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Projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État

 

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES A L'EXPERTISE TECHNIQUE INTERNATIONALE

Article 7 - Modification de l'intitulé de la loi de 1972 relative à l'expertise technique internationale

Le titre II du projet de loi, qui comprend les articles 7 à 11, rénove le cadre juridique de l'expertise technique internationale défini par la loi n°72-659 du 13 juillet 1972. La réforme proposée modifie le champ d'application de cette loi en étendant les missions de coopération internationale à d'autres personnes publiques ou privées que les seuls États étrangers. L'article 7 modifie l'intitulé de la loi de 1972 pour l'adapter au nouveau contenu de la loi proposé par les articles 8 à 11. Il remplace la mention « la situation du personnel civil de coopération culturelle, scientifique et technique auprès des États étrangers » par les mots « l'expertise technique internationale ».

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 - Extension du champ d'application de la loi de 1972 relative à l'expertise technique internationale

L'article 8 du projet de loi modifie l'article 1er de la loi n°72-659 du 13 juillet 1972 en étendant le champ de l'expertise technique internationale aux organisations internationales et aux instituts étrangers de recherche.

L'article 1er de la loi de 1972 indiquait que l'expertise technique internationale ne concernait que « les personnels civils auxquels l'État fait appel pour accomplir hors du territoire français des missions de coopération culturelle, scientifique et technique auprès d'États étrangers, notamment en vertu d'accords conclus entre la France et ces États ».

La loi s'appliquait à tous les personnels civils (publics et privés, titulaires ou contractuels) mis à la disposition d'États étrangers par l'État français. Il ne s'agissait par conséquent que de la coopération bilatérale, les organisations internationales étant exclues. La loi ne s'appliquait, par ailleurs, ni aux militaires, ni aux volontaires du service national servant au titre de la coopération dont le statut était prévu par la loi du 6 juillet 1966 repris dans le Code du Service national.

Le projet de loi conserve l'économie générale de l'article 1er de la loi de 1972. Il étend le champ de l'expertise internationale aux organisations internationales et aux instituts étrangers de recherche. Ainsi la nouvelle rédaction de l'article 1er tend à prévoir que : « Les personnels civils appelés à accomplir hors du territoire français des missions de coopération culturelle, scientifique et technique auprès d'États étrangers, notamment en vertu d'accords conclus par la France avec ces États, auprès d'organisations internationales intergouvernementales ou d'instituts indépendants étrangers de recherche sur les politiques publiques, sont dénommés « experts techniques internationaux » ».

Cette nouvelle rédaction étend le bénéfice de la loi de 1972 à la coopération multilatérale et à ce que l'on pourrait appeler la diplomatie des idées, c'est-à-dire le fait de placer des experts français dans des organismes de recherche étrangers ou des « think tanks », dans le but d'exercer une influence sur la scène intellectuelle mondiale.

En ce qui concerne la coopération multilatérale, les organisations internationales visées par l'article 8 sont notamment l'Organisation mondiale de la santé (OMS), l'Organisation des Nations-Unies pour l'agriculture et l'alimentation (FAO), le Programme des Nations-Unies pour le développement (PNUD), la Banque Mondiale, la Conférence des Nations-Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), le Programme alimentaire mondial (PAM), l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), organismes auprès desquels la France met d'ores et déjà à disposition ou souhaite mettre à disposition des personnels français. Ces personnels, fonctionnaires ou jeunes experts associés sont des éléments de l'influence française dans les organismes internationaux, dont la présence doit contribuer à orienter la politique de ces institutions dans un sens conforme aux objectifs poursuivis par les pouvoirs publics français.

En ce qui concerne les organismes de recherche sur les politiques publiques, il s'agit pour l'essentiel de « think tanks » situés en Europe, aux États-Unis (comme par exemple le Brookings Institution, le CSIS, le Carnegie Endowment for International Peace) et en Asie (notamment l'Institute of strategic studies au Pakistan et l'Institute for defence studies & Analyse en Inde).

Votre commission partage les objectifs poursuivis par cette extension du cadre de la loi de 1972. Les organisations internationales comme les grands centres de recherches indépendants sont des lieux où la France a intérêt à placer des hommes afin d'y exercer une influence. Cette réforme est cohérente avec la promotion d'une diplomatie d'influence. La France a un intérêt stratégique à ce que ses modes de raisonnement, ses schémas d'interprétation, ses codes d'analyse soient le plus largement diffusés sur la scène intellectuelle mondiale.

