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Projet de loi de finances rectificative pour 2009

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 25 mars 2009 au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2009 (n° 297, 2008-2009).

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord souligné que l'économie mondiale est confrontée à la crise la plus grave depuis la Seconde Guerre mondiale. Cette crise présente la double caractéristique d'être à la fois une crise de l'économie réelle et une crise financière et de confiance. La croissance du produit intérieur brut (PIB) en 2008, de 0,7 %, a été constamment revue à la baisse en cours d'année, en particulier après la faillite de la banque Lehman Brothers en septembre 2008. Au quatrième trimestre de 2008, la croissance a été de - 1,2 %, ce qui est le taux le plus négatif depuis le quatrième trimestre de 1974. Selon le consensus des conjoncturistes, les prévisions de croissance pour 2009 sont de - 5,8 % pour le Japon, - 3,2 % pour l'Allemagne, - 3 % pour le Royaume-Uni, - 2,8 % pour les Etats-Unis d'Amérique, - 2,6 % pour la zone euro et - 2 % pour la France. Cependant, la publication par l'Insee, le 19 mars 2009, de ses prévisions de croissance pour le premier trimestre 2009, de - 1,5 %, conduit à considérer que la croissance devrait plutôt être de l'ordre de - 3 % sur l'ensemble de l'année 2009 (contre - 1,5 % selon le Gouvernement). Le taux de chômage, de 7,2 % au troisième trimestre de 2008, est remonté à 7,8 % au dernier trimestre de 2008, et pourrait être de l'ordre de 10 % à la fin de l'année 2009 et de 10,5 % à la fin de l'année 2010. Pour que l'économie mondiale renoue véritablement avec la croissance, il paraît nécessaire de restructurer le système financier mondial. Les précédentes crises bancaires suggèrent que le coût de cette restructuration pour les finances publiques pourrait être élevé. Il existe d'importants aléas à la baisse, de nature essentiellement financière : créances des banques d'Europe occidentale vis-à-vis des pays d'Europe centrale et orientale, risques de forte augmentation des taux d'intérêt, de forte baisse du dollar, de déflation ou, à moyen terme, de forte inflation. Le Fonds monétaire international (FMI) considère que les Etats doivent mettre rapidement en place des dispositifs permettant d'évaluer de manière fiable les actifs des banques, afin de restaurer la confiance ; placer les actifs toxiques dans des structures publiques ad hoc ; recapitaliser les banques viables ; supprimer, fusionner ou temporairement nationaliser les autres.

Il convient de distinguer deux types de mesures : les mesures de relance stricto sensu, qui obéissent à une logique de « multiplicateur keynésien », et les mesures en faveur du crédit et de la trésorerie des entreprises, dont l'impact est difficile à évaluer mais qui n'en sont pas moins indispensables. Selon les estimations du rapporteur général, après prise en compte du présent projet de loi de finances rectificative, le montant total des mesures, quel que soit leur support juridique, hors garanties de l'Etat, est de 84,9 milliards d'euros en 2009-2010, dont 68 milliards d'euros de mesures en faveur du crédit et de la trésorerie des entreprises et 16,9 milliards d'euros de mesures de « relance keynésienne » (soit respectivement 3,5 points et 0,9 point de PIB). Ces montants paraissent plus significatifs que celui, de 26 milliards d'euros, souvent évoqué. L'impact des mesures de « relance keynésienne » sur le PIB pourrait être de l'ordre de 0,6 point en 2009, dont 0,1 point correspondant au présent projet de loi de finances rectificative. Dans le cadre du plan de soutien au système bancaire, la garantie de l'Etat a jusqu'à présent été engagée à hauteur d'environ 100 milliards d'euros, pour un plafond de 360 milliards d'euros. Le rapporteur général a estimé que l'information de la commission au sujet des garanties accordées à la banque Dexia pourrait être améliorée.

