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Projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif à l'action extérieure de l'Etat, qui a été adopté par le conseil des ministres le 22 juillet 2009 et déposé en premier lieu au Sénat, s'inscrit dans le cadre de la réforme du ministère des Affaires étrangères et européennes.

Cette réforme vise à rénover notre action extérieure, adapter les structures et le fonctionnement du ministère des Affaires étrangères et européennes aux défis soulevés par la mondialisation. Elle repose sur les conclusions du Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France et les recommandations issues de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Après la réorganisation de l'administration centrale1(*), marquée notamment par la création de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, il s'agit donc d'une nouvelle étape d'une réforme d'ensemble, qui vise, dans les trois ans à venir, à réorganiser le réseau diplomatique et consulaire et à réformer notre dispositif d'aide publique au développement.

Le présent projet de loi porte, pour sa part, principalement sur la réforme de l'action culturelle extérieure et de la coopération technique internationale. L'objectif de cette réforme est de passer d'une logique de rayonnement à une diplomatie d'influence.

Le projet de loi prévoit ainsi la création de deux nouveaux opérateurs :

- une agence chargée de l'action culturelle extérieure, issue de la transformation de l'association CulturesFrance en établissement public à caractère industriel et commercial ;

une agence chargée de l'expertise et de la mobilité internationales, issue de la fusion de CampusFrance, d'Egide et de France Coopération Internationale et dotée, elle aussi, d'un statut d'établissement public à caractère industriel et commercial.

Ce projet de loi contient également d'autres dispositions de nature très variées, qui concernent notamment :

- la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France, à laquelle se rattacheraient les deux nouveaux opérateurs prévus par le projet de loi ;

- la rénovation du cadre juridique de l'expertise technique internationale ;

- la prise en compte des sujétions particulières des conjoints d'agents expatriés dans les postes diplomatiques et consulaires, par la mise en place d'une allocation spécifique ;

- Enfin, des dispositions relatives au remboursement des dépenses engagées par l'Etat à l'occasion d'opérations de secours à l'étranger.

Étant donné que ce projet de loi concerne directement l'action extérieure de l'Etat, il a été renvoyé au fond à la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat.

Compte tenu de l'importance de ce texte pour le rayonnement de notre culture et de notre langue à l'étranger, la commission de la Culture, de l'Education et de la Communication s'est saisie pour avis sur les dispositions relatives aux nouveaux opérateurs.

Pour l'examen de ces dernières dispositions, votre Rapporteur a travaillé conjointement avec le Rapporteur pour avis, notre collègue Louis Duvernois, notamment en procédant à de nombreuses auditions.

Vos Rapporteurs ont ainsi auditionné les représentants du ministère des Affaires étrangères et européennes et des autres ministères concernés, mais aussi des opérateurs, des partenaires publics ou privés, des personnalités indépendantes ou encore les représentants des syndicats des agents du ministère des Affaires étrangères et européennes2(*).

Ce travail en bonne entente a permis d'aboutir à des positions identiques ou très proches sur les principales dispositions du projet de loi.

En définitive, votre Rapporteur est convaincu que le projet de loi constitue un premier pas, certes nécessaire, mais une première étape seulement, dans la réforme de notre action extérieure.

Saisie de 70 amendements, dont 36 présentés par votre Rapporteur, 23 présentés par le Rapporteur pour avis, 8 par le groupe socialiste, un par notre collègue Mme Joëlle Garriaud-Maylam et plusieurs sénateurs représentant les Français de l'étranger et deux par le gouvernement, votre commission a adopté 33 amendements, dont 32 présentés par votre Rapporteur, afin de conforter la réforme de notre diplomatie d'influence.

I. LA CRÉATION D'UNE AGENCE CHARGÉE DE L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE : UNE PREMIERE ÉTAPE DANS LA RÉFORME DE NOTRE DIPLOMATIE D'INFLUENCE

Le premier objectif du projet de loi est de créer une agence chargée de la coopération culturelle, dotée du statut d'établissement public à caractère industriel et commercial, qui se substituerait à CulturesFrance.

