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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

Rapport n° 25 (2008-2009) de Mme Bernadette DUPONT, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 15 octobre 2008

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N° 25

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 octobre 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion,

Par Mme Bernadette DUPONT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1100, 1112, 1113 et T.A. 188

Sénat :

7 (2008-2009)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Vingt ans après la loi du 1er décembre 1988 instituant le revenu minimum d'insertion et dix ans après la grande loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, force est de constater que les politiques mises en oeuvre pour réduire la pauvreté, malgré les moyens considérables qui y ont été consacrés, n'ont pas atteint leurs objectifs.

En 2006, plus de 7,8 millions de personnes vivaient au-dessous du seuil européen de pauvreté (880 euros par mois), soit 13,2 % de la population française, et 4,2 millions disposaient de revenus mensuels inférieurs à 733 euros (50 % du niveau de vie médian), soit 7,1% de la population. On note aussi que le visage de la pauvreté s'est profondément transformé avec l'émergence d'une forme paradoxale de précarité, celle de la pauvreté au travail.

Le revenu de solidarité active entend apporter une double réponse à cette réalité : d'une part, en garantissant un revenu minimum aux personnes privées d'emploi ; d'autre part, en apportant un complément de revenus aux personnes en situation d'emploi précaire ou disposant de revenus trop faibles pour assumer leurs charges de famille.

Ce nouveau dispositif, qui permet de cumuler sans limitation de durée une partie des revenus d'activité avec les revenus de la solidarité, devraient concerner plus de 3,5 millions de personnes, dont au moins 2,2 millions de travailleurs pauvres.

Grâce au RSA, chaque heure supplémentaire travaillée apportera obligatoirement un gain de revenus. En outre, la réforme des droits connexes nationaux proposée prévoit que tout aide ou avantage sera désormais accordé en fonction des revenus et de la composition du foyer et non du seul statut d'allocataire d'un minimum social. Cette nouvelle approche, que votre commission avait elle-même préconisée, rendra le système de solidarité plus équitable.

En outre, tirant la leçon des expériences passées en matière d'insertion, le texte reconnaît à chaque allocataire du RSA un accompagnement personnalisé vers l'emploi, assuré par un référent unique.

Enfin, le système repose sur une logique renforcée de droits et devoirs qui s'inscrit dans la droite ligne du contrat d'insertion prévu pour les bénéficiaires du RMI, mais qui se veut plus opérationnel. Chaque bénéficiaire devra conclure avec son référent un contrat formalisant leurs engagements réciproques.

L'objectif est que l'insertion sociale et professionnelle devienne un « impératif national » au même titre que la lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

La compétence exclusive des départements en la matière, qui se traduit par la mise en oeuvre du programme départemental d'insertion, est réaffirmée. Un nouveau cadre d'intervention, le pacte territorial d'insertion, facilitera la mise en commun des moyens aujourd'hui alloués à ces politiques, à différents niveaux.

Le texte réforme également les instruments d'intervention dont disposeront l'Etat et les départements pour favoriser l'emploi des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles. Il institue un contrat unique d'insertion en remplacement des multiples contrats aidés existants, dont le régime complexe, rigide et opaque avait freiné l'efficacité.

Cette réforme, chacun le sait, a fait l'objet d'une large consultation, qui s'est achevée le 27 mai 2008 avec les conclusions des travaux du Grenelle de l'insertion. Cette concertation a permis à la fois d'impliquer les acteurs concernés par la réforme et de susciter une large adhésion des partenaires sociaux, des associations et organismes participants. Certaines de leurs remarques ou objections ont été prises en compte au moment de la rédaction du projet de loi.

*

Ce projet de loi constitue, à n'en pas douter, une étape essentielle pour la lutte contre la pauvreté dans notre pays. Il redonnera à des Françaises et des Français un espoir, souvent déçu jusqu'alors, et leur reconnaîtra le droit au respect de leur dignité. Pour garantir les conditions de son succès, nous devrons tous concourir solidairement à la mise en oeuvre du RSA.

I. LA GÉNÉRALISATION DU RSA

A. UNE RÉFORME PRÉPARÉE ET ATTENDUE

Les défauts du système de solidarité nationale sont désormais bien connus, de nombreux rapports ayant mis en évidence sa complexité et ses nombreux paradoxes, qui découragent les bénéficiaires de minima sociaux de reprendre une activité professionnelle1(*).

Depuis une dizaine d'années, plusieurs projets de réformes se sont succédé2(*), mettant en évidence les écueils et effets pervers du dispositif actuel.

La création du revenu de solidarité active est l'aboutissement de cette réflexion, mais aussi de la concertation engagée sur ce sujet par Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, voici un peu plus d'un an.

1. Un système complexe encore trop peu incitatif à la reprise d'activité

a) La diversité des minima sociaux

Le système de solidarité nationale compte, encore aujourd'hui, neuf minima sociaux distincts. Il s'agit de prestations non contributives, versées sous condition de ressources et visant à assurer un revenu minimum aux personnes qui, temporairement ou durablement, ne sont pas en mesure de vivre des revenus de leur activité.

Ces allocations diffèrent selon les publics qu'elles visent (personnes âgées ou familialement isolées, personnes handicapées ou exclues du monde du travail) et les inégalités qu'elles entendent corriger. Leurs conditions d'accès, leurs modalités de calcul et de versement variant sensiblement, il en résulte des situations très hétérogènes pour les plus de 3,5 millions de bénéficiaires. Si l'on inclut les conjoints et les enfants à charge, on estime à environ 6,4 millions le nombre de personnes qui dépendent des revenus de la solidarité nationale.

LES MINIMA SOCIAUX EN FRANCE

Minimum social

Personnes ciblées

Barèmes mensuels au 1er janvier 2008 (en euros)

Nombre d'allocataires
2006

Evolution 2005/2006 (en %)

Revenu minimum d'insertion (RMI)

ou

RSO (revenu de solidarité Dom)

Personne de vingt-cinq ans et plus ne disposant d'aucune autre prestation de solidarité.

Plafond de ressources et allocation garantie :
Isolé 0 enf. : 447,91 €, Isolé 1 enf. : 671,87 €
Isolé 2 enf. : 806,24 €, Couple 0 enf. : 671,87 €
Couple 1 enf. : 806,24 €, Couple 2 enf. : 940,62 €
+ 179,16 € par enfant sup. (à partir du 3e)

1 278 800

- 0,8

11 000

+ 10,3

Allocation de parent isolé (API)

Personnes isolées assumant seules la charge d'un ou plusieurs enfants

Plafond de ressources et allocation garantie :
Femme enceinte : 566,79 €, Isolé 1 enfant : 755,72 €
+ 188,93 € par enf. sup

217 500

+ 5,5

Allocation de solidarité spécifique (ASS)

Chômeurs ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage et justifiant d'au moins cinq ans d'activité salariée au cours des dix dernières années précédant la rupture de leur contrat de travail

Plafond de ressources :
Personne seule : 1 031,80 €, Couple : 1 621,40 €

Dans la limite de ces plafonds de ressources, l'allocation versée est de : 448,34 € au taux normal, 643,62 € au taux majoré

393 200

- 2,1

Allocation d'insertion(1) (AI)
et alloc. temporaire d'attente (ATA)

Détenus libérés, personnes en attente de réinsertion, rapatriés, réfugiés et demandeurs d'asile

Plafond de ressources : ATA : montant du RMI selon composition familiale. Dans la limite de ce plafond, le montant de l'allocation versée est de : 315,73 €

22 500

- 34,9

Allocation équivalent retraite (AER)

Chômeurs de moins de soixante ans totalisant déjà 160 trimestres de cotisation à l'assurance vieillesse

Plafond de ressources : Personne seule : 1 527,36 €, Couple : 2 195,58 €. Dans la limite de ces plafonds, l'allocation versée est de : 967,86 €

60 100

44,8

Allocation supplémentaire vieillesse ASV/Aspa

Personnes âgées de plus de soixante-cinq ans (soixante ans en cas d'inaptitude au travail) disposant de droits nuls ou très faibles à l'assurance vieillesse

Plafond de ressources :
Personne seule : 643,29 €, Couple : 1 126,77 €

Allocation garantie :
Personne seule : 628,10 € Couple : 1 126,77 €

599 400

- 1,6

Allocation supplémentaire d'invalidité (ASI)(3)

Personnes titulaires d'une pension d'invalidité de très faible montant, servie par la sécurité sociale au titre d'une incapacité permanente

111 400

- 1,1

Allocation aux adultes handicapés (AAH)

Personnes handicapées qui ne peuvent prétendre ni à un avantage invalidité, ni à une rente d'accident du travail

Plafond de ressources : célibataires : 628,10 € par mois. Couple : 1256,20 € par mois +314,05 € par enfant à charge. Alloc. garantie : 628,10 €. Complément d'ATA : 100,50 €

804 000

0,4

Allocation veuvage(5)

Conjoints survivants d'assurés sociaux décédés

Plafond de ressources : 693,87 €
Allocation garantie : 555,10 € la 1e et la 2e année

6 100

- 7,5

Ensemble des minima sociaux

   

3 503 900

- 0,3

(1) Supprimée par la loi de finances pour 2006 et remplacée par l'allocation temporaire d'attente (ATA).

(2) Montant de l'ATA, qui est versée sous condition de ressources aux demandeurs d'asile pendant la durée de la procédure d'instruction de leur demande, lorsqu'ils ne peuvent accéder à des revenus de remplacement du travail ou à d'autres minima sociaux.

(3) A partir du 14 janvier 2007, l'allocation de solidarité aux personnes âgées et l'allocation supplémentaire d'invalidité remplacent les diverses prestations constitutives du minimum vieillesse.

(4) Majoration pour la vie autonome.

(5) La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a supprimé cette allocation qui est en voie d'extinction progressive.

b) Des droits connexes qui n'incitent pas au retour à l'emploi

- La qualité d'allocataire d'un minimum social ouvre droit, de façon plus ou moins automatique et dans des proportions variables selon les prestations, au bénéfice d'un nombre important de droits dits connexes.

Il peut s'agir d'avantages fiscaux (exonération de taxe d'habitation, de redevance audiovisuelle, suppression des dettes fiscales), de la prise en charge partielle ou complète de la couverture maladie, d'un accès privilégié aux aides au logement, de l'accès aux tarifications sociales (eau, gaz, électricité, téléphone) et de la traditionnelle « prime de Noël ».

Droits connexes et exonérations liés au statut d'allocataire de minimum social

Minimum social

Exonérations

Droits connexes liés au statut

CRDS(1)

CSG(2)

IR(3)

RA(4)

RMI

oui

oui

oui

oui

Allocation logement à taux plein automatique, suspension des dettes fiscales, exonération de taxe d'habitation (TH) automatique et prolongée un an après la suspension de l'allocation, exonération de cotisation CMU, accès automatique et gratuit à la CMU-c, tarification sociale téléphone, prime de Noël

AAH

oui

oui

oui

oui

Majoration pour vie autonome, tarification sociale téléphone, exonération de la taxe d'habitation sous conditions de ressources.

ASS

oui

non

non

non

Prime de Noël, tarification sociale téléphone

API

oui

oui

oui

non

Allocation logement à taux plein automatique, suspension des dettes fiscales, exonération de TH sous conditions de ressources

ASV/Aspa

oui

oui

oui

oui

Exonération de TH sous conditions de ressources

ASI

oui

oui

oui

oui

Exonération de TH selon l'incapacité ou non de travailler

AER

oui

non

non

oui

Prime de Noël, exonération de TH sous conditions de ressources

Allocation veuvage

oui

oui

oui

oui

Exonération de TH sous conditions de ressources

(1) Contribution au remboursement de la dette sociale.

(2) Contribution sociale généralisée.

(3) Impôt sur le revenu.

(4) Redevance audiovisuelle.

S'y ajoutent les aides locales, le plus souvent attribuées elles aussi en fonction du statut, et qui comprennent notamment les aides des fonds de solidarité logement (FSL), les dégrèvements spécifiques de taxe d'habitation, des aides au transport et à la mobilité, la tarification sociale de certains services publics (crèches, centres aérés, colonies de vacances, restauration scolaire, piscine) et l'aide alimentaire.

Ces aides ou avantages représentent une part importante du revenu du ménage allocataire de minima sociaux (jusqu'à 20 %) et sont accordés, pour l'essentiel, en fonction de l'allocation à laquelle il est éligible. Elles disparaissent, le plus souvent, avec la perte du bénéfice du minimum social, ce qui contribue à décourager la reprise d'activité.

- Cet effet a été partiellement corrigé par la prime pour l'emploi (PPE), conçue comme une mesure de soutien du pouvoir d'achat des ménages, mais aussi grâce à la mise en place d'un système d'intéressement à la reprise d'activité pour les seuls bénéficiaires du RMI, de l'ASS et de l'API qui se traduit, pour une période limitée à un an, par un droit au cumul du minimum social et du revenu professionnel.

Toutefois, les bénéficiaires de contrats aidés ou les personnes exerçant à temps très partiel en sont exclus.


Le dispositif d'intéressement actuel

La loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux a procédé à une première refonte du système d'intéressement à la reprise d'une activité professionnelle pour les allocataires du RMI, de l'API et de l'ASS. Elle accorde aux personnes reprenant un emploi avec un horaire mensuel d'au moins soixante-dix-huit heures :

- le droit au cumul intégral de leur minimum social et du salaire de l'activité professionnelle pendant trois mois ;

- une prime de retour à l'emploi (PRE) de 1 000 euros après le quatrième mois de travail ou dès la fin du premier mois, si le contrat est à durée indéterminée ou d'une durée déterminée supérieure à six mois ;

- une prime forfaitaire mensuelle de 150 euros pour les personnes isolées et de 225 euros pour les couples ou familles durant neuf mois, au terme de la période de cumul intégral du revenu d'activité et de l'allocation.

Ces mesures sont ouvertes aux personnes accédant à un emploi aidé, sauf s'il s'agit d'un contrat d'avenir (CA) ou d'un contrat d'insertion-RMA, pour lesquels la prime de retour à l'emploi de 1 000 euros n'est pas accordée, car ces contrats offrent déjà une forme d'intéressement, qui s'ajoute aux nouvelles primes forfaitaires mensuelles.

Enfin, les allocataires de l'API et du RMI travaillant moins de soixante-dix huit heures par mois bénéficient du système antérieur qui leur permet de cumuler durant neuf mois 50 % de leur revenu d'activité avec leur minimum social.

- Au-delà de l'aspect financier, des enquêtes3(*) ont mis en évidence d'autres freins au retour à l'emploi, notamment sensibles pour les bénéficiaires du RMI et de l'API :

- parmi eux, une part non négligeable (29 % pour le RMI et 53 % pour l'API) déclare ne pas occuper d'emploi et ne plus en chercher, le plus souvent pour des raisons de santé ou de contraintes familiales ;

- de plus, parmi les personnes sans activité qui recherchent un emploi, nombreuses sont celles qui disent rencontrer des obstacles importants pour en trouver un, l'absence de formation ou d'emploi adapté à proximité, les problèmes de santé et de transport étant le plus souvent cités.

A ce stade, on observera que :

- dans les deux cas, l'aspect financier ne constitue pas le premier frein à la reprise d'un emploi ;

- les obstacles à l'emploi diffèrent d'un minimum à l'autre : pour l'API, ils tiennent, pour plus de 80 % des bénéficiaires sans activité ayant abandonné la recherche d'un emploi, à l'indisponibilité du fait de leurs contraintes familiales ; pour le RMI, il s'agit dans 40 % des cas de raisons de santé ;

- par ailleurs, si la reprise d'emploi est le premier motif de sortie du RMI, la réalité est un peu différente pour l'API : la fin de la durée légale de son versement en est la cause principale. En effet, une fois sur deux, un sortant de l'API s'inscrit au RMI à l'échéance de son allocation4(*).

Les raisons qui expliquent le non-retour à l'activité sont donc nombreuses et diverses. Elles justifient la mise en oeuvre d'un dispositif global d'aide à l'insertion sociale et professionnelle, une simple mesure de soutien financier ne pouvant à elle seule résoudre les difficultés rencontrées par ces personnes pour retrouver un emploi.

c) Un accompagnement insuffisant et non systématique

Ainsi que votre commission a eu l'occasion de le souligner à plusieurs reprises, le soutien et l'accompagnement offerts aux bénéficiaires restent notoirement insuffisants. On sait pourtant qu'ils permettent aux allocataires de mobiliser plus efficacement les aides auxquelles ils ont droit et d'être mieux orientés dans leur recherche d'emploi ou d'activité d'insertion.

Or, seule une part mineure des allocataires de minima sociaux bénéficie d'un tel accompagnement. En témoigne le très faible taux de contractualisation des bénéficiaires (moins de 40 %) qui a conduit à l'échec du « volet insertion » du dispositif initial prévu par la loi de 1988 instituant le RMI. Le constat est encore plus édifiant pour les allocataires de l'API, qui ne bénéficiaient d'aucun dispositif d'accompagnement jusqu'en 2006.

2. Une réforme précédée de l'expérimentation du RSA dans un tiers des départements

Dans ce contexte, une réflexion de fond a été menée par la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté »5(*), présidée par Martin Hirsch, qui a conduit à proposer la mise en place d'un revenu de solidarité active (RSA).

- Dès 20066(*), les conseils généraux ont eu la faculté de déroger à certaines dispositions du code du travail et du code de l'action sociale et des familles pendant une durée expérimentale de trois ans, dans deux domaines : les conditions d'intéressement des allocataires du RMI qui reprennent une activité professionnelle et les règles applicables aux contrats aidés.

Puis, la loi Tepa du 21 août 20077(*), qui a défini le RSA expérimental, a permis à trente-quatre départements de le tester, pour une durée de trois ans, sur une partie de leur territoire, au profit des seuls bénéficiaires du RMI et de l'API.

- L'article 18 de cette loi assignait au RSA expérimental l'objectif d'assurer l'augmentation des ressources d'une personne bénéficiaire d'un minimum social qui prend ou reprend un travail, exerce ou accroît son activité.

L'expérimentation pouvait aussi prendre en compte les droits connexes, c'est-à-dire les prestations et aides locales ou extralégales à caractère individuel recensées par chaque département et, dans la mesure du possible, l'ensemble des droits et aides (exonération de redevance audiovisuelle, taxe d'habitation, ...) accordés aux bénéficiaires du RSA.

La première expérimentation a démarré en juin 2007, dans le département de l'Eure. Les suivantes ont été engagées pour l'essentiel en novembre 2007, puis en mars 2008.

Pour les bénéficiaires de l'API, qui relèvent de l'Etat, les conditions d'expérimentation du RSA (barème, accompagnement des bénéficiaires) ont été fixées par le décret du 5 octobre 2007. Pour les allocataires du RMI, chaque département a été libre de fixer son barème ainsi que les modalités de cumul des revenus et du RSA, et de délimiter le champ des bénéficiaires concernés. Les règlements départementaux illustrent la diversité des solutions retenues.

Un comité national d'évaluation du dispositif a été mis en place en juillet 2007, afin d'appuyer les départements dans la conduite des évaluations locales et de définir un cadre comparatif national de l'ensemble des expérimentations.

- Un rapport d'étape a fait la synthèse des premiers résultats à la fin du mois de juin 20088(*). Il fait apparaître, que sur les quelque 131 000 bénéficiaires de l'expérimentation (111 000 allocataires du RMI et 20 000 allocataires de l'API), près de 15 000 personnes perçoivent le RSA (dont environ 1 500 au titre de l'API).

On observe également que :

- le taux de retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA dans les zones expérimentales est supérieur de 30 % à celui constaté dans les zones témoin ;

- le RSA y a favorisé le retour à l'emploi d'un plus grand nombre de bénéficiaires du RMI dont l'ancienneté dans le dispositif est supérieure à deux ans ;

- son versement se traduit par des gains de revenus par ménage compris, en moyenne, entre 200 et 250 euros par mois ;

- aucune hausse significative de l'emploi à temps partiel n'a été observée par rapport aux zones témoin ;

- sur les mille contrats signés, près de 60 % sont dans le secteur marchand et 28 % sont des emplois durables (CDI ou CDD de plus de six mois) ;

- enfin, une accélération de la diminution des dépenses de RMI (5,3 %) a été enregistrée dans les zones expérimentales.

Ainsi, l'expérimentation du RSA semble avoir favorisé le retour à l'activité de bénéficiaires pourtant très éloignés de l'emploi. Il faut souligner en outre l'appréciation très positive portée par les bénéficiaires eux-mêmes. Parmi les allocataires du RMI des zones d'expérimentation, plus d'un tiers estime que le RSA devrait leur permettre de franchir le pas du retour à l'emploi.

Les expérimentations engagées devraient se poursuivre jusqu'au 1er juin 2009, date de mise en oeuvre du RSA généralisé, et permettre ainsi de consolider les premières conclusions du rapport d'étape.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PROJET DE LOI

La généralisation du RSA proposée par le projet de loi a fait l'objet d'une large concertation associant partenaires sociaux et associatifs. Un livre vert a permis, au printemps 2008, une consultation ouverte sur plusieurs questions thématiques, à laquelle une soixantaine d'organisations ou collectivités (syndicats, associations, départements, etc.) a répondu.

Le projet de loi lui-même a été également soumis au conseil supérieur de l'emploi, à la caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf), au conseil d'orientation pour l'emploi et au conseil d'analyse économique, qui ont émis un avis globalement favorable.

1. Les caractéristiques du RSA

a) Les bénéficiaires du RSA

Le RSA, qui avait vocation au départ à se substituer à trois minima sociaux (RMI, API et ASS), n'intégrera finalement que le RMI et l'API, ainsi que les primes forfaitaires d'intéressement et la prime de retour à l'emploi versées à leurs bénéficiaires lorsqu'ils reprennent ou débutent une activité.

Innovation majeure, le RSA sera également ouvert aux travailleurs disposant de faibles revenus, ce qui porte à plus de 3,5 millions le nombre de bénéficiaires potentiels :

- 1,1 million de bénéficiaires du RMI ;

- environ 220 000 allocataires de l'API ;

- et entre 2,2 et 2,4 millions de « travailleurs pauvres ».

b) Principes et mode de calcul du RSA

- Le RSA vise à répondre à trois objectifs : lutter contre la pauvreté, inciter à la reprise d'une activité et rendre plus lisible le système de solidarité nationale.

Le mécanisme proposé fonctionne de telle manière que tout foyer qui dispose de ressources inférieures à un « revenu garanti » a droit au RSA. Le RSA est donc une prestation qui varie en fonction des revenus et de la composition du foyer.

Celle-ci doit jouer à la fois le rôle de revenu minimum garanti (RMG) pour les personnes privées d'emploi, qu'elles soient ou non en capacité de travailler, mais aussi de complément de revenu pour les foyers dont les membres ne tirent que des ressources limitées de leur activité ou des droits qu'ils ont acquis en travaillant (allocations chômage).

Pour ceux qui n'exercent aucune activité professionnelle, la prestation sera équivalente au RMI et à l'API actuels. Pour ceux qui travaillent, le complément de ressources qui leur sera versé variera en fonction de leurs revenus d'activité et de la composition de leur foyer.

Dans tous les cas, le RSA garantit que la reprise d'activité ou l'augmentation du nombre d'heures travaillées se traduira par un gain financier. En cas d'activité d'un ou de plusieurs membres du foyer, le revenu garanti correspond à la somme du revenu minimum (RMI ou API) et d'une fraction de l'ensemble des revenus professionnels, que le Gouvernement s'est engagée à fixer à 62 %.

Le RSA se calcule donc de la façon suivante :

RSA= revenu garanti - revenus professionnels

Or : revenu garanti = RMG + 62 % des revenus professionnels.

RSA = revenu minimum garanti - 38 % des revenus professionnels

Concrètement, une personne bénéficiaire du RSA dont les revenus professionnels augmenteraient de 100 euros, verra son allocation diminuer de 38 euros. Son revenu global augmentera au total de 62 euros.

Par ailleurs, le système proposé permet de cumuler, sans limitation de durée, les revenus de la solidarité et une partie des revenus tirés de l'activité professionnelle. Ainsi, la sortie du dispositif n'intervient que lorsque les revenus du foyer excèdent le niveau du revenu garanti.

Il en résulte que :

- pour une personne seule, le RSA cessera d'être versé au-delà de 1,04 fois le Smic net à temps plein (en dehors de toute autre ressource) ;

- pour un couple, le point de sortie se situe environ à 1,4 fois le Smic ;

- pour un parent isolé avec un jeune enfant, le seuil est plus élevé et atteint 1,64 fois le Smic ;

- enfin, pour un couple ayant de un à trois enfants, le montant du revenu garanti peut atteindre de 1,7 à 1,8 fois le Smic.

Selon le Gouvernement, le RSA devrait permettre à 700 000 personnes environ d'obtenir des revenus désormais supérieurs au seuil de pauvreté au sens européen (soit 60 % du revenu médian).

c) L'articulation avec la prime pour l'emploi

La prime pour l'emploi (PPE) est versée aux salariés aux revenus les plus modestes afin d'augmenter leurs ressources et de rendre financièrement plus attractive la reprise d'emploi. Son versement est lié au paiement de l'impôt sur le revenu : soit elle permet d'en diminuer le montant, soit elle prend la forme d'une restitution si elle est supérieure à l'impôt dont doit s'acquitter le contribuable.

Ainsi, la PPE et le RSA partagent des objectifs communs d'incitation à l'activité et d'amélioration du pouvoir d'achat des bénéficiaires. Toutefois, leurs modalités de calcul et leurs conditions d'accès (les jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans n'ayant pas droit au RSA) sont différentes. La PPE vise un public plus large que le RSA : au titre des revenus 2006, le nombre de bénéficiaires de la PPE était estimé à 8,6 millions, soit environ 5 millions de plus que pour le RSA.

Afin d'articuler les deux dispositifs, le projet de loi prévoit deux mesures distinctes :

- d'une part, la PPE versée sur la base de la déclaration de revenus de l'année n sera minorée du montant du RSA versé cette même année, sauf pour la part qui permet au foyer d'atteindre le revenu minimum garanti ;

- d'autre part, le système des acomptes de PPE seront supprimés.

Ainsi, la PPE n'est pas intégrée au RSA comme cela avait été initialement envisagé, elle devient subsidiaire par rapport au RSA.

L'imputation du RSA sur la PPE aura un effet de recentrage sur les publics visés par la nouvelle allocation, dont les revenus sont, par construction, plus faibles (entre 0 et 1,04 Smic pour une personne seule) que pour la PPE (entre 0,3 et 1,4 Smic). On estime ainsi le nombre de ménages « gagnants » à 1,7 million, pour des montants moyens mensuels d'environ 109 euros.

Ces mesures risquent néanmoins de faire des perdants (4,5 millions de ménages), mais pour un très faible montant (6 euros mensuels en moyenne). Tel est par exemple le cas des jeunes actifs âgés de moins de vingt-cinq ans, qui bénéficiaient jusqu'alors du système d'acompte de la PPE et, qui étant non éligibles au RSA, percevront certes le même montant de PPE, mais avec un an de décalage.

2. La réforme des droits connexes nationaux

La généralisation du RSA s'accompagne d'une réforme des droits connexes nationaux. Ainsi, la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c), les exonérations de taxe d'habitation et de redevance audiovisuelle seront désormais accordées, non plus en fonction du statut, mais des revenus.

De la même façon, l'accès aux crèches ne sera plus prioritairement réservé aux bénéficiaires des minima sociaux ayant des enfants de moins de six ans non scolarisés, mais sera garanti à toute personne engagée dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle.

Il s'agit de renforcer l'effet incitatif à la reprise d'activité qui résulte de la mise en place du RSA et d'assurer l'équité du système fiscal et de protection sociale qui, jusqu'à présent, ne soumettaient pas aux mêmes règles des contribuables pourtant placés dans une situation financière équivalente.

3. Le rôle majeur accordé à l'accompagnement et l'orientation

Le dispositif repose sur une approche fondée prioritairement sur l'insertion professionnelle. Le projet de loi envisage deux étapes :

une première étape d'orientation des bénéficiaires, soit vers un parcours d'insertion professionnelle s'ils sont directement disponibles pour occuper un emploi, soit vers un parcours d'insertion sociale si les difficultés qu'ils rencontrent en matière de santé ou de logement constituent un frein insurmontable au retour à l'emploi ;

- une seconde étape d'accompagnement personnalisé, assuré par un référent unique désigné par l'organisme vers lequel le bénéficiaire aura été orienté.

Selon qu'il est confié à un organisme de placement (qu'il soit privé ou public) ou aux services sociaux du département par exemple, le référent sera un conseiller professionnel ou un travailleur social.

Dans les deux cas, le président du conseil général nomme un « correspondant », chargé de suivre l'évolution du bénéficiaire pour le Conseil général. Ainsi, en cas de difficultés, le référent pourra s'adresser à lui, pour envisager, le cas échéant, une réorientation.

Selon la logique des droits et devoirs, l'accompagnement personnalisé passe par la signature d'un contrat entre le bénéficiaire du RSA et le référent qui permet de formaliser les engagements réciproques de chacun pour atteindre les objectifs fixés.

En cas de non respect des engagements, le bénéficiaire s'expose à des sanctions, telle la suspension totale ou partielle de son allocation selon les cas.

4. Un financement dédié

Le montage proposé pour assurer le financement du dispositif est assez complexe. Il a fait l'objet de nombreuses critiques et suscité de larges débats à l'Assemblée nationale et dans l'opinion publique.

a) Le coût du dispositif

Le coût global du dispositif est estimé à 10 milliards d'euros incluant :

- les dépenses actuelles relatives au RMI (environ 6 milliards d'euros) actuellement prises en charge par les départements et compensées par des recettes prélevées sur la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) ;

- les dépenses liées à l'API (plus d'un milliard d'euros), actuellement à la charge de l'Etat et qui devront être assumées par les départements. Les modalités de compensation de ces dépenses font l'objet de l'article 3 du projet de loi ;

- les dépenses liées au versement du « RSA chapeau » (lorsque le revenu garanti est supérieur au RMG), assumées par le nouveau fonds national des solidarités actives (FNSA), évaluées à 2,9 milliards d'euros en année pleine pour la seule métropole ;

- les dépenses consacrées au financement de l'aide personnalisée au retour à l'emploi (qui remplace la prime de retour à l'emploi), dont le montant pourrait atteindre 150 millions d'euros ;

- les frais de gestion du dispositif (100 millions d'euros) ;

- les dépenses liées à l'extension du RSA aux départements d'outre-mer (200 millions d'euros), même si celle-ci n'interviendra, au plus tard, qu'au 1er janvier 2011, afin de permettre au Gouvernement de consulter les collectivités concernées avant de prendre, par ordonnance, les mesures d'adaptation nécessaires à la mise en oeuvre du RSA dans ces territoires.

Il faut en revanche retrancher de ces dépenses le coût des primes forfaitaires d'intéressement afférentes à ces deux minima (400 millions d'euros), qui sont intégrées au RSA.

b) Des sources de financement diverses

Une partie du coût de la réforme sera financée par redéploiement d'économies diverses :

- les économies permises par la suppression des dispositifs d'intéressement tels que la prime de retour à l'emploi ;

- l'imputation du RSA sur la PPE ;

- les économies réalisées sur la non-indexation du barème de la PPE au titre de 2009 ;

- à compter de 2010, les économies réalisées sur les aides au logement grâce à la modification des modalités de prise en compte des ressources ;

- le produit de l'assujettissement du RSA à la CRDS ;

- les économies réalisées sur la réforme des droits connexes en matière fiscale (taxe d'habitation, redevance audiovisuelle, ...).

Impact du RSA sur le budget de l'Etat

Les mesures d'« économies » sont en négatif

2009

2010

2011

Suppression de la prime de retour à l'emploi

- 38

- 153

- 170

Suppression de l'API

- 439

- 928

- 1 065

Baisse de dépenses sur les aides au logement

-

- 23

- 23

Diminution de la PPE

- 400

- 750

- 1 100

Réforme du dégrèvement de taxe d'habitation

-

- 30

- 30

Compensation de l'extension de compétence des départements aux parents isolés

322

644

688

Contribution au FNSA(1)

555

1 240

1 700

Solde

110

-30

0

Les mesures d'économies » sont en négatif
(1) : Fonds national des solidarités actives.

Source : Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté

Les sommes ainsi redéployées ne permettront néanmoins pas de financer l'intégralité du dispositif, le coût supplémentaire pour l'Etat s'élevant au total à 1,5 milliard d'euros.

- Pour financer ce coût supplémentaire, le projet de loi crée une contribution additionnelle de 1,1 %, sur les revenus du patrimoine et des placements (revenus fonciers, dividendes, plus-values, assurance vie). Ce prélèvement entrera dans le calcul du seuil de déclenchement du « bouclier fiscal », dispositif selon lequel les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent excéder 50 % de ses revenus. Les restitutions d'impôts qui pourraient en résulter sont estimées à 40 millions d'euros.

Cette nouvelle contribution additionnelle sur les revenus du capital et l'effet conjugué du « bouclier fiscal » ont suscité de vives critiques venant de tous bords. Pour y répondre, l'Assemblée nationale a apporté une amélioration sensible à l'économie du dispositif de financement : elle a prévu le plafonnement et, le cas échéant, la minoration du taux de la taxe, grâce aux sommes récupérées sur le plafonnement des niches fiscales, dont le montant pourrait être compris entre 150 et 200 millions d'euros.

Il en résulte un équilibre prévisionnel du FNSA qui se présente comme suit :

- les montants inscrits au titre des dépenses pour 2009 correspondent au coût estimé du dispositif sur la moitié de l'année. Pour 2010 et 2011, les dépenses sont exprimées en année pleine ;

- du côté des recettes, la nouvelle contribution sur les revenus du capital devant entrer en vigueur dès le 1er janvier 2009, elle permettra de dégager un excédent du fonds, qui devrait être consommé les années suivantes ;

- le fonds devra enfin supporter, en 2009 et 2010, l'incidence de l'imputation du RSA sur la PPE, ce qui représente une avance de trésorerie sur un an d'environ 700 millions d'euros.

En conséquence, le FNSA ne parviendra à l'équilibre qu'à compter de 2011.

Equilibre prévisionnel du fonds national des solidarités actives

en millions d'euros

   

2009

2010

2011

Dépenses

Financement du RSA « chapeau »

1 450

2 900

2 900

Aides temporaires personnalisées

75

150

150

Frais de gestion Cnaf

100

77

77

RSA dans les Dom

-

-

120

Total

1 625

3 127

3 247

Recettes

Prélèvement sur les revenus du capital

1 432

1 502

1 570

Etat

555

1 240

1 700

Total

1 987

2 742

3 270

 

Solde

362

- 385

23

 

Résultat (solde cumulé)

362

- 23

-

Source : Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté

C. LES AMÉLIORATIONS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION

1. Réduire les risques de précarisation des emplois

Si le RSA supprime les « trappes à pauvreté » en incitant à la reprise d'activité, son versement sans limitation de durée comporte un risque de précarisation des emplois ou « trappes à précarité », que l'on ne peut pas sous-estimer.

Votre commission est en effet particulièrement préoccupée par les effets pervers qui pourraient en découler :

- le versement d'un complément de revenu peut en effet favoriser l'installation durable des bénéficiaires dans le travail à temps partiel, situation qui peut se justifier ou être volontairement choisie, par exemple pour faire face aux charges de famille, mais qui va inévitablement représenter un coût pour la collectivité ;

- on ne peut exclure un effet d'aubaine pour les entreprises qui pourraient être tentées de ne pas revaloriser les salaires ;

-enfin, le salarié pourrait se satisfaire du complément de revenu que lui apportera le RSA et renoncer en conséquence à s'engager dans une formation qualifiante, susceptible d'améliorer sa situation professionnelle.

Afin de limiter ces risques, votre commission propose deux mesures visant à favoriser la progression dans l'emploi des personnes touchant le RSA :

- La première consiste à offrir la possibilité aux bénéficiaires du RSA en activité de rencontrer une fois par an un référent du service public de l'emploi, pour étudier les conditions d'amélioration de sa situation professionnelle.

Ce rendez-vous annuel sera l'occasion d'évoquer :

- le passage éventuel d'un emploi à temps partiel à un emploi à temps plein, si la personne le souhaite, ou l'augmentation de son temps de travail ;

- les freins éventuels à l'augmentation de la quotité de travail, qu'ils viennent de la situation du bénéficiaire (garde d'enfants, problèmes de santé, contraintes liées à l'emploi) ou des conditions de travail dans l'entreprise ;

- l'acquisition de nouvelles compétences ou qualifications dans la perspective d'un éventuel changement d'emploi ou d'une revalorisation du salaire ;

- tout autre projet lié à l'amélioration de la situation professionnelle : création ou reprise d'entreprise, mobilité professionnelle, etc.

- La seconde vise à insérer dans le contenu de la négociation annuelle obligatoire engagée par l'employeur la question de l'augmentation du temps de travail pour les salariés qui le souhaitent.

A ce jour, l'employeur est tenu d'engager, chaque année, une négociation avec les salariés, portant sur les salaires effectifs, sur la durée effective et l'organisation du temps de travail, et notamment sur la mise en place du travail à temps partiel à la demande des salariés, ainsi que sur la formation ou la réduction du temps de travail.

Votre commission s'étonne que l'organisation et la durée du temps de travail se limitent à l'évocation des demandes de travail à temps partiel. C'est pourquoi, elle propose d'ajouter au contenu de la négociation collective la possibilité d'échanger également sur l'augmentation du temps de travail, lorsque les salariés le souhaitent.

Un tiers des emplois à temps partiel sont « subis » de la part des salariés : ils ne représentent certes pas la majorité des cas, mais leur part n'est pas négligeable. Ils seront vraisemblablement éligibles au RSA et méritent à ce titre d'être accompagnés et soutenus dans leur démarche de progression professionnelle.

Taux de sous-emploi selon la catégorie professionnelle

Catégorie socioprofessionnelle

Sous-emploi (1)

Femmes

Hommes

Ensemble

Milliers

%

Milliers

%

Milliers

%

Cadre et profession intellectuelle supérieure

44

3,0

33

1,4

77

2,0

Profession intermédiaire

151

5,0

62

2,0

212

3,6

Employé

769

13,0

89

5,2

858

11,2

Ouvrier

100

10,0

117

2,4

217

3,8

Ensemble

1083

9,0

336

2,4

1419

5,6

(1) Le sous-emploi regroupe les personnes à temps partiel, souhaitant travailler plus et étant prêtes à le faire (disponibles ou en recherche d'un autre emploi). Sont également incluses les personnes, à temps plein ou à temps partiel, en situation de chômage technique.

Champ : actifs de quinze ans ou plus ayant un emploi vivant en France métropolitaine.

Source : Insee, enquêtes Emploi du 1er au 4e trimestre 2007.

Ainsi ces deux propositions sont complémentaires. A leur modeste mesure, elles visent à réduire les risques d'effets pervers qui pourraient résulter du versement sans limitation de durée du RSA.

2. Préparer l'avenir des jeunes

Les jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans, n'ayant pas droit au RSA, sauf lorsqu'ils ont des enfants à charge, se trouvent également écartés du dispositif d'accompagnement et d'orientation sociale et professionnelle prévu par le présent projet de loi.

Votre commission ne peut donc que constater que la question de l'accès des jeunes au service public de l'emploi demeure posée, alors que leur situation au regard de l'insertion professionnelle est particulièrement préoccupante.

Par ailleurs, on ne peut éluder la question de la différence de traitement qui résultera, pour les jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans n'ayant pas de charge parentale, de leur éligibilité à la PPE et, a contrario, de leur exclusion du dispositif du RSA.

Afin de préparer la mise en oeuvre de réformes favorisant l'intégration des jeunes dans la vie active, votre commission souhaite que soit transmis au Parlement, avant le 1er juin 2010, soit un an après l'entrée en vigueur de la loi, un rapport sur la situation des jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans au regard de l'insertion sociale et professionnelle, de l'accès au service public de l'emploi, de la prime pour l'emploi et du revenu de solidarité active. Cette étude vise exclusivement les jeunes ayant achevé leurs études, qu'ils soient en activité ou en recherche d'emploi.

II. RENFORCER L'EFFICACITÉ DES POLITIQUES D'INSERTION

A. UNE NOUVELLE GOUVERNANCE TERRITORIALE DES DISPOSITIFS D'INSERTION

Le projet de loi réorganise la gouvernance des dispositifs à l'échelle territoriale en affirmant explicitement la responsabilité de principe des départements dans ce domaine.

Il élargit ainsi la vocation du programme départemental d'insertion, le PDI, en prévoyant que celui-ci définira la politique départementale d'accompagnement social et professionnel. Il dénoue ainsi le lien actuel entre la mise en oeuvre du RMI et la politique des départements en matière d'insertion. A l'avenir, le président du conseil général conduira l'action d'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA.

Le projet de loi institue aussi un instrument nouveau de gouvernance en incitant les partenaires de l'insertion à conclure un pacte territorial pour l'insertion servant à mettre en oeuvre le PDI. Ce pacte définira les modalités de coordination des actions entreprises par ses signataires en vue de l'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA.

B. AMELIORER LE FONCTIONNEMENT DU SECTEUR DE L'INSERTION PAR L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

1. Les pistes dégagées par le Grenelle de l'insertion

Le Grenelle de l'insertion a procédé dans le domaine de l'insertion par l'activité économique (IAE) à trois constats :

- le secteur de l'insertion par l'activité économique remplit trois missions : une mission d'intérêt général d'insertion socioprofessionnelle, une mission de production et de service, une mission de développement des territoires ;

- les indicateurs d'évaluation de l'IAE aujourd'hui retenus par les documents des politiques publiques ne s'attachent qu'à valoriser les effets de l'IAE sur le retour à l'emploi et prennent insuffisamment en compte l'ensemble des contributions du secteur et de ses structures à la lutte contre les exclusions ;

- les acteurs de l'IAE souhaitent maintenir les principes essentiels de l'IAE : mission d'intérêt général d'accompagnement socioprofessionnel, cadre d'emploi salarié, agrément des publics, limite temporelle de l'agrément, tout en faisant évoluer vers plus de cohérence les règles qui encadrent ces principes.

En fonction de ces données de base, le rapport général du Grenelle évoque l'opportunité de mettre en place un ensemble cohérent de pistes de réformes pour le cadre d'exercice des missions de l'IAE. L'objectif est d'unifier les règles qui distinguent aujourd'hui les ateliers et chantiers d'insertion (ACI), les associations intermédiaires (AI), les entreprises d'insertion (EI) et les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI). Il n'y a pas de remise en cause de la vocation spécifique de chacune de ces catégories de structures.

Le projet de loi traduit cette démarche.

2. Les dispositions du projet de loi constituent une première étape d'une modernisation nécessaire et attendue de ce secteur

Le projet de loi propose en particulier l'harmonisation du régime juridique des contrats de travail conclus par les structures d'insertion par l'activité économique.

Il autorise les trois catégories de structures de l'insertion par l'activité économique à conclure des contrats à durée déterminée d'insertion (CDDI). Ces contrats auront des caractéristiques similaires aux contrats de travail actuels dans les entreprises d'insertion : contrat à durée déterminée d'une durée maximale de vingt-quatre mois, sans délai de carence entre deux contrats et sans prime de précarité à verser aux salariés en fin de contrat.

Le texte apporte deux novations au régime juridique antérieur dans les entreprises d'insertion :

- les CDDI ne pourront avoir une durée hebdomadaire de travail inférieure à vint heures, afin de garantir aux salariés en insertion un revenu du travail minimal. Le texte offre toutefois la possibilité d'une modulation de la durée du travail sur tout ou partie de la période couverte par le contrat, par exemple pour les personnes qui ne seraient pas en mesure d'effectuer vingt heures de travail par semaine dès leur reprise d'activité ;

- dans le cas où une formation qualifiante est en cours, le contrat pourra être renouvelé au-delà des vingt-quatre mois pour achever la formation.

Cette harmonisation du régime juridique des contrats de travail tend à faciliter les parcours d'insertion entre les différentes structures de l'IAE.

Pour autant, les ateliers et chantiers d'insertion continueront de bénéficier de contrats aidés et les associations intermédiaires conserveront la possibilité de conclure des CDD d'usage.

Par ailleurs, le texte étend aux ateliers et chantiers d'insertion les aides financières actuellement attribuées par l'Etat aux entreprises d'insertion et entreprises de travail temporaire d'insertion. A terme, pourra être associée au CDDI une aide aux postes modulable et encadrée dans les ateliers et chantiers d'insertion. Le dispositif actuel de financement des entreprises d'insertion sera ainsi rénové par le versement d'une aide aux postes forfaitaire de l'Etat destinée à compenser les coûts liés à la sous-productivité et à l'accompagnement des salariés en insertion. Il a été annoncé qu'un groupe de travail se mettra en place avant la fin de 2008 pour expertiser les modalités pratiques de cette aide aux postes. Des expérimentations pourraient ainsi être conduites dès 2009 sur les territoires où les conditions seront réunies. Lors d'un déplacement en Côte-d'Or, département d'expérimentation du contrat unique d'insertion, votre rapporteur a pu recueillir, à l'occasion de la visite d'une structure d'insertion, le souhait qu'un financement public permette à celle-ci de mieux compenser leur déficit de productivité et les charges supplémentaires auxquelles elles ont à faire face par rapport aux entreprises classiques du secteur productif. De ce fait, a-t-il été indiqué, les structures d'insertion ont moins besoin de contrats aidés que d'une aide au poste.

