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Projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche

 

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Rapport n° 436 (2009-2010) de MM. Gérard CÉSAR et Charles REVET, fait au nom de la commission de l'économie, déposé le 6 mai 2010

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N° 436

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 mai 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (procédure accélérée engagée),

Par MM. Gérard CÉSAR et Charles REVET,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

200 et 437 (2009-2010)

INTRODUCTION

« L'agriculture n'est pas l'expression d'une nostalgie. Elle est un atout majeur pour la France. »

Nicolas Sarkozy, discours de Poligny, 27 octobre 2009

Mesdames, Messieurs,

Le monde paysan est-il condamné ? Voilà le titre de la page de couverture qu'un magazine pour le grand public proposait récemment à ses lecteurs1(*), titre qui résume bien l'inquiétude, au delà des professionnels, de la société toute entière, au sujet du monde agricole.

Cette inquiétude révèle un attachement presque paradoxal de nos concitoyens aux paysans, à la terre, aux terroirs. Alors que les français se sont éloignés des campagnes, se sont fait citadins, que leurs liens directs avec le milieu agricole se sont distendus, voire ont disparu, leur sympathie à l'égard de ce dernier n'a cessé de croître. En témoigne le succès populaire du Salon International de l'Agriculture qui se tient chaque année à Paris et qui ne se dément pas.

Cette inquiétude pourrait donc presque être rassurante, si elle ne s'appuyait pas sur le constat froid, chiffré, d'une chute spectaculaire des revenus agricoles, d'une crise sans précédent de l'ensemble des filières de la ferme France.

Le projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) a été préparé dans ce contexte, et vient en discussion au Sénat alors que la crise s'est installée et a produit ses premiers dégâts économiques avec la disparition des exploitations les plus fragiles, qui déposent le bilan.

Au delà de la réponse immédiate à la chute des revenus des agriculteurs, à travers le plan de soutien mis en oeuvre par le Gouvernement à l'automne 2009, le projet de loi qui nous est présenté tend à apporter des solutions structurelles au niveau national pour adapter l'appareil économique agricole et agro-alimentaire à la nouvelle donne, en complément de l'action menée par la France au plan européen afin de réorienter la politique agricole commune (PAC) dans le sens de la régulation.

Annoncé le 19 février 2009 par le Président de la République à Daumeray (Maine-et-Loire), ce texte a été préparé dans le cadre du Grand débat sur l'avenir de l'agriculture et de la pêche française, lancé le 14 septembre 2009.

Une consultation sur Internet et cinq groupes de travail, réunissant l'ensemble des parties prenantes concernées, syndicats agricoles, industriels, coopératives, élus, associations, ont permis d'établir un diagnostic sur les questions d'alimentation, d'avenir de la PAC, de compétitivité et revenus, d'environnement et de territoires et enfin de pêche.

Ramassé, avec seulement 24 articles, le projet de loi a été déposé le 13 janvier dernier au Sénat, et vos rapporteurs notent que ce choix témoigne d'une certaine reconnaissance de l'expertise du Sénat sur les questions agricoles et d'aménagement des territoires, expliquant qu'il soit saisi avant l'Assemblée nationale. La procédure accélérée ayant été déclarée par le Gouvernement2(*), une seule lecture aura lieu dans chaque chambre.

Plus d'une centaine d'auditions, par la commission de l'économie ou par les rapporteurs3(*), ont été menées sur ce texte, afin de recueillir les analyses et propositions de la plupart des acteurs des filières, mettant à jour de fortes attentes. C'est une demande de davantage de régulation et d'organisation du monde agricole qui s'est exprimée afin de contrer les effets d'une volatilité accrue des marchés.

L'enjeu posé par ce texte est simple : il s'agit de poursuivre la modernisation, déjà engagée depuis de nombreuses années, de nos structures agricoles, afin de faire face aux transformations du monde, et plus immédiatement à celles de la PAC après 2013.

Proposer la boîte à outils de la modernisation, telle est l'ambition de cette loi, centrée essentiellement sur l'organisation économique, la couverture des risques et la maîtrise du foncier. Redonner davantage de pouvoirs de négociation aux agriculteurs face à l'aval des filières : voilà un rééquilibrage nécessaire qui s'inscrit dans une logique de justice mais aussi d'efficacité.

En effet, aucun des maillons des filières ne pourra prospérer seul sur la misère des autres, car aucun producteur ne survivra en vendant durablement en dessous de ses coûts de production ; ce projet de loi encourage donc la contractualisation et le développement des relations interprofessionnelles.

Enfin, ce texte fixe de nouveaux objectifs à la mobilisation du bois de nos forêts, insuffisamment exploitées, et tend à enclencher une nouvelle dynamique de production dans le secteur de la pêche et surtout, de l'aquaculture marine.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. S'ADAPTER POUR SURVIVRE : L'AGRICULTURE FRANÇAISE FACE À SON DESTIN

A. L'AGRICULTURE EN FRANCE : INDISPENSABLE MAIS FRAGILE

1. La France, grand pays agricole

a) Un rôle économique et social de l'agriculture de plus en plus modeste

Premier pays agricole de l'Union européenne, avec 66,8 milliards d'euros, sur un total de 367,4 milliards de PIB agricole, la France représente 18 % de la production européenne4(*).

Le poids symbolique de l'agriculture dans l'économie française reste cependant bien supérieur à son poids réel, qui ne cesse de baisser par rapport aux autres secteurs, passant en 30 ans de plus de 4 % à moins de 2 % du PIB en 20085(*).

Dans l'emploi, l'agriculture a également perdu beaucoup de terrain, avec une population active agricole qui est passée d'un peu moins de 2 millions de personnes en 1980, soit 8 % de la population active, à 750 000 aujourd'hui environ, soit moins de 3,5 % de la population active.

Le progrès technique et les gains de productivité ont permis que cette réduction considérable ne s'accompagne pas d'une régression dans les mêmes proportions des terres exploitées et des productions.

La superficie agricole utilisée (SAU) est ainsi passée de 31,7 millions d'hectares à 29,3 millions durant la même période, essentiellement au profit de l'urbanisation et des aménagements collectifs comme les routes. La part des terres agricoles non cultivées a même baissé légèrement, passant de 2,76 à 2,55 millions d'hectares.

Au niveau des productions, on constate la même stabilité : ainsi le cheptel bovin a baissé de 4 millions de têtes et la production de viande bovine de 12 %, mais cette baisse a été compensée par le développement des productions porcines et de volailles. Dans le secteur du lait, le cheptel a baissé de plus de 40 %, mais la production laitière est restée stable autour de 23 milliards de litres par an, grâce à une augmentation de la productivité.

Dans le secteur végétal, les rendements croissants ont permis d'accroître la production malgré la légère baisse des surfaces cultivées, même si depuis quelques années, les rendements du blé et du maïs semblent stagner.

Bref, la révolution agricole, s'appuyant sur un appareil de recherche, de sélection végétale et de sélection génétique du cheptel, s'est poursuivie mais discrètement, silencieusement, d'autant plus que les gains de productivité n'ont pas été captés par l'amont, c'est à dire les agriculteurs, mais redistribués dans l'économie sous forme de baisse des prix agricoles.

Les exploitations se sont restructurées et le nombre d'exploitations professionnelles est passé de plus de 600 000 en 1988 à 326 000 en 20076(*). Si leur taille a augmenté, le modèle de l'exploitation familiale prédomine encore avec moins de 6 % des exploitations de plus de 200 hectares et une population salariée agricole permanente qui continue de régresser avec 140 000 personnes (contre près de 600 000 exploitants, co-exploitants et aidants familiaux).

b) L'agriculture, source de création de richesses

Si la part de l'agriculture dans le PIB national ou dans l'emploi n'a cessé de baisser, l'activité agricole conserve une dimension stratégique pour le pays :

- La production agricole constitue le soubassement de l'industrie agro-alimentaire, qui réalise un chiffre d'affaires de 138 milliards d'euros et emploie près de 425 000 salariés. La structuration économique de certaines régions comme la Bretagne ou les Pays de la Loire repose en large partie sur la proximité entre amont et aval, en particulier dans la filière laitière ou dans la viande ;

- Le secteur agricole et agro-alimentaire constitue, après l'aéronautique, la chimie et la pharmacie, le 4ème secteur de l'économie française qui contribue positivement au commerce extérieur avec un excédent de 6 milliards par an environ, qui s'est cependant fortement contracté à 3,6 milliards en 20097(*), du fait de la crise économique ;

- L'activité agricole continue de façonner l'espace rural. Si les agriculteurs sont minoritaires parmi les 14 millions de ruraux, ils restent la sève des villages, et génèrent une importante activité de service ou de commerce de proximité ;

- L'agriculture enfin contribue à l'entretien des espaces, des chemins, des bois, des terrains. Elle crée le paysage. On a du mal à imaginer nos villages sans les prairies et les champs qui les entourent. Par les pratiques mises en oeuvre par les agriculteurs, constituant à entretenir les haies, à maintenir des prairies naturelles, à développer les pratiques d'agroforesterie, l'activité agricole peut aussi contribuer à la lutte contre le changement climatique ;

- Le maintien des activités agricoles contribue également au développement du tourisme dit « tourisme vert ».

2. Après deux années d'euphorie, un retournement des marchés agricoles très brutal

a) Les années 2006 et 2007 : l'illusion de la prospérité retrouvée

La flambée des prix des céréales, oléagineux et protéagineux en 2006 et 2007 a tiré le revenu agricole à la hausse avec un résultat agricole net par actif en augmentation de 9 % puis 8 % en termes réels en 2006 et 20078(*). Le revenu des exploitants a ainsi augmenté de 20 % en 2007.

Deux tempéraments doivent cependant être apportés à ce tableau globalement positif sur la période 2006-2007 :

- le coût des intrants, engrais, aliments pour le bétail, a été orienté à la hausse ;

- certaines productions comme les fruits et légumes ou encore l'élevage bovin et ovin sont restés largement à l'écart de ce mouvement de hausse des prix.

La tendance à la hausse des prix sur les marchés de matières premières a fait naître l'espoir d'un changement d'époque, alors que l'évolution des cours des productions agricoles connaissait une tendance historique à décroître.

b) Deux années de baisse spectaculaire du revenu agricole, dans tous les secteurs

La baisse des revenus est le marqueur principal de la crise agricole. Les chiffres moyens cachent une grande disparité des situations concrètes des exploitations, mais donnent une bonne indication de la tendance générale.

Après une baisse de 23 % en 2008, le revenu net par actif non salarié des exploitations professionnelles, c'est-à-dire le revenu des chefs d'exploitation, a chuté, toutes productions confondues de 32 % en 20099(*).

Ce sont les grandes cultures avec les producteurs de céréales, oléagineux et protéagineux, qui sont les plus touchés avec une baisse du revenu atteignant près de 50 % sous l'effet combiné :

- de la chute des cours : la tonne de blé est montée de 130 € en 2006 à 200 € à la mi-2007 pour atteindre presque 300 € fin 2007. Elle est désormais redescendue dans une fourchette de 100 à 130 €, c'est à dire en dessous des cours qui prévalaient avant la flambée de 2006-2007 ;

- de la hausse des prix des engrais et fertilisants.

Ce sont en fait toutes les productions, qui, à des degrés divers, voient les cours baisser et les revenus des exploitants chuter :

- dans les fruits et légumes, la baisse est de 53 % en arboriculture fruitière et de 34 % en horticulture, mais les situations sont à nuancer selon les productions ;

- en viticulture, le volume des récoltes est en hausse sensible par rapport à 2008. Les prix des vins de table sont en légère amélioration, mais ceux des vins d'appellation sont plutôt orientés à la baisse. Le revenu de la plupart des exploitants viticoles est orienté à la baisse ;

- si les élevages ont bénéficié en 2009 du retournement à la baisse très marqué des prix de l'alimentation animale, cette baisse des coûts ne bénéficie qu'aux éleveurs de bovins à viande et d'ovins, qui avaient vu leur situation se dégrader auparavant, et ne compense pas l'effondrement des prix du lait dans le secteur de l'élevage laitier.

Or le revenu est la condition du maintien durable des exploitations. Alors que la rémunération moyenne de l'agriculteur est moitié moindre que la moyenne européenne, on ne peut envisager le maintien des exploitations sans assurer un revenu décent aux producteurs.

B. LA CRISE, RÉVÉLATRICE DES FAIBLESSES ÉCONOMIQUES DE NOTRE AGRICULTURE

1. L'agriculture européenne exposée à la concurrence internationale

a) Une politique agricole commune orientée vers les marchés

Depuis 1992, les réformes successives de la politique agricole commune ont transformé radicalement l'économie agricole en Europe.

Marquée avant cette date par la stabilité des prix et une relative indifférence aux mouvements sur les marchés extérieurs, l'agriculture européenne a répondu au premier défi de la PAC : augmenter la production pour atteindre un certain degré d'autosuffisance alimentaire.