Elle a adopté, à cet article, trois amendements qui tendent à en préciser la rédaction.

Le premier précise que le personnel concerné par ce dispositif est un personnel : « recruté par des personnes publiques ». La loi de 1972 ainsi modifiée concerne tous les experts techniques internationaux, qu'ils soient gérés par l'État ou, par délégation, par la future agence pour la mobilité créée également par le projet de loi, que leur financement soit assuré par la France ou par des bailleurs multilatéraux ou d'autres bailleurs bilatéraux, y compris les pays bénéficiaires de l'expertise.

Elle ne concerne pas, en revanche, les experts privés, salariés d'entreprises privées, exerçant des missions d'expertise au profit d'États étrangers ou d'organisations internationales.

Du fait de la suppression dans le texte de la loi de 1972 de la mention selon laquelle cette dernière concerne « les personnels civils auxquels l'État fait appel », la nouvelle rédaction proposée pourrait laisser penser que la loi s'applique également aux personnels des entreprises d'ingénierie et de consultants du secteur privé et ainsi à toutes personnes exerçant des fonctions d'expertise à l'international. Or tel n'est pas l'objectif de la loi qui ne concerne que l'expertise à l'initiative des pouvoirs publics. L'amendement lève cette ambiguïté en évoquant un personnel : « recruté par des personnes publiques », personnes publiques qui recouvrent les ministères et au premier chef celui des affaires étrangères, mais également l'agence pour la mobilité.

Elle a, par ailleurs, adopté un deuxième amendement rédactionnel tendant à harmoniser dans le texte l'usage des mots « instituts indépendants de recherches ».

Ces derniers sont visés par les articles 1 et 8 du projet de loi. Mais alors qu'à l'article 1 sont évoqués « les instituts de recherche indépendants », l'article 8 vise lui « les instituts indépendants étrangers de recherche sur les politiques publiques ».

L'amendement retient la formule des « instituts indépendants de recherche » qui est la plus large et permet que l'appellation soit ainsi la même dans les deux articles. A l'article 8 l'adjectif « étranger » est cependant maintenu, car il s'agit, à cet article, de mission d'expertise internationale à l'étranger.

Elle a enfin adopté un troisième amendement tendant à préciser, comme cela est déjà prévu pour les magistrats, que compte tenu de la séparation des pouvoirs, les fonctionnaires des assemblées parlementaires exerçant des missions d'expertise technique internationale sont régis par les dispositions de la présente loi « sous réserve des dispositions particulières qui leur sont applicables ». L'amendement étend cette précision, actuellement prévue par le texte pour les magistrats, aux fonctionnaires des assemblées parlementaires.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 - Ouverture du recrutement des experts techniques à l'ensemble des fonctions publiques ainsi qu'au secteur privé

L'article 9 propose une nouvelle rédaction de l'article 2 de la loi de 1972. Ce dernier prévoit que les personnels mentionnés à l'article 1er sont « recrutés dans les divers secteurs d'activités, en fonction des qualifications recherchées. »

Ils peuvent être notamment choisis « parmi les fonctionnaires de l'État et des établissements publics de l'État, les magistrats de l'ordre judiciaire, les agents titulaires des collectivités locales et de leurs établissements publics, les agents permanents des services, établissements et entreprises publics à caractère industriel et commercial. »

La nouvelle rédaction proposée par le projet de loi reprend les possibilités actuellement prévues et les étend à l'ensemble des fonctions publiques françaises et européennes ainsi qu'au secteur privé. Cette rédaction prévoit que : « Peuvent être recrutés en qualité d'experts techniques internationaux : 1°) Les fonctionnaires mentionnés à l'article 2 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, les magistrats de l'ordre judiciaire et les fonctionnaires des États membres de l'Union Européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'espace économique européen ou de la Confédération suisse ; 2°) Les agents non titulaires de droit public ; 3°) Des personnes n'ayant pas la qualité d'agent public en raison des qualifications spécifiques recherchées. »

Outre l'ouverture aux fonctionnaires européens, en application du droit communautaire, la principale innovation de cette nouvelle rédaction réside dans l'ouverture explicite à des salariés du secteur privé.