C. LA RÉFORME DES CONTRATS AIDÉS : HARMONISER ET ASSOUPLIR POUR FAVORISER L'INSERTION DES PUBLICS EN DIFFICULTÉ

1. Les expérimentations

En application de l'article 142 de la loi de finances pour 2007 et des articles 18 à 23 de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, autorisant les départements à mettre en oeuvre des expérimentations destinées à simplifier l'accès aux contrats de travail aidés, trois décrets ont autorisé vingt départements à effectuer des expérimentations dans ce domaine.

D'après le rapport d'étape sur l'évaluation des expérimentations publié en septembre 2008, la plupart des départements ont défini les objectifs suivants :

- renforcer les engagements des bénéficiaires et des employeurs ;

- favoriser l'insertion durable des bénéficiaires en imposant aux employeurs des contraintes plus fortes en terme de retour à l'emploi en contrepartie des aides versées ;

- concrétiser de manière plus systématique les actions d'accompagnement et de formation offertes aux bénéficiaires afin de favoriser leur insertion sociale et professionnelle.

L'ensemble de ces objectifs, précise encore le rapport d'étape, correspond à l'ambition de favoriser l'insertion durable dans l'emploi et de permettre à terme une meilleure gestion de la charge financière associée au RMI.

Les départements ont été autorisés à aménager les éléments suivants des contrats :

- la nature du contrat (contrat de travail à durée déterminée ou indéterminée, contrat de travail temporaire) ;

- la durée du contrat (de six mois minimum à vingt-quatre mois au maximum) ;

- le nombre minimum d'heures hebdomadaires (de vingt à trente-cinq heures) ;

- l'aide à l'employeur.

Dans tous les cas, le contrat doit prévoir des actions d'accompagnement et de formation.

Les contrats aidés expérimentaux ont connu une montée en charge très progressive. Au 1er septembre 2008, sept des vingt départements autorisés à mettre en place une expérimentation n'avaient pas pris de délibération arrêtant précisément le contenu des contrats expérimentaux.

Ceci étant, le rapport d'étape précise que les expérimentations en cours portent sur :

le champ d'application du contrat aidé : en règle générale l'expérimentation concerne les bénéficiaires du RMI ou leurs ayants droits. L'expérimentation a été étendue aux publics relevant de l'Etat par arrêtés ministériels dans sept départements ;

- les contrats d'avenir (Cav) ou les contrats d'insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA), destinés en priorité aux bénéficiaires de minima sociaux : peu de départements expérimentent une fusion des contrats (c'est le cas de la Vienne et de la Savoie) ;

la durée de la convention : les durées testées varient fortement selon le département et parfois selon le secteur, marchand ou non marchand ;

la nature du contrat : les expérimentations permettent de mettre en place des contrats de travail temporaire au-delà des CDD ou des CDI actuellement autorisés ; peu de départements l'ont toutefois mis en oeuvre ;

la durée du travail : la durée de travail est systématiquement augmentée par rapport aux contrats en vigueur, elle est en outre modulable pour tenir compte de la situation des publics (ainsi, les publics en ateliers et chantiers d'insertion peuvent bénéficier de durées de vingt heures en Savoie, dans le secteur marchand, la durée est souvent de trente-cinq heures (c'est le cas pour les Bouches du Rhône, la Savoie, la Meurthe et Moselle, l'Aude, l'Isère, le Territoire de Belfort, la Vienne) ;

les motifs de suspension : les expérimentations élargissent systématiquement les motifs de suspension afin de permettre la réalisation d'un stage en entreprise ou de missions de travail temporaire de plus de deux semaines. Certains prévoient également une suspension en cas de réalisation d'actions d'évaluation en milieu de travail (cas de l'Isère et de l'Aude) ;

l'accompagnement : les modalités d'accompagnement mises en place sont diversifiées selon cas. Certains départements ont souhaité conserver la conduite des actions d'accompagnement et constituent à cet effet des équipes importantes (quatre-vingt-trois agents à la Réunion) ; dans d'autres, l'ensemble des actions est confié à des organismes extérieurs (cas de l'Isère). Le cas de figure le plus répandu est cependant une formule médiane, les prestations étant réalisées pour partie au conseil général et pour partie par un organisme extérieur.

Si la présentation accélérée du projet de loi relativise de façon évidente les résultats de ces premières expériences, le rapport d'étape n'en considère pas moins que les entretiens d'évaluation déjà menés permettent d'identifier certains apports des dispositifs expérimentés par rapport au CI-RMA et aux Cav.

Ainsi, le fait de prévoir, dans les contrats expérimentaux, le renforcement de l'accompagnement socioprofessionnel dans l'emploi est identifié comme un premier aspect positif. Un second point positif est l'accès plus systématique des bénéficiaires à la formation. Les expérimentations mises en place favorisent en effet dans certains cas la mobilisation de moyens venant compléter les dispositifs de droit commun. La possibilité d'augmenter la durée travaillée dans le secteur marchand est également présentée comme positive par les conseils généraux qui y voient le moyen d'améliorer la situation financière des bénéficiaires.

En ce qui concerne les difficultés rencontrées lors du lancement des démarches d'expérimentation, le rapport d'étape cite :

- la réduction des enveloppes budgétaires allouées aux contrats aidés au niveau national ;

- la complexité du circuit de versement des aides aux employeurs, ceux-ci pouvant recevoir l'aide par deux canaux différents ;

- le manque d'implication allégué, dans certains cas, des services de l'Etat ;

- la difficile mise en place des actions d'accompagnement dans l'emploi.

2. Le contrat unique d'insertion : un outil souple et modulable

Le projet de loi, suivant à nouveau les conclusions du Grenelle de l'insertion et sans attendre les résultats plus approfondis des expérimentations mentionnées précédemment, simplifie et harmonise le régime des contrats aidés.

Les quatre contrats aidés existants sont ainsi réduits à deux : le contrat d'accompagnement dans l'emploi, le CAE, pour le secteur non marchand, et le contrat initiative emploi, le CIE, pour le secteur marchand. Le contrat d'avenir et le contrat d'insertion-RMA sont en revanche supprimés. Les deux contrats maintenus, dont le contenu est rendu très largement identique, apparaissent comme les deux volets du contrat unique d'insertion, le CUI, qui leur offre un cadre juridique commun.

Il est vrai que l'excessive diversité des quatre contrats aidés actuels a été soulignée à de multiples reprises : le fait que ces contrats relèvent de réglementations spécifiques en matière de durée, de volume de travail hebdomadaire, de niveau et de durée de l'aide à l'employeur, ne facilite pas la tâche des employeurs ni celle des prescripteurs, sans parler de la situation des intéressés eux-mêmes.

Le tableau suivant rend compte de la complexité de la situation actuelle et met en relief les solutions proposées par le projet de loi pour y remédier.

 

Contrat d'avenir/CI-RMA

CAE / CIE

Contrat unique d'insertion

Public visé

Bénéficiaires de minima sociaux (RMI, ASS, API, AAH).

Liste définie par un arrêté du préfet de région, la loi précisant que le contrat s'adresse aux personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières d'accès à l'emploi

Liste définie par un arrêté du préfet de région, la loi précisant que le contrat s'adresse aux personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières d'accès à l'emploi.

Employeurs

Contrat d'avenir : secteur non marchand (dont structure de l'IAE)
CI-RMA : secteur marchand

CAE : secteur non marchand (dont structure de l'IAE)
CIE : secteur marchand

Employeurs des secteurs marchands (sous la forme du CIE) et non marchand (sous la forme du CAE)

Caractéristiques du contrat

Contrat d'avenir : CDD
CI-RMA : CDD, CDI, CTT

CAE : CDD
CIE : CDD ou CDI

CDD ou CDI avec une adaptation aux spécificités des employeurs

Durée du travail

CI-RMA : modulable (20 à 35 heures)
Contrat d'avenir: 20 à 26 heures

Modulable de 20 à 35 heures

Modulable de 20 à 35 heures

Aide à l'employeur

Forfaitaire (avec un financement par le CG des bénéficiaires du RSA : BRSA)

Modulable dans une fourchette

Modulable dans une fourchette (différente dans le marchand et le non marchand)

Prescription

CG pour les BRSA
ANPE pour les autres publics (possibilité de sous-traitance de l'accompagnement)
Par délégation EPCI et communes

ANPE (possibilité de sous-traitance)

CG pour les BRSA (avec possibilité de déléguer à l'opérateur unique)
Conventions d'objectifs et de moyens entre le représentant de l'Etat
et le CG
Opérateur unique pour les autres publics

La loi prévoit expressément que la signature d'une convention individuelle de CUI est assujettie au bilan des actions visant à l'insertion durable des salariés qui ont été effectivement réalisées dans le cadre de conventions individuelles précédemment conclues au titre d'un contrat aidé antérieur

Accompagnement

Accompagnement assuré par l'ANPE (ou le conseil général pour les bénéficiaires du RMI)

Pour le contrat d'avenir : obligation pour l'employeur de délivrer une attestation de compétences en fin de contrat. Désignation d'un référent par le prescripteur du contrat

Accompagnement assuré par l'ANPE

Accompagnement assuré par l'ANPE (ou le conseil général pour les bénéficiaires du RMI)

Renforcement de l'accompagnement (un cahier des charges viendra décrire les actes professionnels à accomplir par l'organisme en charge de l'accompagnement)
Les actions d'accompagnement et de formation prévues et les modalités de mise en oeuvre doivent figurer dans la convention.
L'employeur devra délivrer une attestation d'expériences professionnelles à l'issue du contrat.
Le renouvellement du contrat sera soumis à l'évaluation des actions d'accompagnement et de formation finalement mises en oeuvre.

Pilotage stratégique

Responsabilité du SPER (et déclinaison en SPED)
Pour les CAV, conventions de gestion avec les CG fixant des objectifs chiffrés d'entrées

Responsabilité du SPER (et déclinaison en SPED)

Maintien d'une responsabilité du pilotage stratégique au niveau régional
Convention d'objectifs et de moyens entre le préfet de région et l'opérateur unique (avec introduction d'objectifs en matière d'insertion dans l'emploi)

Une innovation vaut en outre la peine d'être signalée : la convention individuelle conclue entre l'employeur et le prescripteur du contrat devient tripartite. Le bénéficiaire du contrat devra désormais la cosigner et sera ainsi associé à la définition des termes de la convention et des engagements qui y sont associés.

Les mots d'ordre qui ont guidé la rédaction de cet ensemble de dispositions ont été le meilleur accompagnement des bénéficiaires et la souplesse des instruments.

Le texte suscite globalement l'approbation des parties prenantes. Votre commission estime néanmoins utile, à côté d'un certain nombre d'améliorations de détail, d'accentuer la souplesse du CAE et du CIE en introduisant dans le projet de loi une possibilité d'allonger la durée maximale des conventions individuelles conclues entre l'employeur, la personne publique qui prescrit le contrat et le bénéficiaire, ainsi que celle du contrat de travail associé à cette convention, quand il s'agit d'un contrat à durée déterminée.

Il faut en effet permettre, dans des conditions strictement encadrées, les ajustements de durée éventuellement susceptibles de rendre effective la réinsertion professionnelle.

Lors de son déplacement en Côte-d'Or, comme à l'occasion des auditions qu'elle a effectuées pour préparer ce rapport, votre rapporteur a enregistré la forte demande présentée en ce sens par l'ensemble des acteurs de terrain.

*

* *

En définitive, votre commission souscrit globalement aux objectifs poursuivis par le projet de loi et vous invite à l'adopter sous réserve des amendements qu'elle vous présente.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

Article 1er (art. L. 115-1, L. 115-2 et L. 115-4 du code de l'action sociale et des familles) - Principes des politiques d'insertion

Objet : Cet article fixe les grands principes des politiques d'insertion dont découlent les dispositions du présent projet de loi et présente les fondements du nouveau revenu de solidarité active (RSA).

I - Le dispositif proposé

Le présent article procède à une redéfinition des principes des politiques d'insertion :

- l'insertion sociale et professionnelle doit désormais en constituer le coeur ;

- le revenu de solidarité active en devient un outil essentiel ;

- les départements en assurent, à titre principal, la définition, la conduite et l'évaluation ;

- l'objectif de ces politiques doit principalement viser à réduire la pauvreté, selon un engagement chiffré, fixé tous les cinq ans et suivi annuellement.

A cette fin, le présent article propose une nouvelle rédaction du chapitre V du titre Ier du livre Ier du code de l'action sociale et des familles, intitulé « Lutte contre la pauvreté et les exclusions ».

- Ainsi, le abroge l'article L. 115-1 du code précité, tirant les conséquences de la disparition du RMI, qui doit être remplacé par le RSA : cet article dispose en effet que le RMI constitue l'un des éléments des politiques de lutte contre l'exclusion et la pauvreté, afin que toute personne qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation de l'économie et de l'emploi, se trouve dans l'incapacité de travailler, puisse obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence.

- Le prévoit que l'article L. 115-2 se substitue, dans sa rédaction actuelle, à l'article ainsi abrogé et en prenne le numéro. Les dispositions de cet article, insérées lors du vote de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, qualifient d'« impératif national » les politiques de lutte contre les exclusions. Leur objectif est de garantir à tous l'accès aux droits fondamentaux dans tous les domaines (logement, emploi, santé, justice, éducation,...), en mobilisant l'ensemble des acteurs publics et associatifs et en offrant à chacun un « accompagnement personnalisé » pour accomplir les démarches administratives et sociales nécessaires pour recouvrer ses droits.

- Le propose la rédaction d'un nouvel article L. 115-2 précisant les nouveaux principes des politiques de lutte contre l'exclusion, désormais centrées sur « l'insertion sociale et professionnelle des personnes ».

Les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 115-2, dans sa nouvelle rédaction, définissent les principes de fonctionnement du RSA et indiquent que les conditions de sa mise en oeuvre sont détaillées au chapitre II du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles, c'est-à-dire à l'article 2 du présent projet de loi.

Le deuxième alinéa précise que le RSA doit jouer à la fois le rôle de revenu minimum pour les personnes privées d'emploi, qu'elles soient ou non en capacité de travailler, mais aussi de complément de revenu pour les foyers dont les membres ne tirent que des ressources limitées de leur activité ou des droits qu'ils ont acquis en travaillant (allocations chômage). Ainsi, entre 3,5 et 3,7 millions de foyers pourraient être concernés, incluant les bénéficiaires du RMI et de l'API (respectivement 1,1 million et 200 000 personnes), des demandeurs d'emploi ou des travailleurs à revenus modestes, dont les ressources, compte tenu de leur situation de famille, sont inférieures au revenu garanti - tel qu'il est défini à l'article 2 du projet de loi - (soit de 2,2 à 2,4 millions de personnes).

Le troisième alinéa souligne les deux avancées majeures du nouveau dispositif par rapport au système actuel : d'une part, la garantie que, dans tous les cas, la reprise d'activité ou l'augmentation du nombre d'heures travaillées permet un gain financier grâce au RSA ; d'autre part, le principe d'un droit universel à l'accompagnement social et professionnel visant à l'insertion durable dans l'emploi des bénéficiaires de la nouvelle prestation.

Selon les termes du quatrième alinéa, la mise en oeuvre du RSA relèvera en premier lieu de l'Etat et des départements. Y participeront également les autres collectivités territoriales (communes, régions), le nouvel opérateur issu de la fusion de l'ANPE et des Assedic, nommé depuis le 16 octobre 2008 « Pôle emploi », pour ce qui concerne en particulier l'accompagnement professionnel, les établissements publics au premier chef desquels les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS ou CIAS) mais aussi les organismes de sécurité sociale, notamment les caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole, qui devraient être principalement chargées du versement de la prestation.

A ce stade, le texte ne précise pas les champs d'intervention respectifs de l'Etat et des départements, leurs modalités de répartition étant détaillées dans l'article 2 du présent projet de loi. Dans le système actuel, ils sont définis par prestation, la responsabilité de la gestion du RMI ayant été confiée aux départements, celle de l'API revenant à l'Etat.

Le cinquième alinéa du nouvel article L. 115-2 confirme que, dans le cadre de la gestion du RSA, les politiques d'insertion relèvent de la seule responsabilité des départements, le dernier alinéa précisant que les usagers doivent pouvoir participer de manière effective à leur définition, leur conduite et leur évaluation.

- Enfin, le insère, après l'article L. 115-4 du code de l'action sociale et des familles9(*), un nouvel article L. 115-4-1 qui consacre dans la loi le souhait du Président de la République10(*) que le Gouvernement se fixe, tous les cinq ans, un objectif quantifié de réduction de la pauvreté. Ce nouvel article prévoit également la transmission au Parlement d'un rapport annuel sur les conditions de réalisation de cet objectif et les mesures mises en oeuvre pour l'atteindre.

La définition de cet objectif intervient après la consultation de l'ensemble des acteurs concourant à la mise en oeuvre du RSA, la pauvreté devant être mesurée selon des critères fixés par décret Conseil d'Etat.

Selon les informations recueillies auprès du haut commissariat aux solidarités actives, l'évaluation de l'efficacité des politiques mises en oeuvre devrait se référer à un indicateur central, le taux de pauvreté ancré dans le temps, ainsi qu'à un tableau de bord comportant au moins dix-huit indicateurs principaux et vingt données complémentaires, permettant notamment de mesurer l'accès aux droits fondamentaux (emploi, logement, santé, culture, éducation,...), l'intensité et la persistance de la pauvreté ou encore le cumul des difficultés ou privations ressenties dans la vie quotidienne.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications au texte du présent article :

- l'insertion d'un paragraphe introductif ayant pour objet de faire une présentation générale du RSA, d'en préciser la définition et les objectifs ainsi que les acteurs de sa mise en oeuvre ;

- trois modifications à l'article L. 115-2 du code de l'action sociale et des familles dans la nouvelle rédaction qu'en propose le du présent article : un amendement de précision indiquant que l'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté concourt également à la lutte contre « la pauvreté », le texte n'évoquant que « l'impératif national de lutte contre les exclusions » ; un deuxième amendement, au quatrième alinéa, qui ajoute à l'énumération des acteurs ou éléments concourant à la mise en oeuvre du RSA, « les maisons de l'emploi et les plans pluriannuels pour l'insertion et l'emploi lorsqu'ils existent » et un amendement rédactionnel, qui remplace, au dernier alinéa, la notion d'« usagers » par celle de « personnes intéressées » ;

- à l'article L. 115-4-1, la précision selon laquelle le rapport présenté au Parlement par le Gouvernement sur les conditions de réalisation de l'objectif de réduction de la pauvreté traite également des modalités de financement des politiques mises en oeuvre.

III - La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement aux objectifs nouveaux des politiques d'insertion fixés par le présent article.

Il est en effet essentiel que ces politiques soient orientées vers l'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires et que ceux-ci soient systématiquement accompagnés dans cette démarche.

La mobilisation de tous les acteurs mentionnés par le présent article est aussi une des clefs du succès des politiques mises en oeuvre.

Enfin, l'évaluation de leurs effets est indispensable au regard des moyens engagés pour les financer, et plus encore, de l'objectif visé, celui de la réduction de la pauvreté en France comme l'a annoncé le Président de la République.

Outre deux amendements rédactionnels, votre commission propose la suppression du paragraphe introductif, ajouté par l'Assemblé nationale, qui paraît à la fois sans portée normative réelle et redondant avec l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles, dans la rédaction qui en est proposée à l'article 2 du projet de loi.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 1er bis - Présentation au Parlement du bilan des expérimentations du revenu de solidarité active

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la présentation au Parlement du bilan des expérimentations du revenu de solidarité active avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

La loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite loi Tepa, a autorisé les départements volontaires à expérimenter le RSA en faveur des bénéficiaires du RMI et de l'API. Celle-ci prévoit qu'au terme des trois années d'expérimentation, un rapport fasse la synthèse des évaluations réalisées dans chaque département volontaire.

Une première évaluation des expérimentations a pu être établie dans un premier rapport d'étape du comité d'évaluation des expérimentations11(*) et dont le Parlement a eu communication à la fin de l'été. Ce rapport tire les conséquences et les premiers enseignements de ces expérimentations.

Au 31 mars 2008, les premiers résultats montrent que le taux moyen de retour à l'emploi dans les zones expérimentales est supérieur d'au moins 25 % à celui des zones témoin, les deux tiers des premiers emplois occupés étant dans le secteur marchand et près du tiers étant des emplois durables.

Il paraît néanmoins légitime qu'un second rapport dressant le bilan des expérimentations poursuivies dans les trente-quatre départements volontaires jusqu'au 1er juin 2009, date d'entrée en vigueur de la présente loi, puisse être présenté au Parlement avant cette date, afin de pouvoir en tirer toutes les conséquences.

II - La position de votre commission

Votre commission était très favorable à l'expérimentation du RSA. C'est la raison pour laquelle, ainsi qu'elle a eu l'occasion de le dire à plusieurs reprises, elle regrette, tout en comprenant l'objectif poursuivi, que ces expérimentations ne soient pas conduites à leur terme et qu'elles soient interrompues de façon anticipée par l'entrée en vigueur du présent projet de loi.

Si l'évaluation qui a d'ores et déjà pu en être faite est globalement positive, la durée d'expérimentation n'a toutefois pas été suffisamment longue pour pouvoir en tirer des enseignements significatifs, avant la généralisation du dispositif à tout le territoire et son extension aux personnes actives en situation précaire.

Aussi accueille-t-elle favorablement l'idée qu'un nouveau rapport d'évaluation soit présenté au Parlement avant l'entrée en vigueur du RSA généralisé. Elle vous demande en conséquence d'adopter cet article sans modification.

Article 2 (art. L. 262-1 à L. 262-58 du code de l'action sociale et des familles) - Modalités de mise en oeuvre du revenu de solidarité active

Objet : Cet article prévoit le remplacement de l'API et du RMI par le revenu de solidarité active et en détaille les modalités de mise en oeuvre (conditions d'ouverture du droit et d'attribution, financement, droits et devoirs des bénéficiaires, contrôles et sanctions...).

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose une nouvelle rédaction des articles L. 262-1 à L. 262-58, figurant au chapitre II du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles, consacré au RMI qui, selon les termes de l'article 14 du présent projet de loi, doit être supprimé à compter du 1er juin 2009 pour être remplacé par le RSA.

Dans la nouvelle rédaction proposée par cet article, le chapitre II, intitulé « Revenu de solidarité active », se décompose en huit sections (une de plus que dans la version actuelle), organisées comme suit :

- section 1 « Dispositions générales » (article L. 262-1) ;

- section 2 « Prestation de revenu de solidarité active » (articles L. 262-2 à L. 262-25), qui se décompose en trois sous-sections (conditions d'ouverture du droit, attribution et service de la prestation et financement) ;

- section 3 « Droits et devoirs du bénéficiaire du RSA » (articles L. 262-26 à L. 262-39) ;

- section 4 « Contrôle et échanges d'informations » (articles L. 262-40 à L. 262-44) ;

- section 5 « Recours et récupération » (articles L. 262-45 à L. 262-49) ;

- section 6 « Lutte contre les fraudes et sanctions » (articles L. 262-50 à L. 262-53) ;

- section 7 « Suivi statistique » (articles L. 262-54 à L. 262-56) ;

- section 8 « Dispositions finales » (articles L. 262-57 et L. 262-58).

A - OBJECTIFS ET PRINCIPES DE FONCTIONNEMENT

1. Objectifs

La première section du chapitre 2, intitulée, « Dispositions générales » et qui ne comporte qu'un seul article (L. 262-1), rappelle le triple objectif du RSA, qui est à la fois d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, d'inciter à l'exercice d'une activité professionnelle et de lutter contre la pauvreté de certains travailleurs.

C'est à l'aune de ces trois objectifs qu'il conviendra d'apprécier la pertinence du dispositif proposé par le présent article.

2. Principes de fonctionnement

a) Modalités de calcul du RSA

Le nouvel article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles précise les caractéristiques du RSA et ses modalités de calcul.

Le mécanisme proposé fonctionne de telle manière que tout foyer qui dispose de ressources inférieures à un « revenu garanti » a droit au RSA. Comme le RMI et l'API auxquels il doit se substituer, le RSA est donc une allocation différentielle, non individuelle, dont le montant varie en fonction de la composition familiale.

- En l'absence de revenus professionnels, le « revenu garanti » est égal à un montant forfaitaire prédéterminé, appelé « revenu minimum garanti », et qui varie en fonction de la composition du foyer et du nombre d'enfants à charge, comme c'est le cas pour le RMI actuel. En réalité, le barème mensuel devrait rester le même, à savoir 447,91 euros pour une personne seule, 671,87 euros pour un couple sans enfant, 806,24 euros pour un couple avec un enfant et, à partir du troisième enfant, 179,16 euros supplémentaires.

Le nouvel article L. 262-3 dispose que le montant de ce revenu minimum garanti sera fixé par décret et révisé une fois par an en fonction de l'évolution des prix à la consommation hors tabac.

- En cas d'activité d'un ou de plusieurs membres du foyer, le revenu garanti correspond à la somme du revenu minimum garanti et d'une fraction de l'ensemble des revenus professionnels, cette fraction devant être également fixée par décret. Celle-ci s'élèverait à 62 % selon les engagements pris par le Gouvernement.

Le système proposé se différencie donc de celui qui prévaut actuellement, dans la mesure où il permet de cumuler, sans limitation de durée, les revenus de la solidarité et une partie des revenus tirés de l'activité professionnelle. Le RSA a en effet vocation à se substituer également aux différents dispositifs d'intéressement à la reprise d'activité, dont bénéficient aujourd'hui les allocataires du RMI et de l'API mais sur une période limitée à un an et dans les seuls cas de prises ou reprises d'emploi.

En outre, l'article L. 262-2 précise que le RSA peut être complété par une « aide ponctuelle et personnalisée au retour à l'emploi », qui s'apparente à l'actuelle prime de retour à l'emploi versée aux bénéficiaires des minima sociaux dans le cadre du système d'intéressement susmentionné.

- Au total, le RSA se calcule de telle façon qu'il complète les ressources du foyer pour les porter au niveau du revenu garanti.

Selon la composition familiale et le niveau des revenus professionnels, le montant du RSA peut varier dans des proportions importantes12(*).

b) Ressources prises en compte

Les catégories de ressources prises en compte sont énumérées au nouvel article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles.

Il sera tenu compte, pour le calcul du RSA, de l'ensemble des ressources du foyer, y compris celles mentionnées à l'article L. 132-1 du même code, qui correspondent à la valeur en capital des biens non productifs de revenu.

Un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions dans lesquelles chaque catégorie de ressources sera prise en compte, et notamment :

- les ressources ayant le caractère de revenus professionnels, leur définition étant claire dans le cadre d'une activité salariée, mais pouvant être plus difficile à apprécier s'il s'agit d'un autre type d'activité ;

- les modalités d'évaluation des ressources, y compris les avantages en nature tels que la disposition d'un logement à titre gratuit, qui fait l'objet d'une évaluation forfaitaire pour le RMI ;

- les prestations et aides sociales telles que les aides au logement prises en compte de manière forfaitaire, selon la même logique ;

- les prestations et aides sociales dites « à objet spécialisé », non prises en compte en raison de leur finalité particulière (prestations en nature de l'assurance maladie-invalidité ainsi que la plupart des prestations familiales) ;

- enfin, la durée pendant laquelle les ressources tirées d'activités professionnelles ou de stages de formation ne sont pas prises en compte, à la suite d'une reprise d'activité. Cette précision ouvre la possibilité de prévoir par décret le cumul intégral du RSA et de revenus d'activité, comme c'est le cas actuellement pour les bénéficiaires du RMI, de l'API et de l'ASS pendant les trois mois qui suivent une prise ou reprise d'activité.

Ainsi, il semble que les conditions de prise en compte des ressources retenues par le projet de loi s'inscrivent dans la continuité des dispositions qui prévalent pour le RMI (article L. 262-10 du code de l'action sociale et des familles) et l'API (article L. 524-1 du code de la sécurité sociale).

c) Conditions de prise en compte des ressources des travailleurs non salariés

Le nouvel article L. 262-7 du code de l'action sociale et des familles fixe les modalités de prise en compte des ressources des activités non salariées.

Deux cas sont distingués :

- celui des travailleurs non-salariés non agricoles, relevant du régime social des indépendants défini à l'article L. 611-1 du code de la sécurité sociale, qui, pour être éligibles au RSA, ne doivent employer au titre de leur activité professionnelle aucun salarié et être soumis aux régimes d'imposition prévus, pour les micro-entreprises13(*), aux articles 50-0 et 102 ter du code général des impôts ;

- celui des exploitants agricoles qui, sous réserve que la moyenne de leurs recettes sur deux années consécutives n'excède pas 76 300 euros, doivent être imposés au régime du forfait agricole, défini aux articles 64 et 76 du code général des impôts, pour bénéficier du RSA.

d) Subsidiarité du RSA

Selon l'article L. 262-35 du code de l'action sociale et des familles en vigueur, l'allocataire du RMI doit préalablement avoir fait valoir ses droits à toutes « prestations sociales, légales, réglementaires et conventionnelles » (à l'exception de l'aide sociale à l'enfance mentionnée à l'article L. 222-3 du même code), mais aussi les créances d'aliments14(*) qu'il peut détenir sur des proches ou ex-conjoints. Les mêmes dispositions sont applicables à l'API (article L. 524-4 du code de la sécurité sociale).

La nouvelle rédaction proposée pour les articles L. 262-10 à L. 262-12 du même code transposent ces règles de subsidiarité au RSA, mais en ne les appliquant que pour la seule part qui correspond au « revenu minimal garanti ».

L'article L. 262-11 prévoit que les organismes en charge de l'instruction de la demande et du versement du RSA (services du département, caisses d'allocations familiales ou, par convention, centres communaux ou intercommunaux d'action sociale) assistent le demandeur dans les démarches nécessaires pour faire valoir les droits aux prestations ou créances subsidiaires à l'allocation. Son second alinéa précise même que l'organisme en charge du versement accorde le RSA à titre d'avance dès lors que les démarches sont engagées et, dans la limite des montants qui sont alloués, est subrogé par le département dans les droits du foyer vis-à-vis des organismes sociaux ou des débiteurs concernés.

Toutefois, lorsque le demandeur rencontre des difficultés, il peut solliciter le président du conseil général pour que celui-ci le dispense de faire valoir ses créances d'aliments ou pensions alimentaires. Au terme d'une procédure contradictoire où l'intéressé peut être assisté par un tiers, le président du conseil général, s'il ne statue pas favorablement, peut décider de suspendre le versement du RSA ou d'en réduire le montant à hauteur de celui de la créance alimentaire en cause ou de l'allocation de soutien familial.

B - CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ

Les conditions d'éligibilité au RSA sont définies aux nouveaux articles L. 262-2 et L. 262-4 à L. 264-8 du code de l'action sociale et des familles.

1. Conditions de nationalité et de résidence

Le présent article 2 précise les conditions de nationalité et de résidence à remplir pour bénéficier du RSA. Celles-ci s'inscrivent globalement dans la continuité du droit en vigueur pour accéder au RMI et à l'API :

- Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 262-2 fixe une première condition d'éligibilité de portée générale qui s'applique quelle que soit la nationalité du demandeur : « résider en France de manière stable et effective ».

- Pour les nationaux ou les ressortissants européens15(*), cela signifie l'obligation de résider sur le sol français sans s'en absenter durablement. Les dispositions réglementaires en vigueur pour le RMI16(*) et l'API17(*) évoquent une absence maximale de trois mois au cours de l'année civile, ce qui peut se traduire, si des séjours à l'étranger excèdent cette durée, par la suspension des versements de la prestation.

Conformément à la directive communautaire du 29 avril 200418(*), le nouvel article L. 262-6 précise que les ressortissants européens doivent « avoir résidé en France durant les trois mois précédant la demande » et « remplir les conditions exigées pour bénéficier d'un droit de séjour », c'est-à-dire exercer une activité professionnelle, être en formation, disposer de ressources suffisantes et d'une assurance maladie ou être parent proche de personnes répondant aux conditions précédentes.

Il convient de préciser que la condition relative à la durée de résidence de trois mois ne vise pas les personnes qui exercent une activité professionnelle déclarée, ni celles qui, ayant exercé une telle activité en France, se trouvent en incapacité temporaire de travailler, en formation professionnelle ou inscrites au chômage.

En revanche, les ressortissants de l'Union, de l'Espace économique européen (EEE) et de la Suisse, entrés en France pour y chercher un emploi et s'y maintenant à ce titre, ne sont pas éligibles au RSA.

Le dernier alinéa précise enfin que les ascendants, descendants ou conjoints des personnes visées par cet article L. 262-6 sont assujettis aux mêmes règles.

- Pour les autres ressortissants, cela suppose, aux termes du nouvel article L. 262-4, d'être titulaire « depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler », à l'exception des réfugiés, apatrides et étrangers titulaires d'une carte de résident ou d'un titre de séjour prévu par les traités et accords internationaux et des personnes ouvrant droit à la prestation majorée prévue au nouvel article L. 262-9 (qui correspond à l'API actuelle) auxquelles s'appliquent les conditions de régularité de séjour définies à l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale. Il ressort de cet article que le versement de la prestation est subordonné à la possession d'un titre qui atteste de la régularité de la présence du demandeur, soit en vertu de dispositions législatives et réglementaires, soit en application de traités ou accords internationaux. Il résulte de l'article D. 512-1 du même code, qui recense les titres valables, que, outre naturellement les personnes en situation irrégulière dépourvues de titre, seuls les demandeurs d'asile dont le dossier est en cours d'instruction et les titulaires de titres de séjour valables moins de trois mois n'ouvrent pas droit au RSA majoré.

2. Condition d'âge

Le de l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles dans sa nouvelle rédaction réserve, comme c'est le cas pour le RMI, le bénéfice du RSA aux personnes âgées de plus de vingt-cinq ans ou, sans condition d'âge, aux personnes assumant la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître.

L'exclusion du RMI des jeunes de moins de vingt-cinq ans peut s'expliquer par l'existence de l'obligation alimentaire figurant dans le code civil et qui prévoit que les parents assument la charge de leurs enfants jusqu'à l'âge de vingt-cinq ans s'ils ne disposent pas de ressources suffisantes pour vivre de façon autonome et par conséquent tant qu'ils appartiennent au foyer fiscal.

Il est en revanche plus difficile d'expliquer que les jeunes actifs âgés de moins de vingt-cinq ans, disposant d'un logement autonome et déclarant leurs revenus séparément, ne puissent être éligibles au « RSA chapeau », c'est-à-dire au RSA versé en complément des revenus d'activité.

3. Eligibilité des conjoints et des enfants

Il convient d'abord de rappeler que le niveau du revenu garanti varie en fonction du nombre de membres du foyer ainsi que le prévoit le nouvel article L. 262-2 du même code.

L'article L. 262-5 prévoit les conditions dans lesquelles les conjoints ou assimilés ainsi que les enfants pourront être pris en compte pour le calcul du RSA :

- le premier alinéa précise la nature des liens qui permettent à une personne d'être considérée comme membre du foyer. Ces personnes doivent avoir le statut de conjoint, de concubin ou d'un partenaire liés par un pacte civil de solidarité (Pacs) et remplir les conditions fixées aux 2° et 4° de l'article L. 262-4. Pour mémoire, il s'agit d'une part, des conditions de nationalité et de régularité de séjour pour les étrangers, d'autre part, de l'exclusion de certains types de congés (parental, sabbatique, sans solde ou disponibilité) ;

- le second alinéa détermine, de la même façon, les conditions de prise en compte des enfants lorsque le parent bénéficiaire est un ressortissant non européen. Les enfants concernés devront remplir les conditions énoncées à l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale, applicable actuellement aux prestations familiales (dont l'API), mais aussi, par référence, au RMI. Aux termes de cet article, ceux-ci doivent, soit être nés en France, soit y être entrés au titre du regroupement familial, soit appartenir à l'une des catégories mentionnées (réfugiés, bénéficiaires de la protection dite subsidiaire, apatrides, etc.).

4. Catégories exclues

Les et de l'article L. 262-4 prévoient plusieurs cas d'exclusion du RSA, qui ne concernent pas les personnes ouvrant droit à la prestation majorée équivalent à l'API actuelle :

- d'une part, les élèves, les étudiants ou les stagiaires, au sens de l'article 9 de la loi  n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, qui vise les seuls stages étudiants faisant l'objet d'une convention et non les stages s'inscrivant dans le cadre de la formation professionnelle continue ou de l'enseignement alterné et professionnel ;

- d'autre part, les personnes qui optent pour un congé parental, sabbatique ou sans solde ou choisissent de se mettre en disponibilité. Par principe, ces personnes qui font le choix délibéré de ne pas travailler, ne peuvent pas être éligibles au RSA.

5. Dérogations

L'article L. 262-8 propose d'autoriser le président du conseil général à déroger à certaines règles d'éligibilité au RSA si la situation particulière du demandeur le justifie, au regard de son objectif d'insertion sociale et professionnelle. Ces dérogations concernent en particulier les travailleurs non salariés qui ne satisferaient pas aux conditions mentionnées à l'article L. 262-7, ainsi que les élèves, étudiants et stagiaires visés au 3° de l'article L. 262-4 du même code.

Certaines dérogations existent déjà dans le droit actuel pour le RMI, notamment pour des personnes en formation, lorsque celle-ci est de nature à favoriser leur insertion.

C - RÈGLES SPÉCIFIQUES AUX PARENTS ISOLÉS

L'article L. 262-9 dans sa nouvelle rédaction prévoit d'attribuer un « revenu minimum garanti majoré » pendant une période déterminée, à « l'ensemble des personnes ayant aujourd'hui droit à l'API », en conservant les règles d'éligibilité en vigueur ainsi que le précise l'exposé des motifs du projet de loi.

1. Conditions d'éligibilité

- Le de cet article, qui reprend les dispositions en vigueur à l'article L. 524-1 du code de la sécurité sociale, réserve l'API à toute personne isolée, assumant seule la charge d'un ou de plusieurs enfants.

- Le (reprenant les termes de l'article L. 524-2 du code de la sécurité sociale) précise que sont considérés comme parents isolés : les personnes veuves, divorcées, séparées ou célibataires, qui ne vivent pas en couple, ainsi que les femmes seules en état de grossesse ayant effectué la déclaration de grossesse et les examens prénataux prévus par la loi.

- Enfin, il convient de rappeler que les parents isolés ont, par dérogation, un plus large accès au RSA, le nouvel article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles n'excluant pas, dans ce cas, les étudiants, élèves ou stagiaires ou les personnes en congé parental, sabbatique ou sans solde. De même, en vertu des dispositions du même article, les personnes de nationalité étrangère y sont éligibles selon des règles spécifiques plus favorables.

2. Modalités de calcul spécifiques

Le premier alinéa de l'article L. 262-9 précité garantit un revenu minimum majoré pendant une période déterminée.

Aujourd'hui, l'API est plus élevée que le RMI, quelle que soit la configuration familiale. La majoration du revenu minimum garanti (qui correspond au RMI) prévue par le projet de loi, maintient donc cette situation. D'après l'exposé des motifs, le montant du RSA doit en effet s'aligner sur celui de ces deux minima sociaux, qu'il intègre.

Actuellement, le barème est le suivant :

Montants mensuels du RMI et de l'API selon la composition du foyer en 2008

(en euros)

 

RMI

API

 

Personne isolée

447,91

566,79

Femme enceinte

Avec une personne à charge

671,87

755,72

Parent avec un enfant

Avec deux personnes à charge

806,24

944,65

Avec deux enfants

La majoration est due pendant « une durée déterminée » qui, selon le de l'article L. 262-9 précité, est « prolongée jusqu'à ce que le dernier enfant ait atteint un âge limite », ce qui signifie, si l'on maintient le droit en vigueur :

- soit pendant douze mois à compter de l'événement générateur de la situation de parent isolé (déclaration de grossesse, décès ou séparation d'un conjoint lorsqu'il y a des enfants...) ;

- soit au-delà, jusqu'à ce que le plus jeune enfant à charge ait atteint l'âge de trois ans.

D - ATTRIBUTION ET SERVICE DU RSA

Les articles L. 262-13 à L. 262-22 du code de l'action sociale et des familles, tels que réécrits par le projet de loi, sont regroupés dans une sous-section 2, intitulée « Attribution et service de la prestation ». Cette sous-section définit les modalités de gestion du RSA, en s'inspirant directement des règles applicables au RMI.

1. Compétences générales d'attribution et de service du RSA

Ainsi que le prévoit le nouvel article L. 262-13, l'attribution du RSA relève de la responsabilité du président du conseil général du département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile, conformément aux procédures de domiciliation réformées par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement et portant diverses dispositions pour la cohésion sociale.

Le second alinéa permet néanmoins au président du conseil général de déléguer cette compétence aux organismes chargés du service du RSA, à savoir les caisses d'allocations familiales (Caf) ou les caisses de mutualité sociale agricole (CMSA), auxquelles il revient, ainsi que le précise le nouvel article L. 262-4, d'en assurer la liquidation et le paiement.

Dans la pratique, on observe que la grande majorité des conseils généraux délèguent leurs compétences en la matière, qu'il s'agisse de l'attribution simple ou du refus de la prestation ou encore du paiement d'avances sur droits supposés. Ces délégations font alors l'objet de conventions avec ces organismes. En revanche, les délégations sont moins fréquentes lorsqu'il s'agit de dispenser les demandeurs de faire valoir leurs droits aux créances alimentaires ou d'accorder des dérogations aux travailleurs non-salariés ou aux étudiants.

2. Dépôt et instruction des demandes

Les articles L. 262-15 à L. 262-17 organisent les modalités de dépôt et d'instruction de la demande. Curieusement, on observe que les dispositions relatives à l'instruction, qui intervient logiquement après le dépôt de la demande, sont présentées avant celles relatives aux modalités de ce dépôt.

- Respectant cette logique, on présentera d'abord les dispositions relatives au dépôt de la demande qui figurent aux articles L. 262-16 et L. 262-17.

Aux termes de l'article L. 262-16, il revient au demandeur de choisir l'organisme auprès duquel il adresse sa demande. Ce choix est néanmoins limité aux organismes désignés par décret et qui auront la charge de la transmettre aux organismes instructeurs, s'ils ne sont pas missionnés eux-mêmes pour traiter la demande. Si l'on se réfère au droit existant et à l'exposé des motifs du projet de loi, devraient vraisemblablement figurer sur cette liste : les services du département, les CCAS et CIAS, les Caf et CMSA, les associations agréées et, à terme, le Pôle emploi, l'article 14 du projet de loi indiquant que les dispositions de ce nouvel article L. 262-16 ne lui seront applicables qu'à compter du 1er janvier 2010.

L'article L. 262-17 crée une obligation nouvelle pour les organismes recevant les demandes, ceux-ci devant désormais informer les personnes qu'ils accueilleront, lors du dépôt de leur dossier, de leurs droits et devoirs tels qu'ils sont définis par la section 3 de l'article 2 du projet de loi, ainsi que sur les avantages (droits connexes) auxquels ils peuvent prétendre eu égard à leur situation.

- Aux termes de l'article L. 262-15, l'instruction du dossier, qui doit désormais être effectuée à titre gratuit, relève :

- soit des services du département ;

- soit de l'organisme payeur compétent (Caf ou CMSA) ;

- soit, par délégation conventionnelle du président du conseil général, du centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS ou CIAS) du lieu de résidence du demandeur ;

- soit d'organismes à but non lucratif, vraisemblablement des associations, habilités à cette fin.

Pour le RMI, le droit en vigueur prévoit que l'organisme devant lequel la demande de prestation est déposée l'instruit de droit. Il convient également de préciser que les CCAS et les CIAS sont actuellement instructeurs de droit du RMI, sans qu'une convention ne doive leur en déléguer la compétence, tandis que les Caf et CMSA doivent avoir été spécialement agréées, ce qui explique qu'aujourd'hui les Caf n'instruisent les demandes de RMI que très rarement.

Ainsi, en donnant aux organismes payeurs une compétence légale en la matière, le projet de loi modifie profondément l'organisation actuelle. Ce choix est justifié, semble-t-il, par la nécessité pour les organismes instructeurs d'être à même de gérer l'afflux de demandes dès l'entrée en vigueur du RSA. En outre, on a pu constater que lorsque les Caf assurent à la fois l'instruction administrative de la demande de RMI et son paiement, le système fonctionne avec une plus grande efficacité.