Principal instrument de cette stabilité, l'intervention sur les marchés permettait de soutenir les revenus des agriculteurs en agissant directement sur les prix. La PAC reposait alors sur un double mécanisme :

- vis-à-vis du monde extérieur, les droits de douane sur les importations et les subventions aux exportations corrigeaient les écarts entre les cours internationaux et les prix à l'intérieur des frontières de la communauté européenne ;

- dans l'espace européen, les mesures de stockage public permettaient d'éviter que les écarts entre production et demande ne se traduisent par un effondrement des prix intérieurs.

La stabilité des prix a permis aux agriculteurs de faire croître leur production sans trop de risques.

Critiquée de l'extérieur par les partenaires commerciaux de l'Europe pour ses effets dépressifs sur les marchés internationaux, cette politique l'a été également à l'intérieur de l'Europe pour son coût budgétaire, conduisant à un abandon progressif du soutien aux prix et réorientant la PAC dans le sens d'un alignement sur les prix mondiaux.

Les réformes successives de la PAC depuis 1992 n'ont pas démenti cette orientation vers les marchés, mais l'ont au contraire renforcé, laissant seulement subsister d'une part des mécanismes de soutien direct au revenu, à travers les aides peu à peu découplées, et d'autre part des filets de sécurité dont les conditions de déclenchement sont devenues de plus en plus drastiques.

Les mesures de soutien au stockage et d'achats à l'intervention n'ont certes pas disparu, mais la pratique de l'Union européenne consiste à fixer les seuils de déclenchement de ces mesures à des niveaux extrêmement bas10(*) et à mettre en place des procédures d'adjudication garantissant le caractère non inflationniste de ces dispositifs pour le budget communautaire11(*).

L'agriculteur européen est donc pleinement soumis aux contraintes du marché et doit vendre sa production au niveau des cours mondiaux.

LES RÉFORMES SUCCESSIVES DE LA PAC DEPUIS 2000

Afin de mettre en conformité le système européen de subventions à l'agriculture avec les règles définies au niveau de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), et en particulier faire basculer les aides de la boîte orange (soutiens liés au volume de production ou aux prix, entraînant des distorsions dans les échanges internationaux), en principe interdites, vers la boîte verte (aides découplées de la production et des marchés), autorisées sans limite, ou la boîte bleue (aides tolérées, non liées au prix), la PAC a connu depuis 1992 des réformes qui l'ont toujours plus orientée vers les marchés.

- L'Agenda 2000 a renforcé les aides directes à la surface pour les productions végétales et à la tête de bétail pour l'élevage, prorogé les quotas laitiers institués en 1984 et a distingué les aides à vocation économique, relevant du premier pilier, des mesures de soutien au développement rural, inscrites dans le second pilier.

- La réforme de 2003 a mis en place le découplage des aides par rapport à la production, en créant les droits à paiement unique (DPU) à l'hectare. Elle a également introduit la conditionnalité environnementale des aides et la modulation en faveur du deuxième pilier.

- La réforme de 2008, appelée « bilan de santé » de la PAC a opéré une nouvelle réorientation des soutiens, programmé la fin des quotas laitiers en 2015 et permis aux États-membres d'avoir quelques marges de manoeuvre pour redéployer les aides vers des secteurs jugés prioritaires.

b) L'émergence de nouveaux concurrents

Cette ouverture au marché mondial expose les producteurs européens à des concurrents performants et qui ont procédé à la transformation de leur agriculture pour l'orienter vers les marchés internationaux.

Ainsi, à côté des États-Unis et du Canada, gros exportateurs de produits agricoles avec respectivement 113,5 milliards de dollars et 48,7 milliards12(*), le Brésil, qui exporte pour 48,2 milliards ou l'Argentine, avec 28,8 milliards, sont partis à la conquête des marchés internationaux.

Exportateurs nets, ils ont développé une infrastructure de production compétitive dans les filières végétales comme animales, comme avait pu le constater la commission des Affaires économiques lors de son déplacement au Brésil en 200713(*). Par ailleurs, certains pays ont spécialisé des productions vers l'exportation, comme la Nouvelle-Zélande avec le lait, collecté à 92 % par une seule coopérative, qui a une stratégie de prix très compétitifs et qui, malgré une production modeste (17 millions de tonnes), représente 40 % des échanges mondiaux physiques.

Inde et Chine sont des puissances agricoles en devenir, mais confrontées au défi de l'alimentation de leur propre population, leur poids sur les marchés internationaux reste encore modeste, même si la Chine exporte pour près de 39 milliards de dollars par an de produits alimentaires.

Cette stratégie de conquêtes de marchés fragilise les producteurs européens, d'autant que ces nouveaux concurrents bénéficient de contraintes sociales et environnementales plus faibles. Les règles européennes, si elles constituent une protection pour l'environnement et pour le consommateur européen, pénalisent ainsi la compétitivité des producteurs de l'Union au niveau mondial.

UNE AGRICULTURE AMÉRICAINE FORTEMENT SUBVENTIONNÉE ET EXPORTATRICE

Avec 2,2 millions d'exploitations d'une taille moyenne de 165 hectares, l'agriculture américaine occupe 2 % des actifs et contribue pour seulement 1,5 % au PIB.

Elle n'en reste pas moins un secteur jugé stratégique et bénéficiant de substantielles subventions : 5 milliards de dollars par an de paiements directs, 1 milliards d'aides contra-cycliques et aides compensatoires, 6,5 milliards de subventions aux assurances.

Ces montants sont inférieurs à ceux de l'aide apportée à l'agriculture européenne. Mais le tableau serait incomplet sans prendre en considération deux mécanismes n'existant pas en Europe à un tel niveau. Le premier mécanisme est le soutien aux agro-carburants qui s'élève à 7 milliards de dollars par an. Le second est constitué par l'aide alimentaire, dont le budget global s'élève en 2010 à 94 milliards de dollars, et qui bénéficie indirectement à l'agriculture du pays à travers les achats de produits alimentaires par les organismes fédéraux ou locaux.

Le secteur agricole est l'un des rares qui contribue positivement au commerce extérieur américain avec un niveau moyen d'excédent commercial de 13 milliards de dollars, et une diplomatie commerciale assez agressive vis à vis des marchés extérieurs, comme l'ont montré les nombreux conflits auxquels les États-Unis sont partie à l'OMC.

c) Une problématique émergente : les distorsions de concurrence au sein de l'Union européenne

Outre la concurrence internationale, l'agriculture européenne évolue dans un contexte de concurrence intra-communautaire importante, marquée par des distorsions de concurrence inquiétantes.

L'entrée dans l'Union européenne de nouveaux pays agricoles comme la Pologne, la Roumanie ou la République Tchèque, a tout d'abord inquiété. Avec un coût de la vie plus bas, des salaires moyens de 30 à 40 % inférieurs à ceux de la France, certaines productions intensives en main d'oeuvre sont en effet menacées.

La prise de parts de marché ne semble pas avoir joué massivement mais l'entrée de ces nouveaux pays a peut-être contribué à maintenir à un bas niveau les prix agricoles. Il est vrai que l'intégration des nouveaux membres de l'Union ne s'est pas accompagnée d'un alignement des aides à la surface, si bien que le différentiel de compétitivité, déjà atténué par une productivité agricole plus forte dans les anciens États-membres, a été en partie gommé par un niveau de subventions aux producteurs des pays historiques de l'Union également plus élevé.

Cependant, avec les pays hors de la zone euro, les variations des taux de change peuvent faire perdre en compétitivité certaines productions françaises, comme, par exemple, le champignon de couche, pour lequel la dévaluation du zloty polonais à l'automne 2008 a porté un rude coup.

Plus récemment, les professionnels des secteurs de la viande, du lait, ou des fruits et légumes se sont émus d'autres formes de distorsions de concurrence, en particulier avec l'Allemagne, qui a adopté un système social dérogatoire dans le secteur agricole et de la première transformation, avec un coût du travail très largement inférieur à celui qu'il est dans les autres secteurs de son économie.

Une étude plus approfondie de ces distorsions intra-communautaires devrait être effectuée afin d'en identifier les causes et, le cas échéant, de trouver les moyens d'y remédier. Il est en effet inenvisageable de conserver une PAC tolérant des règles du jeu divergentes entre producteurs des différents pays de l'Union européenne.

2. Les agriculteurs, maillon faible des filières agricoles et agro-alimentaires

a) Un pouvoir de négociation faible

Reposant sur de multiples producteurs individuels, à la tête d'installations familiales, la production agricole est marquée par une grande atomisation en face d'un aval très concentré.

Certains secteurs sont emblématiques de ce déséquilibre : les fruits et légumes par exemple combinent un amont atomisé et un fort regroupement des acheteurs. En face de 300 organisations de producteurs ne représentant que 55 % de la production en valeur, et une myriade de producteurs indépendants, la grande distribution assure 74 % du chiffre d'affaires au niveau de la vente de détail14(*), et fait reposer son approvisionnement sur moins d'une dizaine de centrales d'achat.

Dans une étude récente15(*), le Centre d'études et de prospective du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche notait en effet que « les chaînes de valeur agroalimentaires sont caractérisées par une très forte concentration dans les secteurs de la transformation et de la distribution ».

Les caractéristiques particulières de la production mettent également le producteur en situation de faiblesse : ainsi pour les fruits d'été (melon, pêche, abricot, etc...) ou encore pour le lait, difficilement stockables plus de quelques jours, il est nécessaire de vendre sans attendre, ce qui ne met pas l'agriculteur en position de force dans la négociation.

Dispersés face à des acheteurs peu nombreux et bien organisés, les agriculteurs ont développé des stratégies de regroupement à travers notamment les coopératives agricoles. Ils peuvent également se regrouper sous d'autres formes d'organisation de producteurs, notamment sous forme d'associations.

LES COOPÉRATIVES AGRICOLES : UNE FORME DE REGROUPEMENT DES PRODUCTEURS
POUR PESER FACE À L'AVAL DES FILIÈRES

Avec environ 3 000 entreprises industrielles et commerciales (coopératives, unions de coopératives et sociétés d'intérêt collectif agricole) et 12 500 coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA), le secteur coopératif est largement développé en France.

Il représente 40 % du secteur de l'agro-alimentaire. Les trois quarts des exploitations agricoles du pays sont adhérentes à au moins une coopérative.

Interface entre le producteur et le marché, l'entreprise coopérative organise la solidarité entre amont et aval. Le producteur est un associé, intéressé aux résultats de la coopérative à travers la ristourne de fin d'année.

Il est sécurisé également par rapport à l'écoulement de sa production puisque le contrat de coopérateur prévoit un apport total des produits à la coopérative, à charge pour elle de vendre ensuite le produit.

L'existence d'un fort secteur coopératif résulte d'une tradition d'organisation économique de l'agriculture de près d'un siècle, qui s'est accélérée après 1945, destinée à préserver le pouvoir économique des agriculteurs.

Cependant, les coopératives ne sont pas exonérées de l'exigence de compétitivité pour la vente de leurs productions agricoles et agro-industrielles sur des marchés concurrentiels. Dans le lait, comme dans la vigne ou les céréales, elles permettent aux agriculteurs de davantage peser dans la décision économique, mais restent soumises aux règles du marché.

Cependant, la concentration de l'offre dans l'agriculture peut se heurter au droit de la concurrence, qui empêche des regroupements importants permettant de peser réellement sur le marché.

De ce point de vue, le droit européen est paradoxal, puisqu'il admet des coopératives historiques, comme par exemple au Danemark, qui concentrent la quasi totalité de la collecte de lait (Arla Foods), mais empêche dans le même temps les producteurs de lait français de se regrouper s'ils représentent un chiffre d'affaires de plus de 40 millions d'euros dans l'Union européenne ou une part de marché de plus de 5 %16(*) sur un marché pertinent, celui-ci pouvant être apprécié non pas au niveau de l'ensemble de l'Union européenne mais d'un État membre voire d'une région.

La conséquence de cette atomisation des producteurs est simple : le pouvoir de négociation des prix des producteurs est faible : ils sont dans une situation que les économistes appellent « price-taker », et sont dans l'obligation de vendre au prix du marché, sans pouvoir agir sur lui.

b) Une grande vulnérabilité à la volatilité des prix
(1) La traditionnelle volatilité des prix agricoles amplifiée sur la période récente

Cette faiblesse du pouvoir des producteurs se double de difficultés à surmonter les variations croissantes des prix du marché.

La volatilité n'est pas une donnée nouvelle en agriculture. Elle s'explique par une combinaison de facteurs :

- l'influence des conditions climatiques sur les rendements des cultures ;

- l'inélasticité de la demande aux prix, si bien que de faibles variations des quantités offertes suscitent de fortes variations de prix.

Les dernières années ont toutefois laissé penser que les variations de cours s'étaient amplifiées, sous l'effet de l'ouverture des marchés. Les différences de prix entre deux campagnes pouvaient aller du simple au double dans le secteur des céréales, situation d'autant plus préoccupante qu'avec la réduction des DPU, la part des recettes tirées des subventions se réduit par rapport à celle venant du marché.

Or, les exploitations agricoles sont très vulnérables à ce nouveau fonctionnement de l'économie agricole.

