l'heure actuelle :

- d'une part, les recours contre les arrêtés du haut-commissaire constatant la démission d'un membre de l'assemblée d'office ou sur réclamation de tout électeur.

L'article 112 nouveau de la loi organique (voir commentaire de l'article 11 du projet de loi organique) prévoyant que cette démission serait désormais décidée par le Conseil d'Etat lui-même, cette procédure n'est plus concernée ;

- d'autre part, les délibérations de l'assemblée prévues à l'article 115 qui déclarent démissionnaire d'office le représentant qui aura manqué une séance ordinaire de cette dernière sans excuse légitime.

3. La procédure de suspension sur déféré de l'article L. 554-1 du code de justice administrative

L'article L. 554-1 du code de justice administrative, relatif à la procédure de suspension sur déféré, reproduit le dispositif de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales. Ce dernier précise que le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués pourrait, en l'état de l'instruction, être de nature à créer un doute sérieux quant à l'égalité de l'acte attaqué. Il est statué dans le délai d'un mois.

L'article L. 554-1 indique en outre que les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes d'autres collectivités ou établissements suivent les règles fixées par les articles L. 2541-22, L. 2561-1, L. 3132-1, L. 4142-1, L. 4411-1, L. 4421-1, L. 4431-1, L. 5211-3, L. 5331-3, L. 5332-1, L. 5421-2, L. 5711-1 et L. 5721-4 du code général des collectivités territoriales.

Le dernier alinéa de cet article précise qu'il en va de même pour les requêtes visées à l'article 172 de la loi organique du 27 février 2004 (actes de l'exécutif ou de l'assemblée par le haut-commissaire), à l'article 99 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie (lois du pays de la Nouvelle-Calédonie) et à l'article L. 121-39-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.

Le présent article (3°) tend à supprimer l'article L. 554-1 du code de justice administrative, dont l'essentiel du dispositif est redondant avec celui de l'article L. 2132-6 du code général des collectivités territoriales.

Votre commission vous propose un amendement de réécriture des 2° et 3° du présent article, tendant à supprimer :

- un « notamment » qui ne paraît pas justifié ;

- la référence au dernier alinéa de l'article 80 qui ne paraît pas justifiée car cet alinéa ne prévoit pas de recours ;

- l'abrogation de l'article L. 554-1 du code de justice administrative relatif à la suspension sur déféré qui ne semble pas pertinente. En outre, une référence à l'article 172-1 nouveau du statut, qui prévoit que tout représentant à l'assemblée de la Polynésie française peut, lorsqu'il saisit le tribunal administratif d'un recours en annulation d'un acte de la Polynésie française assortir ce recours d'une demande de suspension, serait insérée dans l'article L. 554-1.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 3 (art. L. 312-1 du code des juridictions financières) - Compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière

Le présent article tend à modifier l'article L. 312-1 du code de juridictions financières pour prévoir que tout représentant, administrateur ou agent des organismes autres que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics, qui sont soumis au contrôle d'une chambre territoriale des comptes, sont par ailleurs justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière.

A l'heure actuelle, conformément aux dispositions de l'article L. 312-1 précité, sont justiciables de la Cour :

a) toute personne appartenant au cabinet d'un membre du gouvernement ;

b) tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l'Etat, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ainsi que des groupements des collectivités territoriales ;

c) tout représentant, administrateur ou agent des autres organismes qui sont soumis soit au contrôle de la Cour des comptes, soit au contrôle d'une chambre régionale des comptes.

Toutefois, cet article prévoit que les membres du gouvernement et les présidents d'exécutifs locaux, tels que le président de la Polynésie française, ne sont pas justiciables de la Cour à raison des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. En Polynésie française, le vice-président et les ministres ne relèvent pas non plus de la compétence de la Cour lorsqu'ils agissent sur délégation du président de la collectivité.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

Article 4 - Dispositions transitoires

Cet article tend à prévoir que :

- pour le renouvellement général de l'assemblée de la Polynésie française dont le premier tour devrait avoir lieu en janvier 2008, conformément au I de l'article 19 du projet de loi organique examiné conjointement avec le présent texte, les déclarations individuelles de rattachement prévues au II de l'article L. 414 du code électoral seraient adressées par les représentants sortants au haut-commissaire de la République dans les huit jours suivant la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française (I).