Le second alinéa de l'article L. 262-15 prévoit la conclusion d'un « accord national » entre la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) et le Pôle emploi, après avoir sollicité l'avis de l'assemblée des départements de France (l'ADF, qui n'a pas à ce jour d'existence légale). L'objet de cet accord est de définir les modalités selon lesquelles le nouvel opérateur concourt à l'instruction des dossiers qui lui seraient adressés. A défaut d'accord, le nouvel opérateur serait dans l'obligation de transférer les demandes aux organismes en charge du service du RSA, c'est-à-dire les Caf et les CMSA.

Cet alinéa envisage donc la possibilité que le service public de l'emploi (SPE) soit associé à la gestion du RSA dès l'instruction des dossiers. L'extension du RSA aux « travailleurs pauvres » ainsi que la priorité donnée par le projet de loi à l'insertion professionnelle justifient certainement la mobilisation du SPE, vers lequel les personnes en activité ou en recherche d'emploi vont plus spontanément s'orienter. Toutefois, cela suppose d'organiser les relations entre les organismes payeurs (Caf et CMSA), instructeurs de droit commun, et le SPE, selon un calendrier et des modalités qui tiennent compte de la mise en place du Pôle emploi.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale au nom de la commission des affaires culturelles, Marc-Philippe Daubresse, fait néanmoins observer qu'outre le fait qu'elles ne relèvent pas directement du domaine de la loi, « les modalités proposées apparaissent (...) complexes et peu claires », soulignant par ailleurs qu'il est surprenant de prévoir un accord entre les organismes et le SPE, n'associant qu'indirectement les conseils généraux via l'ADF, alors qu'il revient au président du conseil général de déléguer la compétence d'instruction pour les autres organismes (CCAS et CIAS par exemple).

3. Conditions d'ouverture des droits

- L'article L. 262-18 dispose que le RSA est ouvert à compter de la date de dépôt de la demande. Cette disposition est plus favorable que la réglementation en vigueur qui prévoit que le RMI est dû à compter du premier jour du mois civil au cours duquel la demande est déposée (article R. 262-39 du code de l'action sociale et des familles).

- L'article L. 262-19 prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise les circonstances dans lesquelles le RSA peut être réduit ou suspendu lorsqu'un membre du foyer est hospitalisé, accueilli, pour une durée minimale, dans un établissement d'hébergement ou incarcéré pour une certaine durée. Il devra être tenu compte des charges de famille et de la durée du séjour en établissement. Actuellement, au-delà de deux mois, le RMI est diminué de moitié en cas d'hospitalisation et suspendu en cas d'incarcération19(*). Il convient en revanche de préciser que l'accueil prolongé dans une structure d'hébergement (CHRS, hébergement d'urgence...) n'entraîne plus ni réduction ni suspension du RMI. Aussi, la présence de cette mention dans les cas de suspension ou de réduction envisagés pour le RSA peut-elle paraître inopportune au regard de l'évolution des conditions d'accueil dans ce type de structures.

4. Conditions de versement

L'article L. 262-20 indique que le RSA, comme c'est le cas pour certaines allocations (allocations logement par exemple), ne sera versé que lorsque son montant atteint un certain seuil, fixé par décret en Conseil d'Etat. Pour le RMI, ce seuil de versement est actuellement de 6 euros mensuels20(*).

Par ailleurs, comme c'est déjà le cas pour le RMI, l'article L. 262-21 prévoit que le président du conseil général puisse procéder au versement d'avances sur droits supposés, si la situation du bénéficiaire le justifie.

5. Articulation avec la prime pour l'emploi

L'article L. 262-22 traite du problème spécifique qui se pose pour certains bénéficiaires du RSA et de la prime pour l'emploi (PPE), dont le conjoint, concubin ou partenaire lié par un Pacs appartient à un foyer fiscal distinct.

Ce problème résulte de l'articulation prévue, à l'article 6 du projet de loi, entre le RSA et la PPE et de la différence existant entre la notion de foyer fiscal et la définition qu'en donne, pour le RSA, le présent projet de loi.

Afin de ne pas laisser subsister d'ambiguïté pour la mise en oeuvre du RSA, l'article L. 262-22 envisage donc le cas où un foyer bénéficiant du RSA correspondrait à deux foyers fiscaux et prévoit que le RSA perçu - sauf lorsque son montant est inférieur au revenu minimum garanti, qui n'est pas imposable - doit être déclaré aux services fiscaux en parts égales par les deux membres du couple. La PPE, qui est pour sa part accordée à titre individuel, sera alors minorée d'un montant correspondant à la moitié du RSA versé au foyer.

E - FINANCEMENT DU RSA

Il est insérée au sein de la section 2, « Prestation du revenu de solidarité active », une sous-section 3, intitulée « Financement du revenu de solidarité active », qui regroupe les articles L. 262-23 à L. 262-25 du code de l'action sociale et des familles, dans la nouvelle rédaction qui en est proposée au présent article 2.

Le paragraphe I de l'article L. 262-23 dispose, en préambule, que le RSA est financé par les départements et par un nouveau fonds, créé par cet article et dénommé « fonds national des solidarités actives ». Il organise la répartition des charges entre l'Etat et les départements.

1. Contribution des départements

Selon le deuxième alinéa du paragraphe I, la contribution de chaque département est égale à la différence entre le « revenu minimum garanti » et les ressources du foyer relevant de sa compétence. Ce montant correspond en réalité au RMI et à l'API actuels, étant précisé que l'API était jusqu'alors à la charge de l'Etat. En 2006, les dépenses brutes de RMI et d'API se sont élevées respectivement à 6,1 milliards et 1,07 milliard d'euros. Les modalités de compensation de ces dépenses figurent à l'article 3 du projet de loi.

Il est en outre précisé que les règles qui prévalent pour désigner le département en charge du financement de la prestation servie à un foyer sont celles du chapitre IV du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles, relatives à la « domiciliation », applicables aux prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles, et non celles du chapitre II du titre II du livre Ier du même code, relatives au « domicile de secours », applicables à l'aide sociale.

2. Contribution du fonds national des solidarités actives

Le troisième alinéa du même paragraphe I énonce les charges du nouveau fonds national des solidarités actives (FNSA), créé au premier alinéa. Celles-ci comprennent :

- le montant correspondant à la différence entre le total des sommes acquittées au titre du RSA par les organismes payeurs et la somme des contributions des départements, autrement dit les dépenses non assumées par les départements représentant la part de l'allocation versée en complément d'une fraction des revenus d'activité (dit « RSA chapeau ») ;

- les frais de fonctionnement du fonds à proprement parler ;

- une partie des frais de gestion exposés par les organismes payeurs (Caf et CMSA), estimés à 100 millions d'euros.

Il convient à ce stade d'observer qu'aucune disposition n'est prévue pour la prise en charge des dépenses d'accompagnement des bénéficiaires du RSA, alors que ces dépenses auraient représenté pour les départements 924 millions d'euros en 2006 au seul titre du RMI, soit 725 euros en moyenne par allocataire. Toutefois, on peut considérer que les bénéficiaires du RSA en activité recourront moins volontiers aux prestations d'accompagnement que les actuels allocataires du RMI et de l'API engagés dans un processus d'insertion et qu'ils se tourneront davantage vers le SPE.

Le paragraphe II de l'article L. 262-23 précise les modalités de fonctionnement et de gestion du FNSA :

- il sera administré par un « conseil de gestion », dont les modalités de constitution et de fonctionnement sont renvoyées à un décret simple ;

- sa gestion est confiée à la Caisse des dépôts et consignations.

Dépourvu de personnalité morale, ce nouveau fonds présente, dans ses modalités de fonctionnement et de gestion, de nombreuses similitudes avec le fonds national d'aide au logement (Fnal), en charge de la gestion des aides au logement. De surcroît, la Caisse des dépôts et consignations, qui en assure le pilotage, possède en la matière une grande expérience, puisque lui a été confiée la gestion de nombreux autres fonds publics, tels que le fonds de réserve des retraites ou l'Ircantec.

3. La création d'une nouvelle taxe pour alimenter les recettes du FNSA

Le paragraphe III prévoit les conditions d'équilibre de ce fonds :

- l'Etat est garant de cet équilibre en dépenses et en recettes ;

- ses recettes seront notamment alimentées par un nouveau prélèvement sur les revenus du capital, l'adverbe « notamment » laissant supposer qu'une autre recette d'origine fiscale ou budgétaire pourrait également être envisagée.

Le paragraphe III présente les caractéristiques de ce nouveau prélèvement sur les revenus du capital et précise que :

- son assiette est composée à la fois des revenus du patrimoine et des revenus de placements (revenus fonciers, dividendes, plus-value, assurance vie) ;

- il prendra techniquement la forme de contributions additionnelles, au taux de 1,1 %, aux prélèvements déjà existants de 2 % institués respectivement sur les revenus du patrimoine et les revenus de placements par les articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale ;

- son recouvrement sera effectué dans les mêmes conditions que lesdits prélèvements ;

- l'article 6 du projet de loi (7°) prévoit que cette nouvelle contribution soit intégrée au mécanisme de restitution d'impôts, dit « bouclier fiscal », en vertu duquel un contribuable ne peut acquitter un montant d'impôt supérieur à 50 % de son revenu fiscal ;

- enfin, en application des dispositions de l'article 14 du projet de loi, ce prélèvement sera effectif dès le 1er janvier 2009.

4. Conventions entre les départements et les organismes payeurs

L'article L. 262-24 organise les relations conventionnelles entre les organismes payeurs (Caf et CMSA) et les départements d'une part (I), l'Etat, la Caisse des dépôts et consignations et la Cnaf et la CCMSA, d'autre part (II) et précise l'organisation retenue en l'absence de ces conventions (III).

Le paragraphe I définit le contenu des conventions que doivent conclure chaque département avec les Caf et les CMSA. Celles-ci doivent préciser notamment :

- les conditions dans lesquelles le RSA est servi et contrôlé ;

- les modalités d'échanges des données entre les parties à la convention ;

- la liste et les modalités d'exercice des compétences éventuellement déléguées par le président du conseil général ;

- enfin, les conditions dans lesquelles est assurée la neutralité des flux financiers pour la trésorerie de ces organismes.

Un décret doit déterminer les règles générales applicables auxdites conventions.

Par symétrie, le paragraphe II prévoit qu'une convention entre l'Etat, la Caisse des dépôts et consignations, la Cnaf et la CCMSA précise les modalités de versement des recettes afin de garantir la neutralité des flux financiers pour ces organismes.

Enfin, le paragraphe III dispose qu'en l'absence des conventions mentionnées aux paragraphes I et II, un décret supplée à cette carence pour définir les modalités du service du RSA et de son financement, ainsi que les relations financières entre les différentes collectivités ou organismes impliqués dans sa gestion.

5. Impact financier des versements dérogatoires accordés au titre du RSA

L'article L. 121-4 en vigueur du code de l'action sociale et des familles autorise les conseils généraux à fixer, pour les prestations d'aide sociale définies par la loi, des conditions et des montants plus favorables que le droit commun.

Le nouvel article L. 262-25 du même code transpose cette faculté au RSA sous réserve de l'inscription des règles dérogatoires dans le règlement départemental d'aide sociale et d'un suivi comptable distinct par les organismes payeurs, étant entendu que les dépenses supplémentaires sont à la charge du département concerné.

F - DROITS ET DEVOIRS DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA

La nouvelle section 3, intitulée « Droits et devoirs du bénéficiaire du revenu de solidarité active » regroupe les nouveaux articles L. 262-26 à L. 262-39 du code de l'action sociale et des familles.

Cette nouvelle section propose un dispositif généralisé d'accompagnement, ouvert à tous les bénéficiaires du RSA et conçu sous la forme d'un parcours d'insertion sociale et professionnelle, allant de la prise en charge à l'emploi, en passant par une étape d'orientation personnalisée et s'inscrivant dans un cadre contractuel équilibré, qui définit les droits et devoirs de chacun des acteurs impliqués.

Ce volet « insertion », qui on le sait a suscité les plus vives critiques s'agissant du RMI et dont l'absence a été soulignée à de nombreuses reprises pour l'API, constitue le coeur du dispositif du RSA. Chacun est bien conscient que la réussite de cette réforme repose en grande partie sur la pertinence des dispositions prévues dans ce domaine et l'efficacité de leur mise en oeuvre par les acteurs concernés.

1. Droit à l'accompagnement et obligations des bénéficiaires du RSA

Les articles L. 262-26 et L. 262-27 présentent le cadre juridique des droits et devoirs des bénéficiaires du RSA et de leurs ayants droit.

- L'article L. 262-26 pose tout d'abord le principe d'un droit généralisé à un « accompagnement social et professionnel adapté » aux besoins des bénéficiaires, grâce à l'appui d'un « référent unique ». Il est précisé que les mêmes droits et devoirs s'appliquent au conjoint, concubin ou partenaire de Pacs, lequel devra également signer les engagements contractuels qui formalisent ces droits et devoirs en matière d'insertion.

Il résulte de ces dispositions que le droit à l'accompagnement est ouvert à tout bénéficiaire du RSA, qu'il s'agisse d'un allocataire percevant une prestation correspondant au RMI ou à l'API ou d'un « travailleur pauvre », touchant le RSA en complément d'une fraction de ses revenus d'activité.

Cette nécessité de renforcement et de généralisation des mesures d'accompagnement a été défendue à plusieurs reprises, avec force, notamment dans le rapport de nos collègues, Michel Mercier et Henri de Raincourt21(*), ainsi que celui de Bernard Seillier22(*), relatif au projet de loi sur le retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux et sur leurs droits et devoirs.

- L'article L. 262-27 impose l'obligation de rechercher un emploi ou d'entreprendre des actions d'insertion sociale et professionnelle aux bénéficiaires du RSA, lorsqu'ils remplissent deux conditions cumulatives :

- lorsque les revenus professionnels du foyer sont inférieurs au « revenu minimum garanti », sans préciser si cette condition inclut les bénéficiaires du RMG majoré, correspondant à l'API. On peut considérer que cette ambiguïté du texte est levée par le dernier alinéa qui prévoit que les obligations auxquelles sont tenus les parents isolés (bénéficiaires du RMG majoré) devront tenir compte de leurs « sujétions particulières, notamment en matière de garde d'enfants » ;

- mais également lorsque l'intéressé est sans emploi ou que ses revenus professionnels sont inférieurs à une limite fixée par décret.

Il résulte de ces dispositions que les obligations de recherche d'emploi ou d'actions d'insertion ne seront pas opposables aux « travailleurs modestes » bénéficiant du RSA et dont le niveau des revenus professionnels leur permet d'avoir des ressources supérieures au revenu minimum garanti ou à une limite fixée par décret.

Le second alinéa du même article L. 262-27 envisage le cas particulier des personnes indemnisées par l'assurance chômage ou par le régime de solidarité chômage, visées à l'article L. 5421-2 du code du travail. Bien que les bénéficiaires de l'assurance chômage et de l'ASS ne soient pas éligibles au RSA en tant que tel, certains devraient intégrer le dispositif du fait du niveau de leurs ressources et du possible cumul de ces allocations ou indemnités avec de très faibles revenus d'activité. Dans ce cas de figure, le respect des obligations mentionnées à l'article L. 5421-3 du code du travail - à savoir être inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi et accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi23(*) - vaudra respect de celles définies dans le cadre du RSA. Il reviendra au SPE d'en contrôler l'effectivité et de mettre en oeuvre les sanctions assorties au non-respect de ces obligations.

2. Orientation et accompagnement des bénéficiaires du RSA

Les articles L. 262-28 à L. 262-30 décrivent le dispositif d'orientation et d'accompagnement proposé par le projet de loi.

L'orientation des bénéficiaires du RSA en fonction de leur capacité à occuper immédiatement un emploi constitue la principale innovation de ce dispositif. Elle généralise ainsi une pratique de plus en plus répandue dans certains départements, qui, sans négliger les difficultés psychologiques ou sociales que peuvent rencontrer les personnes concernées, ont tendance à privilégier leur insertion professionnelle et prennent les décisions d'orientation en favorisant cet objectif. Les résultats sont généralement assez remarquables, la réinsertion professionnelle des personnes favorisant le plus souvent, ou pouvant accélérer, la résolution des problèmes psychosociaux des personnes accompagnées.

L'application de cette logique suppose néanmoins une certaine polyvalence du référent s'il est le seul accompagnateur, ce qui n'est pas toujours le cas des personnels recrutés par les services sociaux départementaux. C'est la raison pour laquelle de nombreux départements ont opté pour un binôme alliant les compétences traditionnelles du travailleur social et celles d'un conseiller spécialisé en insertion professionnelle.

- L'article L. 262-28 distingue néanmoins deux orientations possibles pour les bénéficiaires du RSA inscrits dans la démarche obligatoire d'insertion définie à l'article L. 262-27 précité :

- une orientation, dite « prioritaire », destinée aux personnes « disponibles pour occuper un emploi » au sens des articles L. 5411-6 et L. 5411-7 du code du travail. Ces deux articles visent, d'une part, « les personnes immédiatement disponibles pour occuper un emploi » ; d'autre part, les personnes travaillant ou ayant travaillé au cours du mois précédent moins de soixante-dix-huit heures, celles qui suivent une formation compatible avec un emploi, les demandeurs d'emploi s'absentant temporairement de leur domicile, les personnes en congé maladie de quinze jours au plus ou en congé de paternité, ainsi que les personnes incarcérées quinze jours au plus. Ces personnes devront être orientées par le président du conseil général vers le Pôle emploi ou, le cas échéant, vers des organismes participant au service public de l'emploi qu'ils soient publics ou privés, des entreprises de travail temporaire ou des agences de placement privées. Cette disposition tire les conséquences et va dans le sens de l'évolution observée des pratiques des conseils généraux en la matière, qui ont tendance à solliciter de plus en plus des organismes extérieurs de placement ou d'accompagnement autres que l'ANPE, des associations ou, très souvent, des structures d'insertion par l'activité économique. Pourtant, il convient de noter que le secteur de l'insertion par l'activité économique n'est pas mentionné dans le texte ;

- une seconde orientation destinée aux personnes qui ne peuvent s'engager immédiatement dans une démarche d'emploi, du fait, notamment, de difficultés liées aux conditions de logement, à l'absence de logement ou à leur état de santé. Il est précisé que ces difficultés sont de nature à faire « temporairement obstacle » à la recherche d'emploi. Il est dès lors prévu que ces personnes soient orientées vers les services sociaux du département ou des organismes compétents en matière d'insertion sociale.

- L'article L. 262-29 dispose que l'organisme vers lequel le bénéficiaire du RSA est orienté, est chargé de désigner son référent, ce qui n'empêche pas parallèlement le président du conseil général de nommer un « correspondant », qui suivra l'évolution de la situation du bénéficiaire et appuiera, le cas échéant, l'action des référents.

Lorsqu'une personne est orientée vers le nouvel opérateur, le second alinéa précise que le référent choisi peut également être issu d'un organisme participant au service public de l'emploi, tels que les « Cap Emploi » ou l'association pour l'emploi des cadres (Apec).

Le troisième alinéa de l'article L. 262-30 prévoit une solution alternative en cas d'orientation inadaptée :

- une réorientation vers un autre organisme pourra être proposée par le référent au président du conseil général en tenant compte des difficultés de la personne concernée ;

- par ailleurs, si, au-delà de six mois, une personne orientée vers un organisme d'insertion sociale n'a pu rejoindre un organisme d'insertion professionnelle, il est prévu un examen de sa situation par une équipe pluridisciplinaire mentionnée au nouvel article L. 262-39.

3. Organisation et financement du dispositif d'accompagnement

Les articles L. 262-31 et L. 262-32 instituent un double mécanisme conventionnel :

- L'article L. 262-31 prévoit que dans chaque département, une convention tripartite soit conclue entre le Pôle emploi, l'Etat et les organismes payeurs du RSA (Caf et MSA) afin de définir les modalités de mise en oeuvre du dispositif d'orientation et du droit à l'accompagnement, et précisant en particulier les critères de l'orientation des bénéficiaires.

- L'article L. 262-32 légalise une pratique désormais courante en prévoyant la signature d'une convention entre le conseil général et le Pôle emploi, qui devra fixer des objectifs en matière d'accès à l'emploi des bénéficiaires du RSA et préciser les modalités de financement, par le département, des actions d'accompagnement réalisées au profit des bénéficiaires du RSA en complément des interventions de droit commun liées à la recherche d'un emploi.

4. Formalisation des engagements réciproques

Les articles L. 262-33 à L. 262-36 indiquent, pour chaque cas, les modalités adaptées de formalisation des engagements réciproques du bénéficiaire du RSA et des services ou organismes chargés de son orientation et de son accompagnement.

Le projet de loi distingue trois cas de figure :

- L'article L. 262-33 prévoit que le bénéficiaire orienté vers le nouvel opérateur s'inscrit dans le régime de droit commun, qui suppose l'élaboration d'un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), tel qu'il est défini par la loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi.


Le projet personnalisé d'accès à l'emploi

La loi précitée du 1er août 2008 précise que le projet personnalisé d'accès à l'emploi est élaboré et actualisé conjointement par le demandeur d'emploi et le service public de l'emploi.

Il a pour objet de préciser « la nature et les caractéristiques de l'emploi ou des emplois recherchés », la zone géographique concernée par la recherche et le salaire attendu, conformément aux critères de « l'offre raisonnable d'emploi ».

Deux refus d'une telle offre peuvent désormais justifier la radiation temporaire de la liste des demandeurs d'emploi, accompagnée d'une suspension provisoire du versement des allocations chômage, les droits étant reportés, ou, le cas échéant, d'une suppression ou d'une réduction temporaires de ces allocations. Par ailleurs, le refus d'élaborer ou d'actualiser le PPAE est passible des mêmes sanctions.

Enfin, l'article L. 5411-6-1 du code du travail prévoit que le PPAE est élaboré par le Pôle emploi ou par ses éventuels cotraitants conventionnés.

- L'article L. 262-34 dispose que le bénéficiaire du RSA orienté vers un organisme du SPE autre que le pôle emploi devra conclure avec le conseil général, dans un délai d'un mois, qui court selon toute vraisemblance à compter de la décision de l'orientation du bénéficiaire (le texte ne le précise pas), un contrat « énumérant leurs engagements réciproques en matière d'insertion professionnelle ».

Il convient néanmoins d'envisager ici la probabilité que le bénéficiaire du RSA orienté vers un organisme du SPE, a priori disponible pour occuper un emploi, s'inscrive sur la liste des demandeurs d'emploi et soit dès lors contraint d'élaborer également un PPAE, ce qui serait redondant avec le contrat parallèlement conclu avec le conseil général. Il est vrai qu'une telle situation sera très certainement marginale, puisque les personnes n'étant pas indemnisées par l'assurance chômage ou assujetties au régime de solidarité spécifique n'encourent pas de sanction en l'absence de PPAE.

- L'article L. 262-35 dispose enfin que le bénéficiaire du RSA orienté vers un organisme d'insertion sociale devra conclure avec le département, dans le délai d'un mois, un contrat énumérant leurs engagements réciproques en matière d'insertion sociale et professionnelle. Ce contrat s'apparente en réalité à l'actuel contrat d'insertion des bénéficiaires du RMI, prévu à la section IV, en vigueur, du chapitre II du titre IV du livre II du code de l'action sociale et des familles. Le second alinéa prévoit que le président du conseil général peut, par convention, confier la conclusion de ce contrat et les missions d'insertion afférentes à une autre collectivité territoriale ou à l'un des organismes instructeurs des demandes de RSA (Caf, CMSA, le cas échéant les CCAS ou CIAS, ou bien un organisme à but non lucratif habilité).

- Enfin, l'article L. 262-36 précise que ce contrat doit mentionner « les actions susceptibles de permettre au bénéficiaire du revenu de solidarité active de surmonter les difficultés auxquelles il est confronté » et que son contenu, sa durée et ses conditions de révision doivent être précisés par décret.

5. Suspension et radiation des bénéficiaires du RSA

- L'article L. 262-37 instaure la faculté pour le président du conseil général de suspendre, totalement ou partiellement, le versement du RSA dans quatre cas de figure :

- lorsque, du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le PPAE ou l'un des contrats relatifs aux engagements en matière d'insertion définis aux articles L. 262-34 et L. 262-35 ne sont pas établis ou renouvelés dans les délais prévus ;

- lorsque, toujours du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, les dispositions du PPAE ou celles du contrat avec un organisme spécialisé d'insertion professionnelle, ne sont pas respectées ;

- lorsque le bénéficiaire, accompagné par le nouveau Pôle emploi, est radié de la liste des demandeurs d'emploi. Cette situation peut coïncider avec les cas susvisés dans la mesure où l'absence ou le non-respect du PPAE sont sanctionnés par cette radiation. Celle-ci peut en effet également résulter d'une recherche d'emploi insuffisante, d'un refus de formation ou d'action d'insertion, d'une non-réponse à une convocation du SPE ou encore de fausses déclarations ;

- lorsque la personne concernée refuse de se soumettre aux contrôles prévus par le dispositif du RSA.

En revanche, il convient de noter que le non-respect des contrats passés par les bénéficiaires orientés vers des structures d'insertion sociale n'est pas sanctionné et que, le président du conseil général n'ayant pas compétence liée, la suspension ne s'impose pas comme c'est le cas dans le droit en vigueur, mais est laissée à sa seule appréciation.

- L'article L. 262-38, inspiré de la rédaction de l'actuel article L. 262-28 du même code relatif au RMI, dispose que les personnes suspendues seront radiées de la liste des bénéficiaires du RSA au terme d'un délai fixé par voie réglementaire. Dans l'année qui suivra cette suspension et cette radiation, le rétablissement du RSA sera subordonné à la signature d'un PPAE ou d'un des contrats évoqués précédemment.

6. Equipes pluridisciplinaires

L'article L. 262-39 crée des « équipes pluridisciplinaires » qui doivent comprendre en particulier des professionnels de l'insertion sociale et professionnelle, des agents du Pôle emploi, ainsi que des représentants du département et des bénéficiaires du RSA.

La détermination du nombre, de la composition et des membres de ces équipes, leurs modalités de fonctionnement et leur zone d'intervention relèvent de la compétence du président du conseil général.

Il est prévu, en outre, qu'elles soient consultées d'une part sur les décisions de réorientation des bénéficiaires, d'autre part, préalablement aux mesures de suspension ou de réduction d'allocation pour non-respect des obligations et engagements d'insertion.

G - CONTRÔLES ET ÉCHANGES D'INFORMATIONS

Le projet de loi crée une nouvelle section 4, intitulée « Contrôle et échanges d'informations », qui regroupe les articles L. 262-40 à L. 262-44 du code de l'action sociale et des familles dans la nouvelle rédaction proposée par le présent article. Elle a pour objet de prévoir les règles autorisant et encadrant les échanges d'informations nécessaires au contrôle des bénéficiaires du RSA.

1. Echanges d'informations entre administrations

Le nouvel article L. 262-40 fixe les règles relatives aux échanges d'informations en reprenant, pour l'essentiel, celles en vigueur pour le RMI dans le code de l'action sociale et des familles aux articles L. 262-15, L. 262-17 et L. 262-33.

Ainsi, est tout d'abord posé le principe que, pour l'exercice de leur mission de contrôle, le président du conseil général ainsi que tous les organismes chargés de l'instruction et du service du RSA peuvent demander les informations nécessaires à l'identification de la situation du foyer. A première vue, on peut craindre que le cadre restrictif du seul exercice des missions de contrôle, n'exclue par exemple la possibilité d'échanger des données, par le biais de fichiers croisés, pour l'instruction des dossiers.

Ces demandes d'informations peuvent être adressées à toutes les administrations publiques, y compris aux services fiscaux, aux collectivités territoriales, aux organismes de sécurité sociale et de retraite complémentaire, à l'assurance chômage, ainsi qu'aux organismes publics ou privés concourant aux dispositifs d'insertion ou versant des rémunérations au titre de l'aide à l'emploi, tel que le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (Cnasea), organisme payeur de diverses aides à l'emploi, en particulier, dans le cadre des contrats aidés.

Les administrations et organismes susvisés sont tenus de transmettre les informations demandées, sous réserve qu'elles soient strictement limitées aux données nécessaires à la mise en oeuvre du RSA. En vertu du secret professionnel, les informations ainsi recueillies ne peuvent être échangées qu'entre le président du conseil général et les organismes chargés de l'instruction et du service du RSA et être communiquées aux membres des équipes pluridisciplinaires.

Enfin, les Caf et les CMSA, qui ont la responsabilité du contrôle de la gestion du RSA, doivent respecter les règles, procédures et moyens d'investigation applicables aux prestations de sécurité sociale.

2. Prise en compte forfaitaire du train de vie des demandeurs

L'article L. 262-41 transpose au RSA une mesure introduite par la loi n° 2006-1640 de financement de la sécurité sociale pour 2007 qui prévoit que si une « disproportion marquée » est constatée entre le train de vie d'un demandeur ou d'un bénéficiaire du RMI et ses ressources déclarées, les éléments de ce train de vie pourront être intégrés forfaitairement à ces ressources. Ainsi, en vertu des dispositions réglementaires en vigueur, peuvent être intégrées aux ressources, pour 80 % de leur montant, les dépenses de travaux, charges et frais d'entretien des immeubles, d'emploi de personnels domestiques, d'hôtel, de restaurant, de biens et services culturels et de loisirs, d'adhésion à des clubs sportifs ou de droits de chasse, d'achat de matériels électroménagers et informatiques supérieures à 1 000 euros, etc. De même, les automobiles, bateaux de plaisance et motocyclettes sont comptés pour 6,25 % de leur valeur vénale lorsque celle-ci est supérieure à 10 000 euros et les capitaux pour 2,5 % de leur montant.

3. Transmission d'informations diverses au président du conseil général

- L'article L. 262-42 prévoit que le Pôle emploi transmette mensuellement au président du conseil général les inscriptions et radiations de bénéficiaires du RSA sur la liste des demandeurs d'emploi. En effet, les bénéficiaires qui perçoivent par ailleurs des allocations chômage ou l'ASS, ainsi que ceux qui auront été orientés vers le SPE, s'inscrivent dans le régime de droit commun du PPAE et du contrôle de la recherche d'emploi, le respect de leurs obligations en la matière valant respect de leurs obligations en tant qu'allocataires du RSA. Il sera donc nécessaire que le président du conseil général soit informé de leur éventuelle radiation de la liste des demandeurs d'emploi afin de prononcer à son tour, le cas échéant, la mesure de réduction ou de suspension de l'allocation de RSA prévue à l'article L. 262-37.

- L'article L. 262-43 prévoit que lorsqu'un organisme payeur du RSA (une Caf ou une CMSA) découvre ou est informé d'un cas de travail illégal concernant un allocataire du RSA ou un membre de son foyer, il doit en informer le président du conseil général. La rédaction proposée pour cet article, qui reprend une disposition du code de la sécurité sociale (article L. 114-15) apparaît maladroite puisque le texte indique qu'il devra être établi que le salarié a, « de manière intentionnelle, accepté » de travailler de façon illicite, alors que le simple constat suffit en l'espèce.

4. Respect du secret professionnel

L'article L. 262-44 soumet au secret professionnel les personnes intervenant dans les procédures afférentes au RSA et au PPAE et bénéficiant, le cas échéant, d'informations échangées dans le cadre des contrôles. En cas de violation, les personnels contrevenants s'exposent à des sanctions pénales.

H - RECOURS ET RÉCUPÉRATION D'INDUS

La nouvelle section 5, intitulée « Recours et récupération » et qui regroupe les articles L. 262-45 à L. 262-49 du code de l'action sociale et des familles tels que réécrits par le présent article, précise les règles de prescription, de recours, de récupération d'indus et de saisie applicables au RSA.

- L'article L. 262-45, dans la continuité des dispositions prévues pour le RMI, fixe à deux ans le délai de prescription pour l'action judiciaire du demandeur en vue du paiement du RSA. Pour l'administration, l'action en recouvrement des indus est soumise aux mêmes délais, avec toutefois une exception pour les cas de fraude ou de fausse déclaration.

- L'article L. 262-46 pose le principe selon lequel tout paiement indu du RSA doit être récupéré par les organismes payeurs (Caf et CMSA) et les « collectivités débitrices » (le conseil général et l'Etat via le FNSA).

Par ailleurs, il prévoit que toute réclamation dirigée contre une décision de récupération d'indu, toute demande de remise ou de réduction de créance ainsi que la contestation des décisions prises sur ces réclamations et demandes, ont un caractère suspensif.

Les modalités du recouvrement sont assez souples, les indus étant recouvrés par retenue sur les prestations dues, dans la limite de 20 % de celles-ci, sauf si le bénéficiaire opte pour un remboursement en une seule fois ou s'il convient avec les organismes concernés, d'un échéancier.

En outre, le président du conseil général a la faculté de remettre ou de réduire la créance, si la situation particulièrement précaire du bénéficiaire le justifie. En revanche, si la créance résulte d'une manoeuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration, ces remises ou réductions ne sont pas envisageables.

Par ailleurs, le déclenchement de la procédure de récupération d'indus n'est possible que lorsque le montant des créances excède un seuil minimal fixé par décret en Conseil d'Etat.

Enfin, en cas de déménagement d'un bénéficiaire dans un autre département, l'éventuelle créance d'indus à son encontre est transférée du département d'origine au département d'accueil.

- L'article L. 262-47 définit le régime des recours contre les décisions en matière de RSA (dont celles en matière d'indus) : tout recours contentieux devra être précédé d'un recours administratif auprès du président du conseil général, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui intervient dans le cadre du contentieux général de la sécurité sociale. Alors qu'actuellement le contentieux du RMI relève des commissions départementales et centrales d'aide sociale, celui du RSA appartiendra au contentieux administratif général.

Le second alinéa prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles les associations régulièrement constituées depuis cinq ans au moins pour oeuvrer dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion et la pauvreté pourront exercer des recours en lieu et place des bénéficiaires du RSA, sous réserve de leur accord écrit.

- L'article L. 262-48 dispose que le RSA est incessible et insaisissable, comme l'ensemble des prestations qui contribuent à offrir des moyens convenables d'existence à leurs bénéficiaires.

- Enfin, selon la même logique, l'article L. 262-49 exclut la possibilité de recours en récupération de l'administration en cas de retour à meilleure fortune du bénéficiaire du RSA ou sur sa succession24(*).

I - FRAUDES ET SANCTIONS

La nouvelle section 6, « Lutte contre la fraude et sanctions » regroupe les articles L. 262-50 à L. 262-53 réécrits du code de l'action sociale et des familles, qui déterminent les amendes et sanctions applicables en cas de fraudes.

S'agissant des sanctions pénales, les articles L. 262-50 et L. 262-51 prévoient respectivement :

- une amende maximale de 5 000 euros (article L. 114-13 du code de la sécurité sociale), en cas de bénéfice frauduleux du RSA sauf à ce que soient constitués un délit ou une tentative d'escroquerie25(*) (articles L. 313-1 et L. 313-3 du code pénal), alors susceptibles d'être punis d'une période d'emprisonnement de cinq ans et de 375 000 euros d'amende ;

- une amende d'un montant maximal de 4 500 euros, doublé en cas de récidive, pour toute personne intervenant en qualité d'intermédiaire moyennant rémunération pour obtenir au profit d'une personne éligible au RSA le versement de cette prestation.

S'agissant des sanctions administratives, les articles L. 262-52 et L. 262-53 prévoient, en cas de versement indu du RSA résultant de l'omission délibérée de déclaration, d'une fausse déclaration ou d'un travail dissimulé, que le président du conseil général, après avis de l'équipe pluridisciplinaire, décide :

- soit, d'assujettir le contrevenant au paiement de pénalités fixées en fonction de la gravité des faits, dans la limite de deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (soit 5 546 euros en 2008), le montant étant doublé en cas de récidive ;

- soit, en cas de récidive ou lorsque l'indu excède deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale, de supprimer le versement de la part du RSA qui excède le RMG, pour une durée maximale d'un an, fixée en fonction de la gravité des faits, de l'ampleur de la fraude et de sa durée ainsi que de la composition du foyer.

Enfin, il est prévu que les décisions éventuelles de suppression du RSA soient transmises à la Cnaf et à la CCMSA qui devront la diffuser à qui de droit afin d'assurer l'effectivité des décisions prises.

J - SUIVI STATISTIQUE

La nouvelle section 7, intitulée « Suivi statistique » et qui comprend les articles L. 262-54 à L. 262-56, prévoit, à des fins statistiques (et non de contrôle), la transmission de trois types d'informations :

- des informations relatives aux bénéficiaires du RSA, aux dépenses et aux actions d'insertion engagées à ce titre, qui doivent être transmises à l'Etat par les départements et les organismes payeurs (Cnaf et caisse centrale de MSA) ;

- des informations personnelles destinées à la constitution d'échantillons statistiquement représentatifs pour étudier des situations et des parcours d'insertion, qui doivent être communiquées à l'Etat par les départements, les organismes gérant et servant la prestation et le nouvel opérateur ;

- enfin, des données agrégées relatives aux caractéristiques des bénéficiaires, qui doivent être transmises aux départements par les organismes payeurs et le nouvel opérateur.

K - DISPOSITIONS FINALES

La nouvelle section 8 du chapitre 2 réécrit, intitulée « Dispositions finales », comprend :

- d'une part, un article L. 262-57, désignant l'inspection générale des affaires sociales (Igas) pour contrôler l'application des dispositions relatives au RSA ;

- d'autre part, un article L. 262-58, prévoyant, sauf disposition contraire, que les modalités d'application des dispositions du chapitre 2 feront l'objet d'un décret en Conseil d'Etat.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté près d'une centaine d'amendements sur cet article, parmi lesquels un grand nombre d'amendements rédactionnels ou de précision.

Certaines des modifications apportées au texte concernent l'ensemble de l'article et ont donc une portée générale :

- tel est le cas de la mention introduite à de nombreuses reprises dans le présent article des maisons de l'emploi et des plans locaux d'insertion pour l'emploi, afin que ces structures soient explicitement associées à la mise en oeuvre du RSA ;

- il en est de même de dispositions visant à valoriser le travail indépendant et à le reconnaître comme une des voies d'insertion sociale et professionnelle (articles L. 262-1, L. 262-7, L. 262-27).

Outre ces modifications, l'Assemblée nationale a adopté :

- à l'article L. 262-1, un amendement précisant que le RSA a vocation à s'appliquer à l'ensemble des travailleurs, qu'ils soient ou non salariés ;

- à l'article L. 262-2, un amendement rédactionnel, mais de portée symbolique, substituant à la notion de « revenu minimum garanti », jugée stigmatisante pour les personnes bénéficiaires, celle de « montant forfaitaire », plus neutre et qui n'aura donc pas vocation à être utilisée dans le langage courant. Cette modification rédactionnelle devra être effectuée, par coordination, dans l'ensemble du projet de loi ;

- à l'article L. 262-4, un amendement prévoyant la transmission au Parlement d'un rapport sur les conséquences de la condition d'âge des bénéficiaires du RSA ;

- à l'article L. 262-6, une modification rédactionnelle et deux amendements : l'un ajoutant l'obligation, pour les ressortissants de l'Union européenne, de fournir une attestation de non imposition ; l'autre prévoyant que la condition de résidence, auxquelles les mêmes ressortissants sont assujettis, n'est pas applicable aux ascendants, descendants ou conjoint d'une personne en activité ou qui, en ayant exercé une dans le passé, se trouve dans l'incapacité temporaire de travailler ou suit une formation professionnelle ;

- à l'article L. 262-7, deux amendements assouplissant le régime des conditions d'ouverture du droit du RSA aux travailleurs indépendants, l'un supprimant la condition relative au régime fiscal de l'activité, l'autre la remplaçant par une condition relative au niveau du chiffre d'affaires réalisé par l'entreprise ;

- à l'article L. 262-8, un amendement prévoyant que la décision d'attribution dérogatoire du RSA prise par le président du conseil général en faveur d'un élève, d'un étudiant ou d'un stagiaire sera obligatoirement motivée ;

- à l'article L. 262-11, un amendement de coordination avec les modifications opérées aux articles L. 262-15 et L. 262-16 ;

- à l'article L. 262-13, outre la correction par coordination d'une erreur de référence, un amendement de précision visant à expliciter la nature des compétences déléguées aux organismes chargés du service du RSA ;

- un amendement de la commission, sous-amendé par le Gouvernement, qui réécrit les articles L. 262-14, L. 262-15 et L. 262-16 et qui vise à clarifier les règles de gestion du RSA, en rétablissant l'ordre chronologique des étapes d'attribution du RSA (dépôt de la demande, instruction et service du RSA), en supprimant certaines dispositions non législatives et en rétablissant la compétence de droit commun aux CCAS et CIAS pour l'instruction de la demande. Le sous-amendement précise qu'un décret doit définir le calendrier et les modalités selon lesquels le Pôle emploi participera à l'instruction du RSA ;

- à l'article L. 262-17, un amendement, prévoyant, outre une obligation d'information du demandeur relative à ses droits, une information sur l'évolution prévisible de ses ressources en cas de retour à l'activité ;

- à l'article L. 262-20, un amendement de précision ;

- à l'article L. 262-23, outre un amendement rédactionnel et un amendement corrigeant une erreur de référence, deux amendements au paragraphe III : l'un visant à plafonner à 1,1 % le taux s'appliquant aux nouvelles contributions additionnelles créées par cet article ; l'autre prévoyant que le montant dégagé par le plafonnement envisagé des niches fiscales minorera d'autant le taux des contributions additionnelles précitées ; enfin, un amendement insérant un paragraphe IV pour prévoir qu'un rapport annuel sur le financement du RSA sera présenté au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances, afin d'envisager une diminution du taux desdites contributions ;

- à l'article L. 262-24, deux amendements de précision, deux amendements corrigeant une erreur de référence et deux amendements supprimant une redondance rédactionnelle ;

- à l'article L. 262-25, un amendement corrigeant une erreur de référence ;

- à l'article L. 262-27, outre un amendement rédactionnel, deux amendements, l'un ajoutant la création de sa propre activité parmi les actions qu'un bénéficiaire du RSA peut faire valoir au titre de ses obligations en matière d'insertion professionnelle ; l'autre précisant que les actions d'insertion sont de nature sociale ou professionnelle ;

- à l'article L. 262-28, deux amendements, l'un limitant l'orientation obligatoire aux seuls bénéficiaires du RSA tenus de suivre des actions d'insertion sociale ou professionnelle ; l'autre, ajoutant les maisons de l'emploi et les PLIE, aux organismes de placement vers lesquels le bénéficiaire disponible pour occuper un emploi peut être orienté ;

- à l'article L. 262-29, un amendement prévoyant la réorientation du bénéficiaire radié pour une durée significative vers un organisme chargé d'assurer son suivi social ;

- à l'article L. 262-30, outre deux amendements rédactionnels, un amendement portant de six à douze mois le délai au-delà duquel la situation d'un bénéficiaire orienté vers un organisme social se trouvant dans l'incapacité de s'engager dans un parcours d'insertion professionnelle, fait l'objet d'un examen par l'équipe pluridisciplinaire ;

- à l'article L. 262-31, outre deux amendements de précision, deux amendements de coordination, l'un ajoutant les maisons de l'emploi et les PLIE, l'autre un représentant des CCAS et CIAS, aux organismes chargés de l'accompagnement des bénéficiaires avec lesquels le département conclut une convention ;

- à l'article L. 262-32, deux amendements, l'un prévoyant la participation des maisons de l'emploi et des PLIE à la définition des objectifs en matière d'accès à l'emploi ; l'autre, sous-amendé pour précision par le Gouvernement, laissant à l'appréciation du conseil général, l'opportunité de passer convention avec le nouvel opérateur et de participer de fait à son financement, alors que, dans sa rédaction initiale, le texte en faisait une obligation ;

- à l'article L. 262-33, un amendement de précision, indiquant que l'élaboration et le suivi du PPAE peut être délégué par le nouvel opérateur à des organismes cotraitants ;

- à l'article L. 262-34, outre un amendement de précision, indiquant la date de départ du délai d'un mois, deux amendements : l'un disposant que la recherche active d'emploi fait nécessairement partie des engagements auxquels le bénéficiaire est tenu lorsqu'il est orienté vers le SPE ; l'autre prévoyant qu'en cas de manquement aux engagements contractuels, l'organisme en charge de l'accompagnement le signale sans délai au président du conseil général ;

- à l'article L. 262-35, outre un amendement rédactionnel et un amendement de précision, trois amendements : le premier porte de un à trois mois le délai au-delà duquel le contrat liant le bénéficiaire en insertion sociale au département devra être signé ; le deuxième précise que les actions d'insertion envisagées dans ledit contrat sont de nature sociale ou professionnelle ; le dernier indique que le bénéficiaire choisit librement les actions ou activités participant à son insertion ;

- à l'article L. 262-36, un amendement de suppression de cet article au motif que ses dispositions sont superfétatoires, étant donné que le contenu du contrat doit être laissé à la libre appréciation des signataires ;

- à l'article L. 262-37, trois amendements : le premier vise à renforcer le caractère automatique de la suspension du RSA, à compter du constat d'un manquement aux obligations du bénéficiaire, sauf décision motivée du président du conseil général ; le deuxième applique le même régime de sanction aux contrats d'insertion sociale ; le dernier prévoit que la décision de suspension du versement du RSA ne peut intervenir avant que le bénéficiaire ait fait valoir ses observations ;

- à l'article L. 262-38, deux amendements de précision, l'un corrigeant une erreur de référence, l'autre précisant que la signature du PPAE doit être « préalable » au versement du RSA ;

- à l'article L. 262-39, outre un amendement corrigeant une erreur de référence et un amendement rédactionnel, un amendement prévoyant la présence de représentants des maisons de l'emploi et des PLIE au sein des équipes pluridisciplinaires, ainsi qu'un amendement de suppression de deux alinéas de cet article, relatifs à la composition et les modalités de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires, au motif que les dispositions qu'ils contiennent sont superfétatoires et d'ordre réglementaire ;

- à l'article L. 262-40, outre des amendements de précision ou d'ordre rédactionnel, un amendement visant à étendre l'objet des échanges d'informations, au-delà du seul contrôle, à l'instruction et à la liquidation du RSA ; un amendement associant à la mission de vérification et de contrôle du service et de la gestion du RSA les représentants de l'Etat dans le département ; un amendement visant à rendre effectives, et non facultatives, les demandes d'informations nécessaires pour mener cette mission de vérification et de contrôle ; enfin, un amendement réservant la transmission des informations relatives aux bénéficiaires du RSA au seul président du conseil général, celui-ci pouvant opportunément décider de les communiquer aux équipes pluridisciplinaires ;

- à l'article L. 262-42, outre un amendement rédactionnel, un amendement corrigeant une erreur de référence ;

- à l'article L. 262-43, outre un amendement de précision, deux amendements : l'un visant à supprimer la référence au caractère intentionnel du travail dissimulé ; l'autre prévoyant qu'en plus des sanctions existantes prises par le président du conseil général, les organismes payeurs pourront suspendre le versement du RSA et mettre en oeuvre les procédures et sanction prévues ;

- à l'article L. 262-44, un amendement appliquant la règle du secret professionnel aux informations relatives aux demandeurs au même titre que celles relatives aux bénéficiaires ;

- à l'article L. 262-45, un amendement rédactionnel ;

- à l'article L. 262-46, outre un amendement de précision, un amendement prévoyant le cas de « bonne foi » pour la remise des prestations indûment versées ;

- à l'article L. 262-47, un amendement de précision ;

- à l'article L. 262-50, un amendement tendant à l'harmonisation de la rédaction du texte avec les sanctions prévues en matière de sécurité sociale ;

- à l'article L. 262-52, un amendement de cohérence avec l'article L. 114-13 du code de la sécurité sociale ;

- à l'article L. 262-53, outre un amendement de précision d'une référence, un amendement interdisant le cumul de plusieurs sanctions administratives pour la même infraction, au nom du principe « non bis in idem » ;

- à l'article L. 262-54, outre un amendement rédactionnel changeant l'intitulé de la section 7, un amendement énumérant de façon limitative les types d'informations relatives aux bénéficiaires du RSA que les départements, les Caf et la CMSA peuvent transmettre à l'Etat ;

- à l'article L. 262-56, un amendement corrigeant une erreur de référence ;

- les articles L. 262-3, L. 262-5, L. 262-9, L. 262-10, L. 262-11, L. 262-12, L. 262-18, L. 262-19, L. 262-21, L. 262-22, L. 262-26, L. 262-41, L. 262-48, L. 262-49, L. 262-51, L. 262-55, L. 262-58 et L. 262-59 n'ont fait l'objet d'aucune modification.