(2) Le poids de l'endettement

En effet, les agriculteurs en France, le plus souvent à la tête de petites entreprises familiales, mobilisent des capitaux considérables, d'où un endettement important. L'endettement moyen d'une exploitation s'élève en 2008 à 140 000 euros, soit 38 % de l'actif des exploitations et près de dix fois plus que le revenu agricole moyen par actif.

Le niveau d'endettement est particulièrement élevé dans l'élevage hors sol de volailles ou porcs et dans les vins d'appellation. Le foncier mobilise également une part importante des capacités d'endettement, bien qu'à peine 23 % des terres soient exploitées en faire-valoir direct.

Les charges d'intérêt pèsent en définitive d'un poids considérable sur la comptabilité et sur les trésoreries des exploitations et les défaillances proviennent d'une incapacité à faire face à ses échéances.

(3) Le coût des intrants et les charges sociales et fiscales

Les intrants regroupent l'ensemble des achats devant être effectués à l'extérieur pour faire fonctionner l'exploitation. Leur poids est variable selon les productions. Les cultures végétales sont fortement consommatrices de produits phytosanitaires, essentiellement de type fongicides ou pesticides, dont la consommation est stable depuis une vingtaine d'années. Les grandes cultures sont pour leur part dépendante des engrais, notamment les engrais azotés indispensables à la fertilité des terres, dont le prix en revanche s'est élevé de 60 % en dix ans. Dans les élevages, les aliments composés pour animaux connaissent une production dynamique, mais les prairies apportent encore 57 % de l'alimentation animale.

Enfin, l'ensemble des secteurs est consommateur d'énergie. La ferme France dans son ensemble est très dépendante du pétrole. Malgré une fiscalité favorable sur les carburants, qui se caractérise par une exonération quasi-totale de la taxe intérieure de consommation, la facture énergétique totale évolue avec les hausses des prix du pétrole et constitue une fragilité pour les exploitations. Une réponse à ce défi repose sur les plans de performance énergétique (PPE) et l'activité de production d'énergie interne à la ferme, à travers des installations électriques diverses, éoliennes, panneaux photovoltaïques sur les bâtiments ou encore méthanisation et valorisation énergétique de la biomasse.

Les charges sociales et fiscales posent un problème de trésorerie aux exploitations dans un contexte de grandes variations de prix : en effet, calculées sur l'année précédente, et parfois mal anticipées, elles conduisent à des sorties d'argent alors même que les marchés se sont retournés. Cette difficulté spécifique devra faire l'objet de propositions tendant à lisser de plein droit les prélèvements, plutôt que de négocier au cas par cas les étalements de dette fiscale et sociale des exploitations en difficulté.

Faible pouvoir de marché des agriculteurs, ajustement brutal par les prix, endettement important : voici les ingrédients d'une vulnérabilité forte du monde agricole à une conjoncture devenue mauvaise, voici le tableau qu'ont dressé la quasi-totalité des personnes auditionnées dans le cadre de la préparation de la LMAP.

C. AU-DELÀ D'UN SOUTIEN À COURT TERME, DÉFINIR DES RÉPONSES STRUCTURELLES POUR LE MONDE AGRICOLE

1. Les mesures d'urgence pour répondre à la crise

a) Des mesures massives au niveau national : le plan de soutien exceptionnel à l'agriculture

Devant l'ampleur du retournement de la conjoncture agricole, des mesures nationales et européennes ont été mises en place pour soutenir les filières les plus en difficulté.

Annoncé par le Président de la République à Poligny (Jura) le 27 octobre 2009, le plan de soutien exceptionnel à l'agriculture (PSEA) a mobilisé de très importants moyens :

- des prêts de trésorerie et des prêts de consolidation ont été débloqués pour permettre aux exploitations de faire face à leurs échéances, à des taux avantageux. Ce dispositif a rencontré un véritable succès puisque l'enveloppe prévisionnelle de 1 milliard d'euros de prêts a été largement dépassée. Selon le décompte effectué par le médiateur de l'agriculture, le député Nicolas Forissier, au 1er avril 2010, 79 000 prêts de trésorerie pour un montant de 1,62 milliard d'euros avaient été octroyés aux agriculteurs. Une enveloppe de 800 millions supplémentaires a donc été ouverte, pour porter le volume total de prêts mobilisables à 1,8 milliard ;

- le fond d'allègement des charges financières des agriculteurs, prenant en charge leurs échéances de prêts en cours a été doté de 100 millions, auxquels s'ajoutent 30 millions pour les éleveurs en difficulté ;

- la prise en charge de cotisations patronales auprès de la MSA a fait l'objet de l'ouverture en loi de finances rectificative pour 2010 d'une enveloppe de 50 millions ;

- les mesures d'accompagnent des exploitations en difficulté (Agridiff notamment) s'élèvent à plus de 100 millions.

Par ailleurs, la France a décidé d'effectuer dès octobre 2009 un versement anticipé de 70 % du montant des aides communautaires afin de soutenir les trésoreries.

b) Des réponses européennes plus tardives

Ne disposant quasiment plus d'instruments d'intervention contra-cycliques, l'Union européenne n'a joué pratiquement aucun rôle de réponse à la crise agricole lorsque celle-ci est intervenue.

Sur le lait, les États-membres ont décidé d'intervenir à l'issue du Conseil des ministres de l'agriculture du 19 octobre 2009 sous la forme d'un fonds laitier européen de 280 millions d'euros et d'une prolongation des mesures d'intervention sur ce marché toute l'année, alors que le stockage n'était prévu que durant la moitié de l'année auparavant.

Bien que tardives, ces mesures sur le lait ont contribué à stabiliser les marchés mais à un niveau relativement bas.

2. L'Europe agricole à la recherche d'une nouvelle régulation

a) Les perspectives incertaines de la PAC après 2013

Beaucoup d'incertitudes pèsent sur la PAC après 2013. Toutefois, son orientation vers les marchés ne sera pas remise en cause. Il paraît illusoire de compter sur un accord des partenaires européens de la France pour qu'il en soit autrement. Ainsi, il n'existe pas de consensus pour voir les quotas laitiers rétablis après 2015.

Par ailleurs, le niveau de soutien que la PAC pourrait apporter aux agricultures européennes n'est aujourd'hui pas connu. Après avoir beaucoup contribué à l'essor des autres politiques européennes, en voyant son budget rogné à leur profit tous les cinq ans lors des négociations des perspectives financières, beaucoup de voix, pas seulement en France, s'élèvent pour préserver en 2013 les moyens financiers de la PAC17(*).

Le niveau de soutien dont bénéficie la France devrait en tout état de cause baisser sous l'effet de l'extension des soutiens à des cultures exclues et de la fin du modèle historique des DPU, qui favorise les bénéficiaires historiques de la PAC.

En conséquence, les exploitations agricoles dépendront de moins en moins des aides et de plus en plus de la valorisation économique de leur production sur les marchés.

LA PAC EN CHIFFRES

Le budget 2010 consacré à la PAC dans l'Union européenne représente 40 % du budget total de l'Union (contre 70 % en 1984). Il s'élève à plus de 56 milliards d'euros soit 0,4 % du PIB européen18(*), dont :


· 43 milliards d'aides du 1er pilier (39 milliards d'aides directes et 4 milliards d'interventions sur les marchés, prise en charge par le Fonds européen agricole de garantie, le FEAGA) ;


· 13 milliards d'aides du 2ème pilier (mesures de développement rural, prises en charge par le Fonds européen agricole de développement rural, le FEADER).

La France est le premier bénéficiaire de la PAC, bénéficiant de 19 % des dépenses totales de cette politique. Les crédits de la PAC alloués à la France s'élèvent à un peu plus de 10 milliards d'euros19(*) dont :


· près de 9 milliards au titre du 1er pilier ;


· environ 1,2 milliards au titre du 2ème pilier.

b) Un consensus émergent sur une nécessaire régulation des marchés

Devant l'ampleur des crises agricoles, un large accord se dégage désormais, à l'initiative de la France, pour promouvoir une PAC fondée sur une « régulation raisonnée ».

La nouvelle régulation pourrait intervenir à trois niveaux :

au niveau européen, le maintien des outils d'intervention fait désormais consensus. La France veut aller plus loin, plaidant en faveur d'une « clause de sauvegarde généralisée » qui permette de répondre, dans toutes les filières, à des situations de crise économique et sanitaire. Le rapport Lyon précité propose ainsi un mécanisme de flexibilité de fin d'exercice budgétaire, mettant en réserve des sommes du budget agricole communautaire pour faire face aux urgences ;

au niveau collectif, l'assouplissement du droit de la concurrence de manière à permettre un plus large regroupement de l'amont en organisations de producteurs fait également consensus. Le groupe de haut niveau sur le lait, mis en place en octobre 2009 au plus fort de la crise laitière, pourrait au demeurant rendre des propositions en ce sens en juillet 2010 ;

au niveau individuel, la réponse relève de mécanismes d'assurance et d'épargne de précaution.

Sans anticiper sur le débat concernant les niveaux de soutien et leurs modalités pratiques, l'objectif d'une plus grande régulation des marchés agricoles européens est largement partagé et les tenants du tout marché assez isolés. Ce changement est à mettre au crédit des intenses efforts diplomatiques de la France depuis près d'un an, qui avaient débouché fin 2009 avec la conclusion de « l'accord de Paris », véritable déclaration de principe pour une PAC rénovée mais puissante.

L'APPEL DE PARIS

Le 19 décembre 2009, le ministre Bruno Le Maire a réuni 22 ministres européens de l'agriculture, ou leurs représentants pour adopter l'appel de Paris, réclamant une nouvelle PAC.

Dans un moment qualifié de crucial pour l'avenir de l'Europe et de son agriculture, l'appel demande de rester fidèle aux objectifs de la PAC tels qu'inscrits dans les traités, et pose plusieurs principes devant guider celle-ci après 2013 :

- développer le modèle alimentaire européen, marqué par une très grande diversité, à laquelle chaque État reste très attaché. En conséquence, il est nécessaire de maintenir une activité agricole sur l'ensemble des territoires européens ;

- donner aux agriculteurs les moyens de mieux répondre aux signaux du marché. Pour y parvenir, il est demandé à la PAC de leur assurer un revenu stable et décent face à la volatilité croissante des marchés, grâce à une nouvelle régulation ;

- relever le défi environnemental ;

- compenser auprès des agriculteurs les choix faits en faveur d'un haut degré de sécurité alimentaire et sanitaire et de protection de l'environnement et des paysages.

En conclusion, les signataires de l'appel de Paris refusent que l'agriculture soit la variable d'ajustement des nouvelles perspectives financières de l'Union européenne.

D. RETROUVER UNE AMBITION AGRICOLE ET ADAPTER NOS EXPLOITATIONS

1. Les contours d'une nouvelle ambition agricole

La crise ne peut rester l'horizon indépassable de l'agriculture française. Cette voie serait d'autant plus inacceptable que, l'agriculture constituant le soubassement économique des territoires ruraux, il faudrait accepter leur déclin.

Or, le monde agricole dispose d'atouts importants pour surmonter la crise. Le premier consiste simplement en une demande mondiale qui ne devrait cesser de croître. Pour nourrir une population mondiale de 9 milliards d'habitants en 2050, la production agricole mondiale devrait augmenter de 70 % d'après l'Organisation des Nations Unies pour l'agriculture et l'alimentation (FAO).

Les tensions sur les terres arables, dans de telles perspectives, sont déjà perceptibles. Des groupes financiers acquièrent de gigantesques exploitations agricoles dans les pays de l'Est, en Russie, en Ukraine, et se ruent sur l'or vert de demain.

L'enjeu de la sécurité alimentaire justifie de conserver une production dynamique et performante. Au demeurant, cette exigence plaide également en faveur d'une politique de la pêche ambitieuse. Ainsi, le mémorandum français sur la politique commune de la pêche remis par la France à l'Union européenne en février 2010 citait l'alimentation comme enjeu stratégique des prochaines années.

Mais une nouvelle ambition agricole ne peut rester uniquement quantitative. Devant la montée des risques sanitaires, la maîtrise de la production agricole, en particulier dans le secteur animal, s'explique dans l'intérêt de la santé publique.

Enfin, l'agriculture européenne reste identifiée comme une activité moteur de croissance pour les années futures. Oubliée initialement de la stratégie économique et sociale européenne pour 2020, elle y a repris place lors du sommet européen du 26 mars 2010.

2. Adapter la « ferme France »

a) La compétitivité : une exigence incontournable

Pleinement soumis à la concurrence internationale, les producteurs français sont dans l'obligation de vendre leur production aux prix du marché. L'exemple du lait est très frappant : un différentiel de prix de 15 % à peine entre la France et l'Allemagne a induit depuis mi-2009 une réorientation des circuits d'approvisionnement de l'industrie agro-alimentaire. D'après le président de la Fédération nationale de l'industrie laitière, auditionné par votre rapporteur, c'est l'équivalent de la production de deux usines de lait qui sont désormais approvisionnées par du lait allemand.