Il convient de rappeler que cette déclaration individuelle de rattachement des représentants, qui doit en principe être remplie par chaque élu sortant au plus tard deux mois avant la date d'expiration du mandat de l'assemblée, doit permettre au Conseil supérieur de l'audiovisuel de déterminer le temps attribué à chaque liste en lice, en fonction de la représentation des partis politiques au sein de l'assemblée ;

- pour l'application du quatrième alinéa de l'article L. 52-4 du code électoral (relatif à la désignation d'un mandataire financier par les candidats. Le quatrième alinéa précise qu'en cas d'élection anticipée ou partielle, ces dispositions ne sont applicables qu'à compter de l'évènement qui rend cette élection nécessaire), l'évènement qui rend l'élection nécessaire est la publication au Journal officiel de la République française de la loi organique examinée conjointement avec le présent texte (II) ;

- que, par dérogation au I de l'article 8 de la loi organique du 27 février 2004 précitée, qui précise que les lois et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur en Polynésie française à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le dixième jour qui suit leur publication, les dispositions de la présente loi entreront en vigueur à compter de sa publication au Journal officiel de la République française (III).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

* 1 Voir le rapport fait au nom de la commission par M. Lucien Lanier sur le projet de loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française et le projet de loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, n° 107 (2003-2004).

* 2 Voir cet avis en annexe au présent rapport.

* 3 Voir le programme de ce déplacement en annexe au présent rapport.

* 4 Loi du 6 septembre 1984.

* 5 Depuis, les collectivités d'outre-mer, Saint-Barthélemy et Saint-Martin ont également été dotées de l'autonomie par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* 6 Le haut conseil de la Polynésie française, prévu à l'article 163 de la loi organique du 27 février 2004, est chargé de conseiller le président de la Polynésie française et le gouvernement dans la confection des « lois du pays », des délibérations et des actes réglementaires. Son président et ses membres sont nommés par arrêté du conseil des ministres polynésien pour une durée de six ans non renouvelable, en considération de leur compétence en matière juridique, parmi les magistrats de l'ordre administratif ou judiciaire n'exerçant pas leurs fonctions en Polynésie française et n'y ayant exercé aucune fonction au cours des deux années précédentes, les professeurs des universités dans les disciplines juridiques et les avocats inscrits au barreau, les fonctionnaires de catégories A et les personnes ayant exercé ces fonctions (article 164 du statut).

* 7 Les cinquante-sept sièges de l'assemblée de la Polynésie française se répartissent comme suit : îles du Vent : 37 ; îles sous le Vent : 8 ; îles Tuamotu de l'Ouest : 3 ; îles Gambier et Tuamotu de l'Est : 3 ; îles Marquises : 3 ; îles australes : 3.

* 8 A l'exception de l'état et de la capacité des personnes, de l'autorité parentale, des régimes matrimoniaux, des successions et des libéralités qui demeurent de la compétence de l'Etat.

* 9 A l'exception de l'accès au travail des étrangers.

* 10 Organisation des pouvoirs publics, défense nationale, domaine public de l'Etat, nationalité, état et capacité des personnes, statut des agents publics de l'Etat.

* 11 Articles 18 et 19 du statut d'autonomie de 2004.

* 12 A la différence des lois du pays de Nouvelle-Calédonie. Dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004, le Conseil constitutionnel a jugé que « la distinction formellement établie par la loi organique entre les actes prévus à l'article 140, dénommés « lois du pays » et les « délibérations », n'a pas pour effet de retirer aux « lois du pays » leur caractère d'actes administratifs » ; considérant n° 75.

* 13 Ce délai est de quinze jours pour le haut-commissaire, le président de la Polynésie française, le président de l'assemblée ou six représentants.

* 14 Peuvent demander le déclassement d'une « loi du pays » le président de la Polynésie française, le président de l'assemblée de la Polynésie française et le ministre chargé de l'outre-mer.

* 15 Ce contreseing est prévu par l'article 66 du statut d'autonomie de 2004. Cf. la décision du Conseil d'Etat du 22 mars 2006, Fritch et autres, et le dossier consacré aux « lois du pays » de Polynésie française dans la Revue française de droit administratif, novembre-décembre 2006, p. 1103.