III - La position de votre commission

Le présent article constitue le coeur du nouveau dispositif proposé par le présent projet de loi. Il détaille les modalités concrètes de la généralisation et de la mise en oeuvre du RSA.

Ses mécanismes de fonctionnement et ses principes, qui ont suscité une large adhésion des acteurs concernés (partenaires sociaux, départements, associations, ...), répondent, semble-t-il, au triple objectif fixé par le texte : assurer aux bénéficiaires du RSA des moyens convenables d'existence, inciter à l'exercice d'une activité professionnelle et lutter contre la pauvreté des personnes en situation d'emploi précaire.

Le RSA répond en effet aux nombreuses critiques formulées à l'égard du système actuel des minima sociaux et permet de véritables avancées :

la simplification du système, qui se substitue à deux minima sociaux (API et RMI), aux primes forfaitaires d'intéressement afférentes et à la prime de retour à l'emploi (PRE), cette dernière devant être remplacée par une aide facultative de retour à l'emploi ;

une meilleure incitation financière à la reprise d'activité et la suppression des « trappes à inactivité », grâce à l'extension du RSA aux travailleurs disposant de faibles revenus et au cumul, sans limitation de durée, de la prestation avec les revenus d'activité ;

une plus grande équité entre bénéficiaires des minima sociaux et travailleurs pauvres, renforcée par les dispositions du projet de loi (articles 4 et suivants) qui prévoient l'attribution des droits connexes nationaux (taxe d'habitation, redevance audiovisuelle, CMU-c), non plus en fonction du statut, mais en fonction des ressources et de la composition du foyer ;

la mise en oeuvre d'un système pragmatique d'orientation et d'accompagnement personnalisé vers l'emploi, accessible à tous les bénéficiaires du RSA, alors qu'aujourd'hui deux tiers des allocataires du RMI et de l'API n'ont pas accès au service public de l'emploi ;

le renforcement de la logique des droits et devoirs, qui tend à réparer les lacunes du dispositif du RMI grâce à la mise en place d'obligations contractuelles fortes, dont le respect conditionne le versement de la prestation ;

- enfin, un système plus souple, qui laisse davantage de liberté aux acteurs locaux pour organiser les conditions de la mise en oeuvre du dispositif, qu'il s'agisse de l'attribution et de la gestion du RSA ou de l'orientation et de l'accompagnement des bénéficiaires dans leur parcours d'insertion sociale ou professionnelle ;

Toutefois, le système n'est pas dénué de risques ou d'effets pervers :

- d'abord, les perspectives difficiles qui se profilent sur le marché de l'emploi, du fait de la crise économique et financière actuelle, pourraient affecter de façon significative l'efficacité du dispositif. Ce contexte défavorable exigera des efforts redoublés en matière d'accompagnement et de formation ;

- il existe aussi un risque de précarisation durable des emplois ou « trappes à précarité », qui résulte du versement illimité du RSA. Votre commission s'est inquiétée des effets pervers qui pourraient en découler : installation durable des bénéficiaires dans le travail à temps partiel, effet d'aubaine pour les entreprises qui pourraient être tentées de ne pas revaloriser les salaires, renoncement à la formation et à l'acquisition de qualifications nouvelles. Afin de limiter ce risque, votre commission présentera des mesures visant à favoriser l'amélioration de la situation professionnelle des personnes touchant le RSA ;

- en outre, de nombreuses critiques ont été formulées sur le financement du dispositif. Si le principe d'un financement partagé entre les départements et l'Etat n'est pas remis en cause, les incertitudes liées aux conditions de compensation des sommes engagées par les départements suscitent les plus vives inquiétudes (voir article 3). En outre, la nouvelle contribution additionnelle de 1,1 % sur les revenus du patrimoine et des placements et l'effet conjugué du « bouclier fiscal » n'emportent pas l'adhésion de tous. Votre commission estime toutefois que les dispositions adoptées à l'Assemblée nationale améliorent sensiblement l'économie du dispositif de financement, en prévoyant une minoration du taux de la taxe grâce aux sommes récupérées sur le plafonnement des niches fiscales, dont le montant pourrait être compris entre 150 à 200 millions d'euros. Votre commission est également très soucieuse que l'évaluation rapide et régulière du dispositif puisse déboucher sur la proposition de solutions alternatives de financement, qui permettent de réduire à terme les prélèvements nécessaires au fonctionnement du dispositif ;

- votre commission sera également particulièrement vigilante sur la qualité de l'accompagnement et la pertinence de l'orientation des bénéficiaires, qui conditionneront, à son sens, le succès de cette réforme. Il faudra, en premier lieu, que le service public de l'emploi, et en particulier le Pôle emploi, se mette rapidement en ordre de marche pour honorer sa mission d'accompagnement vers l'emploi des bénéficiaires du RSA. Ainsi que l'a souligné le haut commissaire, l'adoption du principe de la généralisation du RSA et du dispositif d'accompagnement afférent avant la mise en place du nouvel opérateur constitue un atout. Il sera ainsi possible d'obtenir des garanties dans ce domaine, en exigeant que figurent dans son futur cahier des charges les missions et obligations qui lui incombent au titre de la mise en oeuvre du RSA. Le Pôle emploi devra en effet démontrer sa capacité à accueillir et soutenir des publics qu'il n'a pas eu l'occasion d'accompagner dans le passé.

Cela suppose aussi d'engager une réflexion d'ensemble sur la formation des travailleurs sociaux, dont le champ d'action s'élargit progressivement vers l'insertion professionnelle et dont les compétences doivent être de plus en plus polyvalentes. Il faudra en outre veiller à la bonne articulation des relations entre le référent désigné au sein du service public de l'emploi et du « correspondant » nommé par le président du conseil général, chargé de suivre l'évolution du bénéficiaire ;

- enfin, votre commission souhaite que les questions qui n'ont pu être tranchées par le présent projet de loi ne soient pour autant pas éludées. La situation des jeunes, particulièrement préoccupante, ainsi que celle des allocataires de l'ASS et de l'AAH, qui ne sont ici pas pris en compte, devront faire l'objet d'une attention spécifique du Gouvernement. Des propositions devraient être faites, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, en faveur des allocataires de l'AAH (cumul de 75 % de leurs revenus d'activité avec l'allocation), mais aucune proposition n'a abouti pour les jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans et pour les titulaires de l'ASS. Aussi, pour préparer les prochaines étapes et apprécier l'opportunité de certaines mesures qui ont fait l'objet de débats, votre commission souhaite que soient transmises au Parlement des études à ce sujet.

En conséquence, votre commission propose, outre deux amendements de coordination et six amendements rédactionnels :

- à l'article L. 262-4, un amendement de suppression d'une disposition introduite à l'Assemblée nationale qui prévoit la transmission au Parlement d'un rapport sur les conséquences de la condition d'âge des bénéficiaires du RSA, qui sera réintroduite par un article additionnel après le présent article, et un amendement visant à inclure explicitement les bénéficiaires de la protection subsidiaire dans la liste des personnes soumises à la condition de nationalité ou d'un titre de séjour autorisant à travailler, et ouvrant potentiellement droit au RSA ;

- à l'article L. 262-6, un amendement qui supprime une disposition adoptée par l'Assemblée nationale imposant aux ressortissants de l'Union européenne de produire un avis de non imposition de leur pays pour ouvrir droit au RSA ;

- à l'article L. 262-10, un amendement permettant aux bénéficiaires du RSA ayant atteint l'âge de soixante ans de ne faire valoir leurs droits à la retraite qu'à partir de soixante-cinq ans, sauf en cas d'inaptitude au travail ;

- à l'article L. 262-15, un amendement précisant que la faculté des CCAS ou des CIAS d'instruire les demandes du RSA est laissée à leur libre appréciation en fonction de leurs moyens et capacités et que cette faculté pour les associations ou organismes à but non lucratif fait l'objet d'une convention de délégation par le président du conseil général ;

- à l'article L. 262-19, un amendement prévoyant que le versement du RSA n'est pas interrompu lorsque le bénéficiaire est admis dans une structure d'hébergement ;

- après l'article L. 262-20, un amendement insérant un nouvel article dans le code de l'action sociale et des familles, qui prévoit une révision périodique du montant de l'allocation ainsi que son réexamen à la demande du bénéficiaire ou des autorités en charge du service et de l'attribution du RSA ;

- à l'article L. 262-24, un amendement qui prévoit que l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) sera associée aux conventions visant à garantir la neutralité financière du RSA pour la trésorerie des organismes du régime général ;

- à l'article L. 262-26, un amendement offrant la possibilité aux bénéficiaires du RSA en activité de rencontrer une fois par an un référent du service public de l'emploi, pour évoquer les conditions d'amélioration de sa situation professionnelle ;

- à l'article L. 262-28, deux amendements, l'un précisant que les bénéficiaires du RSA peuvent être orientés vers une maison de l'emploi ou un PLIE, dès lors que ceux-ci exercent une activité de placement ; l'autre, incluant l'Etat et les autres collectivités pour traiter les problèmes liés au logement ou à la santé que rencontrent certains bénéficiaires du RSA ;

- à l'article L. 262-32, un amendement laissant une plus libre appréciation du contenu des conventions conclues entre les départements et les organismes en charge de l'accompagnement des bénéficiaires du RSA ;

- à l'article L. 262-35, un amendement pour ramener de trois à deux mois le délai dans lequel le bénéficiaire du RSA est tenu de conclure avec les services du conseil général un contrat définissant les conditions de son insertion sociale ;

- à l'article L. 262-37, deux amendements : l'un indique que la décision du président du conseil général tendant à ne pas suspendre le versement du RSA, au regard de la situation particulière du bénéficiaire, n'est pas obligatoirement motivée ; l'autre précise que la possibilité donnée au bénéficiaire de faire valoir ses observations ne peut pas faire obstacle à la suspension du versement du RSA, au-delà d'un délai d'un mois ;

- à l'article L. 262-43, un amendement supprimant une disposition devenue inutile à la suite d'une modification votée à l'Assemblée nationale ;

- à l'article L. 262-54, un amendement qui dispose que la Cnaf et la CCMSA transmettent également aux départements les informations concernant les bénéficiaires du RSA qui sont de leur ressort.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 2(art. L. 2242-8 du code du travail) - Négociation annuelle obligatoire sur le temps partiel subi

Objet : Cet article additionnel vise à insérer dans le contenu de la négociation annuelle obligatoire engagée par l'employeur la question de l'augmentation du temps de travail pour les salariés qui le souhaitent.

Aux termes de l'article L. 2242-8 du code du travail, l'employeur est tenu d'engager, chaque année, une négociation avec les salariés, portant :

- sur les salaires effectifs ;

- sur la durée effective et l'organisation du temps de travail, et notamment la mise en place du travail à temps partiel à la demande des salariés ;

- sur la formation ou la réduction du temps de travail.

Votre commission propose, par cet article additionnel, d'élargir le contenu de cette négociation à la question de l'augmentation du temps de travail, pour les salariés qui souhaiteraient passer d'une activité à temps partiel « subi » à une activité à temps plein.

En effet, un tiers des salariés à temps partiel voudraient travailler à temps plein ou augmenter leur quotité de travail. Ces personnes se trouvent généralement dans une situation précaire, susceptible de les rendre éligibles au RSA.

Cette disposition, peu contraignante pour les employeurs dès lors que ceux-ci ne sont pas tenus de conclure un accord sur ces sujets mais seulement de négocier, pourrait néanmoins favoriser le recul du travail précaire.

Cette suggestion a d'ailleurs recueilli l'accueil favorable des partenaires sociaux, salariés et employeurs auxquels elle a été soumise.

Votre commission vous demande d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 2 - Rapport sur la situation des jeunes au regard de l'insertion sociale et professionnelle

Objet : Cet article prévoit la transmission au Parlement, avant le 1er juin 2010, d'un rapport sur la situation des jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans au regard de l'insertion sociale et professionnelle, de l'accès au service public de l'emploi, de la prime pour l'emploi et du revenu de solidarité active.

Votre commission propose de réintroduire dans le projet de loi, sous une forme modifiée, une disposition initialement adoptée par l'Assemblée nationale à l'article 2 prévoyant la communication au Parlement d'un rapport sur les conséquences de la condition d'âge des bénéficiaires du RSA. Cette mesure n'ayant pas vocation à figurer dans le code de l'action sociale et des familles, sa suppression à l'article 2 a été précédemment proposée.

Dans cette nouvelle rédaction, il est prévu de préciser le contenu attendu du rapport, qui vise en réalité à faire le bilan de la situation des jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans au regard de l'insertion sociale et professionnelle.

En effet, ceux-ci, non éligibles au RSA, sauf lorsqu'ils ont des enfants à charge, se trouvent également écartés du dispositif d'accompagnement et d'orientation sociale et professionnelle prévu par le présent projet de loi. La question de l'accès des jeunes au service public de l'emploi reste posée, sachant que leur situation au regard de l'activité professionnelle est particulièrement préoccupante. Seuls les jeunes ayant achevé leurs études seraient concernés par ce rapport qui doit aussi avoir pour objet d'apprécier la différence de traitement qui résultera de l'application de la condition d'âge et de la présence de charges de famille, s'agissant des sommes que les jeunes en activité percevront soit au titre de la PPE (versée sans condition d'âge, mais au-delà de 0,3 Smic pour une personne isolée), soit au titre du RSA (versé aux jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans assumant la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître).

Or, les versements de PPE qui seront servis au titre des revenus de l'année 2009, année de la mise en place du RSA, ne seront connus qu'à compter de 2010. C'est la raison pour laquelle votre commission propose de décaler la date de ce rapport, au 1er juin 2010, soit un an après la mise en oeuvre du RSA, pour en tirer le cas échéant, toutes les conséquences.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2  bis - Rapport sur les conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique au revenu de solidarité active

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la présentation au Parlement d'un rapport relatif aux conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique au revenu de solidarité active.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le RSA avait au départ vocation à se substituer à plusieurs minima sociaux. Des négociations sont d'ores et déjà engagées avec les partenaires sociaux sur les conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Le présent article prévoit que le Parlement en soit informé.

L'agence nouvelle des solidarités actives (Ansa) a conduit une étude sur l'accès au RSA des bénéficiaires de l'ASS dans le territoire d'expérimentation du département de l'Ille-et-Vilaine.

Cette étude qui porte sur une cinquantaine de dossiers montre que :

- si le régime d'intéressement de l'ASS est en moyenne plus favorable que le RSA, celui-ci devient plus intéressant passé les douze mois d'intéressement (ou 750 heures travaillées) ;

- en moyenne, le RSA est plus favorable pour les familles mais moins favorable pour les personnes seules : cette situation est liée au mécanisme de prise en compte du forfait logement ;

- dans tous les cas, le dispositif du RSA est plus intéressant pour les bénéficiaires d'un contrat aidé.

Ces expertises ont conduit à la conclusion que, si une intégration de l'ASS dans le RSA devait être envisagée, elle ne pourrait se faire que pour le flux futur des bénéficiaires. Cette solution n'a néanmoins pas été retenue à ce stade : les partenaires sociaux ont en effet indiqué lors de la conférence de concertation du 9 juillet dernier, qu'ils souhaitaient que cette question soit traitée après leur négociation sur l'assurance chômage.

Par ailleurs, pour le conseil d'orientation pour l'emploi (COE) : « Dans le système actuel, il apparaît difficile de substituer purement et simplement le RSA et l'ASS. Les différences sont en effet nombreuses entre l'ASS et le RMI, qui sert de base au RSA, la première d'entre elles étant la condition d'exercice d'un emploi, suivi d'une période de chômage indemnisée par l'assurance chômage ».

Pour la CFDT26(*) néanmoins, « l'intégration graduelle de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) au RSA est à explorer, dans le cadre de la concertation à venir avec l'Etat pour la préparation de la négociation sur l'assurance chômage. ».

La question de l'intégration de l'ASS dans le RSA sera donc discutée entre partenaires sociaux à l'occasion des négociations relatives à l'assurance chômage et le Gouvernement déterminera sa position au vu de ces discussions.

Le coût d'une telle intégration dépendra de ses modalités. A ce stade, les simulations réalisées par les services du ministère des finances (DGTPE) indiquent que la suppression pour l'avenir des droits à l'ASS serait de nature à produire, en régime de croisière, une légère économie.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à ce que soit étudiée l'opportunité d'intégrer l'ASS dans le RSA. Elle est, pour sa part, convaincue de la nécessité d'étendre le bénéfice du RSA aux bénéficiaires de cette prestation pour plusieurs raisons :

- d'abord, permettre de mener à son terme la réforme des minima sociaux dont un des objectifs visait une simplification du système de solidarité, jugé très complexe ;

- ensuite garantir une plus grande équité entre les bénéficiaires de minima sociaux, qui n'est pas pleinement assurée aujourd'hui, notamment au regard des droits connexes, et qui sera aggravée par les avantages que procurera le RSA aux futurs allocataires.

Elle comprend néanmoins la nécessité de se laisser le temps de l'expertise et de la concertation. Aussi vous propose-t-elle d'adopter cet article sans modification.

Article 3 - Compensation des charges nouvelles incombant aux départements

Objet : Cet article précise les conditions dans lesquelles l'Etat compense les charges nouvelles qui résultent, pour les départements, de l'extension de leurs compétences, telle que prévue par le présent projet de loi.

I - Le dispositif proposé

L'article 72-2 de la Constitution dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » et que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

C'est la raison pour laquelle, dans le respect de ces principes, introduits dans la Constitution par la loi n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, le présent article précise les modalités selon lesquelles l'Etat compensera les charges qui incomberont aux départements dans le cadre de la mise en oeuvre du RSA.

A - LA RECONDUCTION DU DISPOSITIF ACTUEL DE COMPENSATION DES CHARGES INCOMBANT AUX DÉPARTEMENTS AU TITRE DU RMI

Actuellement, la prise en charge du RMI par les départements et ses modalités de compensation par l'Etat se font dans les conditions prévues par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

Conformément aux principes fixés par l'article 427(*) de la loi précitée du 18 décembre 2003, la gestion du RMI est compensée, depuis son transfert aux départements en 2004, par l'attribution aux conseils généraux d'une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), correspondant au montant des dépenses constatées en 200328(*).

Cette compensation s'étant révélée insuffisante pour couvrir les dépenses engagées au titre de l'année 2004, un abondement exceptionnel de 457 millions d'euros a été voté en loi de finances rectificative pour 2005 et versé aux départements en janvier 2006.

Puis l'article 37 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 a créé pour deux ans un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), doté de 100 millions d'euros en 2006 et de 80 millions d'euros pour 2007 afin de permettre aux départements de mener des projets novateurs en matière d'insertion des allocataires du RMI.

Par ailleurs, l'article 46 de la loi de finances pour 2006 avait précédemment prévu que la compensation prélevée sur les recettes de la TIPP soit versée mensuellement, à hauteur d'un douzième du montant du droit à compensation, et créé un compte de concours financier, intitulé « avances aux collectivités territoriales », qui retrace les versements mensuels effectués pour chaque département.

L'article 14 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 a prévu de prolonger l'existence de ce fonds jusqu'en 2008 et de porter sa dotation pour la période 2006-2008, de 100 à 1 500 millions d'euros, afin que, chaque année, 500 millions d'euros soient versés aux départements selon la répartition suivante :

une part au titre de la compensation, destinée aux départements dont les dépenses de RMI seraient supérieures au droit à compensation qui leur est versé en vertu du transfert du RMI et du RMA ;

- une part au titre de la péréquation, répartie entre les départements, selon la même logique, mais pondérée par un indice synthétique de ressources et de charges, qui intègre le potentiel financier par habitant et la part des bénéficiaires du RMI dans la population ;

- enfin, une part au titre de l'insertion, répartie entre les départements à due proportion du nombre de contrats aidés signés et des primes forfaitaires accordées pour favoriser la reprise d'activité.

Répartition des moyens de financement du FMDI

 

2006

2007

2008

 

Part

Montant
(en millions d'euros)

Part

Montant
(en millions d'euros)

Part

Montant
(en millions d'euros)

Part « complément de compensation »

50 %

250

40 %

200

40 %

200

Part « péréquation »

30 %

150

30 %

150

30 %

150

Part « retour à l'emploi »

20 %

100

30 %

150

30 %

150

TOTAL

100 %

500

100 %

500

100 %

500

Source : Projet de loi de finances pour 2008

L'article 14 du projet de loi de finances pour 2009 propose le maintien du FMDI et prévoit de reconduire pour la quatrième année consécutive son abondement à hauteur de 500 millions d'euros.

Evolution de la charge financière du RMI et du RMA pour les départements

(en millions d'euros)

 

2004

2005

2006

2007

2008(1)

Dépenses liées au RMI - RMA

5 399

5 821

6 106

6 300

5 960

Abondements TIPP

4 942

4 942

4 942

4 942

4 942

Abondements exceptionnels ou FMDI

457

500

500

500

500

Taux de couverture de la dépense

100 %

93,5 %

89,1 %

86,4 %

91,3 %

Solde à la charge des départements

0

- 379

- 664

-858

- 518

Solde cumulé

0

- 379

- 1 043

- 1 901

- 2 419

(1) prévisions Source : documents budgétaires et Assemblée des départements de France

Le premier alinéa du paragraphe I du présent article prévoit que, pour la fraction du RSA qui correspond au RMI actuel, le « RSA socle », la compensation sera réalisée dans les mêmes conditions.

Le second alinéa précise en outre que les modalités réglementaires de calcul de la nouvelle allocation instituée par le projet de loi pour les personnes dépourvues de ressources seront les mêmes que pour le RMI actuel. Ainsi que le confirme l'exposé des motifs, il résulte de cette disposition que le montant du revenu minimum garanti (RMG), qui varie en fonction de la composition du foyer, continuera d'être fixé conformément au barème actuellement en vigueur pour les bénéficiaires du RMI.

En conséquence, la contribution des départements au financement du « RSA socle » devrait demeurer dans des proportions sensiblement identiques à celles qui prévalent aujourd'hui pour le RMI.

B - LES MODALITÉS DE COMPENSATION DES CHARGES NOUVELLES QUI RÉSULTENT DE LA MODIFICATION DES COMPÉTENCES DES DÉPARTEMENTS DANS LE CADRE DE LA MISE EN OEUVRE DU RSA

Le paragraphe II prévoit que les charges supplémentaires qui résultent pour les départements de l'extension de leurs compétences, telle que prévue par le projet de loi, seront compensées par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances.

Il résulte de l'article 2 du présent projet de loi29(*) que l'Etat devra financer, via le fonds national des solidarités actives (FNSA), la fraction du RSA qui complètera les revenus professionnels au-delà du niveau du RMG (le « RSA chapeau »), les frais de fonctionnement du fonds et une partie des frais de gestion des organismes payeurs, tandis que les départements devront assumer le coût du RMG, qu'il soit « majoré » ou non, selon qu'il se substitue à l'allocation de parent isolé (API) ou au RMI actuels.

En conséquence, les départements auront en plus à leur charge le coût que représente l'API, aujourd'hui assumé par l'Etat (estimé pour 2008 à 1,07 milliard d'euros, hors primes d'intéressement), qui s'ajoutera aux dépenses de RMI qui leur avaient été transférées par la loi précitée du 18 décembre 2003.

Il convient de préciser à ce stade, que l'article 9 du projet de loi supprimant les articles en vigueur L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles et L. 524-5 du code de la sécurité sociale relatifs aux primes forfaitaires d'intéressement à la reprise d'activité versées respectivement aux bénéficiaires du RMI et de l'API, le coût de ces primes ne devra pas être pris en compte pour fixer le montant de la compensation versée par l'Etat aux départements.

Ainsi, les deuxième et troisième alinéas du paragraphe II précisent les principes sur la base desquels la loi de finances pour 2009 devra définir les modalités de la compensation des sommes engagées par les départements au titre de l'année 2009 :

- d'abord, les modalités de calcul de la compensation prévues par le présent article ne s'appliqueront qu'aux départements métropolitains, l'article 15 du projet de loi prévoyant une application plus tardive (au 1er janvier 2011) pour les départements d'outre-mer et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- le montant de la compensation devra être calculé sur la base des dépenses relevées par l'Etat, au titre de l'API, sur la moitié de l'exercice 2008, en partant de l'hypothèse d'une mise en oeuvre du RSA à compter du 1er juin 2009, ainsi que le prévoit l'article 14 du projet de loi, et d'un versement effectif de la nouvelle prestation dès le 1er juillet ;

- devra être retranchée de ce montant la moitié des dépenses d'intéressement versées au titre de l'API et du RMI au 31 décembre 2008, les primes correspondantes étant supprimées et ainsi intégrées au financement du RSA.

L'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 indique que, sur le modèle du système de compensation du transfert aux départements de la gestion du RMI, les ressources nécessaires à la compensation des dépenses engagées par les départements au titre du « revenu minimum garanti majoré » (correspondant à l'API actuelle) seront prélevées sur une part du produit de la TIPP.

Le droit à compensation des dépenses ainsi engagées est estimé, pour le second semestre de 2009, à 322 millions d'euros et à 644 millions pour 2010 en année pleine.

Enfin, il est prévu que pour les années suivantes, la compensation sera ajustée, de manière définitive, par la loi de finances pour 2012, au vu des dépenses constatées au titre de la prestation majorée (API actuelle hors intéressement) dans les comptes administratifs des départements retraçant l'exercice 2010.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre six amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté :

- un amendement précisant que les charges supplémentaires qui résultent de l'extension de compétences des départements sont « intégralement » compensées ;

- un amendement prévoyant expressément l'attribution de recettes fiscales dédiée à cette compensation ainsi qu'un mécanisme de garantie au cas où les recettes affectées se révéleraient insuffisantes ;

- un amendement ajoutant un troisième paragraphe qui précise que la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) se prononce sur l'exactitude des montants engagés par l'Etat au titre de l'API et des primes d'intéressement afférentes en 2008 et 2009 ;

- enfin, un amendement complétant cet article par un quatrième paragraphe, qui prévoit que la CCEC sera consultée en 2009, 2010 et 2011 sur les modalités de compensation des charges supplémentaires qui résulteront pour les départements de la mise en oeuvre du RSA et les adéquations nécessaire pour garantir sa compensation définitive.

III - La position de votre commission

Votre commission demeure extrêmement vigilante sur la compensation aux départements des dépenses engagées par la mise en oeuvre du RSA.

Elle s'interroge notamment sur les conditions de transfert aux départements de la gestion de l'API, qui relève aujourd'hui de la compétence de l'Etat. Il semblerait en effet que les dépenses prises en compte au titre de la compensation n'incluent pas celles liées à l'accompagnement des bénéficiaires, dont le montant est estimé à 130 millions d'euros.

Elle s'inquiète également des modalités de compensation des dépenses du RMI. L'avenir du FMDI n'est en réalité pas assuré, d'autant que sa contribution à la compensation des dépenses engagées par les départements au titre du RMI, qui fait l'objet chaque année d'une reconduction en loi de finances, est sans garantie pour les années suivantes.

Votre commission souhaite que le Gouvernement puisse apporter des précisions et des garanties supplémentaires sur ces sujets.

Sous réserve de ces observations et de l'amendement rédactionnel qu'elle vous présente, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3   bis (chapitre III du titre III du livre Ier de la cinquième partie du code du travail code du travail) - Création d'une aide personnalisée au retour à l'emploi

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit les modalités selon lesquelles le référent peut attribuer une aide personnalisée au retour à l'emploi permettant à une personne engagée dans un parcours d'insertion professionnelle de couvrir tout ou partie des charges liées à sa reprise d'activité.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, qui résulte d'un amendement présenté par le Gouvernement, tend à préciser les modalités de mise en oeuvre de l'aide personnalisée de retour à l'emploi prévue à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction issue de l'article 2 du projet de loi.

A - LE MAINTIEN DU SYSTÈME D'INTÉRESSEMENT ACTUEL POUR LES BÉNÉFICIAIRES DE L'ALLOCATION DE SOLIDARITÉ SPÉCIFIQUE

La loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux a mis en place un système d'intéressement à la reprise d'une activité professionnelle pour les allocataires du RMI, de l'API et de l'ASS, reprenant un emploi avec un horaire mensuel d'au moins soixante-dix-huit heures, qui comporte trois dispositifs :

- le cumul intégral des minima sociaux et du salaire de l'activité professionnelle pendant trois mois ;

- une prime de retour à l'emploi (PRE) de 1 000 euros après le quatrième mois de travail ou dès la fin du premier mois, selon que le contrat est à durée indéterminée ou d'une durée déterminée supérieure à six mois ;

- enfin, une prime forfaitaire mensuelle de 150 euros pour les personnes isolées et de 225 euros pour les couples ou familles durant neuf mois, au terme de la période de cumul intégral du revenu d'activité et de l'allocation.

La création du RSA entraîne la disparition de ces trois dispositifs pour les allocataires du RMI et de l'API, ainsi que le prévoient les dispositions de coordination précisées au 9° de l'article 9 du projet de loi.

En revanche, le système est maintenu pour les bénéficiaires de l'ASS, qui n'est pas été intégrée au RSA. En conséquence, les dispositions relatives à la PRE (articles L. 5133-1 à L. 5133-7), qui figurent au chapitre III du titre III du livre Ier de la cinquième partie du code du travail, intitulé « Prime de retour à l'emploi », demeurent applicables.

Le du présent article prévoit de regrouper ces dispositions dans une section 1, intitulée « Prime de retour à l'emploi ».

B- LES MODALITÉS DE MISE EN OEUVRE DE LA NOUVELLE AIDE PERSONNALISÉE DE RETOUR À L'EMPLOI

Le complète le chapitre III précité, par une section 2, intitulée, « Aide personnalisée de retour à l'emploi », qui comporte trois articles.

Ces nouvelles dispositions ont pour objet de préciser les modalités de mise en oeuvre de l'aide mentionnée à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, tel qu'il résulte de l'article 2 du projet de loi, et qui prévoit que le RSA sera complété, « le cas échéant, par une aide ponctuelle personnalisée de retour à l'emploi ».

Ce dispositif s'inspire des expérimentations conduites par certains conseils généraux dans le cadre de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, qui ont permis de mettre en oeuvre des modalités innovantes de soutien des bénéficiaires du RMI accédant à un emploi. Certains départements ont ainsi choisi de remplacer la PRE par un instrument plus souple et mieux adapté aux difficultés que rencontrent ces publics : au versement systématique d'une prime forfaitaire, quatre mois après la reprise d'activité, il a été ainsi proposé de substituer un mécanisme facultatif de prise en charge de tout ou partie des coûts supportés par les bénéficiaires du RSA expérimental, lors de la reprise d'activité.

Aux termes du nouvel article L. 5133-8 du code du travail, cette aide peut être attribuée à toute personne bénéficiaire du RSA engagée dans un parcours d'insertion professionnelle, à l'initiative du référent chargé de l'accompagner. Elle a vocation à couvrir une partie ou la totalité des charges liées à la reprise d'activité.

Le nouvel article L. 5133-9 du code précité prévoit que le financement de cette aide, dont le coût est estimé à 150 millions d'euros, sera pris en charge par le FNSA. Selon les informations recueillies auprès du haut commissariat par votre rapporteur, le montant de cette aide ne devrait pas excéder 1 000 euros, soit le montant de l'actuelle PRE, et devrait être modulée en fonction des besoins et des charges effectives du bénéficiaire.

Enfin, l'article L. 5133-10 précise qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités d'application des dispositions de cette seconde section, du chapitre III, nouvellement intitulé par le de cet article additionnel, « Prime de retour à l'emploi et aide personnalisée de retour à l'emploi ».

II - La position de votre commission

Votre commission approuve, dans son principe, le dispositif proposé par le Gouvernement en remplacement de la PRE.

Il présente en effet un triple avantage :

- une certaine souplesse des conditions d'attribution de l'aide ;

- son caractère facultatif et personnalisé a pour intérêt d'en limiter le coût mais aussi d'en réserver le bénéfice aux personnes qui en ont véritablement besoin pour pouvoir reprendre ou exercer leur activité professionnelle ;

- enfin, le montant de l'aide étant modulable, il permet de couvrir exactement les charges liées à la reprise d'activité qui peuvent être variables selon la situation des personnes concernées (enfant à charge, frais de transport...).

Toutefois, votre commission considère que l'attribution de l'aide ne peut être du ressort du seul référent. De surcroît, celle-ci étant financée par le FNSA, un contrôle de l'Etat parait opportun. C'est pourquoi, elle propose un amendement indiquant que la décision d'attribution de l'aide ne relève pas directement de la compétence du référent, mais de l'organisme au sein duquel il exerce son activité, ce dernier étant lui-même placé sous le contrôle du représentant de l'Etat dans le département. Il est précisé en outre que cette nouvelle aide sera incessible et insaisissable.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3  ter - Rapport relatif à la mise en oeuvre d'un service informatisé de déclaration sociale nominative

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise au Parlement d'un rapport présentant l'échéancier de conception et de déploiement d'un service informatisé de déclaration sociale nominative, visant à simplifier les formalités déclaratives des entreprises et des bénéficiaires du RSA et à faciliter les échanges d'informations entre les organismes de protection sociale.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le projet de déclaration sociale nominative (DSN), actuellement à l'étude au sein du groupement d'intérêt public « Modernisation des déclarations sociales », vise :

- à simplifier les actes déclaratifs pour les entreprises en substituant une solution unique aux multiples déclarations qui leur sont demandées ;

- à améliorer le service rendu aux actifs salariés et demandeurs d'emploi ;

- enfin, à limiter les risques de fraude pour les organismes de protection sociale.

L'objectif est de préparer la constitution d'une base de données sécurisée et partagée, qui permettra de connaître mensuellement la situation au regard de l'emploi et la rémunération servie aux bénéficiaires du RSA, ce qui devrait à la fois simplifier leurs formalités déclaratives et réduire la fréquence des rappels et indus.

Par cet article, l'Assemblée nationale demande qu'un rapport informe le Parlement sur l'état d'avancement de ce projet et les conditions envisagées de sa mise en oeuvre.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à la simplification des procédures déclaratives et, de façon générale, à l'amélioration du traitement des données par les différents organismes en charge de la gestion et du service des prestations et prélèvements.

Elle souhaite que, par ce rapport faisant état de l'avancement de ce projet, les administrations et organismes concernés en accélèrent la mise en oeuvre, pour renforcer l'efficacité de ces opérations et limiter les coûts de gestion liés au traitement de ces données.

Elle vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

TITRE II - DROITS CONNEXES ET COORDINATION

Article 4 (art. L. 111-3, L.121-7, L. 131-2 L. 134-1, L. 211-10, L. 214-7, L. 264-1, L. 512-1 du code de l'action sociale et des familles) - Dispositions de coordination dans le code de l'action sociale et des familles et réforme du régime de réservation de places en crèche pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux

Objet : Cet article regroupe diverses mesures de coordination et organise un accès spécifique aux crèches à toute personne engagée dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle.

I - Le dispositif proposé

Outre les quelques mesures de coordination auxquelles il procède, cet article a pour principal objet d'étendre, à toute personne engagée dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle, le régime prioritaire d'accueil en crèche et halte-garderie réservé jusqu'alors aux enfants des bénéficiaires de minima sociaux.

- Le présent article regroupe diverses mesures de coordination portant sur plusieurs articles ou intitulés de chapitres du code de l'action sociale et des familles :

- le vise tout d'abord à remplacer la référence à l'« allocation de revenu minimum d'insertion » par celle de « revenu de solidarité active » à l'article L. 111-3 du code précité, qui prévoit actuellement que le RMI ne rentre pas dans le champ des prestations d'aide sociale, financièrement assumées par l'Etat, ouvertes aux réfugiés et apatrides et aux personnes sans domicile fixe. Il convient toutefois de rappeler que, depuis la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement, un dispositif spécifique de domiciliation, défini aux articles L. 264-1 et suivants du même code, autorise le département dans lequel l'intéressé a élu domicile à lui verser cette allocation ;

- le du présent article prévoit qu'il en sera de même pour le RSA, en procédant, par coordination, à la même modification de référence au troisième alinéa de l'article L. 264-1 ;

- compte tenu de ces dispositions et de celles de l'article L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles dans la rédaction proposée à l'article 2 du projet de loi, le complète l'article L. 121-7 du même code et précise que la part du RSA financée par le fonds national des solidarités actives (FNSA) sera à la charge de l'Etat au titre de l'aide sociale ;

- en conséquence, le modifie l'article L. 131-2 qui prévoit que, s'agissant des prestations à la charge de l'Etat énoncées à l'article L. 121-7, la décision d'admission à l'aide sociale est prise par le préfet, à l'exception du RSA, celui-ci devant être attribué par le président du conseil général du département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile, conformément à l'article 2 du projet de loi ;

- le tire les conséquences de cette exclusion du champ de l'aide sociale d'Etat en précisant, à l'article L. 134-1, que les litiges relatifs aux décisions d'attribution du RSA n'entrent pas dans le domaine de compétences des commissions départementales d'aide sociale, mais dans celui du contentieux administratif général (nouvel article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles) ;

- le intitule « Revenu de solidarité active » le chapitre II du titre Ier du livre V du code de l'action sociale et des familles, actuellement consacré aux modalités particulières d'attribution et de versement du RMI dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle ;

- par coordination, le remplace la référence à l'« allocation de revenu minimum d'insertion » par celle de « revenu de solidarité active » à l'article L. 512-1 du même code, qui précise que le versement du RMI n'est pas subordonné à la condition que l'intéressé fasse valoir ses droits aux prestations prévues aux articles L. 511-2 à L. 511-9, qui regroupent des aides communales et secours spécifiques aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

- Le du présent article procède à une modification plus substantielle du droit existant, en étendant, à toute personne en insertion, le régime actuel de réservation de places de crèche ou halte-garderie pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux reprenant une activité professionnelle.

Actuellement, l'article L. 214-7 du code de l'action sociale et des familles, issu de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, prévoit :

- d'une part, la réservation d'un certain nombre de places pour garantir l'accueil des enfants, non scolarisés et âgés de moins de six ans, de bénéficiaires du RMI, de l'API, de l'ASS ou des primes forfaitaires d'intéressement à la reprise d'activité, vivant seuls ou avec un conjoint actif et ayant une activité professionnelle ou suivant une formation rémunérée ;

- d'autre part, les conditions dans lesquelles des places d'accueil peuvent être mobilisées en faveur des enfants des bénéficiaires susmentionnés, afin de leur permettre d'accomplir les démarches nécessaires à une recherche d'emploi.

La reconnaissance de cet accès spécifique entraîne l'obligation pour les crèches et haltes-garderies de prévoir dans leur règlement intérieur et leur projet d'établissement le nombre de places qu'elles entendent réserver ou mobiliser pour ces enfants. Le décret n° 2006-1753 du 23 décembre 2006 a fixé le nombre minimal de places prioritaires à une pour vingt enfants accueillis, les établissements pouvant aller au-delà de cette proportion.

Dans l'esprit des dispositions du titre II du présent projet de loi relatif aux droits connexes, qui préconisent de ne pas lier le bénéfice de tel ou tel avantage ou droit à un statut particulier, le du présent article propose d'élargir l'accès spécifique aux crèches et haltes-garderies, alors réservé aux bénéficiaires de minima sociaux, à toute personne engagée dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle, en y ajoutant une condition de ressources.

La rédaction retenue par le projet de loi est moins contraignante pour les établissements et services concernés, ceux-ci devant « proposer » et non « garantir » des places pour l'accueil des enfants, non scolarisés et âgés de moins de six ans, pour les personnes engagées dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle et répondant aux conditions de ressources fixées par voie réglementaire, afin de leur permettre de prendre un emploi ou de participer aux actions d'accompagnement professionnel qui leur seront proposées.

Les personnes visées par le du présent article étant, par nature, en recherche d'emploi, le deuxième alinéa de l'article L. 214-7 précité, qui prévoit, dans sa rédaction actuelle, la possibilité de mobiliser en priorité des places d'accueil pour les enfants des personnes effectuant des démarches actives de recherche d'emploi, devient sans objet et est donc supprimé.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination tirant les conséquences de la suppression de l'API ainsi que deux autres modifications visant, d'une part, à « garantir » des places en crèches - et non seulement de les « proposer » - pour les enfants des personnes engagées dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle, d'autre part à préciser que la création d'une activité par un bénéficiaire engagé dans ce même parcours justifie également cette garantie.

III - La position de votre commission

Les problèmes rencontrés par les bénéficiaires de minima sociaux pour faire garder leur enfant constitue un obstacle important dans la recherche et la reprise d'une activité professionnelle. En effet, selon un rapport du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (Cerc) publié en 2004, seuls 3 % des enfants issus des familles bénéficiaires d'un minimum social étaient gardés en crèche, une très grande majorité d'entre eux restant à la garde de leurs parents. Cette situation s'explique notamment par l'importance des coûts restant souvent à charge ainsi que par la priorité plutôt donnée aux enfants des parents qui travaillent.