Cette exigence de compétitivité se diffuse à tous les échelons : celui de la production agricole mais aussi celui de l'agro-alimentaire.

Quatrième pays exportateur mondial de produits agricoles et de produits alimentaires transformés, la France perd progressivement des parts de marché par rapport à ses concurrents européens et voit ses importations progresser plus vite que ses exportations.

Face aux mutations auxquelles le secteur est confronté, ses performances doivent être consolidées. Le Gouvernement a confié le 29 avril 2010 à Philippe Rouault, délégué interministériel aux industries agroalimentaires et à l'agro-industrie, une mission visant à analyser les facteurs de compétitivité des industries agroalimentaires en comparant la France aux autres États membres de l'Union Européenne, dans un premier temps dans les filières animales et laitières.

Dans d'autres filières comme la filière viticole, la contrainte de compétitivité s'exerce non pas sur le marché domestique mais sur les marchés extérieurs. En effet la production française excède la consommation et doit être vendue à l'extérieur. Or le vin français perd chaque année du terrain sur ses concurrents étrangers.

La compétitivité n'est cependant pas nécessairement une affaire de prix. Les filières de qualité peuvent justifier un prix de vente plus élevé, auquel certains consommateurs peuvent consentir.

b) Répondre aux nouvelles attentes sociétales

Si elle doit être compétitive, l'agriculture doit également répondre aux défis sociétaux.

Le développement des cultures bio constitue une des réponses aux demandes sociétales de produire durable. Or, l'essor de la demande de bio est allé plus vite que celle de l'offre. Certains produits doivent en conséquence être importés.

Les productions bio sont mieux valorisées que les productions conventionnelles. Si le tout bio n'est ni possible ni souhaitable, une meilleure adéquation de l'offre aux demandes nouvelles doit être encouragée pour renforcer notre agriculture.

La réponse à la demande sociétale suppose aussi de savoir mettre en oeuvre les réformes imposées comme le Grenelle de l'environnement. Toutefois, les agriculteurs attendent de pouvoir être associés aux choix qui les concernent directement et estiment en grande majorité que les contraintes qui leur sont imposées pèsent de plus en plus lourdement.

L'heure est donc certainement à un rééquilibrage, au nom de la compétitivité, mais non pas à un abandon des efforts conduits pour préserver l'environnement, d'autant plus qu'apparaît une contestation encore plus radicale de l'activité agricole, avec l'émergence de mouvements qui remettent en cause jusqu'à la consommation de viande.

c) La compatibilité entre compétitivité et maintien d'une agriculture de petites exploitations

Le paysage rural français est marqué par une grande diversité des exploitations : l'agriculture de montagne côtoie l'activité céréalière des grandes plaines, aux élevages laitiers d'une cinquantaine de vaches se juxtaposent de gros élevages hors sol de volailles ou de porcs.

Une palette d'outils a été déployée pour répondre à chacune d'entre elles mais il faut une cohérence.

Celle-ci ne se retrouve pas nécessairement dans une standardisation des productions et la recherche systématique des prix les plus bas. Parmi les pistes permettant d'échapper au diktat des prix bas, figure ainsi la production de qualité. Le lait des producteurs de Comté sous AOC peut ainsi atteindre un prix de 400 euros la tonne, alors que celui des producteurs bretons, valorisé uniquement en beurre - poudre, et partiellement en produits de grande consommation, atteindra 260 à 280 euros maximum.

Le maintien des petites exploitations pourrait ainsi être possible du fait :

- d'une spécialisation dans des produits de qualité, mieux valorisés (appellations d'origine, labels, agriculture biologique) ;

- de la diversification des activités (agrotourisme, fabrication sur place de produits transformés, vente directe).

II. ENCLENCHER UNE NOUVELLE DYNAMIQUE POUR L'AGRICULTURE, LA FORÊT ET L'AQUACULTURE

A. UN PROJET DE LOI POUR DÉPASSER LA CRISE

Le texte du projet de loi, comportant 24 articles répartis en cinq titres, constitue une réponse aux défis énoncés lors du lancement du Grand débat sur l'avenir de l'agriculture et de la pêche française en septembre dernier :

- accroître le lien entre production, alimentation, nutrition, santé ;

- faire face à la forte instabilité des marchés ;

- gérer l'accroissement des risques amplifiés par le réchauffement climatique, tels que les aléas météorologiques ou la recrudescence des menaces sanitaires ;

- approfondir la prise en compte de l'environnement dans les modes de production ;

- contenir la diminution régulière de l'espace agricole.

Ces enjeux s'inscrivent dans un contexte européen et international marqué par l'entrée dès 2010 dans une large discussion entre les partenaires européens en vue de réformer la PAC pour l'après-2013, mais aussi par la perspective d'aboutissement des négociations commerciales toujours en cours à l'OMC du cycle de Doha. Si celles-ci sont actuellement bloquées, leur relance pourrait conduire à fragiliser davantage les soutiens publics à l'agriculture.

Si ce texte n'a pas vocation à lui seul à répondre à l'ensemble des défis qui se posent au monde agricole et à résoudre par ses seuls effets la crise agricole, il propose une stratégie consistant à remettre les agriculteurs au centre du jeu et à mieux prendre en compte dans la politique agricole nationale les nouvelles attentes sociétales. Il comprend en outre une série de dispositions en faveur du développement de la forêt et de l'aquaculture marine.

1. Conforter la place des producteurs dans l'économie agricole

a) Renforcer l'organisation économique des filières

Assez largement répandue, l'idée que les difficultés économiques du monde agricole sont aggravées par un déficit d'organisation des filières a trouvé plusieurs illustrations récentes, notamment à travers l'incapacité des acteurs du secteur laitier à se mettre d'accord sur des fourchettes de prix.

A l'inverse, les filières qui ont commencé à se structurer, comme la filière ovine, il est vrai aidée par un redéploiement des aides en sa faveur dans le cadre du bilan de santé de la PAC, offrent de meilleures perspectives.

Le projet de loi vise donc à améliorer l'organisation économique des filières, à travers plusieurs mesures :

- la contractualisation obligatoire, pouvant être imposée par décret : celle-ci vise à inscrire l'agriculteur dans une relation de long terme avec ses acheteurs, en ayant fixé à l'avance des engagements de quantité de prix, de délais de règlement, et des clauses de révision le cas échéant ;

- le renforcement des interprofessions : celles-ci jouent déjà un rôle important dans la régulation de l'offre à travers la définition de critères de qualité, en favorisant la commercialisation et la promotion des produits. Il s'agit d'orienter les interprofessions vers une fonction de régulation des relations interprofessionnelles, dans les limites de ce que permet le droit communautaire ;

- le regroupement des producteurs dans des organisations de producteurs permettant la massification de l'offre est également souhaité. Mais le projet de loi ne va pas très loin sur ce point, ouvrant simplement la possibilité de refuser de reconnaître les organisations de producteurs, essentiellement dans le secteur de l'élevage, qui ne pratiquent pas le transfert de propriété ;

- enfin, le texte du projet de loi vise à contrecarrer les effets dépressifs sur les prix de pratiques courantes dans le secteur des fruits et légumes, comme la publicité hors du lieu de vente : les prix promotionnels très bas tendent en effet à encourager le consommateur à recherche ce type de prix, pour finir par les considérer comme normaux. Les producteurs sont obligés de s'aligner sur ces prix annoncés par la grande distribution. Les quantités non commandées arrivant en masse sur les marchés contribuent également à faire baisser les prix de vente, d'où la proposition d'imposer que toute livraison de fruits et légumes soit accompagnée d'un bon de commande. Enfin, en cas de crise, il est proposé d'interdire les remises, rabais et ristournes.

b) Miser sur la transparence

Le deuxième axe du projet de loi visant à renforcer les producteurs consiste à développer la transparence. Là encore, plusieurs outils sont proposés :

l'Observatoire des prix et des marges, qui existe déjà sans avoir de statut juridique précis, voit ses moyens et ses prérogatives renforcées, pour s'étendre à tout le champ des activités agricoles. Il ne s'agit pas d'une autorité intervenant directement dans la fixation des prix mais d'une aide à la connaissance des marchés ;

- toujours dans le but de mieux connaître les prix sur les marchés, le texte propose que les interprofessions élaborent, si elles le souhaitent, des indices de tendance des marchés. Le texte est cependant rédigé d'une manière excessivement prudente, de sorte que ces indices ne puissent conduire à une entente des producteurs sur les prix de vente de leurs productions.

c) Développer la gestion des risques

Devant la montée des risques climatiques, sanitaires et économiques, le texte entend également développer des outils de couverture des risques. Cette orientation est conforme à celle du bilan de santé de la PAC, qui a orienté 100 millions d'euros de crédits européens, en plus des 33 millions prévus au budget de l'État, pour contribuer au paiement des primes d'assurance récolte des agriculteurs, avec un taux de subventionnement maximum de 65 %.

La gestion des risques est en effet une nécessité pour réduire la vulnérabilité des exploitations à des aléas dont les effets peuvent être ravageurs.

L'assurance ne constitue pas l'instrument unique de gestion des risques sur le plan économique : la diversification des productions, les mesures techniques (comme les filets anti-grêle), les volumes complémentaires individuels (VCI) dans le secteur viticole, l'épargne individuelle de précaution ou encore la couverture des récolte sur les marchés à terme sont des moyens auxquels l'exploitant peut d'ores et déjà choisir de recourir pour sécuriser l'avenir de son exploitation.

Toutefois, en cas de gros sinistre, ils risquent de se révéler insuffisants. Les mécanismes d'assurance collective forment donc un deuxième étage que le projet de loi propose d'encourager, sans aller toutefois jusqu'à l'obligation d'assurance des cultures par rapport aux aléas climatiques.

Le développement de l'assurance suppose toutefois la possibilité de réassurance, indispensable à la pérennité de la présence des assureurs dans le domaine des risques agricoles. L'extension de l'assurance à l'ensemble de l'activité agricole et notamment aux fourrages pourrait mobiliser des capitaux considérables lors de la survenance de gros sinistres. Ainsi, une solution crédible de réassurance, privée mais aussi le cas échéant publique, doit faire l'objet d'une étude rapidement.

LE SOUTIEN PUBLIC AUX ASSURANCES AGRICOLES AUX ÉTATS-UNIS

Le système de subvention aux assurances existe depuis la grande dépression des années 1930. Le niveau de soutien fédéral aux assurances agricoles s'élève à 5-6 milliards de dollars par an.

80 % de la surface agricole utilisée en grande culture est désormais assurée, soit par des contrats couvrant le chiffre d'affaires (2/3 des contrats d'assurances), soit par des contrats couvrant le rendement (1/3 des contrats). Les primes sont subventionnées à hauteur de 60 %.

Un organisme dénommé la Federal Crop Insurance Corporation (FCIC) est le pivot du dispositif : il définit les contrats distribués ensuite par les compagnies d'assurance et joue un rôle de réassurance, adossé à l'État fédéral.

Au delà d'un seuil de pertes de 50 %, un fonds alimenté par une fraction des droits de douane prend le relais des assurances pour indemniser les pertes des agriculteurs.

Cet arsenal assurantiel protège assez bien le revenu des agriculteurs contre les baisses brutales de revenu au cours d'une année, que cette baisse provienne de phénomènes climatiques ou de causes économiques.

d) Préserver les moyens de production

La dernière orientation en faveur des producteurs prise par ce projet de loi consiste à préserver les terres agricoles. Menacées par l'urbanisation, en particulier dans les zones périurbaines, les terres agricoles disparaissent au rythme de l'équivalent d'un département de surface agricole utilisée (SAU) tous les dix ans.

Cette tendance lourde pénalise doublement l'agriculture : d'une part elle soustrait des surfaces cultivées qui sont parfois parmi les meilleures, les plus fertiles, et d'autre part elle contribue par ricochet au renchérissement du coût du foncier, qui pèse sur la compétitivité des exploitations.

Le projet de loi met en place deux outils pour lutter contre l'artificialisation des terres. D'abord, il crée une commission départementale chargée de donner son avis lorsque des terres agricoles doivent faire l'objet d'une urbanisation et qu'elles se situent en dehors du périmètre couvert par un schéma de cohérence territoriale (SCOT). Ensuite, il crée une taxe sur les plus values de cessions réalisées à l'occasion de la vente de terrains agricoles nus devenus constructibles, afin de dissuader la spéculation foncière. Il prévoit en outre un recueil plus complet des données sur les espaces agricoles par la création d'un Observatoire de la consommation des espaces agricoles.

2. Mettre l'agriculture en mesure de répondre aux nouvelles attentes sociétales

a) L'alimentation au coeur de la politique agricole

Dès l'origine, la PAC a été conçue comme une politique alimentaire. L'article 33 du traité de Rome prévoit que parmi ses objectifs, figure celui de « garantir la sécurité des approvisionnements ».

L'autosuffisance alimentaire constitue autant un enjeu économique qu'un enjeu stratégique d'indépendance vis-à-vis des partenaires commerciaux.

