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Projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État

 

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : CONFORTER ET POURSUIVRE LA RÉFORME DE NOTRE DIPLOMATIE D'INFLUENCE

Votre commission approuve la transformation du statut associatif de CulturesFrance en établissement public à caractère industriel et commercial.

La proposition de loi sur CulturesFrance, présentée par notre collègue Louis Duvernois et adoptée à l'unanimité par le Sénat le 13 février 2007, prévoyait déjà un tel changement de statut7(*).

Le statut d'établissement public permettra d'offrir un cadre juridique plus clair au nouvel opérateur, de lui conférer une meilleure légitimité auprès des acteurs culturels et de renforcer le rôle de pilotage stratégique de l'Etat.

Le choix d'un statut d'établissement public à caractère industriel et commercial, de préférence à un établissement public administratif, vise, quant à lui, à permettre de conserver une certaine souplesse de gestion.

En effet, le statut de droit privé qui caractérise l'ensemble des salariés de CulturesFrance est plutôt considéré comme un facteur de souplesse en termes de gestion des ressources humaines, du fait notamment de la spécificité des missions exercées par l'association. Or, le statut d'EPA n'aurait pas permis de préserver le statut de droit privé des agents.

Ainsi, la transformation du statut de CulturesFrance en EPA pourrait avoir pour conséquence le licenciement des salariés sous contrat privé, qui représentent de loin la majorité des employés de l'association. En outre, sur le plan financier, une plus grande marge de manoeuvre est accordée à l'établissement industriel et commercial.

Au demeurant, il existe déjà de nombreux EPIC dans le domaine culturel, comme la Cité de la musique ou la Comédie française.

Dans leur rapport conjoint sur la réforme de l'action culturelle extérieure, présenté au nom la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, les présidents des deux commissions, nos collègues MM. Josselin de Rohan et Jacques Legendre, avaient envisagé les différentes options possibles concernant le statut du nouvel opérateur.

En définitive, ils avaient estimé que le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial paraissait effectivement comme la formule la plus adaptée au nouvel opérateur chargé de la coopération culturelle.

Tout en approuvant la transformation du statut de CulturesFrance en EPIC, votre commission a adopté plusieurs amendements visant à conforter et à poursuivre la réforme de l'action culturelle extérieure.

1. Préciser la dénomination de la nouvelle agence, ses missions et sa tutelle ministérielle

Votre commission a voulu préciser la dénomination du nouvel établissement, ses missions et sa tutelle ministérielle.

Alors que le texte du projet de loi présenté par le Gouvernement se contente de faire référence à « l'établissement public pour l'action culturelle extérieure», il a, tout d'abord, paru souhaitable à votre commission de prévoir une dénomination du nouvel opérateur, qui puisse servir de label à notre action culturelle à l'étranger.

Comme il a été mentionné précédemment, plusieurs noms ont été évoqués à propos de cette agence, comme « Institut français » ou encore celui de grands écrivains ou philosophes, comme Diderot, Voltaire ou Descartes.

Un questionnaire a même été adressé aux agents du réseau par le ministère pour recueillir leur sentiment sur ce point. Or, il résulte de ce questionnaire que si une majorité de personnes interrogées se prononce pour le nom d'« Institut français », Victor Hugo apparaît en tête des écrivains français les plus connus à l'étranger.

Saisie pour avis du présent projet de loi, la commission de la Culture, de l'Education et de la Communication du Sénat s'est, pour sa part, prononcée en faveur de la dénomination d'« Institut français ».

Après un large débat, votre commission a finalement opté pour un autre choix, qui avait la préférence du rapporteur, de la majorité des membres de la commission et du ministre, M. Bernard Kouchner.

Elle a donc choisi d'appeler la nouvelle agence chargée de la coopération culturelle « Institut Victor Hugo » (article 6).

Alors que le texte du projet de loi restait très vague sur ce point, votre commission a également estimé indispensable de déterminer clairement les missions assignées à l'établissement public (article 6).