Toutefois, comme s'en inquiétait déjà votre commission à l'occasion de l'examen du projet de loi pour le retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux, dans un contexte de pénurie des places d'accueil, la création d'un mécanisme d'accès spécifique pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux risque d'être mal comprise par les autres parents et particulièrement par ceux qui sont dans une situation tout aussi précaire mais ne bénéficient pas des allocations ouvrant droit à ce mécanisme spécifique. C'est pourquoi elle approuve pleinement les dispositions de cet article dans sa version amendée par l'Assemblée nationale. Elle vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

Article 5 (art. L. 114-17, L. 115-2, L.241-6, L. 412-8, L. 511-1, L. 531-5, L. 551-1,  L. 552-1, L. 553-3,  L. 816-1 et L. 816-2 code de la sécurité sociale - ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) - Couverture maladie universelle complémentaire et contribution pour le remboursement de la dette sociale

Objet : le présent article propose diverses mesures de coordination modifiant le code de la sécurité sociale et prévoit une révision des conditions d'accès à la CMU-c ainsi que l'assujettissement d'une fraction du RSA à la contribution au remboursement de la dette sociale.

I - Le dispositif proposé

A - MESURES DE COORDINATION MODIFIANT LE CODE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

En cohérence avec les dispositions du titre Ier, le paragraphe I du présent article modifie diverses dispositions du code de la sécurité sociale :

- à l'article L. 114-17, qui définit le régime des pénalités applicables en cas de versements indus de prestations sociales du fait de l'absence de déclaration ou de déclarations inexactes ou incomplètes, le 1° substitue à la référence aux articles L. 524-7 du même code et L. 262-47-1 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoient un régime spécifique de pénalités et dont le projet de loi a prévu la suppression, celle de l'article L. 262-53 du code l'action sociale et des familles, dans la nouvelle rédaction proposée à l'article 2.

Or, l'article L. 262-52 du même code, tel que réécrit par l'article 2 du projet de loi, renvoie au régime des pénalités prévues à l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, que l'alinéa 2 du présent article prévoit de modifier de nouveau, mais pour faire référence, cette fois, au régime particulier de pénalités prévu à l'article L. 262-53 précité. On peut dès lors s'interroger sur l'opportunité de maintenir cette mesure de coordination ;

- prenant acte de la suppression du RMI et de son remplacement par le RSA, le prévoit, au 2°bis de l'article L. 167-3 du code de la sécurité sociale, qu'en matière de RSA, la charge des frais de tutelle aux prestations sociales incombe à la collectivité débitrice de l'allocation ou, si le bénéficiaire perçoit plusieurs prestations faisant l'objet d'une tutelle, à la collectivité ou à l'organisme débiteur de la prestation dont le montant est le plus élevé ;

- le supprime, par coordination, le 5° de l'article L. 241-6 du même code, faisant référence à la « subvention de l'Etat correspondant aux sommes versées au titre de l'API », qui complète les sources de financement des charges des prestations familiales et des aides à l'emploi pour la garde des jeunes enfants centralisées par la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) ;

- le abroge également l'article L. 381-2 du même code, en vertu duquel les allocataires de l'API, qui ne bénéficient pas de l'assurance maladie et maternité, sont obligatoirement affiliés au régime général de sécurité sociale, qui leur ouvre droit aux prestations en nature mais en aucun cas aux indemnités journalières de l'assurance maladie et maternité.

L'intégration de l'API dans le RSA rend en effet ces dispositions sans objet. Toutefois, il convient de préciser que les prestataires du « RSA majoré » (API actuelle) bénéficieront d'une couverture maladie ou maternité :

- qui sera complète, s'il elle découle de l'exercice d'une activité professionnelle ;

- qui sera limitée aux seules prestations en nature, si elle résulte de l'accès à la CMU de base (article L. 161-2-1 du code de la sécurité sociale) ;

- le remplace, au 10° de l'article L. 412-8 du même code, la référence aux « allocataires du RMI » par celle de « bénéficiaires du revenu minimum garanti mentionné à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles », afin de préciser que, pour les accidents survenus par le fait ou à l'occasion des actions favorisant leur insertion, ceux-ci bénéficient également, dans des conditions déterminées par décret, des dispositions prévues par le livre IV dudit code relatif aux accidents du travail et aux maladies professionnelles ;

- le supprime, à l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale énumérant les différentes prestations familiales, le 8° faisant référence à l'API ainsi qu'à la prime forfaitaire instituée par l'article L. 524-5 du code de l'action sociale et des familles ;

- le supprime en effet l'ensemble des dispositions du chapitre IV du titre II du livre V du code de la sécurité sociale, intitulé « Allocation de parent isolé », qui comprend les articles L. 524-1 à L. 524-7, R. 524-1 à R. 524-13 et D. 524-1 relatifs aux conditions d'attribution et de versement de l'API et des primes forfaitaires d'intéressement à la reprise d'activité liée à cette allocation ;

- le modifie, par coordination, la rédaction du dernier alinéa du I de l'article L. 531-5 du même code, qui prévoit que la condition de ressources requise pour accéder au complément de libre choix du mode de garde ne s'applique pas aux « bénéficiaires du RSA » - et non plus à ceux du RMI ou de l'API - lorsqu'ils sont engagés dans une démarche d'insertion professionnelle ;

- par cohérence, le supprime la mention faite, à trois reprises, à « l'allocation de parent isolé » à l'article L. 552-1 du code de la sécurité sociale, relatif aux conditions de versement des prestations servies par les organismes débiteurs de prestations familiales ;

- le 10° supprime également la référence à « l'allocation de parent isolé » au dernier alinéa de l'article L. 553-3 du même code, précisant les conditions de cumul des prestations familiales avec la majoration de certaines allocations lorsqu'un même enfant y ouvre droit simultanément. Il en résulte que, désormais, seule l'allocation de soutien familial est exclue de cette règle de cumul ;

- le 11° supprime, à l'article L. 816-1 du code de la sécurité sociale relatif aux allocations aux personnes âgées, la référence faite aux articles L. 262-9 et L. 262-9-1 du code de l'action sociale et des familles définissant les conditions d'ouverture des droits au RMI aux personnes de nationalité étrangère, qui ont été abrogés par l'article 2 du projet de loi. Ils sont remplacés par les articles L. 262-4 et L. 262-6 du code précité, qui figurent au même article 2 et qui précisent les conditions d'éligibilité au RSA pour les étrangers et ressortissants européens.

B - LES MODIFICATIONS DES CONDITIONS D'ACCÈS À LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE COMPLÉMENTAIRE (CMU-C) QUI RÉSULTENT DE LA CRÉATION DU RSA

La couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) est une protection complémentaire publique, complète et gratuite qui, grâce à la couverture intégrale des soins pris en charge et à la dispense d'avance de frais, vise à assurer un haut niveau de protection complémentaire aux personnes disposant de faibles revenus.

Elle prend notamment en charge, avec dispense d'avance de frais, le forfait journalier hospitalier, le ticket modérateur pour les soins de ville, les actes hospitaliers et les différentes prescriptions ainsi qu'une part des prestations dentaires et optiques.

Selon les termes de l'article L. 861-1 du code de la sécurité sociale, le demandeur doit résider en France dans les conditions prévues à l'article L. 380-1 du même code et déclarer des ressources d'un niveau inférieur à un plafond fixé par décret et révisé chaque année au 1er juillet pour tenir compte de l'évolution des prix.

Ce plafond varie en fonction de la composition du foyer et du nombre de personnes à charge et s'applique à l'ensemble des ressources effectivement perçues au cours des douze derniers mois.

Depuis le 1er juillet 2008, ce plafond est fixé à 7 447 euros par an pour une personne seule, soit environ 620 euros par mois. Il est majoré de 50 % au titre de la deuxième personne membre du foyer, de 30 % pour les troisième et quatrième personnes et de 40 % pour chaque personne supplémentaire à compter de la cinquième.

Plafond des ressources ouvrant droit au bénéfice
de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c)
à compter du 1er juillet 2008

(montants arrondis en euros)

Composition du foyer

Ressources annuelles

Ressources mensuelles

Personne seule

7 447

620

Deux personnes

11 170

931

Trois personnes

13 404

1 117

Quatre personnes

15 638

1 303

Cinq personnes

18 617

1 551

Source : décret n° 2008- 628 du 27 juin 2008 relevant le plafond des ressources prises en compte pour l'attribution de la protection complémentaire en matière de santé

Compte tenu de la création du RSA, le 12° du présent article apporte plusieurs modifications à l'article L. 861-2 du code de la sécurité sociale qui détermine les conditions d'éligibilité à la CMU-c et définit notamment les ressources prises en compte :

- le a) précise que le RSA, tout comme certaines prestations à objet spécialisé ou rémunérations de nature professionnelle lorsque celles-ci ont été interrompues, peut, selon des modalités fixées par voie réglementaire, être totalement ou partiellement exclu du montant des ressources prises en compte pour déterminer l'ouverture du droit à la CMU-c ;

- par coordination, le b) précise que le forfait retenu au titre des aides au logement est désormais exprimé en pourcentage du « revenu minimum garanti » et non plus en fonction du « revenu minimum d'insertion » ;

- enfin, le c) supprime le deuxième alinéa de cet article L. 861-2 ouvrant systématiquement aux allocataires du RMI le bénéfice de la protection complémentaire universelle.

Cette suppression était nécessaire du fait de la disparition du RMI au profit du RSA. Mais elle traduit également la volonté du Gouvernement de ne plus accorder de droit ou avantage en fonction du statut et de privilégier désormais, dans un souci d'équité, une logique basée sur le niveau des ressources : à ressources égales, avantages ou droits égaux.

C - L'ASSUJETTISSEMENT D'UNE PARTIE DU RSA À LA CONTRIBUTION AU REMBOURSEMENT DE LA DETTE SOCIALE (CRDS)

Le paragraphe II a pour objet de modifier l'article 14 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 qui définit l'assiette de prélèvement de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).

Actuellement, le RMI et l'API ne sont pas assujettis à cette contribution qui est prélevée à la source sur la quasi-totalité des revenus au taux de 0,50 %.

Le de ce second paragraphe procède tout d'abord à une actualisation de la rédaction du 8° du II de l'article 14 de l'ordonnance :

- en supprimant la référence à l'API dans la liste des prestations non assujetties à la CRDS ;

- en tirant les conséquences du remplacement, depuis le 1er janvier 2006, de « l'allocation d'éducation spéciale » par « l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé », instituée par l'article 68 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

Le complète le deuxième paragraphe de l'article 14 par un nouvel alinéa qui prévoit l'assujettissement du RSA à la CRDS, à l'exception de la part qui correspond à la différence entre le montant du revenu minimum garanti, variable selon la composition du foyer, et celui des ressources dont il dispose, autrement dit en excluant de l'assiette la fraction du RSA qui correspond aux allocations de RMI et d'API versées. Les recettes produites par cette mesure s'élèvent environ à 15 millions d'euros.

Enfin, le paragraphe III précise que, à l'instar des allocations logement ou de certaines prestations familiales, la CRDS sera précomptée par l'organisme débiteur, à savoir la Caf ou la MSA, dans les conditions prévues aux articles L. 243-2 du code de la sécurité sociale et 1031 du code rural.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels et trois amendements de coordination, l'Assemblée nationale a adopté deux autres modifications :

- la première permet aux collectivités territoriales, groupements, établissements publics et organismes chargés de la gestion d'un service public de recevoir des informations dématérialisées de la part des organismes de sécurité sociale ;

- la seconde confie au juge des enfants la gestion du RSA servi aux familles monoparentales à un délégué aux prestations familiales, lorsque la prestation n'est pas utilisée dans l'intérêt de l'enfant.

III - La position de votre commission

Votre commission accueille favorablement l'approche retenue par le Gouvernement, qui privilégie les conditions de ressources plutôt que le statut, pour ouvrir droit à une quelconque aide ou prestation. Elle s'inquiète néanmoins que de nombreuses personnes en situation de grande précarité n'aient pas recours à la CMU-c, soit qu'elles renoncent devant la trop grande complexité des démarches, soit qu'elles ignorent leurs droits.

Ainsi, la logique de statut qui prévalait jusqu'à présent dans ce domaine n'a pas donné de résultats probants. En réalité, malgré le caractère automatique du droit à la CMU-c pour les bénéficiaires du RMI, nombre d'entre eux n'en ont pas fait la demande.

Votre commission souhaite que la mise en oeuvre des dispositions du projet de loi qui obligent l'organisme recevant la demande à informer le futur bénéficiaire sur les droits auxquels il peut prétendre en plus du RSA, permette de réduire le nombre des cas de non-recours à cette CMU-c.

Il serait d'ailleurs souhaitable d'aller au-delà, en généralisant la mise en place des guichets ou « plateformes » uniques, expérimentés dans certains départements et dont les résultats sont d'ores et déjà extrêmement positifs.

Sous réserve des amendements de coordination qu'elle vous propose, votre commission vous demande d'adopter cet article.

Article 6 (art. 81, 200 sexies, 200 octies, 1414, 1605 bis, 1649-0 A, 1665 bis et 1665 ter du code général des impôts) - Articulation du RSA avec la prime pour l'emploi et conditions d'exonération de la taxe d'habitation et de la redevance audiovisuelle

Objet : Cet article procède à trois mesures de coordination dans le code général des impôts, organise l'articulation de la prime pour l'emploi avec le RSA et modifie les conditions d'exonération de la taxe d'habitation et de la redevance audiovisuelle.

I - Le dispositif proposé

A - DISPOSITIONS DE COORDINATION RÉSULTANT DE LA CRÉATION DU RSA

Le présent article procède à plusieurs modifications dans le code général des impôts qui résultent de la création du RSA et des modalités retenues pour assurer son financement :

- Le supprime, au quater de l'article 81, la disposition qui prévoit d'exonérer de l'impôt sur le revenu les primes d'intéressement forfaitaires versées aux allocataires du RMI et de l'API30(*) que le projet de loi prévoit d'intégrer dans le RSA. A l'inverse, le bénéfice de cette exonération est maintenu pour les primes versées aux bénéficiaires de l'ASS, cette allocation n'étant pas concernée par la présente réforme. Il convient de préciser que, aux termes de l'article 14 du projet de loi, ces dispositions ne prendront effet qu'à compter des impositions établies au titre de l'année 2010.

- Faisant référence au 9° du même article 81, l'exposé des motifs du projet de loi précise en outre que le RSA appartenant à la catégorie des « allocations, indemnités et prestations servies, [...], par l'Etat, les collectivités et les établissements publics », il est, à ce titre, exonéré de l'impôt sur le revenu sans que le texte n'ait à l'indiquer expressément.

- Le modifie l'article 200 octies du même code, qui prévoit d'accorder une réduction d'impôt aux contribuables qui apportent une aide bénévole, qualifiée de prestation temporaire de tutorat, à des personnes inscrites comme demandeurs d'emploi ou titulaires du RMI, de l'API ou de l'AAH, qui créent ou reprennent une entreprise, en remplaçant la référence au RMI et à l'API par celle au « RSA mentionné à l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles ». Ainsi, l'aide apportée à des bénéficiaires du RSA, créant ou reprenant une entreprise, ouvrira droit à cette réduction d'impôt (1 000 euros par personne accompagnée) à compter des impositions établies au titre de l'année 2009.

- Enfin, le intègre aux impositions recensées au 2 de l'article 1649-0 A du même code et devant être prises en compte pour la détermination du droit à restitution des impôts prélevés au-delà d'un seuil fixé à 50 % des revenus du contribuable (« bouclier fiscal »), la nouvelle contribution additionnelle de 1,1 % sur les revenus du capital, instituée par l'article 2 du projet de loi pour financer le RSA. Cette mesure, qui entre en vigueur dès le 1er janvier 2009, devrait occasionner la restitution aux contribuables concernés31(*) d'environ 40 millions d'euros au titre des impositions établies pour l'année 2008.

B - L'ARTICULATION DE LA PRIME POUR L'EMPLOI ET DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

1. Le régime actuel de la prime pour l'emploi

Instaurée par la loi du 30 mai 2001, la prime pour l'emploi est versée aux salariés les plus modestes afin d'augmenter leurs revenus et de rendre financièrement plus attractive la reprise d'emploi. Son versement est lié au paiement de l'impôt sur le revenu : soit elle permet d'en diminuer le montant, soit elle prend la forme d'une restitution si elle est supérieure à l'impôt dont doit s'acquitter le contribuable.

Au titre des revenus 2006, le nombre de foyers bénéficiaires de la PPE est estimé à 8,6 millions, parmi lesquels 4,6 millions ne sont pas imposables.

- Le versement de la PPE est soumis à deux conditions cumulatives de ressources :

- en premier lieu, le revenu fiscal de référence du foyer ne peut excéder un seuil fixé, pour les revenus de 2008, à 16 251 euros pour la première part du quotient familial des personnes célibataires, veuves ou divorcées et à 32 498 euros pour les deux premières parts du quotient familial des personnes soumises à imposition commune, ce seuil étant majoré de 4 490 euros par demi-part supplémentaire ;

- en second lieu, conformément à ses objectifs d'incitation à la reprise d'activité ou au maintien d'activité, la prime n'est attribuée qu'au titre des revenus d'activité professionnelle. Les revenus professionnels déclarés au titre de 2008 ne doivent être ni inférieurs à 3 743 euros (0,3 Smic), ni supérieurs, après conversion éventuelle en équivalent temps plein, à 17 451 euros (1,4 Smic) ou, pour les foyers dont un seul des membres exerce une activité professionnelle, à 26 572 euros.

La PPE dépend donc à la fois de la quotité de travail, des revenus professionnels et des charges de famille. Il en résulte le barème suivant :

Montant de la PPE dans divers cas de figure

Situation de famille

Durée d'activité professionnelle

Niveau de revenu d'activité

Montant annuel de PPE prévu pour 2008 (en euros)

Célibataire sans enfant

Temps plein

1 Smic

952

1,2 Smic

503

Mi-temps

0,5 Smic

881

Couple avec un seul actif et deux enfants

Temps plein

1 Smic

1 107

1,4 Smic

181

2 Smic

119

Couple bi-actif avec deux enfants

2 temps pleins

2 x 1 Smic

1 976

1 temps plein
et 1 mi-temps

1 Smic + 0,5 Smic

1 905

Source : rapport fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan
sur le projet de loi de finances pour 2008, tome II, XIIIe législature, Assemblée nationale, n° 276

- Afin de renforcer son efficacité, la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006 a profondément modifié les modalités de calcul et de versement de la PPE. Elle a prévu :

- la majoration de 50 % de son montant sur deux ans ;

- un système de calcul de la prime plus favorable au travail à temps partiel ;

- la mensualisation de son versement ;

- l'augmentation du montant des acomptes versés pour les personnes reprenant une activité professionnelle ;

- enfin, le relèvement des divers seuils et limites de revenus afin de tenir compte de l'évolution des prix et des salaires.

Le système d'acomptes mensuels de la prime pour l'emploi

Instauré par la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006, le système d'acomptes mensuels de la PPE est détaillé dans deux articles du code général des impôts :

- L'article 1665 bis prévoit la possibilité, pour les personnes justifiant d'une activité professionnelle d'une durée au moins égale à quatre mois et ayant été, pendant les six mois précédents, sans activité professionnelle (demandeurs d'emploi, bénéficiaires du minimum invalidité, de l'AAH, de l'API, du RMI, de l'allocation parentale d'éducation...), de demander à percevoir un acompte de PPE d'un montant forfaitaire de 400 euros, la régularisation de cet acompte intervenant lors de la liquidation de l'impôt l'année suivante.

- L'article 1665 ter ouvre la possibilité pour les personnes bénéficiant de la PPE au titre des revenus d'activité professionnelle d'une année, de demander à percevoir l'année suivante, du mois de janvier au mois de juin, des versements mensuels égaux au douzième du montant de la prime.

Jusqu'au 1er janvier 2009, ces versements mensuels sont automatiques et ne nécessitent pas de demande du contribuable. En effet, l'article 67 de la loi de finances pour 2008 prévoit qu'à compter de cette date, le versement mensuel de la prime, désormais facultatif, se fera à la demande du contribuable.

2. L'articulation du RSA et de la PPE proposée par le projet de loi

Ainsi, la PPE et le RSA partagent des objectifs communs d'incitation à l'activité et d'amélioration du pouvoir d'achat des bénéficiaires mais leurs modalités de calcul sont très différentes :

- le bénéfice du RSA dépend à la fois de la composition du foyer et du niveau de ses ressources et est soumis à des conditions d'âge (les jeunes de moins de vingt-cinq ans n'ayant pas d'enfant à charge ou à naître en sont exclus) et est versé mensuellement, à titre individuel, en fonction des ressources déclarées dans les trois derniers mois (si l'on considère que les dispositions réglementaires valant pour le RMI s'appliquent au RSA) ;

- la PPE, accordée sous conditions de ressources, sans condition liée à l'âge, est versée au foyer fiscal en année n+1 puisque son calcul est effectué a posteriori sur la base des déclarations de revenus des bénéficiaires.

En vue d'articuler les deux dispositifs, le projet de loi prévoit deux mesures distinctes :

- le du présent article prévoit que le RSA versé en année n sera déduit de la PPE calculée en année n+1, le montant de la PPE n'étant toutefois pas minoré des montants correspondant à la différence entre le « revenu minimum garanti » et « les ressources de la famille », autrement dit à la fraction du RSA qui est versée au foyer et qui permet de dépasser le niveau du revenu minimum garanti.

- le supprime les articles 1665 bis et 1665 ter du code général des impôts qui définissent les règles de versement des acomptes de PPE.

Aux termes de l'article 14 du projet de loi, ces dispositions sont applicables à compter des impositions au titre de 2009.

L'imputation du RSA sur la PPE aura un effet de recentrage sur les publics visés par le RSA, dont les revenus sont, par construction, plus faibles (entre 0 et 1,04 Smic pour une personne seule) que pour la PPE (entre 0,3 et 1,4 Smic). On estime ainsi le nombre de ménages « gagnants » à 1,7 million pour des montants moyens mensuels de 109 euros.

Ces mesures risquent néanmoins de faire des perdants (4,5 millions de ménages), mais pour un très faible montant (6 euros mensuels en moyenne) :

- d'une part, les bénéficiaires actuels des dispositions de l'article 1665 ter non éligibles au RSA (par exemple les actifs âgés de moins de vingt-cinq ans) et qui percevront certes le même montant de PPE mais avec un an de décalage ;

- d'autre part, les bénéficiaires actuels des dispositions de l'article 1665 ter dont la mensualité de PPE est supérieure au RSA, qui percevront également le différentiel en année n+1.

C - LES NOUVELLES CONDITIONS D'EXONÉRATIONS DE LA TAXE D'HABITATION

L'article 1414 du code général des impôts prévoit plusieurs cas d'exonération ou de dégrèvement de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale.

Sont ainsi exonérés, lorsqu'ils occupent leur habitation principale seuls, avec leur conjoint ou des personnes à leur charge ou d'autres bénéficiaires de l'allocation qui leur est servie : les titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) ainsi que, lorsque leurs revenus n'excèdent pas une certaine limite, les bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), les contribuables âgés de plus de soixante ans, les veuves et veufs et les contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité.

Sont également dégrevés d'office les bénéficiaires du RMI, certains gestionnaires de foyers ainsi que certains organismes agréés oeuvrant en faveur des personnes défavorisées. Pour les bénéficiaires du RMI, le droit actuel prévoit que ce dégrèvement est maintenu au titre de l'année suivant celle au cours de laquelle le redevable cesse d'en être bénéficiaire.

Enfin, les contribuables âgés de plus de soixante ans, les veuves et les veufs bénéficient également d'une exonération lorsqu'ils occupent leur habitation principale avec leurs enfants majeurs, ceux-ci étant considérés comme à charge dès lors qu'ils sont demandeurs d'emploi et ne disposent pas de ressources supérieures au RMI.

Les et du présent article prévoient plusieurs aménagements de l'article 1414 précité, allant dans le sens d'une révision des conditions d'exonérations et de dégrèvement de la taxe d'habitation, privilégiant le critère de ressources plutôt que celui du statut :

- ainsi, le a) supprime le dégrèvement d'office attaché au statut de bénéficiaire du RMI. Il résulte de cette suppression que les bénéficiaires du RSA rentreront dans le régime du droit commun défini à l'article 1414 A du même code. Ce régime prévoit un dégrèvement d'office pour la fraction de cotisation excédant 3,44 % du revenu fiscal de référence, minoré d'un abattement dont le montant est fixé en fonction de la composition du foyer32(*). Ce dégrèvement est applicable sous condition de ressources, le montant des revenus imposables devant être inférieur à un plafond fixé en métropole à 22 481 euros pour la première part, majoré de 5 253 euros pour la première demi-part supplémentaire et de 4 133 euros à compter de la deuxième demi-part. Il convient de préciser que, dans la mesure où le RSA ne rentre pas dans le calcul du revenu fiscal de référence, la situation des allocataires de cette nouvelle prestation au regard de la taxe d'habitation devrait rester inchangée ;

- le b) prévoit également l'intégration dans le droit commun du cas particulier des contribuables âgés de plus de soixante ans ainsi que des veuves et veufs qui bénéficient actuellement du dégrèvement lorsque leurs enfants majeurs, demandeurs d'emploi et disposant de ressources n'excédant pas le montant du RMI, partagent avec eux leur habitation principale ;

- enfin, le propose de neutraliser les effets de la réduction du dégrèvement prévue au III de l'article 1414 A précité en cas de hausse du taux global de la taxe d'habitation par rapport à celui constaté en 2000 pour les personnes répondant aux conditions de ressources fixées par le même article, qu'elles soient bénéficiaires ou non du RSA. Il convient de noter que cette extension n'étant pas limitée au RSA, tous les contribuables remplissant les conditions de ressources pourront en bénéficier.

Ainsi que le prévoit l'article 14 du projet de loi, ces dispositions seront applicables aux impositions établies au titre de 2009.


Conséquences financières et effets attendus pour les contribuables de la réforme
des conditions d'exonération et de dégrèvement de la taxe d'habitation

De façon générale, la situation des contribuables visés par les modifications apportées par le projet de loi demeure inchangée :

- les allocataires du RSA dont les autres revenus sont inférieurs à 4 877 euros (pour une personne seule) bénéficieront, de fait, d'un dégrèvement intégral de taxe d'habitation ;

- ceux dont les autres revenus excèdent 4 877 euros (pour une personne seule) devront s'acquitter de la cotisation de taxe d'habitation plafonnée à 3,44 % de leurs revenus imposables, minorés de l'abattement de droit commun, ainsi que de la cotisation résultant de l'éventuelle augmentation des taux postérieure à 2000.

 Toutefois, il convient de souligner que la réforme envisagée placera dans une situation moins favorable certains bénéficiaires du RMI disposant d'un revenu fiscal significatif qui seront désormais redevables de la taxe d'habitation alors qu'ils n'y étaient auparavant pas assujettis du fait de leur statut (y compris un an après l'interruption du versement de l'allocation ) ou qui verseront une taxe d'un montant plus élevé s'ils résident dans une collectivité ayant augmenté ses taux depuis 2000.

 A l'inverse, les services fiscaux estiment à 240 000 les ménages potentiellement gagnants : il s'agit de ménages non bénéficiaires du RMI, mais dont le revenu fiscal est nul (140 000 ménages) ou inférieur au plafond (100 000 ménages), qui devraient gagner en moyenne de 25 à 75 euros ;

Au total, les dispositions révisant les conditions d'exonération et de dégrèvement de la taxe d'habitation représentent un gain pour les finances publiques estimé à 36 millions d'euros.

D - LES CONDITIONS D'EXONÉRATION ET DE DÉGRÈVEMENT DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

Aux termes du 2° de l'article 1605 bis du code général des impôts, les allocataires du RMI bénéficient du dégrèvement d'office de la redevance audiovisuelle.

Le du présent article modifie l'article 1605 bis précité en vue de réviser les conditions d'exonération de la redevance audiovisuelle pour les bénéficiaires de minima sociaux. Appliquant à la redevance audiovisuelle les mêmes principes que pour la taxe d'habitation, le texte prévoit en effet que les exonérations ne soient désormais plus accordées en fonction du statut des contribuables mais en fonction du seul niveau de leurs ressources :

- ainsi, le a) supprime la disposition qui prévoit le dégrèvement automatique de la redevance pour les bénéficiaires du RMI ;

- en revanche, le b) ouvre le bénéfice de ce dégrèvement aux personnes dont le montant du revenu fiscal de référence est nul. Or, le RSA n'est pas intégré à ce revenu, ainsi qu'il a été précisé plus haut. Par conséquent, un allocataire du RSA n'ayant pas d'autres ressources sera totalement exonéré de redevance audiovisuelle à compter des impositions établies au titre de 2010 ;

- le c) insère dans le même article 1605 bis des dispositions transitoires s'appliquant au titre des impositions établies en 2010 et 2011 aux bénéficiaires du RMI en 2009. Ces dispositions prévoient le maintien du dégrèvement de la redevance audiovisuelle à la double condition que les contribuables perçoivent le RSA et qu'ils disposent d'un revenu fiscal inférieur au montant de l'abattement fixé pour la taxe d'habitation à l'article 1414 A du code général des impôts.

Il convient de signaler ici qu'en application du dernier alinéa de l'article 14 du présent projet de loi, les redevables ayant cessé d'être bénéficiaires du RMI au cours de l'année 2008 demeurent exonérés de redevance audiovisuelle pour les impositions établies au titre de l'année 2009.


Conséquences financières et effets attendus pour les contribuables de la réforme
des conditions d'exonération et de dégrèvement de la redevance audiovisuelle

Il résulte, en pratique, de la combinaison de ces dispositions que, pendant la période transitoire :

- l'allocataire du RSA qui touchait le RMI en 2009 et dont les autres revenus sont inférieurs à 4 877 euros (pour une personne seule) sera dégrevé de redevance audiovisuelle jusqu'en 2011 inclus ;

- l'allocataire du RSA qui touchait le RMI en 2009 et dont les autres revenus dépassent 4 877 euros (pour une personne seule) sera redevable de la redevance ;

- l'allocataire du RSA qui ne touchait pas le RMI en 2009 et disposant de revenus imposables sera redevable de la redevance.

En 2009, le régime de dégrèvement serait de fait identique au régime actuel, les modifications des textes n'étant que des mesures de coordination.

En 2010, 190 000 foyers de bénéficiaires du RMI en 2009 sortiraient du champ du dégrèvement en application de la condition de ressource ; en revanche 490 000 foyers entreraient dans le champ dans la mesure où ils disposaient d'un revenu fiscal de référence nul en 2009, parmi lesquels 285 000 bénéficient d'une exonération ou d'un dégrèvement à un autre titre (indigent, handicapé, personne âgée etc.). On dénombrerait donc 190 000 foyers perdants, 205 000 gagnants, pour un coût net de 1,5 million d'euros.

Au total, la réforme ferait entrer en 2012 environ 340 000 foyers dans le champ de la redevance (correspondant aux bénéficiaires du RMI actuels dont le revenu fiscal de référence n'est pas nul) qui paieront 116 euros par an, soit un gain pour l'Etat d'environ 40 millions d'euros hors recours gracieux. Parmi ceux-ci, seuls 40 000 environ ont des revenus d'activité nuls. Pour les autres, le « RSA chapeau » lié aux revenus d'activité compense la perte liée au paiement de la redevance.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'exception d'un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement les principes qui conduisent à accorder les dégrèvements ou exonérations de taxe d'habitation ou de redevance audiovisuelle selon le niveau des ressources et non plus selon le statut. Toutefois, elle regrette que la réforme pénalise certains ménages, même si elle convient que les sommes concernées sont minimes. Elle se félicite que l'application de cette logique permette a contrario de favoriser des ménages qui, en activité, disposaient du même niveau de revenu que les bénéficiaires du RMI dégrevés d'office, du fait de leur statut. Il s'agit donc d'une mesure qui relève de la pure équité devant l'impôt.

En ce qui concerne la PPE et son articulation complexe avec le RSA, si elle reconnaît que le dispositif proposé limite le nombre des perdants ainsi que les montants des pertes attendues, elle émet le voeu que, très rapidement, une refonte du système soit envisagée et permette notamment une meilleure prise en compte des bas revenus (inférieurs à 0,3 Smic).

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 7 (art. L. 331-2, L. 334-2, L. 334-5 et L. 334-9 du code de la consommation ; art. L. 351-10 du code de la construction et de l'habitation et art. 375-9-1 et 495-5 du code civil) - Diverses dispositions de coordination

Objet : Cet article modifie, par coordination, des dispositions du code de la consommation et du code de la construction et de l'habitation.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I remplace, à quatre reprises, dans le code de la consommation, la référence au « revenu minimum d'insertion » par celle au « revenu minimum garanti mentionné à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles » :

- à l'article L. 331-2 relatif aux procédures de surendettement et qui prévoit que le reste à vivre ne peut être inférieur au montant du RMI versé au foyer ;

- de la même façon, aux articles L. 334-2, L. 334-5 et L. 334-9 relatifs aux mêmes procédures de surendettement applicables respectivement à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et dans les Iles de Wallis-et-Futuna.

Enfin, le paragraphe II, tirant les conséquences de la disparition de l'API, supprime la référence à cette prestation, dans l'article L. 351-10 du code de la construction et de l'habitation, qui recense les prestations sociales pour lesquelles l'aide personnalisée au logement n'est pas prise en compte au titre des ressources.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a ajouté un troisième paragraphe à cet article visant à modifier plusieurs dispositions du code civil révisées par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs :

- à l'article 375-9-1, relatif à la mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial, le a) prévoit que le RSA sera, au même titre que les prestations familiales, employé pour les besoins liés au logement, à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants. Si tel n'est pas le cas, le juge des enfants peut ordonner qu'il soit, en tout ou partie, versé à une personne physique ou morale qualifiée, dite « délégué aux prestations familiales » ;

Au b) du même article, par coordination, il est prévu d'ajouter, au deuxième alinéa, la mention à « l'allocation mentionnée au premier alinéa » ; ce deuxième alinéa prévoit que ledit délégué pourra prendre toutes décisions, en s'efforçant de recueillir l'adhésion des bénéficiaires des prestations familiales et du RSA afin de répondre aux besoins liés à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants puisqu'il exerce auprès de la famille une action éducative visant à rétablir les conditions d'une gestion autonome des prestations ;

- à l'article 495-5, dans sa rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2009, c'est-à-dire à compter de l'entrée en vigueur de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 précitée, le 2° supprime l'adjectif « familiales » qui qualifiait les prestations pour lesquelles le juge des enfants a ordonné la mesure prévue à l'article 375-9-1 précité et dont est exclue en conséquence la mesure d'accompagnement judiciaire.

III - La position de votre commission

Les dispositions de coordination que prévoient cet article ne modifiant en rien l'état du droit existant, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE III - POLITIQUES D'INSERTION

Article 8 (art. L. 263-1 à L. 263-4, L. 263-15, L. 263-16, L. 263-18 et L. 263-19 du code de l'action sociale et des familles) - Gouvernance des politiques d'insertion

Objet : Cet article organise la gouvernance des dispositifs d'insertion à l'échelle territoriale. Il confirme l'adoption par le département d'un programme départemental d'insertion et prévoit la possibilité, pour les partenaires des politiques d'insertion, de conclure au niveau du département un pacte territorial.

I - Le dispositif proposé

En fonction du principe, posé à l'article 1er du projet de loi, selon lequel les politiques d'insertion relèvent de la responsabilité des départements, l'article 8 remodèle la gouvernance des politiques d'insertion à l'échelle territoriale.

A cette fin, l'article 8 substitue deux articles, les articles L. 263-1 et L. 263-2, aux cinq articles actuels de la section 1 « Dispositif départemental d'insertion » du chapitre III « Actions d'insertion » du titre VI « Lutte contre la pauvreté et les exclusions » du livre II « Différentes formes d'aide et d'action sociales » du code de l'action sociale et des familles.

A - LE PROGRAMME DÉPARTEMENTAL D'INSERTION

Le nouvel article L. 263-1 dispose que le conseil général adopte, avant le 31 mars de chaque année, un programme départemental d'insertion (PDI) qui :

- définit la politique départementale d'accompagnement social et professionnel ;

- recense les besoins d'insertion et l'offre locale d'insertion ;

- planifie les actions d'insertion correspondantes.

Cette formulation, qui ajoute aux missions actuelles du PDI (recenser et planifier) la définition de la politique départementale d'accompagnement social et professionnel, dénoue le lien actuel entre la mise en oeuvre du RMI et la politique des départements en matière d'insertion.

B - LE PACTE TERRITORIAL POUR L'INSERTION

Le nouvel article L. 263-2 met en place un instrument nouveau de gouvernance en permettant aux partenaires de l'insertion de conclure un pacte territorial pour l'insertion destiné à la mise en oeuvre du programme départemental d'insertion.

Le pacte définit les modalités de coordination des actions entreprises par ses signataires pour favoriser l'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du revenu de solidarité active. Il peut associer au département : l'Etat, le Pôle emploi, les organismes compétents en matière d'insertion sociale, les organismes habilités à déposer des demandes de revenu de solidarité active, les collectivités territoriales intéressées et toute partie concernée.

Il peut prévoir le concours de la région aux politiques territoriales d'insertion, au titre des responsabilités de celle-ci en matière de formation professionnelle. Il peut aussi faire l'objet de déclinaisons locales dont le nombre et le ressort sont arrêtés par le président du conseil général.

De la réécriture de la section 1 du chapitre III du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles résulte par ailleurs la suppression de deux organismes mentionnés actuellement dans l'article L. 263-2 :

- d'une part, le conseil départemental d'insertion, composé de représentants des services de l'Etat, des collectivités territoriales, des organismes chargés de l'emploi et de la formation professionnelle et des autres personnes de droit public ou privé, notamment des associations, oeuvrant dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion, chargé d'émettre un avis sur le PDI et de suivre son exécution ;

- d'autre part, la commission locale d'insertion.

Le fonctionnement de ces organismes ayant été jugé inégal d'un département à l'autre, il a semblé approprié de permettre l'organisation de la consultation sur le PDI dans un cadre plus souple.

C - DISPOSITIONS DE COHÉRENCE

L'article 8 du projet de loi procède aussi à plusieurs abrogations et renumérotations d'articles en conséquence de la réécriture globale de la section 1.

Enfin, il abroge l'article L. 263-18 du code de l'action sociale et des familles, qui dispose que les personnes bénéficiant du droit à l'API, désormais supprimée, peuvent souscrire l'engagement de participer aux activités d'insertion sociale et professionnelle prévues pour les bénéficiaires du RMI. Cet ajustement de conséquence entraîne lui-même la nécessité de procéder à plusieurs modifications de numérotation et de titres dans le code.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rectifiant une erreur de numérotation, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de fond à l'article 8 :

- d'une part, elle a précisé que le conseil général adopte « ou ajuste » le PDI, afin de confirmer la possibilité de donner un caractère pluriannuel à celui-ci. Une fois celui-ci adopté, le PDI pourra faire l'objet d'ajustements avant le 31 mars de chaque année, et non d'une refonte complète ;

- d'autre part, elle a rendu obligatoire la conclusion du pacte territorial pour l'insertion. Elle a aussi précisé que le pacte peut associer au département, notamment, l'Etat, le Pôle emploi, les organismes concourant au service public de l'emploi, les maisons de l'emploi ou, à défaut, les plans locaux pour l'insertion et l'emploi lorsqu'ils existent, les organismes compétents en matière d'insertion sociale, les organismes mentionnés à l'article L. 262-17 du code de l'action sociale et des familles (centre communal ou intercommunal d'action sociale) et les collectivités territoriales intéressées, en particulier la région, et leurs groupements.

III - La position de votre commission

Votre commission a adopté à cet article, outre un amendement de cohérence :

- un amendement tendant à lever une ambiguïté de la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale : qu'il s'agisse d'un premier plan départemental d'insertion (PDI) ou qu'il s'agisse d'un PDI déjà établi auparavant dans une perspective pluriannuelle, il doit être clairement indiqué que le conseil général est tenu de délibérer chaque année sur le PDI ;

- un amendement retirant les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE), qui ne sont pas des personnes morales susceptibles de prendre des engagements juridiques, de la liste des personnes susceptibles d'être associées au pacte territorial pour l'insertion ;

- un amendement introduisant dans la même liste les organisations syndicales représentatives à l'échelon national et les organismes consulaires intéressés : dans la mesure où le pacte territorial a vocation à recenser l'offre locale d'insertion et à planifier les actions entreprises dans ce domaine, il est indispensable de prévoir expressément la participation du monde économique à son élaboration ;

- un amendement rétablissant le caractère facultatif des déclinaisons locales du pacte territorial pour l'insertion.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 bis (art. L. 265-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles, art. L. 241-12 du code de la sécurité sociale) - Statut des personnes accueillies dans des organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à conférer un statut juridique aux personnes accueillies par des organismes communautaires.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cette disposition, adoptée avec l'avis favorable du Gouvernement, a pour objet de donner un statut juridique aux personnes accueillies dans des organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires de type communautés Emmaüs. A cette fin, l'article 8 bis insère dans le titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles un chapitre V « Statut des personnes accueillies dans des organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires » comprenant un article unique L. 265-1.

L'article L. 265-1 s'applique aux organismes assurant l'accueil et l'hébergement de personnes en difficulté. Ceux-ci sont autorisés à faire participer ces personnes à des activités d'économie solidaire afin de favoriser leur insertion sociale et professionnelle. Sont exclus du champ d'application de l'article L. 265-1 les établissements et services sociaux et médicosociaux régis par l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles ;

- les usagers de ces organismes sont les personnes qui se soumettent aux règles de vie communautaire de l'organisme. Celles-ci définissent un cadre d'accueil comprenant la participation à un travail destiné à l'insertion sociale. Les intéressés, est-il précisé, disposent d'un statut exclusif de tout lien de subordination ;

- les organismes garantissent aux personnes accueillies un hébergement décent, un soutien personnel et un accompagnement social adapté à leurs besoins, ainsi qu'un soutien financier leur assurant des conditions de vie dignes ;

- ils doivent être agréés par l'Etat. L'agrément accordé au niveau national à un groupement auquel sont affiliés plusieurs organismes locaux vaut agrément de ces organismes. Par ailleurs, une convention est conclue entre l'Etat et l'organisme national afin de préciser les modalités selon lesquelles le respect des droits des personnes accueillies est garanti au sein des organismes affiliés.

Par ailleurs, l'article 8 bis modifie l'article L. 241-12 du code de la sécurité sociale afin d'étendre son application aux organismes visés par le nouvel article L. 265-1 du code de l'action sociale et des familles. L'article L. 241-12 précité prévoit que les cotisations d'assurances sociales et d'allocations familiales dues au titre des activités exercées dans un but de réinsertion socioprofessionnelle par les personnes en difficulté sont calculées sur une assiette forfaitaire lorsque les rémunérations qui leur sont versées sont inférieures ou égales au montant de cette assiette. Il précise en outre qu'il n'est pas dû de cotisations patronales d'assurances sociales et d'allocations familiales au titre de mêmes activités quand elles sont calculées sur l'assiette forfaitaire ou sur la rémunération ou la partie de la rémunération inférieure ou égale, par heure d'activité rémunérée, au salaire minimum de croissance.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter sans modification cet article qui répond à une demande ancienne des organismes d'accueil communautaire et inscrit l'exercice de leur mission dans un cadre juridique solide et protecteur.

Article 9 (art. L. 1111-3, L. 1251-33, L. 1251-37, L. 2313-5, L. 2323-48, L. 2323-54, L. 3252-3, L. 5132-3, L. 5132-5, L. 5132-11-1 nouveau, L. 5132-15-1 nouveau, L. 5133-1 et L. 5133-2 du code du travail) - Insertion par l'activité économique

Objet : Cet article étend aux ateliers et chantiers d'insertion les aides financières attribuées par l'Etat aux entreprises d'insertion et entreprises de travail temporaire d'insertion et prévoit que l'emploi des salariés en structure d'insertion par l'activité économique sera régi par le contrat à durée déterminée d'insertion (CDDI).

I - Le dispositif proposé

L'article 9 apporte plusieurs améliorations au fonctionnement de l'insertion par l'activité économique.

A - LE SECTEUR DE L'INSERTION PAR L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

Il convient de rappeler que la mission du secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE) est de favoriser l'accession à l'emploi des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles en leur proposant des mesures d'accueil et d'accompagnement.

Participent à cette action : les associations intermédiaires (AI), les entreprises d'insertion (EI), les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) et les ateliers et chantiers d'insertion (ACI).

Le tableau suivant résume les modalités d'intervention de ces différentes structures :

 

Associations intermédiaires

Entreprises d'insertion

Entreprises
de travail temporaire d'insertion

Ateliers
et chantiers d'insertion

Statut

Associations de la loi 1901 conventionnées par l'État

Entreprises du secteur marchand (SA, SARL, association, EURL...)