Si l'on considère la seule année 2009, l'effort de relance français est analogue aux efforts de relance européen et américain. Certes, selon le FMI, si l'on prend en compte la totalité des mesures de relance mises en oeuvre en 2009, y compris celles déjà en vigueur en 2008, l'effort des Etats-Unis est de l'ordre de 2 points de PIB, contre 1 point pour les principaux Etats de l'Union européenne, et 0,7 point pour la France. Cependant, si l'on s'appuie sur les données du FMI, aux Etats-Unis l'impulsion budgétaire - c'est-à-dire la variation par rapport à l'année précédente -, seule notion pertinente sur le plan économique, est de seulement 0,9 point de PIB (du fait d'un effort de relance qui était déjà de 1,1 point de PIB en 2008), ce qui est exactement égal aux mesures des principaux Etats de l'Union européenne, et du même ordre de grandeur que les mesures élaborées par la France. Par ailleurs, si l'on considère que le plan de relance français ne sera pas également réparti sur 2009 et 2010, comme le suppose le FMI, mais centré sur l'année 2009, le plan de relance français est d'un montant de 1,4 point de PIB. Sur les 787 milliards de dollars - soit plus de 5 points de PIB - du « plan Obama », l'effort consenti en 2009 correspond à seulement 1,3 point de PIB, dont 0,9 point de PIB de dépenses. Si le « plan Obama » paraît si élevé, c'est parce que les Etats-Unis communiquent sur le montant global du plan, centré sur 2009-2010 mais qui prévoit encore des dépenses en 2015.

Il n'est pas évident de déterminer, à ce stade, si des mesures supplémentaires sont nécessaires. Dans le cas de 2009, si le niveau de déficit public déjà atteint rendrait très difficile toute mesure de consolidation ultérieure, il faut être attentif à ce que ne s'enclenche pas un cercle vicieux où dégradation de l'économie réelle et fragilisation des banques se renforceraient mutuellement. Dans le cas de 2010, la croissance pourrait être encore faible, et exiger le maintien de l'effort de relance réalisé en 2009.

Selon les estimations du rapporteur général, sur la base d'un scénario économique qualifié de « central » et supposant que la croissance, de - 3 % en 2009, augmenterait progressivement jusqu'à 2 % en 2012, le déficit public pourrait être de plus de 6 points de PIB en 2009 (contre 5,6 points de PIB selon le Gouvernement), et demeurer nettement au-dessus de 3 points de PIB en 2012, la dette publique atteignant alors environ 90 points de PIB.

Le présent projet de loi de finances rectificative révise à la baisse les prévisions de recettes de l'Etat pour 8,5 milliards d'euros, dont 7,4 milliards d'euros pour les recettes fiscales (y compris l'impact de l'allégement d'impôt sur le revenu) et 1,1 milliard d'euros pour les recettes non fiscales. Il prévoit 2,7 milliards d'euros de mesures en faveur des ménages (dont 1,1 milliard d'euros d'allégement d'impôt sur le revenu) et 6,7 milliards d'euros de prêts au secteur automobile. La révision de l'hypothèse d'inflation pour 2009, de 1,5 % à 0,4 %, a un impact défavorable sur la progression en volume de la norme de dépense. Interrogé la veille sur ces évolutions au cours de son audition par la commission, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a déclaré que la norme de dépense devrait cependant être tenue, hors dépenses du plan de relance, entre l'exécution 2008 et l'exécution 2009. Compte tenu des ouvertures de crédits prévues par le présent projet de loi de finances rectificative, et une fois réintégrées les dépenses liées au plan de relance, les dépenses de l'Etat au sens de la norme élargie s'établissent en hausse de 20 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2008, soit une progression de 5,9 % en valeur et de 5,5 % en volume. Aux termes de l'article d'équilibre du présent projet de loi de finances rectificative adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, le besoin de financement de l'Etat s'établit à 216,1 milliards d'euros, en accroissement de 17,3 milliards d'euros (+ 8,7 %) par rapport à la prévision de la première loi de finances rectificative pour 2009 et de 36,5 milliards d'euros (+ 20,3 %) par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2009. L'augmentation du besoin de financement est intégralement imputable au creusement du déficit budgétaire. Les crédits consacrés à la charge de la dette demeurent évalués à 42,979 milliards d'euros, conformément au montant voté en loi de finances initiale pour 2009. Le Gouvernement considère en effet que, dans la mesure où cette charge pourrait être alourdie par l'accroissement des émissions à moyen et long termes prévues en 2009 (effet « volume »), la baisse des taux courts et la révision à la baisse des prévisions d'inflation devraient diminuer la charge d'intérêts d'un montant analogue. La comparaison des « spreads » à dix ans entre l'Allemagne et les différents Etats montre que la signature française reste la plus recherchée de la zone euro, après celle de l'Allemagne.