* 16 L'article 157 de la loi organique du 27 février 2004 dispose que l'assemblée de la Polynésie française peut être dissoute par décret motivé du Président de la République lorsque le fonctionnement des institutions de la Polynésie française se révèle impossible ou à la demande du gouvernement de cette collectivité.

* 17 Décision CE du 15 novembre 2004 - Election à l'assemblée de la Polynésie française - circonscription des îles du Vent.

* 18 En 2005 sur la politique de l'habitat social, la direction de la santé publique, le service du personnel et de la fonction publique ; en 2006 sur l'assemblée de la Polynésie française, le ministère des finances, la gestion de la présidence, le groupement d'intervention de la Polynésie française et la construction du nouvel hôpital de Taaone.

* 19 Rapport public annuel 2006, p. 603.

* 20 Voir les conclusions et recommandations de la Cour dans son rapport public annuel publié le 8 février 2007, p. 615 et suivantes.

* 21 A ce sujet, la Cour des comptes déplore à cet égard « l'absence de dossiers techniques et de critères d'attribution », qui rend obscurs les motifs des choix effectués pour l'octroi des subventions d'investissement aux communes.

* 22 Trois communes comptent plus de 20.000 habitants : Faa'a (28.000 habitants), Papeete (26.000) et Punaauia (24.000).

* 23 Étendu par la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française.

* 24 Prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution.

* 25 Le Conseil constitutionnel a notamment jugé que la consultation de l'assemblée de la Polynésie française devait intervenir au plus tard avant l'adoption du projet de loi ou de la proposition de loi en première lecture par la première assemblée saisie.

* 26 Cf. le rapport public 2006 de la cour des comptes, , conclusions et recommandations sur la gestion des fonds publics par la Polynésie française, p. 615 et suivantes.

* 27 Articles 65 et 95 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* 28 Voir le 3) ci-après.

* 29 Voir à ce sujet le commentaire de M. François Luchaire sur la décision du Conseil constitutionnel n° 2004-490 DC du 12 février 2004, La Polynésie française devant le Conseil constitutionnel, Revue du droit public, n° 6, 2004.

* 30 L'Assemblée de la Polynésie française compte 57 membres.

* 31 13 représentants n'ont pas pris part au vote.

* 32 Aux termes de l'article 82 de la loi organique du 27 février 2004, le président de la Polynésie française est déclaré démissionnaire d'office à la suite d'une condamnation pénale devenue définitive prononcée à son encontre et entraînant de ce fait la perte de ses droits civiques, civils et de famille.

* 33 La liste intégrale de ces matières est fixée par les articles 31 et 140 de la loi organique du 27 février 2004, précitée.

* 34 Voir le rapport n° 76 (2000-2001) de notre ancien collègue Lucien Lanier au nom de la commission des Lois et le rapport n° 112 (2000-2001) de MM. Jean-Yves Caullet et Lucien Lanier au nom de la commission mixte paritaire.

* 35 Rapport n° 169 (2003-2004) de MM. Lucien Lanier, sénateur, et Jérôme Bignon, député, au nom de la commission mixte paritaire.

* 36 Décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004.

* 37 L'ensemble des bureaux de vote de la commune de Mahina ayant été pavoisés aux couleurs de l'UPLD le jour du vote, le Conseil d'Etat, en tant que juge électoral, avait constaté une irrégularité grave de nature à altérer la sincérité du scrutin et avait annulé les opérations électorales de la circonscription.

* 38 Cet article est modifié par l'article premier du projet de loi tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

* 39 Dimanche et jours fériés non compris.

* 40 Ordonnance du juge des référés du Conseil d'État du 30 août 2007, n° 308895 et 308931, président de la Polynésie française.

* 41 Le congrès de Nouvelle-Calédonie tient deux sessions par an.

* 42 Cette procédure est parfois désignée sous l'expression de « 49-3 budgétaire ».

* 43 La dissolution est possible pour le même motif s'agissant d'un conseil régional (article L. 4132-3 du code général des collectivités territoriales) et d'un conseil général (article L. 3121-5 du même code).

* 44 Le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants.

* 45 Parue au Journal officiel du 24 avril 1988, p. 5454.

* 46 Cf. le rapport fait au nom de la commission des Lois par M. Christian Cointat sur le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, tome I, n° 25 (2006-2007), p. 152-153 et 218-219.

* 47 Disposition créée par l'article 3 de la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales.