Entreprises de travail temporaire

Structures créées et portées par des organismes de droit privé à but non lucratif ou des structures publiques*

Publics ciblés

Jeunes de moins de 26 ans en grande difficulté, bénéficiaires du RMI, demandeurs d'emploi de longue durée, travailleurs reconnus handicapés par la Commission des droits et de l'autonomie

Jeunes de moins de 26 ans en grande difficulté, bénéficiaires du RMI, demandeurs d'emploi de longue durée, personnes prises en charge au titre de l'aide sociale

Jeunes de moins de 26 ans en grande difficulté, bénéficiaires du RMI, demandeurs d'emploi de longue durée, personnes prises en charge au titre de l'aide sociale

Jeunes de moins de 26 ans en grande difficulté, bénéficiaires des minima sociaux, demandeurs d'emploi de longue durée, personnes prises en charge au titre de l'aide sociale

Modalité d'intervention

Salariés mis à disposition de particuliers, associations, collectivités locales, entreprises, pour la réalisation de travaux occasionnels

Production de biens ou de services destinés à être commercialisés sur un marché

Salariés mis à disposition d'entreprises clientes, dans le cadre de mission d'intérim

Les ACI peuvent être permanents ou créés pour une durée limitée dans le temps. Ils développent essentiellement des activités d'utilité sociale, répondant à des besoins collectifs non satisfaits

Missions
des structures

Recrutement, élaboration d'itinéraires personnalisés, orientation vers les CCAS, aide à l'insertion professionnelle durable, réception et traitement des offres d'emploi...

Insertion par l'offre d'une activité productive assortie de différentes prestations définies selon les besoins de l'intéressé (réentraînement au rythme du travail, formation, accompagnement social...)

Insertion professionnelle, suivi social et professionnel pendant et en dehors des missions

Suivi, accompagnement, encadrement technique et formation des personnes les plus éloignées de l'emploi (construction d'un parcours d'insertion adapté et individualisé aux besoins spécifiques de chacune d'elles)

Contrat de travail, mise à disposition

CDI à temps partiel ou CDD. La durée totale des mises à disposition ne peut excéder 240 heures au cours des 12 mois suivant la 1ère mise à disposition lorsque celle-ci s'effectue auprès d'une entreprise. S'il s'agit d'une mise à disposition auprès d'une association (...) aucune limitation d'heures

Les salariés embauchés doivent bénéficier
de l'agrément préalable de l'ANPE (durée de 24 mois pendant laquelle le salarié peut être embauché dans plusieurs structures d'insertion). CDD limité à 24 mois (renouvellement compris) ; rémunération égale au minimum
au Smic

Contrat de travail temporaire limité à 24 mois (renouvellement compris) ; rémunération au moins égal au Smic horaire

Salariés embauchés sous contrat aidé (CAV, CAE, CIE, CI-RMA) ou ayant le statut de stagiaire de la formation professionnelle. Durée de contrat de travail au minimum de six mois ; durée hebdomadaire de 20 heures minimum

Nature de l'aide
de l'État

Exonération de cotisations patronales
de sécurité sociale,
de TVA, d'impôts sur les sociétés, de taxe professionnelle et de taxe d'apprentissage, dans la limite de 750 heures rémunérées par an et par salarié ; aide à l'accompagnement (aide annuelle maximale de l'État de 30 000 € par association, depuis
le 1er juillet 2005)

Allégement des cotisations patronales
de sécurité sociale (allégement Filon) depuis le 1er juillet 2005 pour les salariés agréés par l'ANPE ; aide au poste d'insertion (rémunération et accompagnement) égale à 9 681 € par poste
à temps plein. Mesure cofinancée par le FSE à hauteur de 50 %

Allégement
des cotisations patronales de sécurité sociale (allégement Filon) depuis le 1er juillet 2005 pour les salariés agréés par l'ANPE ; aide au poste d'accompagnement (51 000 € pour 12 salariés à plein temps)

Prise en charge par l'État d'une partie significative de la rémunération du salarié en contrat aidé ; exonérations de certaines cotisations à la charge des employeurs pour ces mêmes contrats ; aide modulable à l'accompagnement dont le montant s'inscrit dans une limite maximale de 30 000 € par an et par structure

* Commune, département, établissement public de coopération intercommunale (EPCI), syndicat mixte, centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS ou CIAS), établissement d'enseignement professionnel de l'État, établissement d'enseignement agricole de l'État, chambre départementale d'agriculture, Office national des forêts (ONF).

Source : Darès

La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l'exclusion a doté l'insertion par l'activité économique d'un cadre juridique général en posant trois principes majeurs :

- le conventionnement par l'Etat de toutes les structures d'insertion par l'activité économique. L'ensemble des acteurs ainsi conventionnés bénéficie du soutien de l'Etat au titre de la lutte contre le chômage et l'exclusion. La convention détermine notamment les conditions et les modalités de versement de l'aide financière de l'Etat ;

- l'agrément préalable des publics par le Pôle emploi. Ceci permet d'assurer que les structures d'insertion recrutent effectivement les personnes les plus éloignées du marché du travail ;

- le pilotage local de l'ensemble du dispositif par un conseil départemental de l'insertion par l'activité économique (CDIAE).

La loi de programmation de cohésion sociale du 18 janvier 2005 a réaffirmé le rôle de l'insertion par l'activité économique comme acteur à part entière dans la lutte contre l'exclusion et le chômage. Ce secteur a bénéficié, à ce titre, de moyens renforcés pour permettre aux structures de l'IAE de mieux accompagner et réinsérer les personnes qu'elles accueillent : une aide à l'accompagnement a été créée dans les ateliers et chantiers d'insertion qui bénéficient en outre d'un nouveau cadre juridique, l'aide a été renforcée dans les entreprises d'insertion et dans les associations intermédiaires. Par ailleurs, le versement des aides de l'Etat est devenu mensuel et a été confié au centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (Cnasea), devenu à partir de 2005 l'unique payeur de ces aides.

B - L'APPORT DU PROJET DE LOI

L'article 9 du projet de loi propose d'apporter deux modifications à ce dispositif :

- d'une part, il modifie l'article L. 5132-3 du code du travail afin de permettre aux ateliers et chantiers d'insertion d'accéder, au même titre que les entreprises d'insertion et les entreprises de travail temporaire d'insertion, aux aides de l'Etat au poste d'insertion, pour les embauches agréées mentionnées à l'article L. 5132-2. De fait, les aides forfaitaires à l'accompagnement, actuellement mises en oeuvre au bénéfice des ateliers et chantiers d'insertion comme le rappelle le tableau ci-dessus, ne sont pas directement corrélées au nombre de personnes en insertion dans ces structures et ne permettent pas d'accompagner leur développement de façon satisfaisante ;

- d'autre part, il insère dans le code du travail deux articles nouveaux, L. 5132-11-1 et L. 5132-15-1, afin de d'étendre aux associations intermédiaires et aux ateliers et chantiers d'insertion la possibilité de conclure avec leurs ressortissants le CDDI que les entreprises d'insertion concluent actuellement avec leurs salariés en application de l'article L. 1242-3 du code du travail.

Le contenu du CDDI est aussi modifié. Il est fixé dans l'article L. 5132-11-1 nouveau en ce qui concerne les associations intermédiaires, dans l'article L. 5132-15-1 nouveau en ce qui concerne les ateliers et chantiers d'insertion et dans l'article L. 5132-5 réécrit en ce qui concerne les entreprises d'insertion. Il prévoit que :

- la durée du contrat ne peut être inférieure à six mois, ou trois mois pour les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine ;

- le contrat peut être renouvelé dans la limite d'une durée totale de vingt-quatre mois ;

- à titre dérogatoire, il peut être renouvelé au-delà de la durée maximale prévue pour permettre d'achever une action de formation professionnelle en cours de réalisation à l'échéance du contrat, la durée de ce renouvellement ne pouvant excéder le terme de l'action concernée ;

- la durée hebdomadaire de travail ne peut être inférieure à vingt heures, tout en pouvant varier sur tout ou partie de la période couverte par le contrat sans dépasser la durée légale hebdomadaire.

L'article 9 opère par ailleurs les modifications de conséquence nécessaires dans plusieurs articles du code du travail.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à cet article, outre un amendement rédactionnel, dix amendements assouplissant dans les mêmes termes le dispositif proposé pour les CDDI conclus par les associations intermédiaires, les ateliers et chantiers d'insertion, les entreprises d'insertion :

- le CDDI pourra prévoir par avenant, pour favoriser le développement de l'expérience et des compétences du salarié, une période d'immersion auprès d'un autre employeur dans les conditions prévues à l'article L. 8241-2 du code du travail, relatif au prêt de main-d'oeuvre à but non lucratif. Ce dernier renvoi tend à prévenir tout prêt illégal de main-d'oeuvre susceptible d'être effectué dans le cadre de la mise en oeuvre du CDDI ;

- la durée minimale du CDDI sera de quatre mois, et non de six mois ramenés à trois mois pour les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine tel que prévue dans le texte initial. Cette disposition a été adoptée sur avis défavorable du Gouvernement, celui-ci craignant que la durée minimale de quatre mois ne complexifie l'accès à la formation professionnelle dans un certain nombre de cas. Elle correspond cependant à une demande des associations correspondant au constat qu'une durée obligatoire minimale de six mois peut effrayer les publics les plus fragiles et les plus éloignés de l'emploi, et dissuader ainsi les intéressés de s'engager dans un processus de réinsertion sous le régime du CDDI ;

- les périodes travaillées permettront de valider un trimestre de cotisations d'assurance vieillesse dans les conditions de l'article L. 351-2 du code de la sécurité sociale. Celui-ci précise que les périodes d'assurance ne peuvent être retenues pour la détermination du droit à pension ou rente que si elles ont donné lieu au versement d'un minimum de cotisations ;

- le CDDI pourra être suspendu à la demande du salarié afin de lui permettre soit, en accord avec son employeur, d'effectuer une évaluation en milieu de travail prescrite par le Pôle emploi ou une action concourant à son insertion professionnelle ; soit d'accomplir une période d'essai afférente à une offre d'emploi visant une embauche en contrat de travail à durée indéterminée, ou à durée déterminée au moins égale à six mois. En cas d'embauche à l'issue de l'évaluation en milieu de travail ou de la période d'essai, le contrat sera rompu sans préavis.

III - La position de votre commission

Votre commission a proposé trois amendements à cet article. Outre un amendement de coordination, elle a ainsi adopté :

un amendement prenant acte du fait de ce que le CAE pourra désormais être conclu pour une durée déterminée ou indéterminée et non plus, comme c'est le cas actuellement, seulement pour une durée déterminée. Il faut en conséquence, pour les CAE à durée indéterminée, limiter à la période couverte par la convention conclue entre l'employeur, le salarié et l'Etat l'absence de prise en compte des intéressés dans le calcul des effectifs des entreprises ;

un amendement précisant l'étendue des droits à retraite des salariés en CDDI.

En ce qui concerne l'abaissement à quatre mois de la durée minimale du contrat pour l'ensemble des bénéficiaires de CDDI, votre commission estime que la demande présentée en ce sens par l'ensemble des associations entendues justifie la modification adoptée par l'Assemblée nationale en dépit du fait que les personnes travaillant moins de six mois ne bénéficient pas des allocations d'assurance chômage. Les structures d'insertion en charge de l'application du CDDI devront gérer la possibilité de conclure des contrats de moins de six mois avec la parcimonie qu'implique cette faculté uniquement destinée à favoriser la réinsertion par l'emploi des personnes les plus fragiles.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 bis (art. L. 5132-1 et L. 5132-15-2 nouveau du code du travail) - Coordination des structures d'insertion par l'activité économique

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à compléter l'énonciation dans le code du travail des objectifs de l'insertion par l'activité économique et à permettre la coordination des structures d'insertion par l'activité économique.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'article 9 bis complète l'article L. 5132-1 du code du travail, relatif aux objectifs de l'insertion par l'activité économique, par une phrase indiquant que « l'insertion par l'activité économique contribue également au développement économique des territoires ».

Il ajoute par ailleurs, à la suite des dispositions du code du travail relatives à la mise en oeuvre des actions d'insertion par l'activité économique, une disposition nouvelle ainsi rédigée : « Afin de favoriser la coordination, la complémentarité et le développement économique du territoire et de garantir la continuité des parcours d'insertion, une personne morale de droit privé peut porter ou coordonner une ou plusieurs actions d'insertion telles que visées à la sous-section 1 de la présente section ».

Au cours du débat, le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté a déclaré que le Gouvernement n'était pas favorable à cette disposition : « nous avons également été saisis sur ce point par la Corace, la coordination des associations d'aide aux chômeurs par l'emploi. Mais la loi le permet déjà. Simplement, en pratique, ce sont les directions départementales du travail qui souvent refusent de donner l'autorisation ». « Plutôt que de changer la loi, a-t-il précisé, mieux vaut donner instruction, très rapidement, aux services de l'Etat de ne pas s'y opposer. Je propose de leur écrire en ce sens d'ici le passage du texte au Sénat ».

II - La position de votre commission

Sensible à cette argumentation, votre commission propose un amendement tendant à supprimer la disposition relative à la possibilité de regrouper différents types de conventionnement d'insertion par l'activité économique (associations intermédiaires, ateliers et chantiers d'insertion, entreprises d'insertion, entreprises de travail temporaire d'insertion).

En effet, la coordination des structures d'insertion par l'activité économique est actuellement possible selon des modalités définies dans un cadre réglementaire. A cet égard, le texte de l'Assemblée nationale n'ajoute rien au droit positif.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 (art. L. 5134-19-1 à L. 5134-19-4 du code du travail) - Contrat unique d'insertion

Objet : Cet article simplifie le dispositif des contrats aidés en créant un cadre commun, le contrat unique d'insertion, pour le contrat d'accompagnement dans l'emploi et pour le contrat initiative-emploi.

I - Le dispositif proposé

A - UNE SITUATION INSATISFAISANTE

Il convient de rappeler que quatre contrats aidés sont actuellement en vigueur.

Deux sont réservés à des allocataires du RMI, de l'API ou de l'ASS :

- les contrats d'avenir (CA), pour le secteur non marchand ;

- les contrats d'insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA), pour le secteur marchand.

Enfin, deux contrats concernent toutes les personnes en difficulté :

- les contrats initiative emploi (CIE), pour le secteur marchand ;

- les contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE), pour le secteur non marchand.

Il faut aussi mentionner l'existence connexe de deux contrats de formation en alternance :

- les contrats d'apprentissage ressortissent à la formation initiale mais peuvent servir à la reprise d'études de jeunes chômeurs sans qualification ;

- les contrats de professionnalisation.

L'excessive diversité de ces instruments relevant de réglementations spécifiques en matière de volume de travail hebdomadaire, de nature de contrat, de niveau et de durée de l'aide à l'employeur, a été soulignée à de nombreuses reprises.

C'est ainsi que le rapport consacré en 2005 aux aides au retour à l'emploi par le conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (Cerc) notait que la différenciation entre certains contrats tenait moins à la nature des emplois proposés ou des employeurs concernés qu'à celle des financeurs ou des prescripteurs.

En ce qui concerne les prescripteurs :

- pour le CIE et le CAE, la prescription et la signature de la convention sont du ressort de l'ANPE, pour le compte de l'Etat ;

- pour le CI-RMA, la prescription et la signature de la convention sont du ressort de l'ANPE en ce qui concerne les bénéficiaires de l'ASS et de l'API, du président du conseil général en ce qui concerne les bénéficiaires du RMI ;

- s'agissant du CA, une convention d'objectifs fixant notamment le nombre local de CA doit être signée entre l'Etat et la commune ou l'établissement public intercommunal (EPCI) intéressé. Si la mise en oeuvre de ces contrats est de la responsabilité de la commune ou de l'EPCI intéressés, l'organisme prescripteur ou signataire des conventions peut être la commune ou l'EPCI, le département ou un organisme délégataire tel que l'ANPE, la mission locale, la maison de l'emploi.

En ce qui concerne le financement, les contrats aidés réservés aux allocataires de minima sociaux (CI-RMA et contrats d'avenir) sont financés, au moins partiellement, par le versement à l'employeur du minimum social (RMI, ASS) qui aurait été versé à l'allocataire en l'absence de CI-RMA ou de contrat d'avenir.

Le Cerc notait surtout que la distinction entre contrats aidés réservés aux allocataires de minima sociaux (ASS, API, RMI) et contrats aidés visant principalement les autres demandeurs d'emploi risquait de créer des situations de concurrence et des difficultés de mise en place si les modalités de conclusion de ces contrats et les exigences à l'égard des employeurs (ou les taux d'aide) n'étaient pas harmonisés.

Dans le même sens, un récent rapport du Sénat33(*) a regretté la multiplicité des formules disponibles et a souligné la complexité qui obère la lisibilité de ce dispositif fondé sur une logique de cloisonnement. Il a proposé en conséquence l'institution d'un contrat unique.

De même, le rapport général publié à l'issue du Grenelle de l'insertion a critiqué le cloisonnement des dispositifs d'aide aux employeurs pour l'emploi de personnes en difficulté sur le marché du travail, notant que les contrats aidés de l'Etat sont segmentés par publics et par catégories d'employeur, rappelant l'existence parallèle des aides de l'Unedic pour l'emploi de demandeurs d'emploi indemnisés et celle des emplois tremplins de certains conseils régionaux. C'est pourquoi la fusion des contrats aidés en deux contrats a été déclarée prioritaire.

Tel est l'objet de l'article 10 du projet de loi.

B - LE CONTRAT UNIQUE D'INSERTION

L'article 10 insère dans le code du travail une section 1-1 « Contrat unique d'insertion » composée de quatre nouveaux articles, L. 5134-19-1, L. 5134-19-2, L. 5134-19-3 et L. 5134-19-4.

Cette section prend place après la section 1 « Contrat emploi jeune » du chapitre IV « Contrats de travail aidés » du titre III « Aide à l'insertion, à l'accès et au retour à l'emploi » du livre Ier « Les dispositifs en faveur de l'emploi » de la cinquième partie « L'emploi » du code.

Elle crée un cadre juridique commun, le contrat unique d'insertion (CUI), pour les contrats initiative emploi (CIE) et pour les contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE).

1. Les éléments constitutifs du CUI

L'article 10 institue en premier lieu le nouvel article L. 5134-19-1 du code du travail qui dispose que le CUI est constitué par :

- une convention individuelle associant l'employeur, le bénéficiaire et le président du conseil général (lorsque cette convention concerne un bénéficiaire du RSA financé par le département) ou le Pôle emploi, celle-ci agissant pour le compte de l'Etat. Le bénéficiaire du contrat est ainsi associé à l'élaboration de la convention individuelle. Cette disposition, de nature à responsabiliser à l'égard de son propre avenir le bénéficiaire de l'effort consenti par les pouvoirs publics, est une heureuse innovation ;

- un contrat de travail conclu entre l'employeur et le bénéficiaire du contrat unique.

Le nouvel article L. 5134-19-1 précise par ailleurs que le contrat unique d'insertion ouvre droit à une aide financière dont le montant résulte d'un taux fixé par l'autorité administrative appliqué au Smic. Les modalités pratiques de l'aide financière sont ainsi renvoyées aux dispositions relatives aux deux volets du contrat unique.

L'article 10 du projet de loi insère ensuite un nouvel article L. 5134-19-2 dans le code du travail. Celui-ci désigne les deux volets du CUI :

- pour les employeurs du secteur non marchand mentionnés à l'article L. 5134-21 du code du travail, c'est-à-dire les collectivités territoriales, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public, il s'agit du contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) ;

- pour les employeurs du secteur marchand, en l'occurrence les employeurs relevant de l'Unedic ainsi que les employeurs de la pêche maritime, il s'agit du contrat unique d'insertion dans l'emploi (CIE).

2. Le CUI et le département

L'article 10 fixe par ailleurs le contenu du nouvel article L. 5134-19-3 du code du travail, relatif à la conclusion d'une convention d'objectifs et de moyens entre l'Etat et le département. Celui-ci doit avoir signé avec l'Etat cette convention annuelle avant la conclusion de toute convention individuelle entre un employeur, un bénéficiaire du RSA financé par le département et le président du conseil général. Cette convention d'objectifs et de moyens est destinée à :

- fixer le nombre prévisionnel de conventions individuelles intéressant des bénéficiaires du RSA financé par le département (ce qui correspond au périmètre actuel des bénéficiaires du RMI et de l'API) ;

- fixer les modalités de financement des CUI par le département et les taux de l'aide bénéficiant à l'employeur de bénéficiaires du RSA financé par le département. Deux hypothèses sont prévues à cet égard. D'une part, le conseil général a la possibilité soit d'appliquer les taux fixés par l'Etat, soit d'appliquer un taux supérieur, la majoration étant fixée en fonction de certains des critères énoncés dans les articles L. 5134-30 et L. 5134-72, relatifs aux règles de modulation des aides financières applicables aux CAE et aux CIE (il s'agit de la catégorie et du secteur d'activité de l'employeur, des actions prévues en matière d'accompagnement professionnel et des actions visant à favoriser l'insertion durable du salarié, des difficultés d'accès à l'emploi antérieurement rencontrées par le salarié). Les conditions économiques locales ne figurent pas dans cette liste. Le conseil général finance intégralement le surcoût résultant de l'application d'un taux supérieur. D'autre part, le conseil général peut aussi fixer ses propres règles. Il finance alors l'aide en totalité sur la base de l'ensemble des critères mentionnés aux articles L. 5134-30 et L. 5134-72 : catégorie et secteur d'activité de l'employeur, actions prévues en matière d'accompagnement professionnel et actions visant à favoriser l'insertion durable du salarié, conditions économiques locales et difficultés d'accès à l'emploi antérieurement rencontrées par le salarié. Le niveau de l'aide doit respecter les plafonds prévus aux articles L. 5134-30-1 et L. 5134-72-1 : 95 % du montant brut du Smic par heure travaillée pour le CAE, et 47 % du montant du Smic par heure travaillée pour le CIE ;

- fixer les actions d'accompagnement et toutes autres actions ayant pour objet de favoriser l'insertion durable des salariés embauchés en CUI.

L'article 10 dispose par ailleurs que les résultats constatés en matière d'insertion durable des salariés embauchés en CUI dans le cadre des conventions annuelles d'objectifs et de moyens antérieures, sont pris en compte pour déterminer le montant total de la participation financière de l'Etat.

Enfin, l'article 10 insère dans le code du travail un article L. 5134-19-4 prévoyant que les présidents de conseils généraux doivent transmettre à l'Etat, dans des conditions définies par décret, toute information permettant le suivi du CUI.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article. L'un, de précision, dispose que les actions d'accompagnement et autres actions ayant pour objet de favoriser l'insertion durable concernent bien les salariés embauchés en CUI et non seulement ceux embauchés en contrat d'accompagnement dans l'emploi, comme l'énonçait le texte initial du projet de loi. L'autre est purement rédactionnel.

III - La position de votre commission

Votre commission, approuvant le dispositif mis en place afin de simplifier et assouplir le régime des contrats aidés, a adopté deux amendements à cet article :

- le premier autorise le département à déléguer, en tout ou partie, la signature et la mise en oeuvre du CUI à d'autres opérateurs, qu'il s'agisse d'une autre collectivité territoriale, du Pôle emploi ou des opérateurs publics et privés. Ainsi, au regard des réalités locales, le département pourra mettre en place le dispositif qui lui semblera le plus performant et le plus adapté pour la réussite du CUI ;

- le second permet de garantir que les résultats en matière d'insertion durable des personnes bénéficiaires du RSA embauchées dans le cadre du CUI seront pris en compte pour déterminer la participation financière de chacun des financeurs de ce contrat. L'évaluation devra en outre tenir compte des contraintes économiques rencontrées par certains territoires. Au regard des résultats ainsi constatés en matière d'insertion, l'Etat pourra réexaminer les taux d'aide applicables, mais il appartiendra également au département d'évaluer sa politique et notamment les conditions dans lesquelles il majore les taux d'aide définis par l'Etat. L'indispensable évaluation, dont les résultats semblent n'intéresser que l'Etat dans la rédaction actuelle, impliquera donc aussi le département. Cette mesure devrait permettre de renforcer la performance globale du CUI.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 (art. L. 5134-20, L. 5134-21-1 nouveau, L. 5134-22, L. 5134-23-1 nouveau, L. 5134-23-2 nouveau, L. 5134-25-1 nouveau, L. 5134-26, L. 5134-28-1 nouveau, L. 5134-29, L. 5134-30, L. 5134-30-1 nouveau et L. 5134-30-2 nouveau du code du travail) - Modification du contrat d'accompagnement dans l'emploi

Objet : Cet article apporte un supplément de souplesse et d'efficacité au régime juridique du contrat d'accompagnement dans l'emploi.

I - Le dispositif proposé

Le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) est l'un des deux contrats aidés formant le CUI. Sans bouleverser l'économie de son régime juridique actuel, le projet de loi lui procure un supplément de souplesse et d'efficacité, tout en le rapprochant du CIE.

A l'heure actuelle, le CAE peut être proposé par :

- les collectivités territoriales, les organismes de droit privé à but non lucratif, les personnes morales chargées de la gestion d'un service public, toute autre personne morale de droit public ;

- les associations n'ayant pas de salarié permanent, les groupements d'employeurs pour des fonctions internes au groupe ;

- les ateliers ou un chantier d'insertion.

A la condition, pour l'employeur, d'offrir un contrat à durée déterminée (CDD) de six à vingt-quatre mois, renouvelable deux fois dans la limite de vingt-quatre mois sur un poste visant à satisfaire des besoins collectifs non satisfaits, et de verser à la personne embauchée un salaire au moins égal au Smic ou au minimum conventionnel applicable dans l'entreprise, le CAE ouvre droit à une aide de l'Etat pouvant s'élever jusqu'à 95 % du Smic horaire brut. Cette aide est cumulable avec l'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite d'un Smic, de la taxe sur les salaires, de la taxe d'apprentissage et de la participation à l'effort de construction.

Le montant et la durée de l'aide sont fixés dans chaque région en fonction des caractéristiques du bénéficiaire du contrat, de la situation locale et des efforts de l'employeur pour financer des actions de formation ou d'accompagnement.

Pour apporter au CAE un supplément de souplesse et d'efficacité, l'article 11 du projet de loi :

- réécrit l'article L. 5134-20 du code du travail, définissant l'objet du CAE, afin de prévoir explicitement qu'il comporte des actions d'accompagnement professionnel, formulation plus dynamique que l'actuelle écriture de l'article L. 5134-22. Celui-ci dispose à cet égard que la convention conclue entre l'Etat et l'employeur doit fixer « les modalités d'orientation et d'accompagnement professionnel de chaque personne sans emploi » ;

- modifie le premier alinéa de l'article L. 5134-21 du code du travail en fonction du fait que l'Etat n'est plus le seul à pouvoir conclure des conventions individuelles ouvrant droit au bénéfice des contrats d'accompagnement dans l'emploi, le conseil général étant désormais signataire lorsque la convention concerne un bénéficiaire du RSA financé par le département ;

- insère dans le code du travail un article L. 5134-21-1 prévoyant que la conclusion d'une nouvelle convention individuelle est subordonnée au bilan préalable des actions d'accompagnement et des actions visant à l'insertion durable des salariés réalisées dans le cadre de conventions individuelles conclues au titre d'un contrat aidé antérieur. Il s'agit de prévenir les effets d'aubaine ;

- réécrit l'article L. 5134-22, relatif au contenu de la convention individuelle, en complétant le dispositif actuel par une disposition précisant expressément que les actions de formation et de validation des acquis de l'expérience nécessaires à la réalisation du projet professionnel pourront être menées pendant le temps de travail ou en dehors de celui-ci ;

- insère dans le code du travail deux articles nouveaux, L. 5134-23-1 et L. 5134-23-2, prévoyant, d'une part, la possibilité de déroger, selon des modalités fixées par voie réglementaire, à la durée maximale d'une convention individuelle, soit lorsque celle-ci concerne un salarié âgé de cinquante ans et plus bénéficiaire de minima sociaux ou une personne reconnue travailleur handicapé, soit pour permettre d'achever une action de formation professionnelle en cours de réalisation et définie dans la convention initiale ; subordonnant, d'autre part, la prolongation de la convention individuelle et du contrat de travail conclu en application de celle-ci, s'il est à durée déterminée, à l'évaluation des actions réalisées au cours du contrat en vue de favoriser l'insertion durable du salarié ;

- mentionne en effet à l'article L. 5134-24 du code du travail que le CAE peut être désormais à durée indéterminée et non plus seulement à durée déterminée ;

- insère dans le code du travail un article L. 5134-25-1 alignant le régime de renouvellement du contrat de travail associé à une convention individuelle de CAE sur celui de la convention individuelle elle-même. Ainsi, le contrat de travail (ceci intéresse naturellement le contrat conclu pour une durée déterminée) peut-il être renouvelé dans la limite d'une durée totale de vingt-quatre mois, ou de cinq ans pour les salariés âgés de cinquante ans et plus bénéficiaires d'un minimum social, ainsi que pour les personnes reconnues travailleurs handicapés. A titre dérogatoire, il peut être prolongé au-delà de la durée maximale prévue, en vue de permettre d'achever une action de formation professionnelle définie dans la convention initiale et en cours de réalisation à l'échéance du contrat ;

- complète l'article L. 5134-26 du code du travail, relatif à la durée hebdomadaire du travail d'un titulaire d'un CAE, afin d'introduire, pour les CDD conclus avec une personne de droit public, une possibilité de modulation de la durée hebdomadaire de travail sur tout ou partie de la période couverte par le contrat. Actuellement, la durée hebdomadaire du travail ne peut être inférieure à vingt heures pour ce type de contrat sauf si la convention en dispose autrement pour répondre à des difficultés particulièrement importantes du salarié. Il sera désormais possible de faire varier la durée hebdomadaire au cours de l'exécution du contrat, cette durée ne devant pas être supérieure à la durée légale hebdomadaire, fixée à trente-cinq heures par l'article L. 3121-10 du code du travail. Il est précisé que la variation est sans incidence sur le calcul de la rémunération due au salarié ;

- insère dans le code du travail un article L. 5134-28-1 disposant que l'employeur est tenu de remettre une attestation d'expérience professionnelle au salarié à sa demande ou au plus tard un mois au plus tard avant la fin du CAE ;

- réécrit l'article L. 5134-30, relatif à la prise en charge par l'Etat d'une partie du coût des embauches en contrat d'accompagnement, à la fixation des règles de modulation de cette aide et à son régime fiscal, afin de recentrer la rédaction de cet article sur la simple formulation du droit à l'aide financière et sur la rédaction des critères de modulation de cette aide. A quelques changements rédactionnels près, ces critères demeurent inchangés et sont simplement complétés par la mention des actions visant à favoriser l'insertion durable du salarié ;

- insère deux articles nouveaux dans le code du travail afin de préciser le montant maximum et le régime fiscal de l'aide, ainsi que ses règles de prise en charge. L'article L. 5134-30-1 prévoit que le montant de l'aide ne peut excéder 95 % du montant brut du Smic par heure travaillée dans la limite de la durée légale hebdomadaire du travail et qu'elle n'est soumise à aucune charge fiscale. L'article L. 5134-30-2 fixe les règles applicables à l'aide quand le salarié embauché est bénéficiaire du RSA financé par le département.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre sept amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté à cet article :

- un amendement prévoyant, sur le modèle d'une disposition adoptée à l'article 9 en ce qui concerne le CDDI, que dans les ateliers et chantiers d'insertion, un avenant au CAE peut, pour développer l'expérience et les compétences du salarié, prévoir une période d'immersion auprès d'un autre employeur dans les conditions prévues à l'article L. 8241-2 ;

- un amendement prévoyant, sur le modèle d'une disposition adoptée aussi à l'article 9 en ce qui concerne le CDDI, que le CAE pourra être suspendu à la demande du salarié afin de lui permettre soit, en accord avec son employeur, d'effectuer une évaluation en milieu de travail prescrite par le Pôle emploi ou une action concourant à son insertion professionnelle ; soit d'accomplir une période d'essai afférente à une offre d'emploi visant une embauche en contrat de travail à durée indéterminée ou à durée déterminée au moins égale à six mois.

III - La position de votre commission

Votre commission a adopté trois amendements à cet article. Outre un amendement de coordination, elle a proposé :

- de fixer dans la loi la durée maximale des conventions individuelles accompagnant le CAE. Cette durée est actuellement précisée par une disposition règlementaire ;

- d'assouplir la durée maximale des CAE afin de tenir compte de situations particulières.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 12 (art. L. 5134-65, L. 5134-66, L. 5134-66-1 nouveau, L. 5134-67-1 nouveau, L. 5134-67-2 nouveau, L. 5134-69-1 nouveau, L. 5134-69-2 nouveau, L. 5134-70-1 nouveau, L. 5134-70-2 nouveau, L. 5134-71, L. 5134-72, L. 5134-72-1-nouveau, L. 5134-72-2 nouveau du code du travail) - Suppression du contrat d'avenir et du contrat d'insertion-revenu minimum d'activité, régime juridique du contrat initiative emploi

Objet : Cet article supprime les deux contrats aidés destinés aux bénéficiaires de minima sociaux, le contrat d'avenir (CA) et le contrat d'insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA). Il introduit par ailleurs dans le régime du contrat initiative emploi (CIE) des modifications semblables à celles prévues à l'article 11 pour le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE).

I - Le dispositif proposé

A - SUPPRESSION DES CONTRATS D'AVENIR ET DES CONTRATS D'INSERTION-REVENU MINIMUM D'ACTIVITÉ

Le rapport général publié à l'issue du Grenelle de l'insertion a proposé, en matière de contrats aidés, la suppression des dispositifs dédiés aux bénéficiaires de minima sociaux et le maintien de deux régimes juridiques seulement : l'un pour le secteur marchand sur la base du CIE, l'autre pour le secteur non marchand sur la base du CAE, chaque employeur étant désormais potentiellement concerné par une seule forme juridique là où il en existe actuellement deux ou trois. L'un des objectifs de cette suppression, outre la simplification du dispositif des contrats aidés déjà évoquée, est de maîtriser le risque de stigmatisation des bénéficiaires de minima sociaux et de supprimer les différences de traitement résultant de l'existence de contrats spécifiquement destinés à ceux-ci.

En fonction de cette proposition et du rattachement par l'article 10 des titulaires de RSA au régime juridique du CUI, le paragraphe I de l'article 12 abroge la section 3 « Contrat d'avenir » et le paragraphe III abroge la section 6 « Contrat d'insertion-revenu minimum d'insertion » du chapitre IV « Contrats de travail aidés » du titre III « Aides à l'insertion, à l'accès et au retour à l'emploi » du livre Ier « Les dispositifs en faveur de l'emploi » de la cinquième partie « L'emploi » du code du travail.

B - MODIFICATION DU RÉGIME DU CONTRAT INITATIVE EMPLOI

Ces modifications, parallèles à celles apportées par l'article 11 au CAE, sont effectuées par le paragraphe II de l'article 10. Elles concourent à l'unification du régime juridique des contrats aidés.

- Le 1° du paragraphe II réécrit l'article L. 5134-65 du code du travail, relatif à l'objet du contrat initiative emploi. Celui-ci dispose désormais que le CIE comporte des actions d'accompagnement professionnel. L'accompagnement professionnel est actuellement mentionné dans l'article L. 5134-72 du code du travail, prévoyant une aide de l'Etat destinée à prendre un charge une partie du coût des contrats. L'article L. 5134-72 précise que la dite aide peut aussi, le cas échéant, prendre en charge des actions de formation et d'accompagnement professionnel prévues par la convention. Il s'agit de la convention conclue entre l'employeur et l'ANPE, désormais remplacée par la convention individuelle mentionnée dans le nouvel article L. 5134-19-1 du code du travail et associant l'employeur, le bénéficiaire et, selon les cas, le président du conseil général (lorsque cette convention concerne un bénéficiaire du RSA financé par le département) ou, pour le compte de l'Etat, le Pôle emploi.

- Le 2° du paragraphe II modifie le premier alinéa de l'article L. 5134-66 du code du travail, relatif aux conventions ouvrant droit au bénéfice du CIE. Il s'agit d'une disposition de cohérence supprimant la référence à l'Etat comme seul signataire public des conventions. Le nouvel article L. 5134-19-1 du code du travail prévoit, on l'a vu, que ces conventions, auxquelles participent par ailleurs l'employeur et le bénéficiaire du CUI, sont conclues soit pour le compte de l'Etat par le Pôle emploi, soit par le conseil général lorsque cette convention concerne un bénéficiaire du RSA financé par le département.

- Le 3° du paragraphe II insère dans le code du travail un nouvel article L. 5134-66-1 aux termes duquel la convention individuelle associant l'employeur, le bénéficiaire et, selon les cas, le président du conseil général ou le Pôle emploi, ne peut être signée qu'après un bilan préalable des actions d'accompagnement et des actions visant à l'insertion durable des salariés réalisées dans le cadre des conventions individuelles conclues précédemment par l'employeur concerné.

Il s'agit, à nouveau, de prévenir les effets d'aubaine.

- Le 4° du paragraphe II insère deux nouveaux articles dans le code du travail. L'article L. 5134-67-1 assouplit les règles relatives à la durée maximale de la convention individuelle ; l'article L. 5134-67-2 fait dépendre la prolongation de la convention individuelle de l'évaluation des actions réalisées en cours d'exécution du contrat pour favoriser l'insertion durable du salarié.

Actuellement, le CIE peut être conclu, soit pour une durée indéterminée, soit pour une durée déterminée fixée à vingt-quatre mois au plus. Il ne peut être conclu avant la signature de la convention liant l'employeur et l'ANPE agissant pour le compte de l'Etat. Dans le cas d'une embauche en CDD, la convention s'achève au moment de la fin du contrat. Dans le cas d'une embauche en CDI, la convention dure vingt-quatre mois, renouvellements compris (elle peut être renouvelée deux fois). Le renouvellement est accordé après examen de la situation du salarié au regard de l'emploi, de la capacité contributive de l'employeur et de la situation locale du marché du travail pour le métier concerné.

Le projet de loi modifie ce dispositif, sur le modèle adopté pour le CAE, en prévoyant la possibilité d'étendre la durée maximale d'une convention individuelle, soit au bénéfice d'un salarié âgé de cinquante ans et plus bénéficiaire de minima sociaux ou d'un travailleur handicapé, soit pour permettre d'achever une action de formation professionnelle en cours de réalisation et définie dans la convention initiale. La durée de ce renouvellement ne peut alors excéder le terme de l'action de formation en cours. Il est aussi prévu, toujours pour éviter les effets d'aubaine, que la prolongation de la convention individuelle et, s'il est à durée déterminée, du contrat de travail conclu en application de celle-ci, est subordonnée à l'évaluation des actions réalisées, au cours du contrat, en vue de favoriser l'insertion durable du salarié.

- Le 5° du paragraphe II fixe la durée du CDD associé à une convention individuelle de CIE. La durée totale maximale est de vingt-quatre mois, ou de cinq ans pour les salariés âgés de cinquante ans et plus bénéficiaires de minima sociaux, ainsi que pour les personnes reconnues travailleurs handicapés. Cette disposition est calquée sur l'assouplissement prévu au profit des mêmes publics en matière de renouvellement des conventions individuelles.

- Le 6° du paragraphe II insère dans le code du travail deux articles nouveaux relatifs à la durée hebdomadaire du contrat de travail et à l'attestation d'expérience professionnelle.

Ainsi, l'article L. 5134-70-1 dispose que la durée hebdomadaire du travail, actuellement fixée par l'article R. 5134-98 du code du travail, ne peut être inférieure à vingt heures. Actuellement, la durée hebdomadaire de travail doit être d'au moins vingt heures, sauf lorsque les difficultés d'insertion particulières de la personne embauchée justifient une durée inférieure.

L'article L. 5134-70-2 prévoit qu'une attestation d'expérience professionnelle établie par l'employeur est remise au salarié à sa demande ou au plus tard un mois avant la fin du CIE.

- Le 7° du paragraphe II réécrit l'article L. 5134-72 du code du travail, qui énonce actuellement simplement le principe de l'aide de l'Etat au CIE et aux actions d'accompagnement dont il est éventuellement assorti. On a vu précédemment que l'accompagnement sera désormais traité dans l'article L. 5134-65 du code du travail, relatif à l'objet du CIE.

L'article L. 5134-72 précise désormais les principes régissant l'aide de l'Etat. Ainsi est-il indiqué que la convention individuelle conclue pour permettre une embauche en CIE ouvre droit à une aide financière modulable en fonction de la catégorie et du secteur d'activité de l'employeur, des actions prévues en matière d'accompagnement professionnel et des actions visant à favoriser l'insertion durable du salarié, des conditions économiques locales, des difficultés d'accès à l'emploi antérieurement rencontrées par le salarié. On notera que les mêmes possibilités de modulation sont prévues à l'article 11 en ce qui concerne la prise en charge par l'Etat d'une partie du coût des embauches en CAE.

- Le 8° du paragraphe II insère deux articles nouveaux précisant les règles relatives au montant de l'aide financière accordée au CIE ainsi que les règles de prise en charge de cette aide.

Ainsi, le nouvel article L. 5134-72-1 prévoit que le montant de l'aide financière ne peut excéder 47 % du montant brut du Smic par heure travaillée dans la limite de la durée légale hebdomadaire du travail.

Le nouvel article L. 5134-72-2 précise de son côté les règles de calcul de l'aide financière accompagnant les conventions individuelles intéressant les bénéficiaires du RSA financé par le département (périmètre des anciens RMI et API). Dans ce cas, la participation est déterminée, dans des conditions fixées par décret, par référence au revenu minimum garanti dû à une personne isolée et en fonction de la majoration de taux prévue par la convention d'objectifs et de moyens visée à l'article L. 5134-19-3.

La loi prévoit ainsi l'obligation pour le département de participer au financement de l'aide à hauteur du revenu minimum garanti à une personne isolée, le cas échéant majoré en fonction des taux prévus par la convention d'objectifs et de moyens.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre six amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté à cet article :

- un amendement précisant par parallélisme avec le régime du CAE que la durée du CIE ne peut être inférieure à six mois, ou trois mois pour les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine ;

- un amendement prévoyant sur le modèle des dispositions adoptées aux articles 9 et 11 en ce qui concerne le CDDI et le CAE, que le CIE pourra être suspendu à la demande du salarié afin de lui permettre soit, en accord avec son employeur, d'effectuer une évaluation en milieu de travail prescrite par le Pôle emploi ou une action concourant à son insertion professionnelle ; soit d'accomplir une période d'essai afférente à une offre d'emploi visant une embauche en contrat de travail à durée indéterminée ou à durée déterminée au moins égale à six mois. En cas d'embauche à l'issue de cette évaluation en milieu de travail ou de cette période d'essai, le contrat sera rompu sans préavis ;

- un amendement prévoyant, à l'instar du régime du CAE, que des actions de formation peuvent être menées pendant le temps de travail ou en dehors de celui-ci.

III - La position de votre commission

Votre commission souhaite apporter quatre améliorations à cet article pour :

- prendre acte de l'importance de la formation pour les bénéficiaires du CIE, sans revenir bien entendu sur l'application à ce contrat du droit commun de la formation professionnelle des salariés. En effet, les employeurs du secteur marchand qui recourent au CIE sont soumis aux dispositions du code du travail relatives à la formation professionnelle des salariés. Dans la mesure où, dans 86 % des cas, l'embauche en CIE est réalisée sous forme de CDI, la formation, qui relève pour beaucoup de l'adaptation au poste, empruntera de façon satisfaisante les voies du droit commun.

Par ailleurs, les négociations interprofessionnelles actuellement engagées sur la réforme de la formation professionnelle vont largement porter sur les besoins spécifiques des personnes en insertion professionnelle. Les solutions de formation à la disposition des salariés en CIE devraient donc être diversifiées et améliorées dans un proche avenir, toujours dans le cadre du droit commun de la formation ;

- fixer dans la loi la durée maximale des conventions individuelles de CIE, actuellement précisée par une disposition règlementaire ;

- assouplir la durée maximale des contrats aidés afin de tenir compte de situations particulières ;

- clarifier la rédaction actuelle de l'article L. 5134-68, qui interdit de conclure un CIE dans un certain nombre de cas : licenciement pour motif économique intervenu dans les six derniers mois ; remplacement d'un salarié licencié pour un motif autre que la faute grave ou lourde ; employeur n'étant pas à jour de ses cotisations ou contributions sociales.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 (art. L. 5141-1, L. 5141-4, L. 5423-19, L. 5423-24, L. 5425-4 du code du travail, art. L. 821-7-2 du code de la sécurité sociale, article 9 de la loi n° 98-657 du 28 juillet 1998) - Modifications législatives de conséquence

Objet : Cet article modifie un certain nombre de dispositions législatives en fonction de la suppression par le projet de loi du RMI et de l'API, ainsi que de celle du contrat d'insertion-RMA et du contrat d'avenir (CA).

