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Projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État

 

TITRE III - ALLOCATION AU CONJOINT

Article 12 - Création de l'allocation au conjoint

Cet article vise à créer une allocation versée directement aux conjoints des agents expatriés dans les postes diplomatiques et consulaires, destinée à compenser les sujétions résultant de l'expatriation. Cette allocation se substituerait au « supplément familial », qui est actuellement versé à l'agent.

1. La situation actuelle

Les conjoints d'agents en postes à l'étranger connaissent des sujétions particulières lorsque le conjoint est contraint d'abandonner un emploi en France pour suivre l'agent à l'étranger ou, lorsque n'étant pas fonctionnaires ou ne trouvant pas de poste disponible au sein de l'ambassade, ils doivent s'abstenir de mener une activité professionnelle dans le pays d'accueil. Un grand nombre de pays ont, en effet, adopté des réglementations excluant l'emploi des conjoints de diplomates, en raison des protections et immunités fiscales dont ils bénéficient, et les conventions bilatérales ouvrant cette possibilité n'existent qu'avec un nombre limité de pays23(*).

Les conjoints subissent également les conditions de vie parfois difficiles du pays d'accueil. Ils connaissent avec plus d'acuité les problèmes de santé et les risques d'accident qui pèsent sur l'ensemble des familles expatriées. Ils sont plus vulnérables aux aléas de la vie, tels que le divorce (le ministère des affaires étrangères et européennes connaitrait, selon l'association française des conjoints d'agents du ministère, un taux de divorce de l'ordre de 70 %, soit le plus élevé parmi les administrations publiques) et le décès ou l'invalidité de l'agent ont pour lui des conséquences pratiques plus difficiles à assumer à l'étranger qu'en France.

Ces sujétions pesant sur les conjoints et l'impossibilité dans laquelle ils se trouvent fréquemment de poursuivre une activité professionnelle à l'étranger conduisent un grand nombre d'entre-eux à renoncer à une expatriation ou à l'interrompre prématurément, étant alors confrontés à un « célibat géographique » toujours perturbant pour les familles.

Cette question devient un important enjeu dans la gestion des ressources humaines au sein du ministère des affaires étrangères et européennes. En effet, si les conjoints d'agents assez jeunes (20-30 ans) ou au contraire plus âgés (plus de 50 ans) acceptent assez volontiers l'expatriation, vécue soit comme une parenthèse dans leur vie professionnelle, mise à profit pour élever de jeunes enfants, soit comme une position sociale assumée, s'agissant des conjoints ayant renoncé à poursuivre une carrière professionnelle, les conjoints situés dans la tranche d'âge 30-50 ans y renoncent de plus en plus, pour ne pas compromettre leur situation professionnelle.

Le Président de la République, dans son discours devant la communauté française de Hongrie le 14 septembre 2007, a clairement souhaité la création d'un « statut du conjoint »24(*), destiné à résoudre ce qui devient un véritable problème de gestion des ressources humaines.

La prise en compte financière des difficultés des conjoints d'agents du ministère des affaires étrangères en postes à l'étranger existe certes déjà actuellement sous la forme d'un complément de rémunération versé à l'agent, prévue par le décret n°67-290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'Etat et des établissements publics de l'Etat à caractère administratif en service à l'étranger.

Ce « supplément familial » 25(*) correspond actuellement à 10 % de l'indemnité de résidence de l'agent expatrié.

Selon les données contenues dans la fiche d'impact annexée au présent projet de loi, le « supplément familial » (hors célibataires ayant des charges de famille) pour le ministère des affaires étrangères et européennes représenterait un coût total de 1,25 million d'euros par mois et un montant mensuel moyen de près de 550 euros par agent.

Bien qu'il soit présenté comme un « avantage familial » dans ce décret, ce « supplément familial » ne constitue pas une prestation familiale, ne figurant pas dans les prestations définies par le code de l'action sociale et des familles.

Plusieurs cas sont cependant apparus où le conjoint n'était pas informé de l'existence de cette indemnité. En tout état de cause, le conjoint ne peut en disposer que pour autant que l'agent y consente.

Or, ce versement est indispensable au conjoint, notamment pour financer un complément de retraite, engager une formation ou épargner pour faire face aux aléas de la vie.

2. Le projet de loi

L'article 12 du projet de loi crée une allocation versée directement aux conjoints des agents de l'Etat expatriés dans les postes diplomatiques et consulaires, qui se substituerait au « supplément familial », prévu actuellement par le décret n°67-290 du 28 mars 1967.

L'objectif poursuivi est que le conjoint, bien que n'étant pas agent de l'Etat, et non l'agent, perçoive directement le « supplément familial ». Cette allocation serait donc une allocation spécifique sui generis versée directement au conjoint et non plus un complément de rémunération de l'agent.

Elle concernerait aussi bien les couples mariés que les couples liés par un pacte civil de solidarité.

Cette allocation serait versée directement au conjoint dans les mêmes conditions que l'actuel « supplément familial ». Elle ne s'appliquerait qu'aux conjoints n'exerçant pas d'activité professionnelle ou ne recevant que des revenus professionnels limités, correspondant par exemple à des vacations au sein du poste diplomatique.