Actuellement les secteurs où les besoins, d'une manière générale, sont les plus pressants sont les domaines de la gouvernance, l'assistance dans les domaines de l'État de droit (justice, police, administration publique), de la santé (biologie, pharmacie, recherche) de la gestion publique (économie, finances, statisticiens) et de l'agriculture (hydrauliciens, ingénieurs agronomes).

Pour une large part, ces missions font donc appel à des compétences que l'on retrouve dans la fonction publique. Force est cependant de constater que le ministère des affaires étrangères a très fréquemment besoin de recourir à des agents privés notamment dans des domaines techniques. Le recours à des salariés du secteur privé s'est accru ces dernières années tant et si bien que la moitié des experts gérés par ce ministère sont recrutés à l'extérieur de la fonction publique.

Cette ouverture au secteur privé correspond donc à un besoin concret des pouvoirs publics dans un domaine où la majorité des projets internationaux sont lancés sur appels d'offres et entraînent, de ce fait, une vive compétition. Dans ce contexte, la France ne peut pas et ne doit pas se priver des compétences du secteur privé.

L'évolution juridique proposée constitue un alignement sur les pratiques actuelles. La rédaction proposée ne constitue pas une révolution dans la mesure où la loi de 1972 indique que les assistants techniques « peuvent être notamment choisi parmi les fonctionnaires de l'État... ». Le notamment n'excluait pas le recours à des salariés privés qui sont, par ailleurs, visés par l'actuel article 8 de la loi de 1972. L'innovation consiste donc à prévoir explicitement le recours à des experts privés au même titre que les experts issus du secteur public.

La possibilité ouverte de recruter aussi bien des agents publics que des salariés privés n'implique aucune conséquence sur la nature de leur contrat. En effet, la nature du contrat de ces experts dépend de la nature de l'organisme qui les recrute. La très grande majorité des experts seront dans l'une des situations suivantes :

- gérés par le Ministère des Affaires étrangères et européennes, ils continueront de relever de contrats de droit public (rémunération fondée sur le décret du 28 mars 1967) et de bénéficier d'un régime de sécurité sociale français (application de l'article L761-6 du code de la sécurité sociale) ;

- gérés par l'agence chargée de l'expertise et de la mobilité internationale, ils seront recrutés sur des contrats de droit privé comme le sont tous les salariés des EPIC et relèveront de la Caisse des Français de l'étranger et d'une assurance complémentaire s'agissant de leur couverture sociale.

Votre commission a approuvé cette modification de l'article 2 de la loi de 1972. Elle a adopté deux amendements à cet article.

Le premier tend à inclure les fonctionnaires des assemblées parlementaires parmi les personnels civils susceptibles d'être recrutés en qualité d'expert.

Dans la mesure où les fonctionnaires des assemblées parlementaires français sont explicitement exclus du champ de l'article 2 de la loi de 1983 visé par l'article 9 du projet de loi et qu'ils ne sont pas, à l'instar des magistrats de l'ordre judiciaire, directement visés par cet article, ce corps serait le seul corps de fonctionnaires européens dans lequel on ne pourrait pas recruter des experts techniques internationaux. Cette omission apparaît d'autant plus surprenante que le Parlement dispose d'une expertise importante dans les domaines prioritaires de la coopération française qui est la gouvernance et en particulier l'accompagnement à la mise en place d'institutions démocratiques.

Le second est d'ordre rédactionnel.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau) - Obligations de convenance et de réserve résultant de l'exercice de fonctions sur le territoire d'un État étranger

Le projet de loi ne prévoit pas de modifier l'article 3 de la loi de 1972 relative aux obligations des experts techniques internationaux. Cet article dispose que « Sous réserve des règles propres à l'exercice des fonctions judiciaires, les personnels visés par la présente loi servent, pendant l'accomplissement de leurs missions, sous l'autorité du Gouvernement de l'État étranger ou de l'organisme auprès duquel ils sont placés, dans les conditions arrêtées entre le Gouvernement français et ces derniers. Ils sont tenus aux obligations de convenance et de réserve résultant de l'exercice de fonctions sur le territoire d'un État étranger et inhérentes au caractère de service public des missions qu'ils accomplissent au titre de l'article 1er de la présente loi. Il leur est interdit de se livrer à tout acte et à toute manifestation susceptible de nuire à l'État français, à l'ordre public local ou aux rapports que l'État français entretient avec les États étrangers. En cas de manquement aux obligations visées aux deux alinéas précédents, il peut, sans formalités préalables, être mis fin immédiatement à leur mission sans préjudice des procédures administratives susceptibles d'être engagées lors de leur retour en France. »

Cet article fixe ainsi le cadre dans lequel ces experts exercent leurs missions et notamment les obligations de convenance et de réserve résultant de l'exercice de fonctions sur le territoire d'un État étranger et inhérentes au caractère de service public des missions qu'ils accomplissent.