I - Le dispositif proposé

En conséquence de la suppression, par le projet de loi du RMI et de l'API, ainsi que de celle du contrat d'insertion-RMA et du contrat d'avenir (CA), le paragraphe I rassemble des dispositions de cohérence modifiant divers articles du code du travail :

- dans l'article L. 5141-1, relatif aux conditions d'ouverture du droit aux exonérations de charges sociales destinées à aider à la création ou à la reprise d'entreprise, il substitue les bénéficiaires du RSA à ceux du RMI et de l'API ;

- dans l'article L. 5141-4, il supprime les bénéficiaires du RMI et de l'API de la liste des salariés ouvrant droit aux exonérations de charges sociales destinées à favoriser la création ou la reprise d'entreprise et ayant droit au maintien de leur allocation dans des conditions prévues par décret ;

- dans l'article L. 5423-19, il remplace la référence à l'allocation de RMI par celle du RSA dans la liste des allocations auxquelles peut être substituée l'allocation équivalent retraite lorsque le bénéficiaire est un demandeur d'emploi justifiant, avant l'âge de soixante ans, de la durée de cotisation à l'assurance vieillesse requise pour l'ouverture du droit à une pension de vieillesse à taux plein ;

- il réécrit le troisième alinéa de l'article L. 5423-24 relatif au fonds de solidarité en supprimant la disposition prévoyant que ce fonds gère les financements destinés aux aides accordées dans le cadre du CI-RMA et du CA. Désormais, le fonds de solidarité gérera les financements des aides accordées dans le cadre du CIE et du CAE lorsque les bénéficiaires de ces contrats perçoivent l'allocation de solidarité spécifique ;

- il abroge l'article L. 5425-4 excluant le versement de la prime forfaitaire pour reprise d'activité lorsque l'activité reprise a lieu dans le cadre d'un CA ou d'un CI-RMA.

Dans la même logique, le paragraphe II abroge l'article L. 821-7-2 du code de la sécurité sociale afin de supprimer le dispositif d'activation de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) dans le cadre du CA et du CI-RMA.

Enfin, le paragraphe III supprime, dans l'article 9 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, la référence au RMI et à l'API de la liste des allocations cumulables avec les revenus tirés d'une activité professionnelle salariée ou non salariée.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement rectifiant une erreur de référence.

III - La position de votre commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement modifiant la rédaction d'une disposition de cohérence relative à la gestion par le fonds de solidarité des aides affectées aux CIE conclus avec les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique. La rédaction prévue par le projet de loi est susceptible de laisser croire que le fait, pour le salarié, d'avoir été bénéficiaire avant son embauche de l'ASS conditionne son éligibilité au CUI, ce qui n'est naturellement pas le cas.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 bis (art. L. 5212-7 du code du travail) - Accueil en stage des personnes handicapées

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à autoriser les employeurs à s'acquitter partiellement de l'obligation d'emploi des personnes handicapées en accueillant ces personnes en stage.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, modifie la rédaction de l'article L. 5212-7 du code du travail, relative à l'accueil en stage dans le cadre de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés. Il généralise à l'ensemble des stagiaires handicapés cette disposition bénéficiant actuellement aux seuls stagiaires de la formation professionnelle. Désormais, l'employeur pourra « s'acquitter partiellement de l'obligation d'emploi en accueillant en stage, dans des conditions fixées par décret, des personnes handicapées, dans la limite de 2 % de l'effectif total des salariés de l'entreprise ». Ce dispositif concerne potentiellement les stages étudiants et les stages réalisés dans le cadre du service « appui projet » de l'association de gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées (Agefiph) qui prévoit une découverte de l'entreprise ou d'autres services similaires.

II - La position de votre commission

La question de l'emploi des personnes handicapées est une préoccupation constante de votre commission. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale lui inspire donc des réflexions contrastées : d'un côté, on peut trouver singulier que cet article, qui n'entretient d'ailleurs qu'un lien ténu avec le texte, permette à l'employeur de s'acquitter partiellement de son obligation d'emploi de travailleurs handicapés en comptabilisant dans son effectif les stagiaires handicapés, sachant que la loi exclut par ailleurs tous les stagiaires de ce décompte pour l'application des règles relatives à l'élection des instances représentatives dans l'entreprise ; d'un autre côté, cette mesure présente l'intérêt de favoriser l'entrée des handicapés dans l'emploi dès l'étape, particulièrement délicate pour tous les étudiants, de la recherche d'un stage en entreprise.

Pour ces raisons, considérant qu'il peut en résulter un accès plus facile des étudiants handicapés à la formation et à l'activité professionnelles, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 13 ter (art. L. 5212-14 du code du travail) - Modalités de calcul du nombre de bénéficiaires de l'obligation d'emploi des personnes handicapées

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à généraliser le dénombrement au prorata du temps de présence dans l'entreprise des bénéficiaires de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le texte actuel de l'article L.  5212-14 du code du travail prévoit que, pour le calcul de l'effectif des bénéficiaires de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés, chaque personne compte pour une unité si elle a été présente six mois au moins au cours des douze derniers mois, quelle que soit la nature du contrat de travail ou sa durée. Seuls les salariés temporaires ou mis à disposition par une entreprise extérieure sont pris en compte au prorata de leur temps de présence dans l'entreprise au cours des douze mois précédents.

L'Assemblée nationale a procédé à la réécriture de l'article L. 5212 en prévoyant que, à partir de 2009, chaque personne sera prise en compte à due proportion de son temps de présence dans l'entreprise au cours de l'année civile, quelle que soit la nature ou la durée de son contrat de travail, dans la limite d'une unité, et que pour l'application de cette disposition, les salariés à temps partiel seront décomptés comme s'ils avaient été occupés à temps plein.

L'objectif est de supprimer l'obligation de présence de six mois minimum afin de ne pas pénaliser les entreprises qui recrutent un travailleur handicapé au cours du second semestre d'une année civile.

Dans la mesure où le handicap implique souvent le recours au CDD, la généralisation du calcul au prorata aura par ailleurs des effets positifs sur l'embauche de travailleurs handicapés.

II - La position de votre commission

Votre commission a suivi avec attention l'évolution de la législation sur les règles de comptabilisation des travailleurs handicapés dans l'effectif de l'entreprise. Elle ne juge pas illégitime d'appliquer désormais le critère du prorata temporis, qui a pour intérêt de donner une image exacte de la situation de l'emploi des travailleurs handicapés.

Par ailleurs, cet article, même s'il n'entretient avec le reste du projet de loi qu'un lien indirect, présente l'avantage d'évoquer le cas particulier de l'emploi des personnes handicapées qui, on l'a vu, ne sont pas concernées par le dispositif du RSA.

Pour ces motifs, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV - DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 14 - Entrée en vigueur de la réforme

Objet : Cet article fixe le calendrier d'entrée en vigueur des différentes mesures du projet de loi. Pour l'essentiel, les dispositions du projet de loi seront applicables à compter du 1er juin 2009.

I - Le dispositif proposé

Les dates d'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi varient selon qu'il s'agit des mesures relatives à la mise en oeuvre de la prestation elle-même, de mesures fiscales transitoires pour les bénéficiaires des minima sociaux actuels ou de celles relatives au financement du dispositif du RSA.

- Le paragraphe I fixe au 1er juin 2009 l'entrée en vigueur de l'essentiel des dispositions du présent projet de loi. En conséquence, si l'on tient compte du temps nécessaire à l'instruction des demandes et des délais de paiement des prestations par les caisses d'allocations familiales, les premiers versements de RSA ne devraient pas intervenir avant le début du mois de juillet 2009.

Il est toutefois rappelé que la mise en oeuvre du RSA suppose l'adoption des dispositions prévues en loi de finances pour 2009 relatives à la compensation des coûts supplémentaires qui résultent, pour les départements, du transfert des dépenses finançant le revenu minimum garanti majoré destiné aux parents isolés bénéficiaires du RSA, en remplacement de l'API.

Parallèlement, le paragraphe II prévoit que le prélèvement des nouvelles contributions additionnelles de 1,1 % sur les revenus du capital et du patrimoine sera effectif dès le 1er janvier 2009, soit six mois avant l'entrée en vigueur des autres dispositions du projet de loi. Cela suppose que le nouvel article L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles, qui crée ce prélèvement ainsi que le FNSA auquel il sera affecté, soit applicable à compter de la même date, ce que précise le paragraphe I.

D'après les informations recueillies auprès du ministère des finances et du budget, le principe d'annualité de l'impôt, selon lequel les impôts sont dus et liquidés au titre d'une année donnée, ne permet pas une entrée en vigueur en cours d'année civile des dispositions fiscales prévues par le projet de loi.

Toutefois, il convient de préciser que, d'une part, le produit de ces nouvelles contributions additionnelles sera automatiquement affecté au FNSA dès la première année, même si les dépenses de RSA ne commenceront à courir qu'à compter du deuxième semestre de l'année 2009 ; d'autre part, les recettes afférentes permettront d'assurer la montée en charge du dispositif sur deux années, au terme desquelles une évaluation des dépenses permettra, le cas échéant, de réviser les montants prélevés.

Enfin, le paragraphe I repousse au 1er janvier 2010 la date à partir de laquelle le Pôle emploi pourra, le cas échéant, faire partie des organismes, désignés par décret, auprès desquels les demandes de RSA pourront être déposées (article L. 262-16).

- Les dispositions prévues au A du paragraphe II (1° et 2°) précisent les conditions d'entrée en vigueur du nouveau prélèvement sur les revenus du capital, lequel repose à la fois sur les revenus du patrimoine déclarés annuellement par les contribuables pour l'impôt sur le revenu et les revenus de placement sur lesquels le nouveau prélèvement sera précompté directement par les intermédiaires financiers au fur et à mesure de la distribution de ces revenus à leurs titulaires. Afin que l'impôt puisse être recouvré en totalité en 2009, il est nécessaire d'assujettir, d'une part, les revenus du patrimoine déclarés au titre de l'année 2008 dès 2009, d'autre part, les distributions de revenus de placements effectuées à compter du 1er janvier 2009.

Par cohérence, le dispose que l'intégration dans le bouclier fiscal du nouveau prélèvement de 1,1 % sera effective dès l'imposition des revenus de 2008 dès lors que les revenus du patrimoine auront été assujettis à ce prélèvement au titre de cette même année.

- Le premier alinéa du B prévoit qu'un certain nombre de mesures fiscales présentées à l'article 6 du projet de loi s'appliqueront à compter des impositions établies au titre de 2009. En effet, c'est au cours de cette même année que les premiers versements d'allocation de RSA auront lieu.

Les mesures fiscales visées sont :

- la réduction de la prime pour l'emploi (PPE) à due concurrence du RSA perçu par le foyer concerné ;

- la suppression des systèmes d'acomptes sur la PPE ;

- la mention des bénéficiaires du RSA parmi les personnes en difficulté dont le tutorat, quand elles créent ou reprennent une entreprise, peut donner droit à une réduction d'impôt pour le tuteur ;

- les mesures de coordination concernant les dégrèvements sociaux de taxe d'habitation et de redevance audiovisuelle.

Il est précisé en revanche que ne seront appliqués qu'à compter des impositions établies au titre de 2010 :

- le nouveau dispositif de dégrèvement intégral de redevance audiovisuelle pour les redevables dont le revenu fiscal est nul, afin de permettre, à titre transitoire, le maintien du dégrèvement existant pour les bénéficiaires actuels du RMI ;

- ainsi que la suppression de l'exonération fiscale des primes forfaitaires versées aux allocataires du RMI et de l'API au titre de l'intéressement au retour à l'emploi, compte tenu du maintien transitoire de ce dispositif pour tous ceux qui en auront bénéficié avant l'instauration du RSA.

En cohérence avec les dispositions précédentes, le second alinéa prévoit également une mesure transitoire pour les personnes cessant de bénéficier du RMI au cours de l'année 2008 : dans la continuité des règles actuelles, elles conserveront en 2009 le bénéfice de leur dégrèvement de taxe d'habitation et de redevance.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission simplifiant la rédaction du premier paragraphe de cet article.

III - La position de votre commission

L'économie du dispositif proposé parvient à trouver un certain équilibre qui permet de ne pas pénaliser les actuels bénéficiaires de mesures plus favorables en ménageant des périodes transitoires.

Par ailleurs, les inquiétudes de votre rapporteur concernant le prélèvement anticipé des contributions additionnelles prévues par le projet de loi ont été levées grâce à un double engagement du Gouvernement : d'une part, les sommes prélevées seront effectivement versées directement au FNSA ; d'autre part, une évaluation au terme des deux premières années d'application permettra, le cas échéant, de réviser les taux de ces nouveaux prélèvements.

Aussi votre commission vous demande-t-elle d'adopter cet article sans modification.

Article 15 - Application de la loi dans les départements et les collectivités d'outre mer

Objet : Cet article prévoit les modalités d'application de la loi dans les départements d'outre-mer et dans les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

I - Le dispositif proposé

Cet article prévoit que la loi entrera en vigueur dans les Dom et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon au plus tard le 1er janvier 2011, sous réserve de l'inscription dans la loi de finances des dispositions relatives à la compensation des charges résultant de l'extension de compétences opérée.

Il autorise par ailleurs le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, les mesures législatives nécessaires à l'application de la loi et à la mise en oeuvre des politiques d'insertion dans les Dom et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon (à Mayotte, à Wallis-et-Futuna, en Polynésie et en Nouvelle-Calédonie, la loi nationale ne s'applique pas en matière de droit social). Ces ordonnances seront prises au plus tard le dernier jour du dix-huitième mois suivant la publication de la loi. L'intervention de cette procédure est justifiée par la spécificité des politiques d'insertion dans les départements et collectivités visés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement prévoyant que les ordonnances nécessaires à la mis en oeuvre outre-mer des dispositions de loi seront prises « après consultation de l'ensemble des collectivités concernées ».

III - La position de votre commission

Votre commission note, en fonction des éclaircissements fournis sur ce point par le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté lors de son audition sur le projet de loi, que le délai d'adaptation rendu indispensable par la spécificité des outils d'insertion en vigueur outre-mer permettra au Gouvernement de calibrer le dispositif destiné à ces collectivités afin d'y prévenir toute diminution du niveau et de la qualité de la politique d'insertion.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 (article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007,
article 52 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale et articles 18 à 23 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat) - Fin des expérimentations relatives au RSA et au contrat unique aidé

Objet : Cet article abroge l'ensemble des dispositions législatives prévoyant des expérimentations relatives à la mise en place de mécanismes d'incitation financière au retour à l'emploi et de simplification des contrats aidés d'insertion, mettant ainsi fin aux expérimentations en cours et décide du sort des conventions et contrats conclus dans le cadre de ces expérimentations.

I - Le dispositif proposé

A - ABROGATION DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES RELATIVES AUX EXPÉRIMENTATIONS DE DIVERS INSTRUMENTS DES POLITIQUES D'INSERTION DÉPARTEMENTALES

- Le paragraphe I abroge, à compter du 1er juin 2009, date d'entrée en vigueur des principales mesures du projet de loi, les dispositions relatives aux expérimentations de nouveaux mécanismes d'incitation financière au retour à l'emploi ainsi qu'à des expériences de simplification des contrats aidés d'insertion :

- l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 qui autorise l'expérimentation de nouveaux dispositifs d'incitation financière au retour à l'emploi et ouvre la voie à l'expérimentation d'un contrat unique d'insertion pour les bénéficiaires du RMI ;

- l'article 52 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale qui prévoit, d'une part, d'étendre le champ des bénéficiaires potentiels et les possibilités de dérogations des expérimentations en cours à de nouveaux dispositifs d'incitation financière au retour à l'emploi ; d'autre part, d'expérimenter une formule de contrat unique renforcée ;

- enfin, les articles 18 à 23 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite loi Tepa, autorisant les départements volontaires à expérimenter le RSA en faveur des seuls bénéficiaires du RMI et de l'API ainsi que de nouvelles formules de contrats aidés, assouplies et dotées d'un accompagnement personnalisé.

- Tirant logiquement la conséquence des abrogations précédentes, le paragraphe II met fin, à compter du 1er juin 2009, aux expérimentations du RSA et à celles relatives à la modulation des règles s'appliquant aux contrats aidés.

Ainsi, les délibérations adoptées par les conseils généraux ainsi que les arrêtés dérogatoires pris par les représentants de l'Etat dans les départements aux fins de ces expérimentations cessent de produire leurs effets à compter de cette même date.

B - DISPOSITIONS TRANSITOIRES

- Le paragraphe III met en place une période de transition pour les ménages dont la situation financière se trouverait dégradée du fait de l'interruption des expérimentations menées dans les départements volontaires.

A cette fin, il prévoit que les personnes qui bénéficient, dans le cadre des expérimentations actuelles, d'un niveau de revenu plus favorable (du fait des primes d'intéressement au retour à l'emploi notamment) que celui qui résulterait de l'application des règles relatives à la nouvelle prestation de RSA pourront conserver le bénéfice de cette situation plus avantageuse jusqu'à ce que les versements s'interrompent du fait de la fin des contrats qui y donnent droit et, dans tous les cas, jusqu'au 31 mai 2010.

- Les paragraphes IV et V du présent article prévoient, pour certaines conventions et contrats conclus avant le 1er juin 2009, la poursuite de leurs effets jusqu'à l'échéance initialement prévue.

Le paragraphe IV dispose que, dans les zones expérimentales, les conventions individuelles conclues avant le 1er juin 2009 par le département ou l'Etat et, s'ils sont à durée déterminée, les contrats de travail qui y sont associés, continuent de produire leurs effets jusqu'à leur terme, c'est-à-dire, le cas échéant, au-delà du 1er juin 2009. Toutefois, il est précisé que les conventions en cours ne pourront faire l'objet d'aucun renouvellement ni d'aucune prolongation au-delà de cette date.

Le paragraphe V dispose que les conventions financières conclues entre l'Etat et le département, sur le fondement de l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 précitée et de l'article 20 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007, demeurent applicables dans la limite de l'objet et de la durée prévus par ces textes. En effet, ces dispositions prévoient qu'une convention soit signée entre le préfet et le président du conseil général, qui précise notamment les modalités de versement de la participation financière accordée par l'Etat au département dans le cadre des expérimentations concernées.

La prolongation desdites conventions garantit donc le maintien des dispositifs de cofinancement des expérimentations par l'Etat et les conseils généraux, permettant ainsi la mise en oeuvre effective du mécanisme de sauvegarde prévu au paragraphe III pour les ménages dont la situation deviendrait défavorable du fait de l'application de la loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant l'abrogation de l'article 52 de la loi précitée du 5 mars 2007, rendue inutile puisque ledit article a pour objet de modifier une disposition elle-même abrogée.

III - La position de votre commission

Votre commission considère que cet article garantit à la fois l'achèvement des expérimentations dans le respect des conditions initialement fixées pour les bénéficiaires et une transition souple propre à faciliter la mise en oeuvre des nouveaux dispositifs.

Elle vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

Article 17 - Dispositions transitoires

Objet : Cet article prévoit plusieurs dispositions transitoires concernant les contrats aidés et le régime d'intéressement applicable aux bénéficiaires du RMI et de l'API.

I - Le dispositif proposé

- Le paragraphe I prévoit que les deux contrats aidés abrogés par les paragraphes I et III de l'article 12 (CA et CI-RMA) ayant été signés antérieurement au 1er juin 2009, date d'entrée en vigueur de la loi, continuent à produire leurs effets, selon les règles en vigueur avant cette date, jusqu'au terme de la convention individuelle en application de laquelle ils ont été signés. Par cohérence avec les dispositions de l'article 16 du projet de loi, il est également précisé que cette convention et ces contrats ne peuvent faire l'objet d'aucun renouvellement ni d'aucune prolongation au-delà du 1er juin 2009.

- Le paragraphe II prévoit que les bénéficiaires du RMI et de l'API ayant repris une activité professionnelle ou un stage de formation rémunéré dans les mois précédant le 1er juin 2009, date d'entrée en vigueur de la présente loi, peuvent continuer à percevoir les primes forfaitaires mensuelles d'intéressement afférentes à ces prestations pendant la période prévue par les textes en vigueur (soit neuf mois à partir du quatrième mois de la prise ou de la reprise d'activité). Il en résulte toutefois que, pendant cette période, ils ne peuvent bénéficier du RSA.

- De la même façon, le paragraphe III dispose que les bénéficiaires du RMI et de l'API qui débutent ou reprennent une activité professionnelle avant le 1er juin 2009 peuvent bénéficier de la prime de retour à l'emploi à laquelle ils ont droit en vertu de l'article L. 5133-1 du code du travail actuellement en vigueur. Celui-ci est en effet modifié par coordination au 9° de l'article 9 du projet de loi qui supprime le bénéfice de cette prime aux allocataires du RMI et de l'API à compter de l'entrée en vigueur du dispositif du RSA.

- Le paragraphe IV détaille les formalités à accomplir par les allocataires du RMI et de l'API jusqu'au mois de mai 2009, c'est-à-dire le mois précédant l'entrée en vigueur du projet de loi pour pouvoir ouvrir droit au bénéfice du RSA.

A l'exception de ceux qui sont visés par le paragraphe II du présent article et qui ne peuvent solliciter le bénéfice du RSA tant qu'ils perçoivent les primes forfaitaires mensuelles d'intéressement, les bénéficiaires du RMI ou de l'API ne sont pas tenus de déposer une demande de RSA auprès des organismes chargés du service de cette prestation, ceux-ci examinant automatiquement leurs droits pendant la période transitoire. Durant cette période, les anciens bénéficiaires du RMI et de l'API restent soumis aux mêmes obligations d'information légales et réglementaires applicables aux bénéficiaires de ces deux minima sociaux.

En outre, leur situation au regard des obligations et devoirs attachés au bénéfice du RSA doit être examinée dans un délai de neuf mois à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente loi, c'est-à-dire à compter du 1er mars 2010. Cette dernière disposition permet ainsi de lisser la montée en charge du dispositif d'accompagnement attaché au versement du RSA sans pour autant freiner les procédures d'instruction et de liquidation de la nouvelle prestation.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, au III du présent article, visant à supprimer une précision jugée inutile concernant la référence à l'article L. 5133-1 du code du travail.

Or il apparaît que la suppression de cette précision était inopportune au motif que l'article L. 5133-1 du code du travail est en réalité modifié par le 9° de l'article 9 du projet de loi, ce qui justifie le maintien de la précision « dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la présente loi ».

III - La position de votre commission

A l'exception de l'amendement qu'elle vous propose d'adopter pour rétablir la rédaction initiale corrigée par l'Assemblée nationale, votre commission juge pertinentes et équitables les dispositions de cet article fixant les modalités retenues pour assurer la transition d'un système à l'autre sans léser les bénéficiaires ou remettre en cause les engagements des parties en cause.

En conséquence, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 18 - Conférence nationale et évaluation

Objet : Cet article prévoit la mise en place d'un comité d'évaluation sur la mise en oeuvre du revenu de solidarité active, chargé de remettre chaque année au Gouvernement et au Parlement un rapport d'évaluation de l'application de la présente loi et de préparer, dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi, la réunion d'une conférence nationale réunissant tous les acteurs impliqués dans sa mise en oeuvre.

I - Le dispositif proposé

- Le paragraphe I prévoit que, dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi, soit en 2011, le Gouvernement réunira une conférence nationale associant notamment des représentants des collectivités territoriales, des organisations syndicales de salariés et d'employeurs, des associations de lutte contre les exclusions ainsi que des bénéficiaires du RSA. Il s'agit :

- d'une part, d'évaluer la performance RSA et des autres dispositifs sociaux et fiscaux prévus par le présent projet de loi ;

- d'autre part, d'établir un bilan financier des coûts entraînés par cette réforme et d'analyser ses conséquences sur le recours au temps partiel dans les secteurs marchand et non marchand.

- Le paragraphe II crée un comité d'évaluation comprenant des représentants des départements, de l'État, de la Cnaf, de la CCMSA, du Pôle emploi, des personnalités qualifiées ainsi que des bénéficiaires du RSA. Ce comité est chargé de préparer les travaux de la conférence nationale mentionnée au paragraphe I.

- Le paragraphe III dispose que, chaque année, jusqu'à la réunion de la conférence nationale, ledit comité remet au Gouvernement et au Parlement un rapport d'évaluation intermédiaire, qui sera complété par un rapport du Gouvernement visant à établir un bilan comparatif des effets pour les contribuables de l'intégration dans le « bouclier fiscal » de la nouvelle contribution additionnelle versée au FNSA et du plafonnement des niches fiscales.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve le principe d'une évaluation systématique et régulière du nouveau dispositif du RSA. Elle a eu l'occasion d'en percevoir tout l'intérêt s'agissant du suivi de l'application de la loi « handicap » du 11 février 2005 et de la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable.

L'intensité des débats relatifs au financement du RSA conforte, s'il en est besoin, l'importance d'une évaluation spécifique de ce dispositif, en particulier au regard des moyens mobilisés pour le financer.

Enfin, la tenue d'une conférence nationale réunissant tous les acteurs impliqués dans la mise en oeuvre du RSA s'inscrit dans la droite ligne de la concertation qui a précédé la conception de ce projet de loi. Il paraît en effet indispensable d'entretenir le climat de confiance et de mobilisation des acteurs pour permettre le plein succès de cette réforme.

En conséquence, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mardi 14 octobre 2008 sous la présidence de Mme Isabelle Debré, vice-présidente, puis de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de l'audition de M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, sur le projet de loi n° 7 (2008-2009) généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a présenté ce projet de loi comme le résultat de deux réformes complémentaires : celle des minima sociaux, avec la généralisation du revenu de solidarité active (RSA), et celle des contrats aidés, avec la création du contrat unique d'insertion (CUI).

Il existe aujourd'hui deux prestations sociales qui assurent un revenu minimum : le RMI et l'allocation de parent isolé (API), auxquels s'ajoutent des mécanismes d'intéressement temporaire à la reprise d'activité. Le projet de loi propose de les remplacer par le RSA, prestation unique dont le montant dépendra de deux éléments : les revenus du travail et la situation familiale.

Pour ceux qui n'exercent aucune activité professionnelle, la prestation sera équivalente au RMI et à l'API tels qu'ils existent aujourd'hui. Pour ceux qui reprennent ou exercent déjà une activité professionnelle, le montant de la prestation sera forfaitaire : le complément de revenus variera en fonction de leurs revenus professionnels et des charges de famille. Le RSA est donc un complément aux revenus du travail : il diminue progressivement à mesure qu'augmentent les revenus professionnels de son bénéficiaire. La nouvelle prestation vise à garantir que chaque heure travaillée apporte un gain de revenus.

Cette réforme des minima sociaux revêt deux différences fondamentales par rapport aux précédentes. Tout d'abord, elle se fonde sur une logique de travail et non d'assistance : le RSA complète les revenus du travail des personnes aux revenus les plus faibles de façon à leur permettre d'améliorer leur pouvoir d'achat. Ensuite, le RSA n'est pas une mesure limitée dans le temps. Son montant diminue avec l'augmentation des revenus du travail du bénéficiaire mais pas de façon automatique au-delà d'une date butoir : la sortie du dispositif n'a lieu que lorsque les revenus du travail s'avèrent suffisants.

En outre, ce nouveau dispositif s'articule avec la prime pour l'emploi (PPE). Aucune réforme de la PPE n'est prévue, ni dans le présent projet de loi, ni dans le projet de loi de finances pour 2009 : elle est donc maintenue. Les personnes qui seront éligibles à la fois au RSA et à la PPE percevront le montant qui leur sera le plus favorable. Le RSA jouera, pour elles, le rôle d'un acompte sur le versement de la PPE puisqu'il sera versé mensuellement alors que la PPE l'est avec dix-huit mois de décalage. En outre, le RSA sera acquis même s'il est d'un montant supérieur.

Le projet de loi introduit, par ailleurs, une réforme des droits connexes tels que l'exonération de taxe d'habitation ou l'accès à la CMU-c. Ces derniers ne seront plus attachés à un statut mais au niveau de revenus.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé que le RSA avait fait l'objet d'une expérimentation dans trente-quatre départements sur laquelle le bilan d'étape, élaboré par M. François Bourguignon, est riche de six enseignements :

- le taux de retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA est supérieur de 30 % dans les zones expérimentales par rapport aux zones témoin ;

- les gains de revenus engendrés par la mise en oeuvre du RSA s'élèvent en moyenne entre 200 et 250 euros par mois, par ménage ;

- aucune hausse particulière du temps partiel n'a été observée par rapport aux zones témoin ;

- aucune diminution du montant des salaires n'a été constatée dans les trente-quatre départements de l'expérimentation ;

- le RSA y a favorisé le retour à l'emploi d'un plus grand nombre de bénéficiaires du RMI depuis plus de deux ans ;

- dans les zones expérimentales, une accélération de la diminution des dépenses de RMI (5,3 %) a été enregistrée.

En ce qui concerne la question du financement du RSA, le coût global de la mesure est estimé à environ 10 milliards d'euros, dont 6 milliards au titre du RMI et 1 milliard au titre de l'API. L'extension du dispositif aux travailleurs pauvres aura un coût de 1,5 milliard qui sera financé par une nouvelle contribution assise sur les revenus du capital.

Le RSA ne crée pas de charges supplémentaires pour les départements. Il permet la simplification de plusieurs prestations dont la charge était jusqu'alors partagée entre les départements et l'Etat. De manière transparente, la nouvelle prestation sera financée à la fois par les conseils généraux et par un fonds spécialement créé, le fonds national des solidarités actives (FNSA). Les départements auront à leur charge le financement du socle de la prestation attribuée aux personnes sans emploi ou dont les revenus restent inférieurs à un montant minimal. Dorénavant, ils tireront un gain immédiat des reprises d'emploi des bénéficiaires du RSA : chaque euro gagné viendra en déduction de la part financée par les départements.

Le surcoût de la réforme, évalué à 1,5 milliard d'euros, sera intégralement compensé par une nouvelle recette réservée au RSA, prévue par la loi et qui alimentera le FNSA dont la mission est d'équilibrer recettes et dépenses du RSA. Il s'agit d'une contribution additionnelle de 1,1 % aux contributions sociales sur les revenus du capital. Sera concerné l'ensemble des revenus d'épargne (assurance vie, dividendes, revenus fonciers, plus-values) à l'exception du livret A, du livret de développement durable, du livret jeune et du livret d'épargne populaire. Le financement du RSA est juste car il pèsera essentiellement sur les personnes ayant un patrimoine élevé. En effet, dès lors que les outils d'épargne défiscalisés ne sont pas concernés par la taxe additionnelle, on estime que près de la moitié des ménages français ne sera pas mise à contribution ; 35 % des ménages seront amenés à verser entre 0 et 20 euros par an et 15 % des ménages contribueront au-delà de 20 euros par an.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a alors souhaité aborder la question de son articulation avec le bouclier fiscal : on estime que les remboursements prévus par le bouclier fiscal au titre du 1,5 milliard d'euros que rapportera cette nouvelle taxe se chiffreront à 40 millions environ, dont 17 millions au bénéfice des contribuables les moins riches et 23 millions au bénéfice des contribuables les plus riches.

Il a enfin rappelé qu'un amendement, voté à l'initiative des députés avec l'accord du Gouvernement, prévoit le plafonnement global des niches fiscales. Cette mesure devrait rapporter 150 à 200 millions de recettes supplémentaires à l'Etat qui pourront, à l'avenir, être affectées au financement du RSA, afin de diminuer d'autant la contribution additionnelle sur les revenus du capital, et ramener par exemple son taux de 1,1 % à 0,95 %.

Puis le haut commissaire a présenté le second volet du projet de loi, portant sur la refonte des politiques d'insertion et la création d'un contrat de travail unique. Le texte entend donner une nouvelle impulsion à la politique d'insertion, en favorisant l'accès à l'emploi et en garantissant l'autonomie de la personne. Pour ce faire, il instaure un référent professionnel unique au sein du service public de l'emploi ou de l'agence de placement, destiné à assurer l'accompagnement professionnel de chaque bénéficiaire du RSA vers l'emploi. Outre cet accompagnement professionnel, un accompagnement social pourra être prévu si nécessaire.

Par ailleurs, les concertations menées dans le cadre du Grenelle de l'insertion ont conclu à la nécessité de réformer les contrats d'insertion. Les dispositifs d'insertion sont, à l'heure actuelle, très nombreux et peu lisibles. Le projet de loi entend simplifier le système actuel en créant le contrat unique d'insertion, le CUI, qui comporte deux modalités, l'une dans le secteur marchand et l'autre dans le secteur non marchand. L'Etat et le département disposeront désormais d'un instrument unique, par secteur, quel que soit le statut du bénéficiaire.

En conclusion, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé que le projet de loi accorde une place essentielle aux conventions entre acteurs des politiques d'insertion, notamment à l'échelon local. Chefs de file de la politique d'insertion sur le territoire, les départements pourront conclure, chaque année, un pacte territorial d'insertion avec le nouveau service public de l'emploi, les acteurs de l'insertion et les autres collectivités territoriales. Le texte entend ainsi favoriser la mise en oeuvre d'une nouvelle gouvernance de l'insertion.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur, s'est inquiétée de l'absence de prise en compte des jeunes actifs dans le dispositif du RSA. Alors qu'ils touchent la prime pour l'emploi, les travailleurs pauvres âgés de moins de vingt-cinq ans n'ayant pas d'enfant à charge ne sont, en effet, pas éligibles au RSA.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a confirmé qu'ils ne sont pas concernés par la nouvelle prestation. Cette disposition ne résulte pas d'un choix délibéré du Gouvernement mais de l'absence actuelle de consensus entre les différents acteurs de l'insertion sur cette question. En effet, un doute subsiste sur le point de savoir si l'extension du RSA aux jeunes travailleurs serait une mesure appropriée. A la demande des députés, un rapport sera remis fin 2009 sur cette question pour tirer les conclusions de la non-intégration des travailleurs pauvres âgés de moins de vingt-cinq ans dans le nouveau dispositif.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a souhaité savoir quel sort sera réservé aux bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) qui n'ont pas été intégrés dans le RSA.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé que les associations représentatives des personnes handicapées n'ont pas voulu que les bénéficiaires de l'AAH soient intégrés au dispositif. Un taux de cumul favorable de 75 % de leurs revenus d'activité avec cette prestation devrait leur être proposé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009.

En ce qui concerne l'ASS, les partenaires sociaux ont souhaité avoir le temps nécessaire pour faire le point d'ici à 2009, même s'ils ont émis un avis favorable à l'intégration des bénéficiaires de l'ASS dans le dispositif.

Mme Bernardette Dupont, rapporteur, s'est inquiétée du retard pris pour la mise en place du nouvel opérateur issu de la fusion ANPE-Assedic et de ses conséquences sur la mise en oeuvre du RSA, alors qu'il sera amené à jouer un rôle essentiel d'accompagnement des futurs bénéficiaires vers l'emploi.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, est convenu que le service public de l'emploi ne fonctionne pas partout avec la même efficacité. L'adoption du projet de loi généralisant le RSA avant la mise en place du nouvel opérateur présente néanmoins l'avantage que les nouvelles missions qui en découlent seront forcément intégrées dans son cahier des charges. Par ailleurs, le projet de loi laisse la possibilité aux conseils généraux de confier la mission d'accompagnement des bénéficiaires du RSA à d'autres acteurs, notamment à des organismes privés de placement. Enfin, il s'est dit optimiste sur la bonne marche du dispositif, les partenaires sociaux s'étant engagés fortement sur ce sujet à l'occasion du Grenelle de l'insertion.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a souligné le fait que le versement sans limitation de durée du RSA risque de maintenir en situation précaire les personnes en temps partiel. Elle a demandé si des pistes avaient été explorées par le Gouvernement pour trouver des solutions permettant de surmonter ces critiques.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a défendu l'idée que le versement du RSA, en soutenant financièrement les personnes en situation de précarité, peut les inciter au contraire à progresser du temps partiel vers le temps plein. En effet, le surplus de revenus qu'offre le RSA les encouragera plutôt à engager des actions de formation et de qualification et enclenchera ainsi une dynamique positive. Enfin, il a fait valoir que les expérimentations conduites actuellement dans une trentaine de départements mettent en évidence que les bénéficiaires du RSA ne travaillent pas forcément plus souvent en temps partiel que dans les zones témoin.

En réponse à Mme Bernadette Dupont, rapporteur, qui souhaitait obtenir des précisions sur l'indexation du RSA, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que l'indice des prix retenu est le même que celui actuellement appliqué au RMI. La revalorisation de la prestation se fait ex ante à partir de l'évolution prévisionnelle des prix au 1er janvier. Il a annoncé à cet égard qu'un rattrapage serait effectué en fin d'année, notamment grâce à l'augmentation de la prime de Noël, pour compenser le différentiel d'inflation constaté.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur, s'est ensuite enquise de la possibilité d'assouplir la durée maximale des contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et des contrats emploi insertion (CEI) en faveur de la totalité des publics bénéficiaires.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que le Gouvernement est disposé à donner un avis favorable à un amendement ajoutant aux deux dérogations déjà prévues à la durée maximale de vingt-quatre mois une possibilité nouvelle en faveur des personnes dont les difficultés sociales et professionnelles justifient un prolongement exceptionnel, sous réserve d'un encadrement et d'un contrôle stricts.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, s'est interrogé sur la compensation des charges nouvelles supportées par les départements en matière d'API. La qualification en « extension » et non en « transfert » de compétences implique qu'il n'y aura pas de mécanisme de garantie constitutionnelle du niveau de la compensation. Par conséquent, il s'est demandé si la compensation aux départements des charges nouvelles liées au financement de l'API ne risque pas de baisser avec la diminution des recettes de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).

Il a ensuite souhaité savoir pourquoi le montant de la compensation ne prend pas en compte les nouvelles dépenses d'insertion qui seront nécessairement assumées par les départements du fait de la prise en charge de l'insertion des anciens allocataires de l'API. Enfin, il s'est interrogé sur la nécessité de prévoir une disposition garantissant que l'extension de compétences des départements à l'API se fera à droit constant.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a répondu que, sous le contrôle du Conseil d'Etat, la qualification d'extension de compétences avait été retenue. Le projet de loi prévoit également une compensation « intégrale » de l'extension de compétences, sur la base des dépenses engagées par l'Etat en 2008, et deux clauses de rendez-vous en 2010 et 2011, qui constituent des garanties importantes. En ce qui concerne les dépenses d'insertion, le projet de loi prévoit la gratuité de la prise en charge des allocataires par le nouvel opérateur issu de la fusion ANPE/Assedic, ainsi que 100 millions d'euros pour soutenir le réseau des Caf qui fera face à un accroissement du nombre d'allocataires. Enfin, il a garanti que les bénéficiaires actuels de l'API qui ne travaillent pas ne subiraient aucun changement dans le versement de leur allocation du fait de l'intégration de l'API au RSA et que l'extension de compétences se ferait donc à droit constant.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a observé que le RSA « chapeau » sera financé au travers d'un fonds spécifique, le fonds national des solidarités actives, qui recevra le produit d'une nouvelle contribution sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ainsi qu'une dotation de l'Etat. Il a noté que la création de ce fonds constitue une entorse aux principes d'unité et d'universalité budgétaires et qu'elle permet de se soustraire en partie à la norme de dépenses qui s'applique à l'Etat. Dès lors qu'existe un programme retraçant les crédits consacrés par l'Etat à ce dispositif, il s'est interrogé sur l'apport de ce fonds et sa justification.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a constaté que des précédents existent, notamment le fonds national d'aide au logement (Fnal) et la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Dès lors que l'Etat et les départements sont « coacteurs » de ce dispositif, par ailleurs liquidé par les caisses d'allocations familiales, affecter les recettes à une structure dédiée apparaît intéressant et constitue une mesure de protection tant de la branche famille que des départements. Il a, par ailleurs, indiqué que la norme de dépenses « zéro volume » applicable aux dépenses de l'Etat inclut le financement du RSA.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a rappelé que l'examen de la proposition de loi de M. Michel Mercier renforçant le contrôle comptable du RMI avait mis en évidence les rigidités des logiciels utilisés par les caisses d'allocations familiales pour gérer cette prestation, ainsi que le besoin d'informations complémentaires des conseils généraux. Il a souhaité savoir si les dispositions adoptées par le Sénat lors de l'examen de cette proposition de loi ont bien été prises en compte par les Caf et lors de l'élaboration de ce projet de loi.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que le Gouvernement avait envisagé de reprendre plusieurs dispositions dans ce projet de loi mais a précisé que certaines d'entre elles ont été disjointes par le Conseil d'Etat en raison de leur caractère réglementaire. Le Gouvernement s'engage évidemment à les reprendre pour la partie relevant du règlement.

M. André Lardeux a regretté que la généralisation du RSA intervienne avant le terme des expérimentations, ce qui ne permet pas d'avoir un recul suffisant pour en tirer tous les enseignements. Il a ensuite dénoncé les effets pervers du dispositif qui, selon les termes du rapport d'information de Mme Valérie Létard de 2005, résident dans « l'incitation au temps très partiel qu'il prodigue ». De surcroît, on peut contester l'efficacité de la seule logique d'incitation financière, alors qu'il existe d'autres obstacles au retour à l'emploi tels que les contraintes liées à la garde des enfants ou les problèmes de transport.

Il a par ailleurs émis des réserves sur le dispositif de financement proposé qui, selon lui, n'offre pas la garantie de recettes stables compte tenu de l'assiette fluctuante qui a été retenue. Le manque à gagner risque de se reporter alors sur les conseils généraux. Il a en outre estimé que le plafonnement des niches fiscales est une mesure d'affichage sans conséquence sur la participation effective des ménages les plus riches au financement de ce système.

Enfin, il s'est inquiété de la perspective d'intégration des jeunes dans le dispositif du RSA ainsi que sur les modalités de son financement.

Mme Anne-Marie Payet a demandé pour quelle raison l'application de la loi serait différée dans les départements d'outre-mer (Dom). Une expérimentation du CIE a commencé à la Réunion et la mission de définir un RSA Dom a été confiée au député Victor Hia. Pourtant, la proportion importante de bénéficiaires du RMI et de personnes vivant au-dessous du seuil de pauvreté dans les Dom semble plaider en faveur d'une application rapide de la loi.

M. Jean-Pierre Godefroy s'est demandé dans quelle mesure la réforme du système des minima sociaux peut se traduire par un retour à l'emploi des bénéficiaires dans une période défavorable au marché de l'emploi. Il a proposé d'explorer des solutions pour réduire le développement du temps partiel dans les secteurs les plus exposés tels que la distribution et les services à la personne. Il a également souhaité savoir si des dispositions du projet de loi prévoient la révision périodique du RSA et selon quelles modalités. Par ailleurs, il s'est interrogé sur l'articulation possible de ce nouveau dispositif, avec la mise en place des heures supplémentaires défiscalisées qui ont freiné le développement de l'intérim. Enfin, approuvant les dispositions du projet de loi relatives aux droits connexes nationaux, désormais accordés en fonction des revenus et non plus du statut, il a demandé si les mêmes principes seraient étendus aux droits connexes locaux.

Mme Sylvie Desmarescaux a souhaité connaître l'impact de la mise en place du RSA sur l'ouverture des droits à l'aide juridictionnelle, aux allocations logement et à la CMU-c. S'inquiétant des risques de précarisation liés au versement pérenne du RSA, elle s'est demandé si le refus d'un emploi à temps plein entraînera la suspension du versement de la prestation. Enfin, elle s'est dite favorable à la proposition alternative de financement du dispositif, suggérée par Edouard Balladur, d'un moratoire sur la compensation par l'Etat des pertes liées à la suppression des recettes publicitaires audiovisuelles.

M. Jacky Le Menn a émis des réserves sur la fiabilité des premiers résultats des expérimentations du RSA conduites dans les trente-quatre départements volontaires. En réalité, un grand nombre de personnes reprennent une activité à temps partiel (63 %) ou en intérim (18 %). Il a également signalé les premières difficultés ressenties sur le marché du travail, à l'exception des secteurs en tension où il est encore possible de placer en contrat à durée indéterminée des personnes en insertion. Il s'est également inquiété de la réponse que l'on peut apporter à la situation des jeunes particulièrement touchés par la précarité. Enfin, il s'est soucié de l'impact financier de la généralisation du RSA pour les départements, déjà fortement sollicités pour financer la montée en charge de la prestation de compensation du handicap et la mise en oeuvre, à compter du 1er janvier 2009, de la réforme des tutelles.

M. François Autain a souligné la grande complexité du dispositif proposé, notamment en ce qui concerne l'articulation du RSA et de la PPE. Il a également regretté que les expérimentations ne soient pas suffisamment longues pour pouvoir en tirer des conclusions fiables. Enfin, il a assimilé le RSA à une « subvention de l'emploi à temps partiel » et dénoncé les effets d'aubaine et l'encouragement au temps partiel qui pourraient en découler.