Toutefois, le supplément familial actuellement versé aux agents célibataires, veufs, divorcés ou séparés de corps ayant au moins un enfant à charge serait conservé.

Le périmètre de cette allocation au conjoint serait le même que celui de l'actuel « supplément familial ». Ce dernier ne s'applique pas, dans des conditions prévues par décret, aux conjoints des personnels travaillant dans les établissements d'enseignement français à l'étranger, qui ne relèvent pas du décret du 28 mars 1967. Cette allocation ne s'appliquerait pas non plus aux recrutés locaux, étant donné qu'elle vise à compenser les contraintes liées à l'expatriation.

Dans un premier temps, cette allocation sera toutefois limitée aux personnels civils de l'Etat. Les personnels des établissements publics administratifs soumis au décret de 1967 continueront à bénéficier, dans les conditions actuelles, du « supplément familial ». Une nouvelle intervention du législateur ne sera au demeurant pas nécessaire pour étendre cette allocation aux établissements publics administratifs, cette mesure pouvant être prise par voie réglementaire.

Bien que cela ne ressorte pas de la loi mais du décret d'application, il est prévu, comme cela est mentionné dans la fiche d'impact annexée au présent projet de loi, de rendre l'allocation au conjoint plus égalitaire que le « supplément familial », qui correspond actuellement à 10 % de l'indemnité de résidence de l'agent, et qui est donc indexée sur le niveau de rémunération.

Le montant de cette nouvelle allocation serait en effet uniformisé pour tous les conjoints au sein d'un même poste. Elle pourrait être calculée sur une base moyenne des indemnités de résidence servies dans le poste pour tenir compte des fortes différences de niveaux de vie entre les pays.

Cette « uniformisation » du montant de l'allocation devrait se traduire par une baisse de l'allocation pour les conjoints de catégorie A et A+. La mesure serait neutre pour les conjoints de catégorie B et elle entraînera une majoration pour les conjoints de catégorie C. Ainsi, elle entraînera une augmentation du montant de cette allocation pour les conjoints d'agents aux revenus les plus modestes.

Les modalités d'application de cet article seront fixées par un décret en Conseil d'Etat. La mise en oeuvre de cette mesure devrait nécessiter la modification du décret n°67-290 du 28 mars 1967 relatif à la rémunération à l'étranger des agents de l'Etat.

Afin de maintenir l'actuelle exonération fiscale du supplément familial, en application d'une instruction fiscale du 8 mars 1974, il sera nécessaire de prévoir une nouvelle instruction fiscale ou de modifier l'article L. 81 du code général des impôts pour maintenir au profit de l'allocation au conjoint, le bénéfice de l'exonération de l'impôt sur le revenu.

Par ailleurs, cette allocation ne devant pas revêtir le caractère d'une rémunération au sens de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale et ne devant pas être soumise au prélèvement prévu à l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires. L'allocation sera assujettie à la CSG et au CRDS mais non aux cotisations sociales.

3. La position de votre commission

Comme votre rapporteur a pu le constater lors de ses auditions, cette mesure est accueillie très positivement par les syndicats et par l'association des conjoints d'agents du ministère des affaires étrangères (AFCA).

La création d'une telle allocation, sans aller jusqu'à la reconnaissance d'un véritable « statut du conjoint », constitue un premier pas important vers une meilleure prise en compte de la situation des conjoints d'agents du ministère des affaires étrangères expatriés dans les postes diplomatiques et consulaires. Ainsi, les conjoints pourront suivre des formations, financer un complément de retraire ou constituer un pécule leur permettant de faire face à d'éventuelles situations difficiles.

De plus, l'« égalisation des allocations », qui sera prévue dans le décret d'application, apparaît comme une mesure d'équité sociale.

Enfin, elle ne devrait pas entraîner de coût supplémentaire pour le budget de l'Etat, dans la mesure où cette allocation se substituerait au « supplément familial ».

Votre commission se félicite donc de cette mesure qui constitue une avancée importante en matière de reconnaissance des sujétions particulières qui pèsent sur les conjoints d'agents en poste à l'étranger.

Elle souhaite qu'une réflexion soit engagée sur la mise en place d'un véritable « statut du conjoint ».

Elle a adopté l'article 12 sans modification.

* 23 Actuellement, seuls sept pays sont liés par une convention en cours de validité avec la France : Argentine, Australie, Brésil, Canada, Costa-Rica, Nouvelle-Zélande et Roumanie ; Deux pays ont signé des accords intérimaires toujours appliqués mais qui ne sont plus légalement en vigueur : États-Unis et Singapour. Des accords sont en cours de négociation avec neuf pays : Chili, Colombie, États-Unis, Inde, Israël, Mexique, Pérou, Uruguay et Venezuela.

* 24 « Un jour, on va se retrouver dans une situation où plus personne ne voudra être préfet, plus personne pour être ambassadeur. Parce que la génération où des femmes sacrifiaient toute leur carrière sans aucune reconnaissance, ni personnelle, ni sociale, ni professionnelle, est une situation que l'on ne retrouvera plus. Et donc, dans les métiers aussi particuliers que ceux de préfet, d'ambassadeur, la question du statut du conjoint est clairement posée ».

* 25 Ce « supplément familial » est distinct du « supplément familial de traitement » mentionné dans la Loi dite Le Pors.