L'Europe n'est pas aujourd'hui autosuffisante, puisqu'elle importe pour plus de 40 milliards d'euros de produits agricoles. Mais elle a gagné la bataille de la quantité.

Toutefois, l'enjeu alimentaire reste central pour les politiques agricoles du futur, si ce n'est du point de vue quantitatif, au moins du point de vue qualitatif.

Les crises sanitaires justifient la recherche d'un certain contrôle sur la production. Par ailleurs, les déséquilibres alimentaires nécessitent de mettre en oeuvre des politiques volontaristes touchant en particulier à la nutrition.

En bref, l'alimentation de nos concitoyens, plus que la sauvegarde du revenu des agriculteurs, peut constituer désormais le fondement légitime du maintien d'un fort soutien public à l'agriculture.

Mettant l'alimentation au premier plan, notre conception de la politique agricole devra cependant évoluer. Il ne saurait s'agir de déterminer la production d'abord et envisager son écoulement ensuite. Il est nécessaire de partir de la demande et des besoins du consommateur pour ensuite réorganiser l'appareil de production.

Le projet de loi prévoit la mise en place d'une politique de l'alimentation à travers un programme national pour l'alimentation, l'instauration de règles nutritionnelles en restauration collective et un statut clarifié de l'aide alimentaire.

Lors du Conseil des ministres du 27 avril 2010, le ministre Bruno Le Maire a précisé les actions qui seraient menées dans le cadre du programme national de l'alimentation :

- l'extension de l'opération de distribution dans les écoles « un fruit pour la récré » à un million d'enfants à la rentrée 2010 ;

- des efforts sur la qualité de l'offre alimentaire, en faisant mieux connaître les signes de qualité et en améliorant l'étiquetage des aliments et les mentions portant sur l'origine, la composition nutritionnelle ou les vertus supposées des produits ;

- la prise en compte de l'environnement et du bien-être animal ;

- enfin, la labellisation et l'encouragement d'initiatives privées. Ainsi, des contrats d'objectifs pourraient définir les engagements des filières agricoles et agroalimentaires en matière de qualité des aliments et de conditions de production, des partenariats seraient développés en priorité avec la restauration collective (4 milliards de repas par an) et le secteur associatif en direction des jeunes, des seniors et des personnes fragiles ou vulnérables.

b) Pour une exploitation durable des ressources

Si les contraintes environnementales pèsent d'un poids non négligeable sur les agriculteurs, le texte ne propose pas de tourner le dos à l'orientation de la politique agricole en faveur du développement durable.

Plusieurs arguments plaident en effet en ce sens :

- la PAC conditionne les aides versées au respect de critères environnementaux ;

- les pollutions d'origine agricole résultant de pratiques intensives, comme par exemple la prolifération des algues vertes en Bretagne, sapent la légitimité de certaines activités. Leur poursuite à moyen terme n'est envisageable qu'en mettant en oeuvre des outils prouvant que les pratiques ont évolué et que les effets sur l'environnement ont désormais été pris en compte ;

- les agriculteurs eux-mêmes profitent des actions inscrivant l'agriculture dans le développement durable, par exemple en termes de fertilité des sols.

Le texte du projet de loi prévoit d'organiser la convergence entre objectifs de production et enjeux environnementaux au niveau régional à travers un plan régional de l'agriculture durable.

Plusieurs autres dispositions du texte marquent également la volonté de concilier intérêt économique et préoccupation environnementale comme la possibilité pour les organismes de gestion des signes de qualité d'élaborer des chartes de bonnes pratiques environnementales, dont le respect permettra de mieux valoriser encore les produits de qualité, en communiquant sur la responsabilité environnementale des producteurs.

Par ailleurs, la disposition assimilant la méthanisation à une activité agricole va faciliter le développement de cette technique pour recycler les effluents d'élevage, prévenant leur diffusion anarchique dans les sols et les eaux souterraines, et contribuant par la valorisation énergétique à l'amélioration du revenu de l'agriculteur.

Le projet de loi propose donc non pas une démarche mettant en opposition agriculture et environnement mais une démarche de type « gagnant-gagnant ». Il est en effet temps que les normes environnementales ne soit pas une contrainte de plus dans la production, une source de coûts, mais contribuent positivement au succès économique des exploitations.

3. Répondre à des besoins sectoriels

a) Poser les fondements d'une politique forestière plus ambitieuse

Les articles 15 et 16 du projet de loi mettent en oeuvre la stratégie de mobilisation du bois voulue par le Président de la République et annoncée lors de son discours à Urmatt le 19 mai 2009.

La forêt est une richesse naturelle de la France, couvrant 27 % du territoire, mais c'est une belle endormie. Elle est insuffisamment exploitée économiquement, alors que la demande de bois augmente partout, pour l'énergie (bois de chauffage) mais aussi la construction.

Le projet de loi prévoit donc une série de mesures destinées à activer cette « gigantesque source de croissance durable », qu'est la forêt, selon les mots du Président de la République. Les articles 15 et 16 mettent en place des plans pluriannuels régionaux de développement forestier et des stratégies locales de développement forestier. Par ailleurs, ils incitent fiscalement les propriétaires privés de toutes petites parcelles, qui sont nombreux, à exploiter leurs bois, et oblige les propriétaires détenteurs de parcelles plus importantes à se doter de plans de gestion.

b) Développer l'aquaculture

Autre domaine dans lequel l'offre peut être développée, l'aquaculture se heurte à des obstacles pratiques sur le terrain qui empêchent les projets d'aboutir.

Le projet de loi propose de planifier l'installation d'activités aquacoles sur le littoral marin à travers des schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine.

Il s'agit par cette voie de répondre au déficit de la France en produits de la mer, qui importe la majeure partie de sa consommation.

c) Moderniser la gouvernance des pêches françaises

Enfin, la réorganisation de l'organisation des pêches françaises, avec le recentrage des missions du comité national des pêches maritimes et élevages marins sont intégrés dans le projet de loi. La réforme du comité national de la conchyliculture répond aussi à l'impératif de modernisation.

Ces adaptations prennent pleinement place dans le projet de loi, même si les dispositions concernant la pêche ont tendance à être masquées par celles concernant le secteur agricole.

4. Des moyens pour l'agriculture qui devront être mobilisés en dehors du projet de loi

Conscient que les effets des contrats et d'une meilleure organisation interprofessionnelle, ainsi que des autres dispositions du texte risquent de ne se faire sentir qu'à moyen terme, le ministre Bruno Le Maire a indiqué lors du débat d'orientation sur l'agriculture du 27 avril 2010 devant la commission de l'économie qu'il entendait également agir à plus court terme par des plans de développement des filières, en particulier de la filière laitière, mais pas uniquement, afin d'en améliorer la compétitivité.

Les marges de manoeuvre budgétaires nationales pourraient apporter leur contribution à ces plans de développement, destinés à moderniser les exploitations.

Vos rapporteurs soulignent au demeurant qu'à travers divers dispositifs dont le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) mis en oeuvre depuis plusieurs années par le ministère avec des cofinancements communautaires, l'adaptation de l'appareil de production aux standards les plus élevés de compétitivité n'a jamais cessé. Il faudra certainement envisager d'amplifier le mouvement.

Par ailleurs, devant les évolutions rapides de la demande, une aide à la reconversion des exploitations pourrait être utilement envisagée, en assurant un soutien transitoire au revenu de l'agriculteur, le temps pour celui-ci de réussir cette reconversion.

B. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

1. Le titre Ier : définir et mettre en oeuvre une politique publique de l'alimentation

Ce titre comprend seulement deux articles :

L'article 1er définit les contours d'une politique de l'alimentation, traduite à travers un programme national pour l'alimentation. Trois outils de cette politique sont directement mis en place par la loi : un dispositif de transmission de données des opérateurs à l'administration, des règles nutritionnelles dans les cantines scolaires et universitaires et enfin un statut de l'aide alimentaire apportée aux plus démunis.

L'article 2 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute une série de mesures :

- des mesures destinées à modifier le droit dans le sens des conclusions des États généraux du sanitaire, lancés en janvier 2010, et qui visent à renforcer la logique de prévention des crises, en y associant tous les maillons de la chaîne sanitaire, plutôt que de gestion a posteriori de leurs conséquences ;

- des mesures ayant pour objet de mettre le droit national en conformité avec le droit européen ;

- des mesures imposant une formation obligatoire à l'hygiène des responsables d'établissements de restauration ou de production alimentaire.

2. Le titre II : renforcer la compétitivité de l'agriculture française

Avec 9 articles, il s'agit du principal titre du présent projet de loi. Il comporte l'ensemble des mesures destinées à agir sur l'organisation agricole, sur ses structures, afin de modifier l'environnement économique dans lequel évoluent les agriculteurs.

L'article 3 met en place la contractualisation. Il prévoit qu'un décret pourra, secteur par secteur, obliger acheteurs et producteurs à passer des contrats de long terme, de un à cinq ans, ceux-ci donnant à l'agriculteur des perspectives qui sécurisent ses investissements. L'article 3 prévoit des sanctions en cas de manquements à cette nouvelle obligation contractuelle.

L'article 4 concerne les relations commerciales entre les différents acteurs des filières : il propose de mieux encadrer la publicité hors du lieu de vente et d'imposer que tout fruit ou légume frais livré à un professionnel soit assorti d'un bon de commande, pour éviter les pratiques abusives qui contribuent à déprimer les prix de vente.

L'article 5 interdit les remises, rabais et ristournes sur les fruits et légumes en cas de crise conjoncturelle dans ces secteurs.

L'article 6 vise à davantage de transparence au sein des filières à travers un observatoire des prix et des marges, dont le champ couvre l'ensemble des produits alimentaires. Sa mission sera d'identifier les prix pratiqués et les marges dégagées par chacun des maillons de la chaîne, du champ à l'assiette.

L'article 7 précise les missions des interprofessions, fer de lance de l'organisation économique agricole, et leur permet d'élaborer des indices de tendance des marchés.

L'article 8 prévoit un bilan des organisations de producteurs, afin de pouvoir réserver la reconnaissance par les pouvoirs publics, le cas échéant, aux seules organisations avec transfert de propriété.

L'article 9 réforme le dispositif de soutien à l'assurance-récolte et à l'indemnisation des calamités agricoles et crée un dispositif de gestion des aléas sanitaires, phytosanitaires et environnementaux.

L'article 10 prévoit la remise d'un rapport sur les conditions de bon développement de l'assurance récolte et sur l'utilité de la réassurance privée et publique.

L'article 11 renvoie à une ordonnance le soin de définir un nouveau statut « d'agriculteur-entrepreneur », qui serait identifié par deux critères : l'engagement dans le développement durable et la gestion des risques sur son exploitation. Les détenteurs de ce statut auraient seuls droit à certaines aides et à certains avantages fiscaux.

3. Le titre III : inscrire l'agriculture et la forêt dans un développement durable des territoires

Ce titre comprend 6 articles d'importance diverse. Il met en place une stratégie de mobilisation des moyens de production dans une optique de développement durable des activités agricoles ou forestières.

L'article 12 institue un plan régional d'agriculture durable, favorise la préservation des terres agricoles en créant une commission départementale chargée de donner son avis sur les déclassements possibles de ces terres, et instaure des verrous puissants empêchant le développement de fermes photovoltaïques en remplacement des cultures.

Dans le même esprit de préservation des terres agricoles, l'article 13 institue une taxe au profit de l'État sur la cession de terrains nus rendus constructibles.

L'article 14 contient diverses mesures encourageant une exploitation agricole durable, notamment par le renforcement de l'indépendance énergétique des exploitations grâce à la méthanisation.

L'article 15 favorise la mobilisation du bois à travers la mise en oeuvre de la politique forestière nationale.

L'article 16 étend le bénéfice de la réduction d'impôts accordée au titre des investissements forestiers aux contrats de gestion conclus avec les gestionnaires forestiers professionnels.

L'article 17 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances dans trois domaines.

4. Le titre IV : moderniser la gouvernance de la pêche et de l'aquaculture

Il résulte d'une concertation avec les professionnels de la mer et ses dispositions semblent, pour l'essentiel, faire consensus. Les auditions menées n'ont pas permis d'identifier des points majeurs de blocage sur ces six articles.

Il comprend également 6 articles :

L'article 18 crée un comité de liaison scientifique et technique pour rapprocher les points de vue des marins-pêcheurs et des scientifiques sur les conditions d'utilisation de la mer.

L'article 19 instaure des schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine afin de favoriser l'essor de cette activité sur des sites propices.

L'article 20 vise à faire des organisations de producteurs le pivot de l'accès à la ressource pour les espèces sous quota, afin de rationaliser la gestion des pêches.

L'article 21 réforme l'organisation des pêches maritimes pour limiter le nombre de structures et la resserrer sur la seule production.

L'article 22 adapte les dispositions relatives au comité national de la conchyliculture.

L'article 23 renvoie à une ordonnance le soin de définir une procédure de participation et d'information du public aux décisions encadrant l'exercice de la pêche maritime.