M. Guy Fischer s'est dit particulièrement attaché à ce que les jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans soient, à terme, éligibles au RSA.

En ce qui concerne le financement, il a dénoncé « les profits privatisés et les déficits socialisés » qui conduisent « les victimes à venir au secours des coupables » en leur faisant payer le coût du dispositif. Il a par ailleurs rappelé la dette accumulée par l'Etat vis-à-vis des départements, pour lesquels la compensation du RMI ne s'est jamais faite « à l'euro près ». S'inquiétant du risque d'explosion du système, il a souhaité connaître le nombre potentiel des bénéficiaires du RSA. Enfin, il s'est demandé si le RSA serait soumis à l'impôt.

Mme Raymonde Le Texier s'est dite peu convaincue par les résultats positifs des expérimentations, notamment au regard du risque de développement du temps partiel, souhaitant par ailleurs qu'une attention particulière soit portée aux emplois à temps partiel subi.

Elle a également souhaité obtenir des précisions sur le dispositif d'accompagnement destiné aux personnes les plus éloignées de l'emploi ainsi que sur les sanctions prévues pour le non-respect des devoirs des bénéficiaires. Enfin, elle s'est montrée choquée par la mesure qui prévoit la vérification du train de vie des bénéficiaires.

A une question de Mme Patricia Schillinger portant sur l'éligibilité au RSA des personnes en congé de maternité ou en congé parental, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a répondu positivement pour les premières et négativement pour les secondes.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a fait observer que les outils d'insertion dont disposent actuellement les différentes structures d'insertion par l'activité économique sont variés, pour répondre aux besoins des publics en grande difficulté, et a demandé comment pourrait fonctionner le contrat unique d'insertion d'une durée minimale de six mois comprenant une durée minimale de travail hebdomadaire de vingt heures mis en place par le projet de loi à l'intention de ces structures.

Mme Annie David a souhaité obtenir des précisions sur l'organisation du système d'accompagnement des bénéficiaires lorsque ceux-ci sont orientés vers un parcours d'insertion sociale. Par ailleurs, elle s'est demandé si la suspension du RSA ouvre droit, lorsque la situation du bénéficiaire le justifie, au revenu minimum garanti. Elle s'est enquise de la situation des bénéficiaires de contrats aidés d'une durée de quatre mois vis-à-vis des Assedic, la durée minimale de travail permettant l'accès aux allocations chômage étant de six mois. Enfin, elle s'est dite particulièrement préoccupée par les modalités de financement du dispositif.

M. Yves Daudigny a fait part de l'inquiétude des conseils généraux sur la mise en oeuvre du RSA et la compensation des dépenses nouvelles qui vont en résulter. Il a également souligné le risque de stigmatisation des travailleurs pauvres qui percevront le RSA. Il s'est ensuite étonné de la rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles relatif à la suspension du RSA qui prévoit qu'en cas de décision contraire, le président du conseil général doit motiver sa décision. Il a enfin souhaité obtenir des précisions sur l'articulation des dispositifs de suspension des droits au chômage et du RSA.

Mme Gisèle Printz s'est demandé si les actuels bénéficiaires de l'API seraient soumis aux mêmes obligations de recherche d'emploi que les autres allocataires du RSA, faisant valoir les contraintes liées à leur situation familiale et les difficultés d'accès aux crèches. Enfin, elle a souhaité savoir si le RSA permet de faire valoir des droits à la retraite.

En réponse à M. André Lardeux, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a estimé que les expérimentations ont permis de faire un bilan d'étape utile montrant que le retour à l'emploi a été supérieur à celui observé dans les zones témoin sans pour autant que l'on constate d'effets pervers.

Il a affirmé ne pas regretter d'avoir conçu et présenté rapidement ce projet de loi étant donné l'évolution du contexte financier. Attendre eut été donner plus de temps aux « bourreaux », c'est-à-dire à ceux qui, opposés au projet de loi, ne souhaitaient pas que l'on donne 1,5 milliard d'euros supplémentaires aux pauvres. Le projet de loi n'aurait jamais vu le jour ou son financement aurait été assuré par les conseils généraux.

Concernant la critique sur la pérennisation du temps partiel contenue dans le rapport de Mme Valérie Létard, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué qu'il faut se placer dans la dialectique entre employeur et employé. Le RSA permettra aux salariés disposant de faibles revenus, jusqu'à 1,5 Smic à temps plein, d'améliorer leurs revenus. Dans tous les cas, le passage au temps plein produira un revenu supplémentaire. Si certains préfèrent rester dans un travail à temps partiel, cela ne paraît pas illégitime puisqu'ils verront déjà leurs revenus soutenus grâce aux dispositions du projet de loi. La perception du RSA n'est pas limitée dans le temps car l'expérience de l'intéressement temporaire montre que réduire les revenus des travailleurs pauvres est particulièrement cruel. Un choix avait été fait, en 1992, de promouvoir le temps partiel qui correspondait peut-être aux nécessités de l'époque. Aujourd'hui, c'est le temps plein qui doit être promu. Le RSA est neutre sur cette question et s'il doit évoluer, il le pourra. On ne peut pas mélanger le débat sur le RSA avec le débat antérieur sur l'efficacité de l'allégement de charges. Par ailleurs, le projet de loi prévoit explicitement la possibilité de passage à plein temps dans le cadre des contrats uniques d'insertion au bout de six mois, sauf si le salarié s'y oppose. Il n'y a donc pas lieu de penser que le projet de loi augmentera la part du temps partiel en France.

Concernant le résultat de l'expérimentation dans les départements, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a précisé que, même si les résultats ont été divers, selon qu'ils se sont produits dans des zones d'emploi plus ou moins favorables, l'ensemble est positif et la perception qualitative du résultat, celle qui émane directement des bénéficiaires, est remarquable. La tribune publiée récemment par le quotidien Libération et indiquant qu'un bénéficiaire n'avait perçu que 11 euros de plus par mois doit être replacée dans son contexte : le RSA étant un revenu complémentaire sans seuil, il peut aller de 1 à 400 euros par mois. Surtout, des difficultés existent à l'heure actuelle pour calculer les sommes dues en temps réel. Il faudra sans doute compter deux à trois ans avant que l'on puisse passer d'un décompte trimestriel à une révision mensuelle des bases de calcul. Contrairement aux contrats uniques d'insertion dont la mise en oeuvre peut être plus longue, le RSA ne peut attendre que cette difficulté soit résolue puisqu'il doit être mis en place pour le mois de juin 2009.

Sur le lien entre le RMI et le RSA, le haut commissaire s'est dit convaincu que, contrairement au taux d'allocataires du RMI, qui baisse moins vite que le taux de chômage en période de croissance économique, le RSA devrait avoir un effet immédiat plus sensible car il apportera un soutien aux revenus du travail.

Le financement du RSA sur les revenus du capital est lié au constat que ceux-ci ont augmenté plus vite sur les vingt dernières années que les revenus du travail, qu'ils sont moins taxés que les revenus du travail et, qui plus est, peu taxés en France par rapport à la moyenne européenne. On estime que trois quarts des ressources issues du capital, comme les assurances vie, sont insensibles au cours de la Bourse.

En ce qui concerne l'impact pour les conseils généraux, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a souligné qu'il existe dans le projet de loi une clause prévoyant une remise à plat de l'API, ce qui n'est pas le cas pour le RMI. Le RSA n'aura pas d'effet-rebond sur le département mais devrait au contraire encourager à la sortie du chômage, et donc réduire les prestations servies par les conseils généraux.

En réponse à M. François Autain, il a fait valoir qu'un intéressement de 200 euros sur plusieurs années est plus avantageux qu'une prime forfaitaire de 150 euros versée durant une seule année. Sur la question des droits connexes, le passage d'une logique de statut à une approche privilégiant les revenus permet de limiter considérablement les effets de seuil.

En réponse à Mme Sylvie Desmarescaux, il a indiqué que le RSA n'est pas intégré dans les ressources prises en compte pour l'attribution de l'aide juridictionnelle, de la CMU-c et des autres prestations. Il ne produira donc pas d'effet d'éviction.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est interrogée néanmoins sur les modalités de prise en compte des ressources par les collectivités territoriales lorsqu'elles attribuent des aides ou secours ponctuels.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, s'est dit favorable à une réflexion sur ce sujet, rappelant son souhait qu'un parlementaire soit missionné pour travailler avec les collectivités territoriales sur l'impact de la réforme du RSA sur les droits connexes locaux. Il est convenu des difficultés que cela peut représenter en termes de gestion pour les collectivités territoriales, l'automaticité des versements nécessitant moins de personnel qu'une instruction des demandes fondée sur des conditions de ressources.

En réponse à Mme Gisèle Printz et à M. Guy Fischer, il a indiqué que le RSA ne permet pas de constituer des droits à la retraite et qu'il sera soumis par ailleurs, sur la seule fraction qui excède le montant du revenu minimum garanti, à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).

Il a fait valoir que le RSA, qui est versé à la fois aux personnes en activité et à celles les plus éloignées de l'emploi, évite le risque de stigmatisation des publics les plus en difficulté.

En ce qui concerne l'application de la loi dans les Dom, des instruments spécifiques sont en place dans ces collectivités et il convient d'éviter d'amoindrir leur efficacité par une application aveugle d'un système conçu pour la métropole.

En réponse au regret de M. André Lardeux que l'ensemble des propositions du rapport de la « commission familles, vulnérabilité, pauvreté » de 2005 n'ait pas été entièrement repris, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a admis que le projet de loi n'intègre que deux des quinze résolutions du rapport qu'il avait établi lorsqu'il était président des communautés Emmaüs, mais qu'il s'agit, pour lui, d'un début de mise en oeuvre.

Le besoin d'un référent unique fait encore l'objet de débat entre les acteurs et dépend du caractère plutôt professionnel ou plutôt social de l'accompagnement nécessaire. Il semble qu'un responsable unique combiné avec une certaine collégialité soit une solution équilibrée. Une convention entre l'Etat et les conseils généraux déterminera cette question de manière plus précise.

Enfin, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a confirmé qu'un congé maternité ne fait pas perdre le bénéfice du RSA.

II. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le mercredi 15 octobre 2008 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Bernadette Dupont sur le projet de loi n° 7 (2008-2009) généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a indiqué que ce texte propose une réforme profonde, attendue et largement débattue, dans le cadre du Grenelle de l'insertion, du système des minima sociaux. Il comporte trois volets : le premier est consacré à la généralisation du RSA et à la réforme des droits connexes ; le deuxième prévoit une nouvelle organisation de la gouvernance territoriale des politiques d'insertion ; le dernier crée un contrat unique d'insertion et assouplit les conditions de mise en oeuvre des contrats aidés.

Le RSA a vocation à remplacer le RMI et l'allocation de parent isolé (API) et à être étendu aux « travailleurs pauvres », disposant de revenus faibles au regard des charges du foyer. Il propose donc une approche nouvelle des futurs allocataires, consistant à retenir non plus le statut de la personne mais le montant de ses revenus. Plus de 3,5 millions de personnes devraient être concernées par ce dispositif, soit 1,1 million de Rmistes, 220 000 bénéficiaires de l'API et 2,2 millions de travailleurs pauvres.

Son objectif est triple : assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, inciter à l'exercice d'une activité professionnelle et lutter contre la pauvreté des personnes en situation d'emploi précaire. Il répond, en particulier, au souci du Président de la République de réduire d'au moins un tiers le nombre de personnes vivant au-dessous du seuil de pauvreté, dans les cinq prochaines années.

Le RSA autorise un mécanisme de cumul durable d'une fraction des revenus professionnels (62 %) avec l'allocation, permettant que chaque heure supplémentaire travaillée se traduise obligatoirement par une augmentation de revenu, ce qui n'est pas systématiquement le cas aujourd'hui pour les bénéficiaires de minima sociaux.

On peut s'étonner, même si l'on en comprend les motifs, que cette réforme intervienne avant le terme des expérimentations du RSA menées actuellement dans une trentaine de départements, au profit des seuls allocataires du RMI et de l'API et qui auraient dû s'achever en 2010. Ceci étant, les premiers résultats en sont encourageants et le RSA suscite une large adhésion dans l'opinion, au-delà des clivages idéologiques.

En effet, le projet de loi a pour mérite de simplifier le système, en substituant le RSA à deux minima sociaux (API et RMI), aux primes forfaitaires d'intéressement afférentes et à la prime de retour à l'emploi, cette dernière devant être remplacée par une aide de retour à l'emploi facultative, attribuée « sur mesure » par le référent, c'est-à-dire la personne qui aura en charge l'allocataire.

Par ailleurs, il produit une meilleure incitation financière à la reprise d'activité et la suppression des « trappes à inactivité », grâce à l'extension du RSA aux travailleurs pauvres et au cumul, sans limitation de durée, de la prestation avec les revenus d'activité.

Il permet une plus grande équité entre bénéficiaires des minima sociaux et travailleurs pauvres, d'autant qu'il prévoit désormais l'attribution des droits connexes nationaux (taxe d'habitation, redevance audiovisuelle, CMU-c) non plus en fonction du statut, mais en fonction des ressources et de la composition du foyer.

Il met également en place un système pragmatique d'orientation et d'accompagnement personnalisé vers l'emploi, accessible à tous les bénéficiaires du RSA, alors qu'aujourd'hui deux tiers des allocataires du RMI et de l'API n'ont pas accès au service public de l'emploi, n'étant pas inscrits à l'« ancienne ANPE ».

Enfin, il renforce la logique des droits et devoirs, qui tend à réparer les lacunes du dispositif du RMI grâce à la mise en place d'obligations contractuelles fortes, dont le respect conditionne le versement de la prestation.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a néanmoins fait observer que ces mesures proposées ne sont pas dénuées de risques ou d'effets pervers.

Le premier est que l'efficacité du dispositif est largement conditionnée par la situation du marché de l'emploi, que la crise économique et financière actuelle est susceptible de dégrader dans des proportions encore inconnues. Ce contexte obligera à accomplir des efforts en matière d'accompagnement et de formation et nécessitera une évaluation régulière du dispositif.

Le deuxième tient au risque de précarisation durable des emplois ou « trappes à précarité » par le RSA. Des amendements proposeront d'y remédier.

Le troisième est relatif à la question du financement. Celui-ci doit être partagé entre les départements et l'Etat au travers d'un nouveau fonds, le fonds national des solidarités actives (FNSA). Le coût global du dispositif, estimé à 10 milliards d'euros, nécessitera un effort supplémentaire de l'Etat de 1,5 milliard d'euros qui sera financé par une contribution additionnelle, au taux maximum de 1,1 %, sur les revenus du patrimoine et des placements. Cette mesure a été contestée en raison de l'effet potentiel du « bouclier fiscal » ; elle peut aussi entraîner la modification de certains comportements, notamment des ménages de la classe moyenne, dont les placements immobiliers ou financiers complètent utilement les revenus au moment de l'arrivée à l'âge de la retraite.

Ceci étant, la solution retenue par l'Assemblée nationale, tendant à récupérer au profit du RSA les 150 à 200 millions d'euros prélevés sur le produit du plafonnement des niches fiscales, devrait permettre de réduire le taux de la nouvelle contribution. Il faut donc espérer que le mode de financement proposé par le texte soit temporaire et que l'efficacité du dispositif conduise rapidement à réduire les prélèvements nécessaires à son financement.

Le quatrième porte sur le service public de l'emploi, et en particulier sur la nécessité de rendre opérationnel et efficace le nouvel opérateur issu de la fusion ANPE/Assedic afin qu'il honore sa mission d'accompagnement vers l'emploi des bénéficiaires du RSA, dans un contexte économique particulièrement difficile.

Enfin, dernière observation, plusieurs questions ne sont pas tranchées par le texte, et notamment la situation particulièrement préoccupante des jeunes et celle des allocataires de l'ASS et de l'AAH, qui ne sont ici pas pris en compte. Des amendements seront présentés sur ces points.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a ensuite abordé le volet du projet de loi relatif à la réforme des politiques d'insertion. Celui-ci réorganise la gouvernance des dispositifs à l'échelle territoriale. Il élargit en particulier la vocation du programme départemental d'insertion, le PDI, en prévoyant qu'il définira la politique départementale d'accompagnement social et professionnel. Il dénoue ainsi le lien actuel entre la mise en oeuvre du RMI et la politique des départements en matière d'insertion. Désormais, le président du conseil général conduira l'action d'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA.

Il institue aussi un instrument nouveau de gouvernance en incitant les partenaires de l'insertion à conclure un pacte territorial pour l'insertion servant à mettre en oeuvre le PDI. Ce pacte définira les modalités de coordination des actions entreprises par ses signataires en vue de l'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA.

Par ailleurs, le texte étend aux ateliers et chantiers d'insertion les aides financières actuellement attribuées par l'Etat aux entreprises d'insertion et entreprises de travail temporaire d'insertion. Il prévoit également que l'emploi des salariés en structure d'insertion par l'activité économique sera régi par un contrat à durée déterminée d'insertion, le CDDI, dont le régime juridique est largement aligné sur celui des deux contrats aidés maintenus par le texte, le contrat initiative emploi (CIE) et le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE).

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs assouplissements, le plus souvent bienvenus, au dispositif proposé pour la réforme des politiques d'insertion, notamment la création d'un statut juridique pour les personnes accueillies dans des organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires comme les communautés Emmaüs.

Enfin, le troisième volet du projet de loi porte sur la simplification et l'harmonisation des contrats aidés, suivant sur ce point les conclusions du Grenelle de l'insertion. Les actuels quatre contrats aidés seront réduits à deux : le contrat d'accompagnement dans l'emploi, le CAE, pour le secteur non marchand et le contrat initiative emploi, le CIE, pour le secteur marchand, qui formeront les deux volets du contrat unique d'insertion, le CUI, qui leur offre un cadre juridique commun. Le contrat d'avenir et le contrat d'insertion-RMA seront donc supprimés, ce qui répond à la critique de la complexité excessive des quatre contrats aidés actuels.

Dernière innovation, la convention individuelle conclue entre l'employeur et le prescripteur du contrat devient tripartite. Le bénéficiaire du contrat devra désormais la cosigner et sera ainsi associé à la définition des termes de la convention et des engagements qui y sont associés.

Sur ces mesures, l'Assemblée nationale a également adopté un certain nombre d'améliorations : elle a prévu, par exemple, que le CAE et le CIE pourront être suspendus à la demande du salarié afin de lui permettre soit d'effectuer une évaluation en milieu de travail, soit d'accomplir une période d'essai en vue de signer un CDI ; elle a décidé, par parallélisme avec le régime du CAE, que la durée du CIE ne pourra être inférieure à six mois, ou trois mois pour les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine ; elle a autorisé, à l'instar du régime du CAE, que des actions de formation soient menées pendant le temps de travail ou en dehors de celui-ci.

Sur ces points, d'autres assouplissements seront proposés par voie d'amendements, par exemple pour permettre, dans des conditions strictement encadrées, les ajustements de durée susceptibles de rendre effective la réinsertion professionnelle. On doit, à ce sujet, souligner l'excellent travail effectué par les associations d'employeurs dans le domaine de l'insertion.

Pour conclure, Mme Bernadette Dupont, rapporteur, s'est déclarée convaincue que ce texte, qui a rencontré la très large adhésion de tous les acteurs associatifs et institutionnels, constitue une étape essentielle de la lutte contre la pauvreté dans notre pays, à laquelle il faut impérativement apporter son concours pour redonner aux personnes qui en seront bénéficiaires un espoir, souvent battu en brèche, et le respect de leur dignité.

M. Guy Fischer a déclaré partager certaines des propositions du rapporteur mais il a émis trois réserves sur le contenu de la réforme des minima sociaux : d'abord, l'expression « trappes à inactivité » est à son sens inadaptée à la réalité des situations dans lesquelles se trouvent les personnes bénéficiant de minima sociaux et devrait être remplacée par celle de « trappes à bas salaires » ; ensuite, cette réforme va conduire à une institutionnalisation de la précarité et accélérer le basculement vers un système à l'anglo-saxonne, caractérisé par un taux de chômage faible, mais également par un nombre élevé de travailleurs pauvres ; enfin, si le coût annoncé de la réforme est de 10 milliards d'euros, alors que le coût actuel des minima sociaux s'élève à 13,5 milliards d'euros, faut-il conclure à la diminution des crédits alloués aux minima sociaux ?

Il a par ailleurs demandé des précisions supplémentaires sur le pilotage de la politique d'insertion à l'échelon local, en particulier sur le partage des rôles entre le président du conseil général et les caisses d'allocations familiales.

Mme Raymonde Le Texier s'est inquiétée de la différence de traitement dont seraient victimes, dans le cadre de la mise en oeuvre du CIE, les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine. Par ailleurs, elle a regretté que l'on puisse qualifier d'« assistés » les allocataires de minima sociaux, alors que nombre de personnes sans emploi sont prêtes à accepter un travail à n'importe quelles conditions pour pouvoir précisément vivre des revenus de leur travail, et non de l'assistanat.

Elle a ensuite critiqué l'effet potentiel du « bouclier fiscal » sur la contribution réelle des personnes les plus aisées au financement du RSA. Il n'est pas juste socialement que les ménages les plus favorisés ne soient pas davantage mis à contribution. La nouvelle taxe de 1,1 % sur les revenus capital risque, en effet, de peser une nouvelle fois sur les classes moyennes, d'autant plus que le plafonnement des niches fiscales annoncé par le Gouvernement ne compense en rien, à son avis, l'effet du « bouclier fiscal » sur la véritable participation des classes aisées au financement du RSA. Enfin, elle s'est dite persuadée que la création du RSA permettra aux entreprises de s'affranchir d'engagements tant en faveur de l'emploi que d'une politique salariale active.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a souhaité connaître clairement le rôle respectif des différents acteurs et partenaires du RSA. Par ailleurs, il est à son sens socialement dangereux de n'envisager la politique d'insertion que sous un angle comptable. En effet, l'accompagnement des personnes en difficulté est une composante essentielle qui appellera des efforts concrets importants. Enfin, elle a regretté l'insuffisance de coordination entre les services chargés de l'insertion au niveau local.

M. Jacky Le Menn a, à son tour, considéré que plutôt que de parler d'« assistés » il serait plus juste de parler de personnes en situation de fragilité sociale. Il a jugé les résultats de l'expérimentation du RSA encourageants mais dans des proportions variables d'un département à l'autre. Enfin, le partage du financement du RSA entre l'Etat et les départements est source d'inquiétude car il risque d'être inégal, comme le montre le précédent de l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa).

Mme Gisèle Printz a rappelé que les personnes vivant dans la précarité ne veulent pas être assistées par la société mais pouvoir vivre d'un travail décent. De ce point de vue, le RSA reste dans la logique précédente du RMI et ne résoud pas le problème de l'emploi.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est étonnée de l'attitude critique de l'opposition, qui déclare vouloir s'abstenir lors du vote du texte, sans formuler pour autant de propositions concrètes pour améliorer le sort des travailleurs pauvres. Par ailleurs, elle a souhaité avoir davantage d'explications sur le référent RSA et rappelé que l'expérimentation conduite dans le département du Nord s'est révélée positive.

Mme Annie David a également demandé de plus amples informations sur le référent RSA. Elle a souhaité savoir si le revenu minimum garanti (RMG) disparaitra avec la création du RSA. Elle a enfin attiré l'attention de la commission sur le contenu de l'article 13 bis, relatif aux stagiaires handicapés et à leur décompte dans les effectifs de l'entreprise, qui constitue à son avis un cavalier législatif inopportun.

M. Jean-Pierre Godefroy s'est également étonné de la présence de cet article dans le projet de loi. Il a, en outre, jugé discriminatoire la disposition relative à la durée plus courte du CIE lorsqu'il concerne les personnes faisant l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine.

A son tour, M. Alain Milon a exprimé des doutes sur l'opportunité de l'article 13 bis qui s'apparente, selon lui, à un cavalier législatif.

Mme Patricia Schillinger a rappelé que les petites et moyennes communes s'investissent beaucoup dans l'aide aux personnes en difficulté. Elle a cependant souligné le manque de moyens dont elles disposent pour mener à bien leur mission.

Mme Gélita Hoarau a regretté que l'outre-mer ne soit pas, pour l'instant, concerné par le projet de loi. Dans l'hypothèse où le RSA y serait applicable à l'avenir, il conviendra de prendre en compte la spécificité économique de l'outre-mer, notamment au regard des dispositions relatives au contrat unique d'insertion. Le secteur marchand y est, en effet, bien moins développé qu'en métropole.

Enfin, Mme Brigitte Bout a évoqué l'importance extrême de l'accompagnement des personnes vivant dans la précarité. Il ne faut pas oublier que derrière les dispositions du projet de loi, il y a des êtres humains en situation de fragilité sociale.

En réponse, Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a rappelé que ce projet de loi requiert la mobilisation de tous les acteurs de l'insertion et celle de tous les membres de la commission. Certes, il n'est pas parfait mais il constitue une avancée incontestable dans la lutte contre la précarité.

Elle a confirmé que le texte ne supprime pas les minima sociaux mais qu'il remplace le RMI et l'API par une prestation unique, le RSA.

Selon les chiffres dont elle dispose, environ 3,5 millions de personnes pourraient être concernées par le RSA. Revenant sur le coût de la réforme, elle a expliqué que l'estimation initiale était bien de 13 milliards d'euros. Cette estimation, qui intégrait le coût de la PPE, correspondait à l'hypothèse d'un taux de cumul du RSA et des revenus professionnels de 70 %. L'estimation actuelle de 10 milliards d'euros repose, quant à elle, sur le taux de cumul de 62 % finalement retenu par le Gouvernement.

Concernant la disposition relative aux personnes faisant l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine, la différence de traitement introduite par l'Assemblée nationale dans le texte s'expliquerait par le souhait des associations de tenir compte de la situation particulière de ce public : elles estiment que, pour ces personnes souvent fragiles psychologiquement, un contrat de travail de six mois pourrait représenter un handicap plus qu'un avantage.

En réponse aux interrogations suscitées par la nouvelle gouvernance de l'insertion à l'échelon local, Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a précisé que la coordination des services de l'insertion relève du champ réglementaire. Elle a rappelé que M. Martin Hirsch s'est engagé à ce que les services de l'Etat favorisent la création d'une structure de coordination.

Par ailleurs, elle a tenu à clarifier le dispositif de gestion du RSA. L'attribution de la nouvelle allocation relèvera de la compétence du président du conseil général, qu'il pourra déléguer. Le dépôt de la demande pourra se faire soit auprès d'organismes désignés par décret, soit auprès des CCAS-CIAS (centres communaux ou intercommunaux d'action sociale), des services du département, des associations agréées ou du nouvel opérateur issu de la fusion ANPE/Assedic. L'instruction de la demande sera effectuée, à titre gratuit, par la Caf, la CMSA, les services départementaux, les CCAS-CIAS ou tout autre organisme à but non lucratif ou association habilité. Enfin, le versement de l'allocation sera assuré par la Caf ou la CMSA.

En ce qui concerne l'accompagnement, il convient de distinguer deux cas :

- les personnes proches de l'emploi, qui ont vocation à s'insérer rapidement, seront orientées vers un référent professionnel, généralement issu du service public de l'emploi ;

- les personnes plus éloignées du marché du travail seront orientées vers un référent social, généralement issu des services sociaux du département ou d'un organisme compétent en matière d'insertion.

Enfin, Mme Bernadette Dupont, rapporteur, est convenue que l'article 13 bis relatif aux stagiaires handicapés pouvait s'apparenter à un cavalier législatif mais qu'il avait le mérite d'évoquer le cas particulier des personnes handicapées dans un texte qui n'y fait pas référence. Elle a toutefois indiqué que les services de la ministre Valérie Létard ont engagé une réflexion sur l'éventuelle application du RSA aux personnes handicapées.

M. Nicolas About, président, a également fait observer qu'il faudra expertiser cette mesure, introduite par l'Assemblée nationale, qui pourrait avoir pour intérêt de permettre l'accès aux stages des travailleurs handicapés dont ils se trouvent trop souvent exclus.

A l'issue de ce débat, la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur.

A l'article 1er (principes des politiques d'insertion), outre deux amendements rédactionnels, la commission a adopté un amendement de suppression du premier paragraphe sans portée normative réelle et redondant avec l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles.

A l'article 1er bis (présentation au Parlement du bilan des expérimentations du revenu de solidarité active), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 2 (modalités de mise en oeuvre du revenu de solidarité active), outre deux amendements de coordination et six amendements rédactionnels, la commission a adopté :

- à l'article L. 262-4, un amendement supprimant une disposition prévoyant la transmission au Parlement d'un rapport sur les conséquences de la condition d'âge des bénéficiaires du RSA et un amendement visant à inclure explicitement les bénéficiaires de la protection subsidiaire dans la liste des personnes soumises à la condition de nationalité ou d'un titre de séjour autorisant à travailler, et ouvrant potentiellement droit au RSA ;

- à l'article L. 262-6, un amendement qui supprime une disposition imposant aux ressortissants de l'Union européenne de produire un avis de non-imposition de leur pays d'origine pour ouvrir droit au RSA ;

- à l'article L. 262-10, un amendement permettant aux bénéficiaires du RSA ayant atteint l'âge de soixante ans de ne faire valoir leurs droits à la retraite qu'à partir de soixante-cinq ans, sauf en cas d'inaptitude au travail ;

- à l'article L. 262-15, un amendement laissant à la libre appréciation des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale la faculté d'instruire les demandes du RSA en fonction de leurs moyens et capacités et précisant que cette faculté, pour les associations ou organismes à but non lucratif, doit faire l'objet d'une convention de délégation par le président du conseil général ;

- à l'article L. 262-19, un amendement prévoyant que le versement du RSA n'est pas interrompu lorsque le bénéficiaire est admis dans une structure d'hébergement ;

- après l'article L. 262-20, un amendement insérant un nouvel article dans le code de l'action sociale et des familles, pour prévoir une révision périodique du montant de l'allocation ainsi que son réexamen à la demande du bénéficiaire ou des autorités en charge du service et de l'attribution du RSA ;

- à l'article L. 262-24, un amendement associant l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) aux conventions visant à garantir la neutralité financière du RSA pour la trésorerie des organismes du régime général ;

- à l'article L. 262-26, un amendement offrant la possibilité aux bénéficiaires du RSA en activité de rencontrer une fois par an un référent du service public de l'emploi, pour évoquer les conditions d'amélioration de leur situation professionnelle ;

- à l'article L. 262-28, deux amendements, l'un précisant que les bénéficiaires du RSA peuvent être orientés vers une maison de l'emploi ou un PLIE, dès lors que ceux-ci exercent une activité de placement ; l'autre, incluant l'Etat et les autres collectivités pour traiter les problèmes liés au logement ou à la santé que rencontrent certains bénéficiaires du RSA ;

- à l'article L. 262-32, un amendement ramenant une plus libre appréciation du contenu des conventions conclues entre les départements et les organismes en charge de l'accompagnement des bénéficiaires du RSA ;

- à l'article L. 262-35, un amendement ramenant de trois à deux mois le délai dans lequel le bénéficiaire du RSA est tenu de conclure avec les services du conseil général un contrat définissant les conditions de son insertion sociale ;

- à l'article L. 262-37, deux amendements, l'un prévoyant que la décision du président du conseil général de ne pas suspendre le versement du RSA, au regard de la situation particulière du bénéficiaire, n'est pas obligatoirement motivée ; l'autre précisant que la possibilité donnée au bénéficiaire de faire valoir ses observations ne peut pas faire obstacle à la suspension du versement du RSA, au-delà d'un délai d'un mois ;

- à l'article L. 262-43, un amendement supprimant une disposition devenue inutile ;

- à l'article L. 262-54, un amendement qui dispose que la Cnaf et la CCMSA transmettent également aux départements les informations concernant les bénéficiaires du RSA qui sont de leur ressort.

La commission a ensuite adopté deux amendements portant article additionnel après l'article 2, le premier pour insérer, dans le contenu de la négociation annuelle obligatoire engagée par l'employeur, la question de l'augmentation du temps de travail pour les salariés qui le souhaitent, le second pour demander la transmission au Parlement, avant le 1er juin 2010, d'un rapport sur la situation des jeunes, âgés de moins de vingt-cinq ans au regard de l'insertion sociale et professionnelle, de l'accès au service public de l'emploi, de la prime pour l'emploi et du RSA.

Sur ce point, M. Jean Desessard s'est dit favorable à l'extension du RSA aux jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans, quel que soit leur statut (étudiant ou actif) et leur situation familiale.

M. André Lardeux, ne souhaitant pas que la question d'un   salaire étudiant » soit de nouveau évoquée à l'occasion de ce rapport, a souhaité que l'étude porte précisément sur les jeunes actifs, et non sur ceux qui poursuivent leurs études.

M. Nicolas About, président, a soumis la modification proposée par M. André Lardeux à l'approbation de la commission, qui a adopté l'amendement ainsi rectifié.

Puis, la commission a adopté l'article 2 bis (présentation au Parlement d'un rapport sur les conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique au revenu de solidarité active), sans modification.

A l'article 3 (compensation des charges nouvelles incombant aux départements), elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 3 bis (création d'une aide personnalisée au retour à l'emploi), elle a adopté un amendement indiquant, d'une part, que la décision d'attribution de l'aide ne relève pas directement de la compétence du référent, mais de l'organisme au sein duquel il exerce son activité, ce dernier étant lui-même placé sous le contrôle du représentant de l'Etat dans le département ; d'autre part, que cette nouvelle aide est incessible et insaisissable.

Puis elle a adopté sans modification les articles 3 ter (rapport relatif à la mise en oeuvre d'un service informatisé de déclaration sociale nominative) et 4 (dispositions de coordination dans le code de l'action sociale et des familles et réforme du régime de réservation de places de crèche pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux).

A l'article 5 (couverture maladie universelle complémentaire et contribution pour le remboursement de la dette sociale), elle a adopté quatre amendements de coordination.

Puis elle a adopté les articles 6 (articulation du RSA avec la prime pour l'emploi et conditions d'exonération de la taxe d'habitation et de la redevance audiovisuelle) et 7 (diverses dispositions de coordination) sans modification.

A l'article 8 (gouvernance des politiques d'insertion), elle a adopté, outre un amendement de cohérence, un amendement précisant expressément que le conseil général est tenu de délibérer chaque année sur le PDI, y compris dans les cas où celui-ci revêt une dimension pluriannuelle ; un amendement retirant les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE), qui ne sont pas des personnes morales susceptibles de prendre des engagements juridiques, de la liste des personnes susceptibles d'être associées au pacte territorial pour l'insertion ; un amendement introduisant dans la même liste les organisations syndicales représentatives à l'échelon national et les organismes consulaires intéressés ; un amendement rétablissant le caractère facultatif des déclinaisons locales du pacte territorial pour l'insertion.

Elle a adopté sans modification l'article 8 bis (statut des personnes accueillies dans des organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires).

A l'article 9 (insertion par l'activité économique), outre un amendement de coordination, elle a adopté un amendement limitant, dans le cas d'un CAE conclu à durée illimitée, l'absence de prise en compte des intéressés dans le calcul des effectifs des entreprises à la période couverte par la convention conclue entre l'employeur, le salarié et l'Etat, ainsi qu'un amendement précisant l'étendue des droits à retraite des salariés en CDDI.

A l'article 9 bis (coordination des structures d'insertion par l'activité économique), la commission a adopté un amendement supprimant une disposition insérée par l'Assemblée nationale mais jugée inutile, relative à la possibilité de regrouper différents types de conventionnement d'insertion par l'activité économique.

A l'article 10 (contrat unique d'insertion), elle a adopté un amendement permettant au département de déléguer la signature et la mise en oeuvre du CUI à d'autres opérateurs et un amendement permettant de garantir que les résultats en matière d'insertion durable des personnes bénéficiaires du RSA embauchées dans le cadre du CUI seront pris en compte pour déterminer la participation financière de chacun des financeurs du contrat unique d'insertion, compte tenu des contraintes économiques qui pèsent sur certains territoires.

A l'article 11 (modification du contrat d'accompagnement dans l'emploi), outre un amendement de coordination, elle a adopté un amendement fixant dans la loi la durée maximale des conventions individuelles accompagnant le contrat d'accompagnement dans l'emploi, et un amendement assouplissant la durée maximale des CAE afin de tenir compte de situations particulières.

A l'article 12 (suppression du contrat d'avenir et du contrat d'insertion-revenu minimum d'activité, régime juridique du contrat initiative emploi), elle a adopté :

- un amendement prenant acte de l'importance de la formation pour les bénéficiaires du CIE ;

- un amendement fixant dans la loi la durée maximale des conventions individuelles de contrat initiative emploi, actuellement précisée par une disposition règlementaire ;

- un amendement permettant l'assouplissement de la durée maximale des contrats aidés pour tenir compte de situations particulières ;

- un amendement clarifiant la rédaction actuelle de l'article L. 5134-68 du code du travail pour interdire de conclure un contrat initiative emploi dans un certain nombre de cas afin de prévenir les possibles détournements de l'usage de cet instrument.

A l'article 13 (modifications législatives de conséquence), la commission a adopté un amendement modifiant la rédaction d'une disposition de cohérence relative à la gestion par le fonds de solidarité des aides affectées aux CIE conclus avec les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique.

Puis elle a adopté sans modification les articles 14 (entrée en vigueur de la réforme), 15 (application de la loi dans les départements et les collectivités d'outre-mer) et 16 (fin des expérimentations relatives au RSA et au contrat unique aidé).

A l'article 17 (dispositions transitoires), elle a adopté un amendement corrigeant une erreur de référence.

Enfin elle a adopté l'article 18 (conférence nationale et évaluation) sans modification.

La commission a adopté le texte ainsi modifié.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mardi 23 septembre 2008

- Patrick Boulte, vice-président de Solidarités nouvelles face au chômage

- Bruno Grouès, conseiller technique du Pôle Lutte contre les exclusions, et Jeanne Dietrich, conseillère technique, de l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes sanitaires et sociaux (Uniopss)

- Jean-Marie Marx, directeur général délégué de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE)

Mercredi 24 septembre 2008

- Bernard Seillier, Sénateur honoraire, président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE)

Jeudi 25 septembre 2008

- Yannick L'Horty, professeur à l'université d'Evry, chercheur au Centre d'études de l'emploi

- Marie-Claire Carrère-Gée, présidente, Louis-Paul Pelé, secrétaire général, et Yann Debos, chargé de mission au secrétariat général, du Conseil d'orientation pour l'emploi (COE)

- Eric Pliez, secrétaire général adjoint, et Aurélie Denne, chargée de mission de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (Fnars)

Lundi 29 septembre 2008

- René-Paul Savary, président du Conseil général de la Marne à l'Assemblée des départements de France (ADF)

- Patrick Kanner, président, et Daniel Zielinski, délégué général, de l'Union nationale des centres communaux et intercommunaux d'action sociale (Unccas)

- Dominique Soulier, directeur général des services, et Bernard Foucaud, directeur général délégué aux affaires sociales, du Conseil général de l'Eure

- M. Raymond Soubie, conseiller social à la Présidence de la République

Mardi 30 septembre 2008

- Sylvia Veilt, conseillère technique de Force ouvrière (FO)

- Jacqueline Doneddu et Pierre-Yves Chanu, conseillers confédéraux de la Confédération générale du travail (CGT)

- Pascale Coton, vice-président, et Gwenael Maudet, conseiller technique, de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC)

- Jean Conan, secrétaire national à l'économie de la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC)

- Patricia Ferrand et Danièle Rivet de la Confédération française démocratique du travail (CFDT)

- Jean-François Veysset, vice-président aux affaires sociales de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME)

- Valérie Coman, directrice, et Guillaume Ressot, directeur adjoint chargé des affaires publiques, du Mouvement des entreprises de France (Medef)

- Roselyne Lecoultre, présidente de la commission sociale, Houria Sandale, conseillère technique, et Caroline DUC, chargée des relations avec le Parlement, de l'Union professionnelle artisanale (UPA)

- Nicole Maestracci, présidente, et Aurélie Denne, chargée de mission, de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (Fnars)

Mercredi 1er octobre 2008

- Louis Schweitzer, président de la Haute Autorité de Lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde)

Mardi 14 octobre 2008

- René-Paul Savary, président du Conseil général de la Marne à l'Assemblée des départements de France (ADF)

* 1 Voir notamment « Minima sociaux : concilier équité et reprise d'activité » - Rapport d'information Sénat n° 334 (2004-2005) de Valérie Létard - 11 mai 2005.

* 2 Parmi lesquels une proposition de loi adoptée par le Sénat, le 23 janvier 2007 : texte n° 51 (2006-2007) - Proposition de loi portant réforme des minima sociaux.

* 3 Source : Drees, Enquête auprès des bénéficiaires de minima sociaux 2006 - Études et résultats - n° 567 - avril 2007.

* 4 L'API est perçue jusqu'à ce que le plus jeune enfant ait trois ans ou, pendant douze mois consécutifs, si les enfants sont âgés de plus de trois ans.

* 5 « Au possible nous sommes tenus. La nouvelle équation sociale. Quinze solutions pour combattre la pauvreté des enfants » - avril 2005.

* 6 Article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 et article 52 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* 7 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

* 8 Rapport d'étape du comité d'évaluation des expérimentations sur « l'évolution des expérimentations du RSA », présidé par François Bourguignon.

* 9 Cet article prévoit la présentation au Parlement, tous les deux ans, d'un rapport d'évaluation de la loi précitée du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, associant les « acteurs de terrain ».

* 10 Au début de son quinquennat, le Président de la République avait annoncé son objectif de réduire d'un tiers le nombre de personnes vivant au-dessous du seuil de pauvreté d'ici à 2012.

* 11 Rapport d'étape du comité d'évaluation des expérimentations sur « l'évolution des expérimentations du RSA », présidé par François Bourguignon.

* 12 Voir en annexes divers exemples de calcul du RSA selon la composition du ménage.

* 13Dans le cadre de ce régime, le chiffre d'affaires annuel ne doit pas excéder un certain montant, variable en fonction des activités de l'entreprise, de 32 000 à 80 000 euros.

* 14 Les créances visées sont seulement celles entre époux ou ex-époux (articles 202, 212, 214, 255 et 270 du code civil et pensions alimentaires antérieures à la réforme du divorce en 1975), ainsi que celles dues aux enfants, y compris dans le cas particulier de ceux dont la filiation paternelle n'a pas été établie (articles 342 et 371-2 du même code).

* 15 C'est-à-dire les ressortissants de l'Union européenne, des Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE), Islande, Lichtenstein et Norvège, et de la Suisse.

* 16 Article R. 262-2-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 17 Article R. 115-6 du code de la sécurité sociale.

* 18 Directive communautaire 2004/38 CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres.

* 19 Articles R. 262-45 et R. 262-47 du code de l'action sociale et des familles.

* 20 Article D. 262-40 du code de l'action sociale et des familles.

* 21 « Plus de droits et plus de devoirs pour les bénéficiaires des minima sociaux d'insertion », rapport au Premier ministre, décembre 2005.

* 22 Rapport Sénat n° 161 (2005-2006), projet de loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux.

* 23 Loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et devoirs des demandeurs d'emploi.

* 24 C'est la loi du 23 mars 2006 précitée qui a étendu à la succession l'impossibilité de recours en récupération pour le RMI et l'API et des primes forfaitaires d'intéressement afférentes.

* 25 Usage d'un faux nom ou d'une fausse qualité, abus d'une qualité vraie ou emploi de manoeuvres frauduleuses.

* 26 Réponse adressée au Haut-commissariat aux solidarités actives dans le cadre de la consultation pour le Grenelle de l'insertion et qui figure dans le Livre vert.

* 27 « Les charges résultant, pour les départements, des transfert et création de compétences [...] sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances. Au titre de l'année 2004, la compensation [...] est calculée sur la base des dépenses engendrées par le paiement du revenu minimum d'insertion en 2003. Au titre des années suivantes, la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004 dans la loi de finances [...]. »

* 28 Article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

* 29 Plus précisément, le paragraphe I du nouvel article L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles, dans la nouvelle rédaction proposée à l'article 2 du projet de loi.

* 30 Créées par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux.

* 31 Le nombre de contribuables bénéficiant du bouclier fiscal avait été estimé par l'administration fiscale, lors de l'adoption de la réforme de 2007, à 234 397, parmi lesquels plus de 86 %, n'étaient pas assujettis à l'impôt sur la fortune. On sait toutefois que le nombre de contribuables ayant demandé à bénéficier du bouclier renforcé au titre des revenus de 2007 a été très inférieur au nombre de bénéficiaires potentiels.

* 32 En métropole, cet abattement est égal à 4 877 euros pour la première part de quotient familial, majoré de 1 409 euros pour les quatre demi-parts suivantes et de 2 493 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la cinquième.

* 33 Cf. Serge Dassault RI Sénat n° 255 (2006-2007) - « L'efficacité des contrats aidés ».