M. Jean Arthuis, président, a souligné l'intérêt des informations apportées par le rapporteur général au sujet en particulier de la crise, du « calibrage » du plan de relance et des perspectives à moyen terme des finances publiques.

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur la notion d'impulsion budgétaire, et a considéré que le Gouvernement aurait dû prendre immédiatement des mesures de relance par la consommation.

M. François Marc a considéré que les perspectives de déficit public montrent que le Gouvernement a eu tort d'alléger les impôts avec la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que, sans cette loi, la situation économique serait pire.

Mme Marie-France Beaufils a estimé que cette analyse relevait de la « méthode Coué ».

S'appuyant sur l'exemple du département des Hauts-de-Seine, M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur la possibilité de réaliser dès 2009 des investissements publics supplémentaires pour un montant significatif. La France pourrait avoir des difficultés à se financer à moyen et long termes sur les marchés, ce qui implique selon lui de réfléchir à la manière de davantage inciter les résidents à acquérir des bons du Trésor.

M. Jean-Jacques Jégou s'est demandé si le fait que la France paraisse moins touchée que ses principaux partenaires par la crise économique vient de ce qu'elle aurait connu une croissance durablement plus faible. Il s'est interrogé sur la possibilité de réaliser un effort de relance plus important, compte tenu de la situation déjà très dégradée des finances publiques, et sur celle de ramener le déficit public en dessous de 3 points de PIB en 2012.

M. Philippe Marini a considéré que la croissance prévue pour la France en 2009 serait vraisemblablement plus faible si le modèle de croissance précédemment adopté avait été le même que celui de certains Etats, comme le Royaume-Uni ou l'Espagne. Le niveau élevé de la dette publique rend difficile d'accroître encore l'effort de relance. L'exemple de l'Espagne, encore montrée en exemple il y a quelques mois pour la saine gestion de ses finances publiques, illustre que la confiance des marchés financiers ne provient pas de la seule politique budgétaire. Le rééquilibrage des comptes publics sera nécessairement douloureux.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles.

Après les interventions de Mme Nicole Bricq et de M. Jean-Pierre Fourcade, elle a adopté un amendement de suppression de l'article 8 C, relatif aux conditions d'application de la réduction d'impôt pour l'investissement locatif.

Après une intervention de M. Philippe Adnot, elle a adopté un amendement de suppression de l'article 8 D, relatif à l'aménagement du dispositif anti-abus applicable à la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune applicable au titre de souscriptions au capital de petites et moyennes entreprises.

Après une intervention de Mme Nicole Bricq, elle a apporté trois amendements de précision à l'article 8.

M. Jean Arthuis, président, a fait part de son intention de déposer, à titre personnel, un amendement encadrant la rémunération des dirigeants d'entreprises bénéficiant d'une aide de l'Etat. M. Henri de Raincourt a jugé qu'une telle initiative est judicieuse sur le fond, mais s'est interrogé sur son opportunité, alors que le Président de la République a demandé au Medef de faire des propositions à cet égard. Mme Marie-France Beaufils a considéré qu'il est nécessaire d'aboutir rapidement. Mme Nicole Bricq a exprimé des doutes quant à la possibilité du patronat de s'auto-réguler en matière de rémunérations, et a fait part de l'intention du groupe socialiste de déposer des amendements à ce sujet. M. Henri de Raincourt a rappelé que, si la commission ne s'est pas déclarée favorable à l'adoption de la proposition de loi de M. Thierry Foucaud tendant à abroger le bouclier fiscal et à moraliser certaines pratiques des dirigeants de grandes entreprises en matière de revenus, elle ne l'a pas rejetée, de manière à permettre sa discussion par articles en séance publique le 26 mars 2009. M. Jean-Jacques Jégou s'est déclaré favorable à l'amendement de M. Jean Arthuis. M. Jean-Pierre Fourcade a en revanche indiqué qu'il n'y était pas favorable, y voyant une forme de retour à une « économie administrée ».

A l'issue de ce débat, sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a adopté l'ensemble du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2009 ainsi modifié.