III. LES AUTRES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
En dehors de la création des deux nouveaux opérateurs, le projet de loi contient également d'autres dispositions de nature très variées.
A. LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE CATÉGORIE D'ÉTABLISSEMENTS PUBLICS CONTRIBUANT À L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE
Parmi les autres articles du projet de loi, on trouve d'abord des dispositions qui prévoient la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics « contribuant à l'action extérieure de la France » et en définissent les règles constitutives (articles 1 à 4).
Cette nouvelle catégorie d'établissements publics, à laquelle se rattacheraient les deux nouveaux opérateurs créés par le présent projet de loi, aurait vocation à regrouper l'ensemble des établissements publics participant à l'action extérieure de l'Etat.
1. La très grande diversité des opérateurs ayant vocation à intervenir à l'étranger
Depuis déjà plusieurs années, l'Etat a été amené à déléguer certaines de ses missions relevant de l'action extérieure à des opérateurs .
Or, il n'existe pas actuellement de règles communes à ces opérateurs.
La situation actuelle se caractérise, en effet, par l'intervention d' un grand nombre d'organismes aux statuts très variés , puisqu'on trouve aussi bien des établissements publics, tels que l'Agence française de développement (AFD), l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ou l'Agence française pour le développement international des entreprises (UBIFrance), mais aussi des associations fondées sur la loi de 1901, comme CulturesFrance ou Egide, ou encore des groupements d'intérêt public, tels que CampusFrance ou France Coopération Internationale (FCI).
Cette diversité rend nécessaire une certaine harmonisation de leurs règles constitutives.
D'autant plus que le projet de loi prévoit de créer deux nouveaux opérateurs sous la forme d'établissements publics : un opérateur chargé de la coopération culturelle et une agence chargée de la mobilité et de l'expertise internationales.
A cet égard, le statut d'établissement public paraît le mieux adapté aux opérateurs contribuant à l'action extérieure de l'Etat.
En effet, la Cour des comptes a, à plusieurs reprises, émis des critiques sur le statut associatif de certains opérateurs de l'Etat, par exemple à propos de CulturesFrance 11 ( * ) .
La Cour des comptes considère ces associations comme un démembrement de l'administration, lorsque le financement d'origine publique est très important, et critique une insuffisance de contrôle de la part de l'Etat.
Le recours à des groupements d'intérêt public (GIP), qui sont des personnes morales de droit public, qui associent soit des personnes publiques entre-elles, soit des personnes publiques avec des personnes privées, pour des actions communes, dans l'intérêt général, est également possible.
Toutefois, si la formule juridique d'un GIP est une formule intéressante au moment de la création d'un nouvel opérateur, notamment pour en vérifier la pertinence, elle présente des inconvénients sur le long terme au regard des incertitudes pesant sur le régime juridique des GIP. En outre, l'établissement public offre un statut plus adapté en matière de clarification des relations de tutelle entre l'opérateur et l'Etat.
Rappelons que l'établissement public est une personne morale de droit public ayant une compétence spéciale et disposant d'une autonomie administrative et financière.
La formule de l'établissement public semble donc la plus adéquate car elle garantit une autonomie administrative et financière et une certaine souplesse, tout en mettant l'organisme sous un contrôle étroit de l'autorité de tutelle.
Le statut d'établissement public a d'ailleurs déjà fait ses preuves en matière internationale, qu'il s'agisse de l'Agence française de développement ou de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger.
2. Le projet de loi : la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics contribuant à l'action extérieure de l'Etat
Le projet de loi prévoit la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics « contribuant à l'action extérieure de la France » et en définit les règles constitutives (articles 1 à 4).
Cette nouvelle catégorie d'établissements publics a vocation à regrouper l'ensemble des opérateurs appelés à intervenir principalement à l'étranger.
L' article 1 er du projet de loi définit les missions de ces établissements publics, qui sont suffisamment larges pour regrouper l'ensemble des établissements participant à l'action extérieure de l'Etat.
Ces établissements publics seront placés sous la tutelle de l'Etat.
Cet article décrit également leurs relations avec le réseau diplomatique et affirme l'autorité de l'ambassadeur sur l'ensemble des services extérieurs de l'Etat.