Ces obligations expliquent qu'il leur soit interdit de se livrer à tout acte et à toute manifestation susceptible de nuire à l'État français, à l'ordre public local ou aux rapports que l'État français entretien avec les États étrangers.

Dans la mesure où les experts ne sont plus seulement mis à disposition d'État étrangers mais également d'organismes internationaux ou de recherche, il est apparu nécessaire de modifier la rédaction afin de viser non seulement les autorités étrangères mais également les organismes auprès desquels les experts sont placés. Cet article additionnel vient ainsi réparer une omission, sans modifier la portée de cet article 3 de la loi de 1972.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé : « Dans le premier alinéa de l'article 3 de la même loi, les mots « les autorités étrangères intéressées » sont remplacés par les mots « ces derniers ».

Article 10 - Durée des missions

L'article 10 du projet de loi propose une rédaction entièrement nouvelle de l'article 4 de la loi de 1972.

Ce dernier concerne l'obligation faite aux administrations qui assurent la gestion d'un corps de fonctionnaires de mettre à la disposition des services chargés de la coopération le nombre de fonctionnaires de ce corps dont le concours est nécessaire en vue de l'accomplissement de missions de coopération.

Il prévoit qu'en vue de permettre l'application de cette disposition, les décisions portant autorisation de recrutement dans les différents corps de fonctionnaires de l'État tiennent compte, dans la détermination du nombre des emplois à pourvoir dans les administrations de l'État, de celui des détachements auprès des services chargés de la coopération.

Le projet de loi propose de remplacer ces dispositions, qui relèvent plus de l'instruction ministérielle que de la loi, par des dispositions relatives à la durée des missions qui figure actuellement dans l'article 2 de la loi de 1972.

Ce dernier dispose en effet que les experts « servent à titre volontaire » et qu'ils « sont désignés pour accomplir des missions de durée limitée ». L'article 10 du projet de loi propose de transférer ces dispositions à l'article 4 de la loi de 1972 et de prévoir que les personnels mentionnés à l'article 2 « servent à titre volontaire » et qu'ils « sont désignés pour accomplir une mission d'une durée initiale qui ne peut excéder trois ans, renouvelable une fois, le cas échéant, auprès du même État ou organisme, sans pouvoir excéder la même durée ».

L'objectif poursuivi est de limiter les missions à une durée de 3 ans, reconductible une fois, ce qui fixe pour chaque mission un plafond de six ans. Cette durée cohérente avec celle visée par les textes relatifs à la lutte contre la précarité dans la fonction publique correspond à la volonté de promouvoir une expertise de courte et moyenne durée par opposition aux pratiques de coopération de substitution fréquente dans les années 60 qui impliquait des missions de longue durée.

Le dispositif est cependant suffisamment souple pour permettre à des experts particulièrement recherchés dans des domaines spécialisés, d'effectuer plusieurs missions, le plafond concernant chaque mission, et non pas l'ensemble des missions.

Votre commission a approuvé le dispositif prévu par cet article et n'a adopté qu'un amendement rédactionnel.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 - Situation en fin de mission des experts techniques internationaux

L'article 11 du projet de loi modifie la rédaction de l'article 8 de la loi de 1972 relative à la situation en fin de mission des experts techniques internationaux outre que les agents publics.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 8 dispose que « les personnels bénéficient, à l'expiration de leur mission de coopération, dans les conditions fixées par décret, des garanties prévues en faveur des agents publics non titulaires privés d'emplois ». Il est également prévu que « Les services accomplis en coopération par les mêmes personnels sont assimilés aux services accomplis en France par les agents non titulaires ou non permanents, notamment en ce qui concerne la nomination ou la titularisation en qualité de fonctionnaires de l'État, d'agents titulaires des collectivités locales et des établissements publics ou d'agents permanents des services, établissements ou entreprises publics à caractère industriel ou commercial. »

Ces dispositions combinées avec celles de la Loi « Le Pors » du 11 janvier 1984 relative à la fonction publique de l'État a donné lieu à des difficultés d'application et à des contentieux.

