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Projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État

 

C. LE REMBOURSEMENT DES FRAIS ENGAGÉS PAR L'ETAT À L'OCCASION D'OPÉRATIONS DE SECOURS À L'ÉTRANGER : UN DISPOSITIF A VOCATION PRINCIPALEMENT DISSUASIVE

Enfin, le projet de loi (titre IV) contient des dispositions relatives au remboursement des frais engagés par l'Etat à l'occasion de secours à l'étranger.

1. L'absence de dispositif permettant à l'Etat d'obtenir le remboursement des dépenses engagées lors des opérations de secours à l'étranger

Il n'existe actuellement aucun dispositif permettant à l'Etat d'obtenir le remboursement des dépenses destinées à couvrir les frais engagés à l'occasion d'opérations de secours à l'étranger.

Or, l'Etat français est amené, de plus en plus fréquemment, à supporter la charge financière des secours organisés par lui ou pour son compte au profit de ressortissants français se mettant particulièrement en difficulté ou exposant leur santé physique et psychologique, et celle des personnes les accompagnant, à un danger imminent, dans le cadre d'activités sportives, de loisir ou à caractère professionnel à l'étranger.

Ces personnes, qui voyagent ou qui séjournent dans des régions ou des pays déconseillés par le ministère des affaires étrangères et européennes, se mettent parfois dans des situations de grands périls malgré les avertissements dont ils ont fait l'objet et peuvent être victimes d'agressions ou d'enlèvement. Ces affaires nécessitent un engagement fort des services de l'Etat qui mobilise des moyens humains, logistiques et financiers importants.

C'est d'ailleurs l'une des raisons qui ont conduit le ministre des affaires étrangères et européennes, M. Bernard Kouchner, à doter le ministère des affaires étrangères d'un centre de crise, dont votre rapporteur a pu visiter les installations.

Ces personnes qui mettent en péril leur sécurité et parfois la sécurité de ceux qui les accompagnent, voire des équipes de secours, ne se voient pas réclamer, faute de base juridique, le montant des frais engagés par l'Etat, directement ou indirectement, pour préserver leur intégrité physique et psychologique, assurer le soutien à leur famille et mettre en place l'ensemble de la logistique nécessaire à la gestion de crise.

De même, les professionnels du tourisme, des transports et de l'assurance peuvent être tentés de s'en remettre à l'Etat pour le rapatriement de leurs clients, comme ce fut notamment le cas lors du blocage de l'aéroport de Bangkok en novembre 2008, durant lequel certaines compagnies aériennes ou voyagistes n'ont rien fait pour tenter d'évacuer leurs clients.

Dans bien des cas, les services de l'Etat doivent donc supporter des dépenses importantes pouvant s'élever à plusieurs dizaines voire centaines de milliers d'euros. Ainsi, le rapatriement des cinq cents touristes français lors du blocage de l'aéroport de Bangkok de novembre 2008, a entraîné un coût de 720 000 euros pour le ministère des Affaires étrangères pour le seul affrètement de l'avion.

Le ministère des Affaires étrangères n'est pas le seul ministère concerné par cette mesure. Ainsi, le ministère de la Défense est fréquemment appelé à mettre en oeuvre des moyens matériels et humains dans le cadre des opérations de secours à l'étranger, comme en témoigne l'affaire du « Tanit » au large de la Somalie, qui a mobilisé des moyens importants de la marine nationale.

2. Le projet de loi : responsabiliser davantage les personnes et les professionnels à l'égard des séjours dans des zones dangereuses

L'objectif du projet de loi est donc de responsabiliser les ressortissants français s'engageant dans des activités professionnelles, de loisirs ou sportives dans des zones dangereuses à l'étranger, en ouvrant la possibilité pour l'Etat d'exiger le remboursement de tout ou partie des frais induits par des opérations de secours (articles 13 et 14).

Cette demande de remboursement ne pourra jouer qu'à l'égard des personnes s'étant délibérément exposées à des risques qu'elles ne pouvaient ignorer. Elle ne s'appliquera pas dans le cas où ces personnes se seraient trouvées dans une situation dangereuse pour un « motif légitime tiré notamment de leur activité professionnelle ou d'une situation d'urgence ».

Ainsi, les journalistes intervenant dans une zone de crise au nom de la liberté d'information ou bien les ressortissants français, touristes ou expatriés, confrontés à une situation de crise, comme une catastrophe naturelle ou l'éclatement d'un conflit armé, ne seraient pas concernés.

L'esprit de cette disposition est fortement inspiré de la loi du 9 janvier 1985, dite loi « Montagne », qui a permis aux communes de demander le remboursement des frais de secours engagés dans le cadre des activités de tourisme ou de sport sur le territoire national.

Le but est similaire pour les professionnels du tourisme et de l'assurance, puisqu'il s'agit de les responsabiliser face aux manquements et négligences de leur part qui entraîneraient une situation délicate voire dangereuse pour les ressortissants français et dont les frais engendrés par le règlement étatique de la situation seraient imputés sur le budget de l'Etat.

Si ceux-ci ne respectent pas leurs engagements contractuels, et notamment l'obligation de prestation de voyage et celle de rapatriement, à l'égard des ressortissants français, et entraînent par la même une intervention en substitution par l'Etat, ce dernier doit pouvoir exiger de ces opérateurs le remboursement de tout ou partie des dépenses qu'il a été obligé d'effectuer pour compenser leurs manquements ou négligences. Il incombera alors au professionnel de prouver qu'il s'est trouvé dans un cas de force majeure empêchant son intervention.

3. La position de votre commission : approuver le dispositif proposé en renforçant sa portée

Votre commission approuve entièrement les objectifs poursuivis par le projet de loi.

Face à la multiplication de comportements irresponsables de la part de personnes s'aventurant dans des zones déconseillées, non protégées ou connues comme n'étant pas de nature à assurer leur sécurité à l'étranger, il n'est pas normal que la charge financière des opérations de secours pèse uniquement sur l'Etat, et donc sur le contribuable français.

Pour votre commission, dans de telles situations, il est légitime que l'Etat soit en mesure de demander le remboursement de tout ou partie des dépenses engagées à l'occasion des opérations de secours.

Surtout, un tel dispositif aurait principalement, aux yeux de votre commission, une vocation pédagogique et un effet dissuasif à l'égard de tels comportements.

Convaincue du bien-fondé de cette mesure, votre commission a même souhaité renforcer le dispositif proposé de deux manières.

D'une part, elle a estimé souhaitable de supprimer l'encadrement de ce remboursement dans la limite d'un plafond fixé par décret.

En effet, dès lors que la possibilité pour l'Etat d'exiger le remboursement des frais engagés reste une simple faculté et que le texte précise que l'Etat pourra demander le remboursement de tout ou partie des dépenses, il n'a pas paru nécessaire à votre commission de prévoir un plafond.

Au contraire, un tel plafond pourrait avoir un rôle moins dissuasif.

D'autre part, votre commission a jugé préférable de supprimer la référence aux « mises en garde reçues ».

Etant donné que le texte prévoit que le dispositif ne s'applique qu'à l'égard de « personnes s'étant délibérément exposées (...) à des risques qu'elles ne pouvaient ignorer », il n'a pas semblé utile à votre commission d'ajouter « au regard des mises en garde reçues ».

Une telle mention paraît de nature à restreindre la portée du dispositif proposé et serait susceptible de soulever des difficultés juridiques sur l'appréciation de la nature de ces « mises en garde » et sur les moyens d'en apporter la preuve devant le juge.

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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées soumet à la délibération du Sénat le texte qu'elle a établi.