Etant donné que le texte du projet de loi ne précise pas le caractère de ces établissements publics, ceux-ci pourront donc tout aussi bien avoir la qualité d'établissement public administratif ou bien celle d'établissement public industriel et commercial.
De même, le régime de comptabilité et le statut du personnel ne figurent pas parmi les règles constitutives de ces établissements.
Les conseils d'administration (article 2) de ces nouveaux établissements suivent les règles classiques. Ils seront composés de deux parlementaires désignés par l'Assemblée nationale et le Sénat, de représentants des administrations concernées, de personnalités qualifiées, éventuellement de représentants de collectivités territoriales ou d'organismes partenaires, ainsi que de représentants élus du personnel.
Toutefois, afin de limiter le nombre des membres du conseil d'administration, le texte du projet de loi prévoit la possibilité pour les établissements concernés de déroger à la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, qui prévoit que le nombre des représentants des salariés doit être égal au moins au tiers du nombre des membres du conseil d'administration de l'établissement.
Les ressources de ces établissements publics, telles que mentionnées à l' article 3 , laissent une large place aux produits de leur activité, les opérateurs agissant souvent, dans le champ de leurs compétences, en tant que prestataire des établissements et organismes partenaires ainsi que de l'Etat.
Ces établissements pourront accueillir des fonctionnaires détachés ou mis à disposition. Le projet de loi prévoit ( article 4 ) qu'ils pourront bénéficier dans certains cas d'une exonération de l'obligation de remboursement prévue par les textes statutaires de la fonction publique.
Ces établissements publics pourront être créés par des décrets en Conseil d'Etat , qui préciseront leurs missions, leurs modalités d'organisation et de fonctionnement.
3. La position de votre commission : préciser davantage les caractéristiques communes de ces établissements publics
La création de cette nouvelle catégorie permettra de mieux préciser les règles constitutives communes de ces établissements.
La mise en place de nouveaux opérateurs en sera facilitée. Outre la création des deux opérateurs prévue par le projet de loi, on évoque ainsi la mise en place d'un établissement public chargé de la gestion des biens immobiliers de l'Etat à l'étranger 12 ( * ) .
De plus, le rapprochement de leurs règles constitutives devrait permettre de renforcer la coopération et les synergies entre les différents opérateurs, ainsi que d'améliorer le pilotage stratégique de l'Etat.
Il est d'ailleurs envisagé de regrouper à terme les différents organismes oeuvrant pour le rayonnement de la France à l'étranger sur un site unique, au sein d'une « Maison des opérateurs », dans la région parisienne.
Tout en approuvant la création de cette nouvelle catégorie d'établissements publics, votre commission a estimé nécessaire de préciser davantage leurs caractéristiques communes.
Ainsi, elle a notamment adopté des amendements tendant à :
- préciser la vocation première de ces établissements publics, qui serait de « promouvoir la présence et l'influence de la France à l'étranger » ( article 1 er ) ;
- prévoir la possibilité pour ces établissements publics de disposer de bureaux à l'étranger , qui feraient partie des missions diplomatiques, tout en affirmant l'autorité de l'ambassadeur sur l'ensemble des services extérieurs de l'Etat ( article 1 er ) ;
- rendre impérative la conclusion d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et chacun des opérateurs concernés et prévoir la transmission de ce contrat aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat afin que celles-ci puissent rendre un avis dans un délai de six semaines (article 1 er ) ;
- augmenter de deux à quatre le nombre de parlementaires appelés à siéger au sein du conseil d'administration de ces établissements, afin de refléter la diversité politique et préciser qu'ils seront désignés par les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat (article 2) ;
- mentionner explicitement et en première place, parmi les ressources de ces établissements, les « dotations de l'Etat » ; supprimer la mention du « produit des opérations commerciales » et ajouter « les recettes issues du mécénat » (article 2).
En outre, votre commission a également apporté plusieurs modifications rédactionnelles.
* 11 Voir à ce sujet le rapport d'information n° 61 (2006-2007) sur « CulturesFrance : des changements nécessaires », présenté par MM. Adrien Gouteyron et Michel Charasse, au nom de la commission des Finances du Sénat.
* 12 L'étude d'impact annexée au présent projet de loi précise que cette agence des immeubles de l'Etat à l'étranger sera créée par voie réglementaire, la création de cet organisme ne relevant pas du pouvoir législatif.