Les dispositions transitoires de la loi 84-16 du 11 janvier 1984 relative à la fonction publique de l'État prévoyaient (art.74, 1er) que « les personnels civils de coopération culturelle, scientifique et technique auprès d'États étrangers ou de l'organisme auprès duquel ils sont placés, qui remplissent les conditions fixées au deuxième alinéa de l'article 8 de la loi 72-659 du 13 juillet 1972... » ont « également vocation à être titularisés, sur leur demande, dans les conditions fixées à l'article précédent ». L'application de ces dispositions a été particulièrement difficile compte tenu des métiers pratiqués par les intéressés, souvent très éloignés des métiers que pouvait leur proposer l'administration française.

La titularisation des coopérants techniques relevant des corps d'enseignement du ministère de l'éducation nationale a été réalisée progressivement après la publication des décrets de 1984 et a concerné environ un millier de coopérants.

En ce qui concerne le réemploi et la titularisation des autres coopérants (plusieurs milliers d'agents), l'État a été condamné, sous astreinte, à prendre les mesures d'application de l'article 74 susmentionné. Par décision du 3 septembre 1997, le Conseil d'État a en effet prononcé une astreinte à l'encontre de l'État s'il ne justifiait pas avoir, dans les six mois suivant la notification de la décision, élaboré les décrets de titularisation des coopérants techniques.

La plupart des autres coopérants techniques a donc été titularisée seulement après la publication des décrets du 24 août 2000 étant précisé qu'il n'était pas nécessaire que lesdits coopérants soient réemployés pour bénéficier de la titularisation (un décret spécifique -dit décret-balai- a été pris précisément pour ceux qui n'avaient pas été réemployés -n° 2000-791). S'il existe encore quelques contentieux concernant des assistants techniques qui étaient en poste avant la publication de la loi Le Pors, il n'y a pas eu depuis d'autres recours relatifs à la titularisation ou au réemploi des assistants techniques.

L'article 11 du projet de loi clarifie la situation dans le sens de la non titularisation. Il prévoit que lorsqu'une administration ou un organisme public recrute un expert qui n'était pas précédemment employé par une administration ou un organisme public, la période de service réalisée auprès de l'État étranger dans le cadre d'un contrat d'expertise technique n'entraîne pas droit au réemploi ou à titularisation dans l'administration à l'issue du contrat.

Il prévoit cependant, que les périodes d'activité seront prises en compte dans l'ancienneté de services permettant à l'agent de présenter une candidature aux concours internes de recrutement dans les trois fonctions publiques, dans les conditions prévues par les différents statuts.

Ces précisions sont apparues nécessaires malgré la fin des contentieux en raison de l'adoption des dispositions relatives à la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique. En effet, dans le cadre des dispositions ultérieures de résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique de l'État (loi « Perben » du 16 décembre 1996 ou plus récemment loi « Dutreil »), les missions d'expertise technique internationale n'ouvrent pas droit à titularisation ou à réemploi. Toutefois, l'argumentation selon laquelle les coopérants techniques n'exercent pas des fonctions susceptibles d'être dévolues à des fonctionnaires, d'où leur exclusion du dispositif Dutreil, pourrait être remise en cause par le juge administratif en référence à la titularisation de nombreux coopérants techniques qui étaient placés dans des situations similaires et qui on été intégrés dans des corps de fonctionnaires sur le fondement de la loi Le Pors. Le juge pourrait donc considérer que la « cédéisation », au titre de la loi Dutreil, des assistants techniques occupant des postes susceptibles d'être occupés pas des fonctionnaires serait fondé. Ce risque a conduit à inscrire dans le projet de loi que les missions d'expertise technique internationale n'ouvrent pas droit à titularisation ou réemploi afin de limiter le risque contentieux.

La non titularisation des experts recrutés dans le secteur privé pour des missions de courte ou de moyenne durée correspond par ailleurs à l'évolution de la nature des missions. Si cette mesure aurait pu paraître critiquable lorsque les experts faisaient de fait des missions prolongées dans le cadre d'une coopération de substitution, elle apparaît plus cohérente avec l'idée de mission ponctuelle d'une durée limitée étant entendu que si les personnes souhaitent intégrer la fonction publique, cette expérience doit être prise en compte au titre des services faits dans le cadre des concours internes.

Votre commission a adopté cet article sans modification.