La création de cette agence s'inscrit dans le cadre de la réforme de notre diplomatie d'influence, annoncée par le ministre des Affaires étrangères et européennes, M. Bernard Kouchner, le 25 mars 2009, et à laquelle le Parlement, et le Sénat en particulier, a pris une part significative.

A. UNE DIPLOMATIE CULTURELLE EN CRISE

Au début de l'année 2009, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées et la commission des Affaires culturelles du Sénat ont décidé de procéder à une série d'auditions communes sur le thème de l'action culturelle de la France à l'étranger. Des auditions que nous avons menées, nous pouvons tirer quatre enseignements principaux :

Premier constat : notre pays dispose d'un réseau culturel exceptionnellement dense et diversifié. Ce réseau se compose, en effet, de :

- 154 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) au sein des ambassades ;

- 144 centres et instituts culturels français à l'étranger (qui sont des établissements à autonomie financière) ;

- un millier d'Alliances françaises, qui sont des associations de droit local, dont une partie d'entre-elles ont passé des conventions avec l'Etat.

Toutefois, à la différence de nos partenaires et concurrents, comme le Royaume-Uni, avec le British Council, l'Allemagne, avec le Goethe Institut, ou l'Espagne, avec l'Institut Cervantès, notre réseau culturel souffre d'un manque de cohérence et de visibilité. De ce point de vue, la création d'une agence chargée de l'ensemble de la coopération culturelle et dotée d'un label unique représenterait une avancée.

Deuxième constatation : notre diplomatie culturelle est aujourd'hui en crise : crise de moyens, en raison de la forte diminution des financements ; crise d'identité chez les personnels du réseau culturel ; mais aussi crise de sens, car il n'y a plus de direction claire assignée à notre diplomatie culturelle.

Notre action culturelle souffre avant tout aujourd'hui d'un déficit de pilotage stratégique.

Si le ministère des Affaires étrangères et européennes doit conserver un rôle de premier plan dans ce domaine, puisque la culture est une composante essentielle de notre diplomatie d'influence, le ministère de la Culture et les autres ministères concernés ne sont pas suffisamment impliqués dans la mise en oeuvre de notre coopération culturelle à l'étranger.

Par ailleurs, au sein de l'administration centrale, l'ancienne direction générale de la coopération internationale et du développement n'a pas réussi à élaborer une véritable stratégie, ni à exercer réellement sa tutelle sur les opérateurs, étant absorbée dans les tâches de gestion quotidienne du réseau. La mise en place récente d'une nouvelle direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, au sein du ministère des Affaires étrangères et européennes, est d'ailleurs directement tirée de ce constat.

Troisième enseignement : il est nécessaire de mettre un terme à la forte diminution des crédits consacrés à notre action culturelle.

Au moment où nos partenaires britanniques, allemands et espagnols, et même chinois, avec les Instituts Confucius, augmentent fortement les moyens consacrés à leurs réseaux culturels, où la Secrétaire d'Etat américaine Mme Hillary Clinton a fait de la diplomatie dite de l'intelligence (« smart power ») une priorité de son action, comment expliquer que notre pays soit le seul à diminuer fortement les crédits consacrés à son rayonnement culturel et linguistique dans le monde ?

Enfin, quatrième et dernière observation : la gestion des ressources humaines constitue le « point noir » de notre réseau culturel.

Les personnels appelés à diriger les centres culturels ne se voient proposer qu'une formation de cinq jours. A titre d'exemple, la formation initiale est de six mois en Allemagne.

La durée d'immersion dans un pays est relativement courte, de l'ordre de trois ans, alors qu'elle est de cinq ans pour le British Council et le Goethe Institut.

Enfin, l'Allemagne et le Royaume-Uni offrent de bien meilleures perspectives de carrière aux agents de leur réseau culturel à l'étranger.