5. Le titre V : dispositions particulières à l'outre-mer

Le titre V contient un seul article, l'article 24, qui habilite le Gouvernement à adapter par ordonnance les dispositions du texte à l'outre-mer.

III. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION

La commission de l'Économie a examiné le projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche les 5 et 6 mai 2010. Elle a adopté 123 amendements, dont 76 à l'initiative des rapporteurs.

Par ces amendements, la commission n'a pas entendu remettre en cause les dispositions essentielles du texte mais a souhaité :

- renforcer l'organisation économique agricole, afin de conforter la place du producteur au sein des filières ;

- ouvrir les chantiers des charges fiscales et sociales et de l'installation.

Sur le titre I, la commission a notamment :

- enrichi le contenu des actions du programme national pour l'alimentation (article 1er) ;

- bâti le socle juridique d'un étiquetage obligatoire de l'origine des produits bruts comme transformés, afin de mieux informer le consommateur (article 1er bis) ;

- mis en place une formation obligatoire applicable aux établissements produisant, transformant ou distribuant des produits alimentaires, dans un souci de sécurité sanitaire (article 1er ter) ;

- adapté le cadre législatif de l'enseignement agricole (article 1er quater).

Sur le titre II, la commission a notamment :

- redéfini les conditions dans lesquelles les contrats peuvent être rendus obligatoires, afin de donner aux interprofessions la priorité pour décider de cette obligation (article 3) ;

- interdit la pratique des prix après vente dans le secteur des fruits et légumes frais (article 4) ;

- étendu à l'ensemble de l'année l'interdiction des remises, rabais et ristournes dans le même secteur, alors que cette interdiction était initialement limitée par le texte aux seules périodes de crise conjoncturelle (article 5) ;

- créé un inventaire verger (article 6A) ;

- renforcé les moyens d'agir de l'Observatoire des prix et des marges, en prévoyant notamment une plus grande visibilité de cette institution, à travers la nomination d'un président ; elle a en outre enrichi les missions de l'Observatoire des distorsions de concurrence, pour le voir enfin remplir sa mission en particulier par des études d'impact (article 6) ;

- conforté les interprofessions, y compris l'interprofession laitière (articles 7 et 7 bis), en particulier en supprimant l'impossibilité pour les opérateurs d'utiliser les indices de tendance des marchés élaborés en leur sein ;

- avancé à 2012 et précisé les critères du bilan des conditions de reconnaissance des organisations de producteurs prévu par le texte initial (article 8) ;

- clarifié l'organisation du fonds national de gestion des risques en agriculture (article 9) et mis l'accent sur la définition d'un mécanisme de réassurance publique dans le rapport qui devra être remis par le Gouvernement (article 10) ;

- supprimé l'habilitation à créer par ordonnance un statut d'agriculteur-entrepreneur (article 11).

Par ailleurs, une série d'amendements ont été adoptés afin d'agir sur les charges pesant sur les agriculteurs. La commission n'a pas procédé ainsi à l'ouverture de nouvelles et massives exonérations fiscales et sociales, mais à des aménagements tendant essentiellement, face à la volatilité des marchés, à mieux lisser les prélèvements sur les entreprises agricoles (articles 11 quater, 11 quinquies et 11 sexies).

En outre, la commission a souhaité faciliter la constitution de la déduction pour aléas, en étendant à six mois les délais pour constituer un dossier, et en facilitant son utilisation durant l'exercice courant (article 11 ter).

Le titre II bis a été inséré afin de favoriser l'installation des agriculteurs par :

- la définition d'une politique de l'installation sociétaire (article 12 A) ;

- l'enregistrement des projets d'installation (article 12 B).

Sur le titre III, la commission a notamment :

- supprimé la taxe au profit de l'État sur la cession de terrains nus rendus constructibles (article 13) ;

- permis l'application du statut du fermage aux petites parcelles, l'étant devenues par division (article 13 bis) ;

- prévu un rapport au Parlement sur les biens de section (article 13 quater) ;

- autorisé l'installation et la gestion en commun d'activités de méthanisation (article 14) ;

- inscrit dans la loi le nouveau mode de calcul national de l'indice des fermages (article 14 bis) ;

- institué un compte épargne d'assurance pour la forêt (article 16 bis nouveau).

Sur le titre IV, la commission a notamment :

- encouragé les sorties en mer communes des pêcheurs et des scientifiques pour évaluer l'état de la ressource (article 18) ;

- institué une conférence régionale sur l'utilisation de la mer et du littoral (article 18 bis) ;

- renforcé la portée des schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine (article 19) ;

- précisé les conditions dans lesquelles le public pourrait être informé ou participer aux décisions publiques concernant les pêches maritimes (article 23).

Sur le titre V, la commission a précisé le champ de l'ordonnance devant adapter les dispositions de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche aux outre-mer.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - DÉFINIR ET METTRE EN oeUVRE UNE POLITIQUE PUBLIQUE DE L'ALIMENTATION

Ce titre contient désormais 5 articles :

- l'article 1er définit le contenu et les outils de la politique de l'alimentation ;

- l'article 1er bis crée une obligation d'étiquetage de l'origine des produits alimentaires ;

- l'article 1er ter prévoit une obligation de formation à l'hygiène pour les personnels d'établissements intervenant dans le secteur de l'alimentation ;

- l'article 1er quater adapte le cadre législatif de l'enseignement agricole ;

- l'article 2 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance diverses mesures destinées à tirer les conséquences des états généraux du sanitaire.

Article 1er (Articles L. 230-1 à L. 230-4 [nouveaux] du code rural, L. 541-1 [nouveau] du code de la consommation et L. 3230-1 [nouveau] du code de la santé publique) - Politique de l'alimentation

Commentaire : cet article a pour objet de donner un cadre législatif à la politique de l'alimentation en lui assignant des objectifs et en la formalisant dans un programme national pour l'alimentation (PNA). Le Parlement se voit doter d'un droit de suite sur cette politique. Une transmission obligatoire de données à l'autorité administrative est imposée aux différents opérateurs du marché afin d'en permettre le suivi effectif. Enfin, cet article impose le respect de règles nutritionnelles en restauration collective et donne un statut légal à l'aide alimentaire et aux personnes morales qui y contribuent.

I - Le droit en vigueur

1- Un arsenal de sécurité sanitaire bien fourni

Garantir la « sécurité des approvisionnements » et assurer des « prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs » : voici deux des buts de la politique agricole commune, figurant à l'article 39 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui ont été parfaitement atteints avec l'augmentation de la production agricole en Europe depuis cinquante ans.

La baisse de la part des dépenses alimentaires dans le budget des ménages de 30 % dans les années 1960 à environ 14 % dans les années 200020(*), traduit bien la banalisation de l'approvisionnement alimentaire : accéder à la nourriture n'est plus un problème dans nos sociétés développées.

Toutefois, l'abondance alimentaire n'empêche pas les crises sanitaires et les désordres auxquels les pouvoirs publics font face à travers une myriade de dispositifs.

Le contrôle sanitaire des animaux et des aliments est défini aux articles L. 231-1 et suivants du code rural. Renforcé après la crise de la vache folle à la fin des années 1990, le dispositif national de contrôle s'inscrit dans une réglementation européenne21(*) marquée par la volonté de garantir la sécurité sanitaire des produits alimentaires « de l'étable à l'assiette », à travers une traçabilité des produits, et un contrôle des opérateurs du marché soumis à un régime d'agrément ou d'autorisation.

Les contrôles sont effectués par les services vétérinaires, intégrés depuis le 1er janvier 2010 soit au sein des directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou des directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP), ou par des vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire délivré par l'autorité administrative. Les contrôles sanitaires au stade de la distribution sont effectués principalement par les services de la répression des fraudes, qui s'assurent également du respect des règles protectrices du consommateur, définies dans le code de la consommation.

L'expertise scientifique sur la sécurité sanitaire est assurée par l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail.

L'ordonnance n° 2010-18 du 7 janvier 2010, prise en application de l'article 115 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires a fusionné l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) pour ne former qu'un seul établissement public, ayant pour mission d'évaluer de manière indépendante les risques sanitaires liés à l'alimentation humaine, mais aussi à l'alimentation animale, ou encore à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques. L'Agence fournit une expertise scientifique qui éclaire la décision des autorités publiques.

Au niveau européen, la même mission d'évaluation des risques alimentaires est confiée à l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), créée en janvier 2002, et chargée d'éclairer les autorités décisionnaires européennes, auxquelles il revient de gérer les risques liées aux produits alimentaires, dans le cadre du système européen de sécurité des aliments.

2- Une préoccupation nouvelle : protéger la santé à long terme du consommateur

Les comportements alimentaires constituent un déterminant essentiel de la santé à long terme de la population. La montée rapide des phénomènes d'obésité22(*), le rôle des excès ou insuffisances de nutriments tels le sel ou le sucre dans l'apparition de maladies chroniques, comme les maladies coronariennes, le diabète ou encore le cancer, ont fait prendre conscience de la nécessité d'agir à la source.

Mis en place à l'issue des États généraux de l'alimentation tenus fin 2000, le Programme national nutrition santé (PNNS) a structuré l'action des pouvoirs publics en faveur d'une stratégie alimentaire fondée sur un rééquilibrage des apports nutritionnels et une transformation des modes de vie de manière à agir à long terme sur la santé de la population.

L'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) intervient également à travers son baromètre santé nutrition, qui mesure les habitudes alimentaires des français et relaie les messages du PNNS par ses actions d'éducation à la santé et de communication.

LE PROGRAMME NATIONAL NUTRITION SANTÉ (PNNS)

Programme interministériel piloté par le ministère de la santé, et plus particulièrement par la direction générale de la santé, le PNNS vise à agir sur la nutrition des français, facteur clef de santé. Il associe l'ensemble des acteurs concernés : ministères, dont le ministère de l'agriculture et celui de l'éducation nationale, collectivités territoriales, acteurs économiques, agences sanitaires, associations d'usagers. Son secrétariat est assuré par la direction générale de la santé (DGS).

Le premier PNNS, (PNNS I), couvrant la période 2001-2005, visait à établir un socle de repères nutritionnels et avait pour vecteur des campagnes d'information avec des messages simples comme : « mangez cinq fruits et légumes par jour », « évitez de manger entre les repas » ou encore « évitez de manger trop gras, trop sucré, trop salé ».

Le deuxième PNNS (PNNS II), qui couvre la période 2006-2010, poursuit la stratégie initiée dans le premier PNNS en l'approfondissant à travers quatre axes :

· l'amélioration de la qualité de l'offre alimentaire, au travers de « chartes d'engagements volontaires de progrès nutritionnels » signées par les industriels de l'agro-alimentaire, par lesquelles ces derniers s'engagent à modifier la composition nutritionnelle de leurs produits, en baissant par exemple la teneur en sel des plats préparés ou des produits de boulangerie ;

· le dépistage précoce et la prise en charge de l'obésité ;

· des plans spécifiques pour les populations défavorisées et les personnes en situation de précarité ;

· l'initiation d'une réflexion sur l'image du corps.

3- Le « bien manger » : un enjeu culturel et stratégique

Au-delà des aspects de sécurité sanitaire et de santé, l'alimentation revêt une dimension culturelle et stratégique. Dans son avis intitulé « De l'assiette aux champs »23(*), pris sur le rapport de M. André Daguin, le Conseil économique, social et environnemental soulignait la nécessité de changer d'optique, de penser la production agricole d'abord à travers les besoins et attentes du consommateur. La France peut s'appuyer en l'occurrence sur une tradition bien établie de gastronomie enracinée dans ses différents territoires et terroirs.

L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que les touristes étrangers en France dépensent environ 25 % de leur budget pour se nourrir. Le tourisme gastronomique et oeno-gastronomique constitue un atout qui, outre ses retombées directes en termes d'emploi dans le secteur des hôtels cafés et restaurants (HCR) peut profiter également à l'image de l'industrie agroalimentaire française et des productions nationales.

Annoncée en 2008 lors du Salon de l'Agriculture par le Président de la République, l'inscription du « patrimoine gastronomique » de la France au patrimoine culturel immatériel de l'humanité vise à mettre en exergue cette spécificité française.

Dans un rapport intitulé « Les arts culinaires : patrimoine culturel de la France »24(*), notre collègue Catherine Dumas insistait sur les effets d'entraînement d'un tel projet. Elle avançait des propositions complémentaires tendant à améliorer la qualité des repas dans les cantines scolaires et autres lieux de restauration collective, à valoriser les métiers de bouche, à multiplier les initiatives d'éveil au goût notamment en milieu scolaire - où existe déjà depuis près de 20 ans la semaine du goût, pour initier les jeunes à de nouvelles saveurs - et à créer des évènements culinaires. Le succès d'émissions de télévisions populaires comme « Le dîner presque parfait » ou « Top chef » montre d'ailleurs l'intérêt des français pour le « bien manger ».