Ces missions reprennent, en les actualisant, celles actuellement exercées par CulturesFrance, mais votre commission a également souhaité y ajouter trois nouvelles missions :

- « la promotion, la diffusion et l'enseignement à l'étranger de la langue française » ;

- « la promotion et l'accompagnement à l'étranger des idées, des savoirs et de la culture scientifique français » ;

- « le conseil et la formation professionnels des personnels français et étrangers concourant à ces missions, et notamment des personnels du réseau culturel français à l'étranger, en liaison avec les organismes compétents ».

Votre commission a aussi jugé utile de faire référence à la « diversité culturelle et linguistique », consacrée par la convention adoptée dans le cadre de l'UNESCO.

Alors que le texte du projet de loi est muet sur ce point, il a semblé également nécessaire à votre commission de préciser le ministre exerçant la tutelle sur le nouvel opérateur.

L'une des recommandations du rapport conjoint sur la réforme de l'action culturelle extérieure concluait à la nécessité de placer la future agence culturelle sous une autorité politique et administrative clairement identifiée, qui serait le ministre des affaires étrangères (recommandation n° 1).

Dans le droit fil de sa précédente recommandation, votre commission a donc décidé de placer la future agence sous la tutelle du ministre des affaires étrangères (article 6).

Pour autant, votre commission estime indispensable que le ministère de la culture soit étroitement associé à la définition des orientations stratégiques de l'action culturelle extérieure. Cela correspond d'ailleurs à une autre des recommandations du rapport d'information précité (recommandation n° 3).

Elle a donc tenu à préciser que l'établissement exerce ses missions « selon les orientations définies conjointement par le ministères des affaires étrangères et le ministère chargé de la culture ». De plus, le ministère de la culture sera représenté au sein du conseil d'administration et sera cosignataire du contrat d'objectifs et de moyens entre l'opérateur et l'Etat.

2. Instituer un conseil d'orientation stratégique afin de mieux associer le ministère de la culture et les autres ministères à l'action culturelle à l'étranger et prévoir une coopération étroite avec les autres partenaires publics ou privés

Afin de tenir compte de la dimension interministérielle de l'action culturelle à l'étranger et d'associer étroitement l'ensemble des ministères concernés, et en particulier le ministère de la culture, l'une des recommandations du rapport conjoint des deux commissions avait proposé d'instituer un conseil d'orientation stratégique (recommandation n°3).

Conformément à cette recommandation, votre commission a donc prévu dans le projet de loi la création de ce conseil d'orientation stratégique (article additionnel après l'article 6).

Ce conseil d'orientation stratégique serait présidé par le ministre des affaires étrangères et réunirait périodiquement les représentants des différents ministères concernés, afin qu'ils puissent participer, de façon régulière et effective, à la définition de notre stratégie culturelle à l'étranger. Le ministre de la culture serait vice-président de ce conseil.

Le président du conseil d'administration de la nouvelle agence pourra y participer, ainsi qu'éventuellement des personnalités qualifiées et des représentants de collectivités territoriales ou d'autres organismes, comme les Alliances françaises.

Par ailleurs, votre commission a souhaité préciser que la nouvelle agence agira en concertation étroite avec les collectivités territoriales, les organisations professionnelles concernées par l'exportation des industries culturelles françaises, les institutions de création et de diffusion culturelle françaises et étrangères, ainsi qu'avec des partenaires publics, associatifs ou privés, dont les Alliances françaises.

Ainsi, des représentants des collectivités territoriales ou des Alliances françaises pourront être représentés au sein du conseil d'administration de l'agence ou pourront siéger au conseil d'orientation stratégique.

3. Etablir un lien étroit et poursuivre la réflexion sur le rattachement à la future agence du réseau culturel à l'étranger

Dans leur rapport conjoint consacré à la réforme de l'action culturelle extérieure, les deux commissions s'étaient prononcées à l'unanimité en faveur du rattachement à la future agence du réseau culturel à l'étranger en faisant, à terme, des établissements à autonomie financière les représentations locales de l'agence (recommandation n°6).