* 48 Rapport public annuel 2006, partie consacrée à la gestion des fonds publics par la Polynésie française, p. 605.

* 49 Ces principes ont été dégagés notamment dans les décisions du Conseil constitutionnel n° 92-316 DC du 20 janvier 1993, n° 2001-450 du 11 juillet 2001 et n° 2001-452 du 6 décembre 2001.

* 50 Article 102, premier alinéa, du statut de 2004.

* 51 Ces décisions, sans être des décisions d'ordre individuel, se rapportent à des situations ou des opérations particulières et se distinguent, par conséquent du pouvoir réglementaire à caractère général.

* 52 Voir les articles 6261-10 et 6361-10 du code général des collectivités territoriales.

* 53 Voir l'article 30 du statut d'autonomie de 2004.

* 54 Par référence au traitement des agents publics de la Polynésie française.

* 55 Voir les articles L.O. 6224-1 et L.O. 6321-1 du code général des collectivités territoriales.

* 56 Décision du 22 février 2007, n° 300312.

* 57 Cet article dispose que « La langue de la République est le français ».

* 58 Article 151 de la loi organique du 27 février 2004.

* 59 Procédure définie par l'article 22 de la loi n° 2004-809 du 13 août relative aux libertés et responsabilités locales (L. 1112-15 et L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales).

* 60 Articles L. 6143-1, L. 6233-1, L. 6333-1 et L. 6443-1 du code général des collectivités territoriales.

* 61 Résolutions tendant soit à étendre les lois ou règlements en vigueur en métropole, soit à abroger, modifier ou compléter les dispositions législatives ou réglementaires applicables en Polynésie française (art. 13) et résolutions sur les propositions d'actes des communautés européennes et de l'Union européenne relatives à l'association des pays d'outre-mer à la communauté européenne.

* 62 Article 102 du statut d'autonomie de 2004.

* 63 Décisions n° 93-320 DC du 21 juin 1993, n° 94-351-DC du 29 décembre 1994 et n° 97-395 du 30 décembre 1997.

* 64 Le principe de sincérité s'applique également au budget des collectivités territoriales (art. L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales).

* 65 Dont votre commission vous propose la création à l'article 10 du projet de loi organique, son amendement visant à insérer à cette fin un nouvel article 129-1 au sein du statut d'autonomie de 2004.

* 66 Articles L.O. 6342-1, L.O. 6242-1, L.O. 6152-2-1 et L.O. 6452-2-1. du code général des collectivités territoriales.

* 67 Articles L.O. 6152-4, L.O. 6242-4, L.O. 6342-4 et L.O. 6452-4 du code général des collectivités territoriales.

* 68 Cf. pour Saint-Barthélemy, l'article L.O. 6242-5-1 du code général des collectivités territoriales.

* 69 Cf l'article L. 3133-1 du code général des collectivités territoriales.

* 70 Dans sa rédaction issue de la loi du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* 71 Pour ces collectivités, les dispositions relatives au contrôle des actes budgétaires et de l'exécution du budget ont été intégrées au code général des collectivités territoriales. Voir les articles L.O. 6262-6 à L.O. 6262-19 pour Saint-Barthélemy et les articles L.O. 6362-6 à L.O. 6362-19 pour Saint-Martin.

* 72 Voir l'article L. 263-20 du code des juridictions financières.

* 73 Décision n°87-233 DC du 5 janvier 1988-loi relative aux élections cantonales.

* 74 Décision n°93-331 DC du 13 janvier 1994-loi rétablissant le renouvellement triennal par moitié des conseillers généraux.

* 75 Décision n°94-341 DC du 6 juillet 1994-loi relative à la date de renouvellement des conseillers municipaux.

* 76 Décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979 sur la loi n° 79-407 du 24 mai 1979 modifiant les modes d'élection de l'assemblée territoriale et du conseil de gouvernement du territoire de Nouvelle-Calédonie et dépendances et définissant les règles générales de l'aide technique et financière contractuelle de l'Etat.

* 77 Article R. 249 du code électoral.

* 78 A titre de comparaison, la campagne électorale des élections municipales...

* 79 Décrets n°s 2003-1049 (Guadeloupe), 2003-150 (Martinique), 2003-151 (Saint-Martin) et 2003-152 (Saint-Barthélemy).