La rénovation de la gestion des ressources humaines du personnel de notre réseau culturel à l'étranger doit donc être une priorité.

A partir de ce constat, les deux commissions ont publié un rapport d'information sur la diplomatie culturelle, présenté par les deux présidents MM.  Jacques Legendre et Josselin de Rohan, et contenant dix recommandations, adoptées à l'unanimité par les membres des deux commissions3(*).

Les dix recommandations communes de la commission des Affaires culturelles
et de la commission des Affaires étrangères et de la Défense
concernant la diplomatie d'influence

1°/ Confier la tutelle de la future agence de coopération culturelle au ministère des Affaires étrangères ;

2°/ Mettre en place un secrétariat d'Etat à la francophonie et aux relations culturelles extérieures ;

3°/ Associer davantage le ministère de la Culture et les autres ministères concernés à la définition de notre stratégie culturelle à l'étranger au sein d'un conseil d'orientation stratégique ;

4°/ Mettre en place un conseil scientifique auprès de l'opérateur afin d'associer les milieux culturels ainsi que les collectivités territoriales ;

5°/ Le périmètre de la future agence devrait couvrir les missions exercées jusqu'ici par CulturesFrance, auxquelles s'ajouteraient la diffusion de la langue française ainsi que la promotion du patrimoine audiovisuel français. En revanche, la coopération universitaire, scientifique et technique devrait en être exclue et être confiée à un opérateur distinct ;

6°/ Aménager un lien étroit entre la future agence et le réseau culturel à l'étranger ;

7°/ Affirmer le rôle de l'ambassadeur dans la déclinaison de notre action culturelle extérieure au niveau local ;

8°/ Associer les Alliances françaises à la mise en oeuvre de notre politique culturelle extérieure sur un mode partenarial ;

9°/ Rénover en profondeur la gestion des ressources humaines de notre réseau culturel ;

10°/ Doter notre action culturelle extérieure de moyens à la hauteur de ses ambitions.

De nombreux rapports parlementaires consacrés à l'action culturelle extérieure reposaient largement sur les mêmes constats4(*). Par ailleurs, une étude comparative de M. Bernard Faivre d'Arcier, du 23 février 2009, a mis en évidence les principales faiblesses du dispositif français par rapport à celui de nos partenaires et concurrents étrangers.

Le ministre des Affaires étrangères et européennes, M. Bernard Kouchner, a annoncé, lors d'une conférence de presse organisée le 25 mars 2009, une réforme de notre action culturelle extérieure.

L'objectif de cette réforme est de passer d'une logique de rayonnement, prisonnière se son héritage historique, à une diplomatie d'influence, s'appuyant sur une culture française qui ne cherche pas seulement à de diffuser, mais également à s'enrichir au contact des autres cultures en s'adaptant aux réalités locales.

La principale nouveauté de cette réforme tient à la création d'une agence chargée de la coopération culturelle.

Cette agence serait créée sous la forme d'un établissement public et reprendrait les activités exercées actuellement par CulturesFrance.

Elle devrait notamment :

- porter nos priorités en matière culturelle : diffusion du livre et de l'écrit, organisation du débat d'idées, recours aux nouvelles technologies, soutien aux industries culturelles ;

- promouvoir la langue française ;

- être une vitrine de l'offre culturelle française dans toute sa diversité, venir en soutien aux artistes, aux créateurs, aux écrivains ;

- être à l'écoute et répondre à la demande provenant de nos partenaires étrangers par l'intermédiaire de notre réseau ;

- travailler en pleine concertation avec nos partenaires : ministères de la culture, de l'éducation et de la recherche, entreprises, établissements publics et industries culturelles, collectivités locales ;

- fournir l'expertise nécessaire aux projets d'ingénierie culturelle ;

- contribuer à la formation des membres du réseau.

Le ministère des Affaires étrangères devrait définir les grandes orientations stratégiques de cette agence, sur une base pluriannuelle, et en prenant en compte les situations locales, ce qui permettrait de dégager clairement les objectifs de notre action culturelle dans chaque grande région du monde.