Conscients toutefois des difficultés juridiques et administratives soulevées par un tel rattachement, les auteurs de ce rapport estimaient que ce rattachement ne pouvait être que progressif.

A cet égard, le rapport cite l'exemple du transfert des équipes du réseau commercial des missions économiques à l'étranger du ministère de l'économie et des Finances à l'opérateur UBIFrance, qui s'est échelonné sur trois années.

Les auteurs de ce rapport considéraient donc nécessaire que la future agence puisse s'appuyer, dans un premier temps et en tant que besoin, sur le réseau culturel français à l'étranger, ce lien pouvant aller, progressivement, jusqu'au rattachement à terme des établissements culturels à autonomie financière à l'agence.

Votre commission est toujours convaincue de la nécessité de rattacher à terme et de manière progressive à la future agence le réseau culturel à l'étranger.

Compte tenu des difficultés soulevées par ce rattachement, notamment en matière de statut des agents, de fiscalité ou de politique immobilière, elle convient toutefois qu'une telle réforme ne doit pas se faire dans la précipitation mais à l'issue d'une période de réflexion, après notamment une évaluation du fonctionnement de la nouvelle agence chargée de la coopération culturelle.

C'est la raison pour laquelle votre commission s'est rangée à l'avis du ministre des affaires étrangères et européennes, M. Bernard Kouchner, qui, dans une lettre adressée aux agents de son ministère du 27 octobre 2009, a souhaité qu'« après une période de trois ans de mise en oeuvre de ce nouveau dispositif, un rendez-vous soit pris pour évaluer son fonctionnement et envisager le rattachement administratif du réseau à l'agence ».

Toutefois, afin de prendre date en vue du rendez-vous fixé par le ministre, votre commission a jugé utile de prévoir, dans le texte de loi, une clause y faisant expressément référence.

Elle a donc prévu la remise par le gouvernement au Parlement, au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur de la présente loi, d'un rapport sur la diplomatie d'influence, comprenant notamment une évaluation des modalités et des conséquences du rattachement à l'agence du réseau culturel à l'étranger et les résultats des expérimentations menées en ce sens pendant ces trois années.

Ce rapport permettra au Parlement de jouer le rôle utile d'un « aiguillon » vis-à-vis du ministère des affaires étrangères, pour la poursuite de la réforme de notre diplomatie d'influence.

Par ailleurs, votre commission estime cependant nécessaire d'établir, dès à présent, un lien étroit entre cette agence et le réseau culturel.

Ainsi, votre commission a ajouté, parmi les nouvelles missions de l'agence, « le conseil et la formation professionnels des personnels français et étrangers concourant à ces missions, et notamment des personnels du réseau culturel français à l'étranger, en liaison avec les organismes compétents ».

A ce titre, l'agence serait associée à la politique de recrutement, d'affectation et de gestion des carrières des agents du réseau culturel à l'étranger.

Votre commission a donc tenu à préciser que l'agence « entretient un dialogue permanent et régulier avec le réseau culturel français à l'étranger ».

Par ailleurs, votre commission a également jugé utile de mentionner que cette agence « veille à répondre aux besoins exprimés par le réseau diplomatique à l'étranger », qu'elle « fait appel au réseau diplomatique à l'étranger, sous l'autorité des chefs de mission diplomatique, et aux établissements placés sous leur autorité ou qui leur sont liés par convention ».

Enfin, votre commission a introduit la possibilité pour cette agence, comme d'ailleurs pour les autres établissements publics oeuvrant à l'action extérieure de l'Etat, de disposer de représentations à l'étranger (article premier).

Ainsi, il sera possible à l'avenir de procéder au rattachement du réseau culturel à l'étranger à l'agence par la voie réglementaire, comme ce fut d'ailleurs le cas pour le rattachement des missions économiques à UBIFrance.

* 7 Proposition de loi n° 126 (2006-2007) relative à la création de l'établissement public CulturesFrance, présentée par M. Louis Duvernois et adoptée par le Sénat le 13 février 2007.