Cette tradition s'appuie notamment sur des productions de qualité, attestée par des signes de qualité. Régis par deux règlements communautaires25(*), les signes d'identification de la qualité et de l'origine (SIQO) visent à permettre aux consommateurs de reconnaître les productions les plus authentiques, dotées de propriétés particulières. Ce faisant, la politique de la qualité et de l'origine vise à promouvoir une certaine diversité de produits mais aussi à garantir le lien avec le terroir. Mieux valorisés sur les marchés, les produits de qualité tirent de leur excellence et de leur exclusivité avec une région de production la justification de prix plus élevés. 45 % de la production viticole française et 18 % de la production de fromages affinés sont aujourd'hui sous appellation d'origine contrôlée (AOC).

LES SIGNES DE LA QUALITÉ ET DE L'ORIGINE

Le code rural définit plusieurs modes de valorisation de la qualité et de l'origine des produits agricoles :

- l'appellation d'origine protégée (AOP) appelée aussi appellation d'origine contrôlée (AOC) concerne des produits dont les conditions de production répondent à un cahier des charges précis et qui sont issus d'une aire géographique de production déterminée ;

- l'indication géographique protégée (IGP), moins contraignante, concerne des produits répondant également à un cahier des charges, dont une phase au moins de l'élaboration - production ou transformation - est reliée à un territoire déterminé ;

- le label rouge atteste de caractéristiques spécifiques établissant un niveau de qualité supérieure des produits concernés, sans lien précis avec le territoire ;

- la spécialité traditionnelle garantie (STG) désigne des produits alimentaires réalisés par des méthodes, des recettes anciennes reconnues ;

- l'agriculture biologique bénéficie d'un label qui n'est pas un label de qualité mais lié aux méthodes de production employées, attestées par des contrôles du respect des cahiers des charges de l'agriculture biologique ;

- enfin, les produits peuvent également faire l'objet de mentions valorisantes comme l'appellation montagne, ou les mentions : « fermier » ou « de pays ».

Le grand nombre des signes de la qualité et de l'origine, la confusion entre ces deux notions, la difficulté des consommateurs à faire la distinction avec les mentions commerciales et les stratégies des marques, les allégations sur les vertus des produits justifient des efforts de pédagogie et d'explication, menés en France par l'INAO (Institut national de l'origine et de la qualité).

Au-delà des aspects quantitatifs ou sanitaires, le souci d'une alimentation de qualité pourrait faire de celle-ci la clé de voute des politiques agricoles futures.

II - Le dispositif du projet de loi

Le I de cet article crée un chapitre préliminaire intitulé : « la politique de l'alimentation » au sein du titre III, qu'il intitule : « qualité nutritionnelle et sécurité sanitaire des aliments », du Livre II, qu'il intitule : « alimentation, santé publique vétérinaire et protection des végétaux » du code rural.

Ce chapitre préliminaire contient quatre articles :

- l'article L. 230-1 définit une politique de l'alimentation, traduite par le Gouvernement au travers un programme national pour l'alimentation ;

- l'article L. 230-2 prévoit la transmission obligatoire de données par les opérateurs du marché pour la mise en oeuvre de cette politique de l'alimentation ;

- l'article L. 230-3 impose aux gestionnaires de services de restauration collective scolaire ou universitaire de respecter des règles de qualité nutritionnelle des repas qu'ils servent, en assortissant cette obligation d'un régime de contrôles et de sanctions ;

- l'article L. 230-4 donne une définition de l'aide alimentaire et soumet ses opérateurs à un régime d'habilitation.

Les II et III de cet article créent respectivement deux articles au sein du code de la consommation et du code de la santé publique qui renvoient à l'article L. 230-1 du code rural pour la définition de la politique de l'alimentation.

1- Politique de l'alimentation et programme national pour l'alimentation (article L. 230-1 du code rural)

Le premier alinéa du nouvel article L. 230-1 du code rural définit les objectifs de la politique de l'alimentation, qui vise à « assurer à la population l'accès à une alimentation sûre, diversifiée, en quantité suffisante, de bonne qualité nutritionnelle, produite dans des conditions durables », offrant au consommateur la possibilité de faire des choix. Ces objectifs sont donc larges : ils reprennent les impératifs classiques d'autosuffisance alimentaire et de sécurité sanitaire et intègrent les préoccupations plus récentes d'équilibre nutritionnel. Ils s'enrichissent en outre de deux nouvelles notions :

- d'une part, à rebours des tendances à la standardisation de l'alimentation, la diversité de l'alimentation est reconnue comme un but à part entière de la politique de l'alimentation ;

- d'autre part, les objectifs de la politique de l'alimentation intègrent une dimension éthique, en exigeant que les biens alimentaires soient produits dans des conditions durables.

Le deuxième alinéa confie la conduite de cette politique de l'alimentation au Gouvernement. L'identification du pilote de celle-ci relève ensuite des décrets d'attributions des ministres. Toutefois, une telle politique revêt un caractère éminemment interministériel.

Un « droit de suite » est expressément prévu pour le Parlement, auquel le Gouvernement devra rendre compte tous les trois ans de la mise en oeuvre de cette politique de l'alimentation.

Enfin, la liste des domaines d'intervention de cette politique est définie aux alinéas suivants, de manière très large, puisque s'intègrent en son sein des actions en faveur de l'accès à l'alimentation, y compris pour les plus démunis, des actions relatives à la sécurité sanitaire des aliments ainsi que des animaux et végétaux, des actions d'information et d'éducation du consommateur, des actions sur la qualité gustative et nutritionnelle des produits, mais aussi des actions sur les modes de production et de distribution. La lutte contre le gaspillage est également mentionnée : celui-ci n'est pas estimé en France avec précision mais il atteindrait 30 % de la nourriture achetée par les ménages aux États-Unis26(*). Enfin, la France ayant pour objectif l'inscription par l'UNESCO du repas gastronomique à la française au patrimoine immatériel de l'humanité, des actions sur le patrimoine alimentaire et culinaire français sont également prévues. En bref, toute une palette d'outils pourra être mise au service de cette politique de l'alimentation.

2- Transmission de données à l'autorité administrative (article L. 230-2 du code rural)

Le nouvel article L. 230-2 du code rural permet au ministre chargé de l'alimentation d'imposer aux opérateurs de la chaîne alimentaire, qu'il s'agisse des producteurs agricoles, des industriels de l'agro-alimentaire ou des distributeurs, la transmission de données techniques, économiques ou socio-économiques, dont la nature et les conditions de transmission doivent être précisés par décret en Conseil d'État.

Il s'agit de donner une base légale aux transmissions de données à l'OQALI, actuellement effectuées sur une base volontaire. On peut souligner que la bonne volonté des opérateurs restera nécessaire pour permettre la collecte effective des données puisque cette nouvelle obligation n'est assortie d'aucune sanction.

L'OBSERVATOIRE DE LA QUALITÉ DE L'ALIMENTATION (OQALI)

Créé en février 2008 sous l'impulsion des ministères chargés de l'agriculture, de la santé et de la consommation, l'OQALI était prévu par le PNNS II. Mis en oeuvre par l'Institut national de recherche agronomique (INRA) et par l'AFSSA, cet observatoire a pour mission de centraliser et traiter les données nutritionnelles, économiques et socio-économiques sur les aliments, afin d'éclairer les pouvoirs publics sur ces questions. L'Observatoire dispose d'une base de données provenant des enquêtes de l'AFSSA et d'autres organismes, notamment privés, réalisées principalement à partir des étiquettes des produits.

3- Obligation de respecter des règles de qualité nutritionnelle des repas en restauration scolaire et universitaire (article L. 230-3 du code rural)

Sur les 12 millions d'élèves des premier et second degrés d'enseignement, environ 6 millions fréquentent les cantines scolaires27(*) qui préparent et servent environ 1 milliard de repas par an.

La circulaire interministérielle n° 2001-118 du 25 juin 2001 sur la composition des repas servis en restauration scolaire et la sécurité des aliments a défini des règles nutritionnelles devant être suivies par les établissements scolaires, mais celles-ci ne sont pas obligatoire et restent donc insuffisamment appliquées.

En 2008, l'AFSSA estimait que 35 % des établissements avaient intégré l'équilibre alimentaire dans leur projet d'établissement et 40 % disposaient d'un responsable des achats formé en nutrition. Par ailleurs, le temps consacré aux repas, inférieur à 30 minutes dans plus de 90 % des établissements, est trop court.

Or l'école a un rôle fondamental à jouer dans la structuration des comportements alimentaires. Le programme « un fruit pour la récré », cofinancé à 50 % par l'Union européenne, lancé conjointement à la rentrée scolaire 2009 par le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche qui consiste en une distribution gratuite d'au moins un fruit par semaine, en plus des repas, dans les écoles maternelles et élémentaires, vise d'ailleurs, au-delà de l'augmentation de la consommation de fruits à promouvoir le modèle d'une alimentation équilibrée28(*).

Le nouvel article L. 230-3 du code rural donne donc une base légale à l'instauration d'une obligation de respect de règles nutritionnelles, réclamée au demeurant par les parents d'élèves29(*). Ces obligations pèseraient sur les établissements d'enseignement tant publics que privés. Outre les établissements scolaires, les restaurants universitaires seraient tenus de respecter ces règles. Si la loi pose le principe de règles nutritionnelles obligatoires, leur contenu est renvoyé au décret.

Pour que cette obligation ne reste pas lettre morte, un dispositif de contrôle est prévu aux alinéas suivants. Tous les agents publics chargés de l'inspection sanitaire dépendant du ministère de l'agriculture mentionnés à l'article L. 231-2 du code rural, à l'exception des personnels des affaires maritimes, ainsi que tous ceux dépendant du ministère de la santé se voient dotés d'un pouvoir d'enquête sur place, destiné à s'assurer du respect des règles nutritionnelles par les services de restauration scolaire ou universitaire.

En cas de non respect des règles nutritionnelles par les services concernés, une procédure en deux temps s'enclencherait, précisée par décret en Conseil d'État :

- 1er temps : mise en demeure adressée par les services de l'État, de se mettre en conformité avec les règles nutritionnelle, dans un délai déterminé ;

- 2ème temps : en cas de mise en demeure restée infructueuse, l'État peut imposer des actions de formation des personnels et/ou imposer l'affichage des contrôles.

Ce dispositif privilégie la pédagogie et l'autodiscipline. Le non-respect des règles nutritionnelles n'emporte pas les mêmes conséquences que le non-respect des règles sanitaires prévues à l'article L. 231-1 du code rural. Dans ce cas, les pouvoirs de police administrative définis à l'article L. 233-1 du code rural permettent d'imposer la réalisation de travaux, la formation des personnels, mais autorisent également le préfet à fermer partiellement ou totalement l'établissement contrevenant.

LE CONSEIL NATIONAL DE L'ALIMENTATION (CNA)

Créé en 1985, le CNA est un organisme consultatif placé auprès des ministres chargés de l'agriculture, de la santé et de la consommation, dont le secrétariat est assuré par le ministère de l'Agriculture.

Régi par les articles D. 541-1 et suivants du code de la consommation, il a pour mission de donner son avis sur la définition de la politique alimentaire et sur toute question qui s'y rapporte, en particulier quant à l'adaptation de la consommation aux besoins nutritionnels, la sécurité des aliments pour les consommateurs, la qualité des denrées alimentaires, l'information des consommateurs de ces denrées ou la prévention des crises et la communication sur les risques.

Sa composition est très large de manière à associer tous les acteurs de la « chaîne alimentaire » : associations de consommateurs et d'usagers, producteurs agricoles, secteurs de la transformation et de la distribution, restauration collective, salariés de l'agriculture et de l'agro-alimentaire et personnalités qualifiées, siègent aux côtés de représentants des administrations concernées. Le mandat des membres du CNA est de trois ans.

Par ses avis, il contribue à éclairer la politique alimentaire de l'État. Ainsi dans son avis n° 47 de 2004, le CNA préconisait l'instauration de règles nutritionnelles contraignantes en restauration scolaire.

4- Création d'un statut de l'aide alimentaire

L'aide alimentaire en direction des plus démunis est mise en oeuvre depuis 1987 au travers du Programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD). Approvisionné tout d'abord par les stocks d'intervention, ce programme est désormais essentiellement alimenté par des achats directs sur les marchés, via des appels d'offres communautaires auprès des professionnels de l'agroalimentaire, sur la base de l'article 27 du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (dit règlement «OCM unique»).

L'Union européenne consacre près de 500 millions d'euros à ce programme, qui a fortement augmenté depuis 2005. En 2009, la France a bénéficié d'un budget de 77,8 millions d'euros dans le cadre du PEAD.

A cette aide européenne s'ajoute un programme national d'aide alimentaire (PNAA) financé par l'État, dont les crédits, inscrits au programme n° 177 « prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission budgétaire « Ville et logement », s'élèvent pour 2010 à 10 millions d'euros.

Le PEAD et le PNAA sont mis en oeuvre par FranceAgrimer, qui met les denrées alimentaires acquises à disposition d'associations qui assurent ensuite la gestion et la distribution des stocks. Quatre associations ont été désignées par le Gouvernement pour assurer cette mission : la Fédération française des banques alimentaires, les Restaurants du Coeur, la Croix Rouge française et le Secours populaire français. L'aide alimentaire publique représente un tiers des approvisionnements de ces associations, les deux autres tiers provenant des dons de personnes privées, particuliers ou entreprises. On estime à près de 3 millions de personnes le nombre des bénéficiaires de l'aide alimentaire en France30(*).

