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Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et la Roumanie relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains isolés sur le territoire français

 

N° 315

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 février 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Roumanie relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains isolés sur le territoire de la République française et à leur retour dans leur pays d'origine ainsi qu'à la lutte contre les réseaux d'exploitation concernant les mineurs,

Par Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di  Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

500 (2007-2008) et 316 (2009-2010)

INTRODUCTION

« Tout enfant qui est temporairement ou définitivement privé de son milieu familial (...) a droit à une protection et une aide spéciales de l'Etat »

Article 20 de la Convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989

Le Sénat est saisi d'un projet de loi, déposé le 27 août 2008, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Roumanie relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains isolés sur le territoire de la République française et à leur retour dans leur pays d'origine ainsi qu'à la lutte contre les réseaux d'exploitation concernant les mineurs.

Signé à Bucarest le 1er février 2007, et ratifié par le gouvernement roumain en octobre de la même année, cet accord s'inscrit dans le cadre d'une coopération bilatérale spécifique engagée en 2002 devant l'ampleur prise par le phénomène des mineurs isolés roumains sur le territoire français.

Il reprend l'essentiel des stipulations de l'accord conclu le 4 octobre 2002 entre la France et la Roumanie, dont l'approbation n'avait pas été soumise au Parlement, avec l'objectif de relancer un dispositif frappé par la caducité du précédent accord et avec pour axes de travail, tels que définis par l'exposé des motifs du projet de loi, « l'amélioration du nombre et de la qualité des rapatriements de mineurs en Roumanie, le développement de la coopération judiciaire ainsi qu'une action commune de lutte contre la criminalité organisée, la délinquance itinérante et le démantèlement des réseaux d'exploitation ».

Ce nouvel accord s'inscrit dans le contexte très évolutif de la présence des mineurs étrangers isolés sur le sol français, dont l'ampleur du phénomène a conduit le gouvernement français à constituer un groupe de travail spécifiquement consacré à ce sujet et qui a remis ses premières conclusions en novembre 2009.

Consciente de la complexité et du caractère souvent dramatique de la situation des mineurs étrangers isolés, votre rapporteur s'est attachée à examiner très attentivement les dispositions du présent accord.

Votre rapporteur s'est ainsi entretenue avec les principaux responsables de ce dossier au ministère de l'immigration, avec la Défenseure des enfants, les représentants des associations, ainsi que des magistrats du siège et du Parquet compétents en matière de protection des mineurs1(*).

Afin d'étudier le système roumain de protection de l'enfance, votre rapporteur a également effectué une visite en Roumanie les 18 et 19 février 20102(*).

Lors de ce déplacement, votre rapporteur a eu de nombreux entretiens avec différentes personnalités, et notamment la Secrétaire d'Etat à la justice de Roumanie, le Secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, le Président de l'Autorité nationale de protection de la famille et des droits de l'enfant de Roumanie, l'Inspecteur général de la police roumaine, ainsi qu'avec l'ambassadeur de France, ses principaux collaborateurs, l'attachée régionale chargée des droits de l'enfant et le magistrat français détaché dans ce pays.

A l'occasion de sa visite, votre rapporteur a également participé à une table ronde sur le thème de la « prise en charge des mineurs roumains isolés de retour de France », réunissant les principaux responsables roumains chargés de ce dossier ainsi que des représentants des associations roumaines en matière de protection de l'enfance.

Avant de présenter les observations qu'elle retire de ses entretiens et de ce déplacement, votre rapporteur juge utile de rappeler l'origine et le contenu du précédent accord franco-roumain de 2002 et de présenter les principales modifications apportées par le nouvel accord.

I. L'ACCORD FRANCO-ROUMAIN DU 4 OCTOBRE 2002, UNE COOPÉRATION BILATÉRALE INÉDITE

A. LES MINEURS ROUMAINS ISOLÉS SUR LE TERRITOIRE FRANÇAIS, UN PHÉNOMÈNE DIFFICILE À APPRÉHENDER

1. Les mineurs isolés

L'expression « mineurs étrangers isolés » désigne les enfants de moins de 18 ans se trouvant sur le territoire d'un État tiers, sans être accompagnés par un adulte qui en est responsable.

Qu'est ce qu'un mineur isolé ?

Plusieurs textes donnent des définitions du mineur isolé :

L'article 1er de la résolution du Conseil de l'Union européenne du 26 juin 1997 définit les mineurs étrangers isolés comme « tous les nationaux de pays tiers âgés de moins de 18 ans qui entrent sur le territoire des états membres sans être accompagnés d'un adulte qui soit responsable d'eux par effet de la loi ou de fait... et les mineurs nationaux de pays tiers qui furent laissés seuls après être entrés sur le territoire de l'état membre ».

L'article 20 de la Convention internationale des droits de l'enfant les définit comme « tout enfant qui est temporairement ou définitivement privé de son milieu familial ».

L'article L 221-5 du Code de l'Entrée et du Séjour des Etrangers et du Droit d'Asile (CESEDA) prévoit la désignation d'un administrateur ad hoc « lorsqu'un étranger mineur non accompagné d'un représentant légal n'est pas autorisé à entrer en France ».

Le groupe de travail sur la situation des mineurs étrangers isolés, mis en place par le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, M. Eric Besson, a retenu la définition suivante : « le mineur étranger isolé est l'étranger de moins de 18 ans entré en France ou qui cherche à y entrer, alors qu'il ne satisfait pas aux conditions légales d'admission, et qui n'est pas accompagné d'une personne titulaire de l'autorité parentale, même si en pratique, il est accompagné d'un ou plusieurs adultes ».

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le dernier document de référence relatif à la situation générale des mineurs isolés sur le territoire français, est le rapport de l'Inspection générale des affaires sociales3(*) de janvier 2005.

Ce rapport souligne la difficulté d'obtenir une estimation précise du nombre de mineurs isolés sur le territoire français, du fait du caractère lacunaire des données recueillies.

Le nombre de mineurs isolés pris en charge par les 60 départements ayant répondu au questionnaire de l'IGAS était, en 2004, de 3600. En 2001, le rapport Etiemble estimait pour sa part que 16 % des mineurs isolés sur le territoire français, soit le groupe le plus important, étaient de nationalité roumaine. La Chine (13 %), le Maroc (11 %), l'Albanie (7 %), et le Congo (6,52 %) constituaient les autres principaux pays d'origine.

La problématique des mineurs étrangers isolés sur le territoire français a surgi à la fin des années 1990 et a pris une ampleur préoccupante les années suivantes.

En 2002, les chiffres officiels faisaient état de quelque 3 000 mineurs entrés sur le territoire, chiffre que certaines associations portaient à 5 000. Ces flux concernaient principalement Paris et la région parisienne. Entre 1998 et 2003, 1 186 mineurs isolés, représentant 22 nationalités, ont été accueillis par l'Aide sociale à l'enfance pour le seul département de la Seine Saint Denis.

Les mineurs roumains représentaient une part très importante de l'ensemble de ces mineurs isolés.

* 1 La liste des personnes auditionnées figure en annexe au présent rapport

* 2 Le compte rendu de ce déplacement et la liste des personnalités rencontrées figurent en annexe au présent rapport.

* 3 Rapport de mission d'analyse et de proposition sur les conditions d'accueil des mineurs étrangers isolés en France IGAS, Jean Blocqaux, Anne Burstin et Dominique Giorgi, janvier 2005.