Enfin, une réflexion devra être menée sur l'implantation géopolitique de notre réseau et pour favoriser les formes innovantes de présence culturelle, la formation initiale et continue aux métiers de la coopération culturelle et le parcours d'experts professionnels au sein du réseau culturel français.

S'agissant de sa dénomination, plusieurs noms ont été évoqués, comme « Institut français » ou encore les noms de grands écrivains ou philosophes, comme Jules Verne, Voltaire, Diderot, Descartes ou Victor Hugo.

Un comité de préfiguration de cette agence, composé de représentants des différentes administrations concernées, de personnalités du monde de la culture et de parlementaires5(*), a été mis en place. Il a remis ses conclusions en juin 2009.

La principale difficulté de cette réforme a porté sur les relations entre la future agence et le réseau culturel à l'étranger, formé des services de coopération et d'action culturelle des ambassades (SCAC) et des centres et instituts culturels, et appelés à fusionner au sein d'un même établissement à autonomie financière.

Faut-il rattacher à la future agence le réseau culturel à l'étranger en faisant des établissements à autonomie financière des antennes locales de l'agence, sur le modèle du British Council ou du Goethe Institut ?

Un tel rattachement ne risque-t-il pas d'amoindrir le rôle de l'Etat en matière de diplomatie culturelle et de porter atteinte au rôle central de l'ambassadeur ?

Quelles seront les conséquences d'un tel rattachement sur le statut des agents du réseau, sur les biens immobiliers ou encore en matière de protection diplomatique ?

Telles sont notamment les questions soulevées par ce rattachement.

Le ministre a confié à M. Dominique de Combles de Nayves, ancien ambassadeur, une expertise des questions soulevées par le rattachement du réseau culturel à l'étranger à la future agence. Celui-ci a remis son rapport en octobre dernier.

Après avoir longuement muri sa réflexion, le ministre des Affaires étrangères et européennes a finalement annoncé, dans une lettre du 27 octobre adressée aux agents de son ministère, le report à trois ans de sa décision sur ce rattachement.

Comme il l'indique dans cette lettre :

« Je souhaite qu'après une période de trois ans de mise en oeuvre de ce dispositif, un rendez-vous soit pris pour évaluer son fonctionnement et envisager le rattachement administratif du réseau à l'agence. Je suis personnellement favorable à cette évolution, qui n'est toutefois, compte tenu de ses conséquences administratives et financières, envisageable qu'à terme. Dans mon esprit, la création à Paris et dans les postes d'établissements dotés d'un même périmètre, d'un même nom et de coopérations renforcées, devrait nous permettre d'avancer dans cette direction ».

* 1 Décret n°2009-291 du 16 mars 2009

* 2 La liste des personnes entendues figure en annexe au présent rapport

* 3 Rapport d'information n°458 (2008-2009) « Le rayonnement culturel international : une ambition pour la diplomatie française » de MM. Jacques Legendre et Josselin de Rohan, fait au nom de la commission des Affaires culturelles et de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat, et déposé le 10 juin 2009.

* 4 On peut citer notamment les rapports de nos collègues M. Yves Dauge, alors député, consacré au réseau culturel français à l'étranger, de 2001 ; de M. Louis Duvernois sur une nouvelle stratégie de l'action culturelle extérieure de la France, présenté en décembre 2004, au nom de la commission des Affaires culturelles ou encore celui de M. Adrien Gouteyron, sur la crise de la diplomatie culturelle française, présenté en juillet 2008 au nom de la commission des Finances.

* 5 Ce comité comprenait notamment, pour le Sénat, MM. Louis Duvernois et Yves Dauge, membres de la commission des affaires culturelles, ainsi que Mme Catherine Tasca, Mme Monique Cerisier-ben Guiga et M. Joseph Kergueris, membres de la commission des affaires étrangères et de la défense.