Aucune base juridique n'encadre cependant la procédure de désignation de ces associations, ni leurs conditions d'intervention, alors que des objectifs de couverture large du territoire et de continuité du service s'imposent afin que l'aide alimentaire atteigne effectivement ses buts.

Le nouvel article L. 230-4 du code rural vise donc à combler un vide juridique. Son premier alinéa définit l'aide alimentaire par son objet qui consiste à fournir des denrées alimentaires aux plus démunis, que cette aide provienne de l'Union européenne, des collectivités publiques comme l'État ou les collectivités locales, ou de personnes privées.

Le deuxième alinéa précise que pour pouvoir recevoir des contributions publiques, les opérateurs publics et privés de l'aide alimentaire devront faire l'objet d'une habilitation fondée sur plusieurs critères : couverture suffisante du territoire, distribution auprès de tous les bénéficiaires potentiels, traçabilité physique et comptable des denrées, respect de bonnes pratiques d'hygiène.

Les opérateurs non habilités ne se verront pas interdire d'intervenir en matière d'aide alimentaire mais ne pourront recevoir de contributions publiques, y compris des collectivités locales.

Un décret est prévu pour définir les conditions d'application du nouvel article L. 230-4 du code rural.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur salue la définition par la loi d'une politique de l'alimentation. Celle-ci a d'ailleurs fait largement consensus durant les débats en commission.

Ceux-ci ont permis d'enrichir le texte du projet de loi sur plusieurs points :

- à l'initiative de Mme Odette Herviaux, la commission a précisé que les objectifs de la politique de l'alimentation ne sauraient se limiter à assurer un accès à une alimentation de bonne qualité nutritionnelle. La bonne qualité gustative de l'alimentation a donc été rajoutée à ces objectifs ;

- sur proposition du rapporteur, l'association de plusieurs organismes à l'élaboration et au suivi des actions du programme national pour l'alimentation a été garantie par la loi : ainsi le conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire est appelé à donner son avis sur le programme national pour l'alimentation, afin de renforcer les liens entre le monde de l'économie agricole qu'il représente et l'enjeu alimentaire. Par ailleurs, le conseil national de l'alimentation, instance de concertation et d'expertise, est associé à l'élaboration du programme et suit sa mise en oeuvre ;

- à l'initiative de M. Yves Chastan, la commission a adopté un amendement indiquant que les actions d'éducation et d'information du programme national pour l'alimentation devaient porter non seulement sur la connaissance des produits, mais également sur leur saisonnalité, celle-ci étant de plus en plus méconnue par les consommateurs. Votre rapporteur a proposé également que soient ajoutées des actions d'information concernant l'origine des matières premières agricoles et l'impact des activités agricoles sur l'environnement, celui-ci pouvant être très positif. Il est en effet important que le consommateur sache d'où viennent et comment sont produits les aliments qu'il consomme ;

- sur des propositions convergentes de MM. Jean Boyer, Jacques Blanc et Thierry Repentin, la commission a souhaité qu'une nouvelle action soit intégrée au sein du programme national pour l'alimentation : l'action tendant au respect des terroirs par le développement de filières courtes.

LES CIRCUITS COURTS

Les circuits courts semblent être une nouveauté alors qu'ils représentent le mode historique d'approvisionnement en produits agricoles qui a longtemps prédominé. Le développement des transports routiers, la création de grands marchés comme les marchés d'intérêt national ou encore le basculement de la consommation de produits peu transformés vers des produits industriels, a allongé les filières et fait décliner les approvisionnements directs.

Encore marginaux dans la distribution, la progression des circuits courts s'explique par plusieurs raisons :

- la recherche de produits de qualité et la confiance faite à un producteur « que l'on connaît » ;

- le prix, car les produits vendus ne sont pas forcément plus chers que ceux distribués dans les enseignes commerciales traditionnelles ;

- le « geste militant » : consommer local est considéré comme plus respectueux de l'environnement ou plus patriotique.

Le rapport du groupe de travail sur les circuits courts de commercialisation constitué au sein du ministère de l'Agriculture, remis en mars 2009, relevait une grande diversité des circuits courts avec plusieurs modes de commercialisation :

- la vente directe du producteur au consommateur (vente à la ferme, vente sur les marchés, tournées, vente organisée à l'avance à travers les AMAP31(*)) ;

- la vente indirecte, avec un seul intermédiaire (restauration collective, livraison des bouchers, détaillants).

Il ne faut cependant pas limiter l'analyse des circuits courts au nombre d'intermédiaires, mais s'interroger sur la distance parcourue par le produit : un vin acheté directement à un producteur alsacien par un client installé à Pau est vendu en circuit court, pourtant, il fait plus de 1 000 km pour être consommé.

Le groupe de travail avait préconisé trois séries de mesures pour développer alors les circuits courts :

- mieux mesurer le phénomène et davantage communiquer ;

- améliorer la formation des agriculteurs s'y livrant ;

- faciliter l'installation d'exploitations voulant les développer.

Les circuits courts sont à la fois une réponse au défi climatique, en prévenant la circulation de produits sur des distances longues, offrant un bilan carbone dégradé, et au défi agricole, en privilégiant les productions locales, de terroir, issues de petites exploitations et non les productions de masse.

Par ailleurs, les circuits courts permettent qu'une large partie du prix payé par le consommateur aille directement au producteur.

Pour toutes ces raisons, une action d'information du public dans le cadre du programme national pour l'alimentation a paru souhaitable.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 1er bis (nouveau) (Article L. 115-24-1 [nouveau] du code de la consommation) - Étiquetage de l'origine des produits agricoles et alimentaires

Commentaire : cet article additionnel vise à instaurer un étiquetage obligatoire du pays d'origine sur les produits agricoles et alimentaires, à l'état brut ou transformé.

I. L'étiquetage de l'origine : une demande des producteurs et des consommateurs

L'information sur l'origine des denrées alimentaires semble répondre à une forte demande des consommateurs français. Le succès des marques commerciales qui associent aux produits l'image d'un terroir en constitue la preuve.

Les producteurs, de leur côté, estiment pouvoir mieux valoriser leurs produits en indiquant leur origine, et échapper ainsi à la course au plus bas prix imposée par la concurrence internationale, le consommateur étant manifestement prêt à payer plus cher les productions locales, auxquelles il fait davantage confiance.

Plusieurs initiatives volontaires ont été mises en place, comme celle lancée par la Fédération nationale des producteurs de Lait et le groupe Orlait, consistant à vendre le lait de consommation sous la marque « Lait d'ici ». La présence du logo « Éleveurs laitiers de France » garantit à la fois une origine du produit et le respect de normes sociales et environnementales. Ces initiatives volontaires sont permises par le droit européen32(*).

En dehors de l'étiquetage volontaire, un étiquetage obligatoire de l'origine existe également pour quelques produits non transformés : fruits et légumes, poissons, coquillages et crustacés, viande de boeuf, pour les volailles importés de pays tiers ainsi que sur le miel, le vin et l'huile d'olive, en raison de nécessités particulières de protection ou d'information du consommateur.

Le droit européen, outre ces exceptions, ne permet d'imposer l'étiquetage obligatoire de l'origine que dans le cas où l'omission de cette mention serait susceptible d'induire le consommateur en erreur. En pratique, la commission a une interprétation très restrictive de cette possibilité, ainsi qu'elle l'a signifié à l'Italie qui envisageait une mention obligatoire de l'origine sur le lait de consommation33(*).

Dans tous les autres cas, une législation nationale instaurant un marquage d'origine sur les produits ou une simple intervention des pouvoirs publics pour instituer un label d'origine serait constitutive d'une restriction aux échanges.

Or, dans le cadre de la réforme de la directive du 20 mars 2000 précitée, la France demande de rendre obligatoire l'indication du pays d'origine pour toutes les denrées alimentaires non transformées. Le Parlement européen s'est également prononcé en ce sens, souhaitant même une extension à certains produits transformés34(*).

En outre, à la suite de la consultation publique portant sur la qualité des produits agricoles, la commission européenne propose de développer également l'étiquetage du lieu de production35(*)

L'assouplissement du cadre communautaire pourrait donc permettre d'imposer l'étiquetage de l'origine beaucoup plus largement qu'aujourd'hui.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur souhaite mettre en place des outils plus puissants en faveur d'un étiquetage de l'origine. On ne peut plus en effet se contenter de démarches volontaires, même si elles ont leur utilité, ni d'un marquage obligatoire mais limité à quelques produits non transformés.

L'actuelle liste des produits soumis à étiquetage obligatoire est trop courte. Ainsi, il pourrait être utile d'étendre cet étiquetage à la viande ovine, actuellement non couverte par cette obligation, comme le soulignaient en 2008 nos collègues Gérard Bailly et François Fortassin dans leur rapport d'information intitulé « Revenons à nos moutons »36(*).

En ce qui concerne les produits transformés, le fait de ne pas dévoiler l'origine d'une matière première présente à plus de 50 % peut constituer une forme de tromperie du consommateur, en particulier sur les produits sous indication géographique protégée dont seule la transformation est effectuée dans la région indiquée.

Votre commission a donc adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement tendant à poser le principe d'un étiquetage de l'origine dans un nouvel article L. 115-24-1 du code de la consommation. La liste des produits et les modalités de cet étiquetage seraient renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Cette prise de position forte de la commission constitue un soutien à la position de la France au niveau communautaire, dans le cadre des discussions sur futur règlement relatif l'information du consommateur sur les denrées alimentaires qui abrogera, à terme, la directive de 2000, et fournira un socle juridique à la mise en place rapide de mesures d'étiquetage, si le carcan juridique de ce texte communautaire venait à être desserré.

Enfin, le marquage de l'origine constitue également le moyen de soutenir la contractualisation. En effet, l'annonce d'une origine d'un produit obligera les grossistes et les industriels, acheteurs de produits alimentaires, à sécuriser leurs approvisionnements sur cette même origine.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 1er ter (nouveau) (Article L. 233-4 [nouveau] du code rural) - Formation en matière d'hygiène alimentaire du personnel de certains établissements

Commentaire : Cet article permet d'imposer la présence d'une personne formée aux règles d'hygiène alimentaire dans les établissements les plus sensibles en matière d'hygiène.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement portant article additionnel portant sur la formation des personnels des établissements les plus sensibles en matière d'hygiène.

Le présent article ajoute une section 3 dans le titre III du livre II du code rural. Cette section comprend un article L. 223-4 :

- il permet de subordonner le fonctionnement des « établissements de production, de transformation, de préparation, de vente et de distribution de produits alimentaires » à la présence d'une personne formée en matière d'hygiène alimentaire de façon adaptée à l'activité de l'établissement concerné (1er alinéa) ;

- les personnes ayant au moins trois ans d'expérience professionnelle dans une entreprise du secteur alimentaire, comme gestionnaire ou exploitant, sont réputées avoir satisfait à cette obligation de formation (2ème alinéa) ;

- un décret précisera la liste des établissements concernés par cette obligation et les conditions auxquelles les organismes délivrant cette formation devront répondre (3ème alinéa) ;

- un arrêté du ministre de l'alimentation définira le contenu et la durée de la formation (4ème alinéa).

Le présent article constitue une réponse au problème récurrent du niveau sanitaire insatisfaisant de nombre d'établissements du secteur alimentaire. Les nombreuses procédures pénales et administratives, mises en avant notamment par les bilans des opérations alimentation vacances (OAV), illustrent ce phénomène.

Il inscrit donc dans la loi cette obligation de formation, alors que l'article 2 du texte habilitait le Gouvernement à définir par ordonnance les règles en la matière. Votre rapporteur vous proposera un amendement de réécriture de l'article 2 supprimant, par cohérence, cette possibilité.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 1er quater (nouveau) (Articles L. 811-1, L. 811-2, L. 811-8, L. 811-9-1 [nouveau], L. 813-1, L. 813-2 et L. 814-2 du code rural) - Adaptation du cadre législatif de l'enseignement agricole

Commentaire : cet article adapte le cadre législatif de l'enseignement agricole, en mettant en oeuvre des propositions des Assises de l'enseignement agricole public.

A l'initiative de notre collègue Françoise Férat, votre commission a adopté un amendement rectifié portant article additionnel, visant à adapter le cadre législatif de l'enseignement agricole afin de mettre en oeuvre certaines propositions des Assises de l'enseignement agricole public.

LES ASSISES DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE PUBLIC

Lancées en septembre 2009, les Assises de l'enseignement agricole public ont permis des échanges et un dialogue importants avec l'ensemble des acteurs du secteur. 800 personnes et 4 000 internautes y ont participé au travers du site Internet et des rencontres organisées sur le terrain.

La conclusion des Assises a eu lieu le 10 décembre 2009. 60 mesures ont émergé, constituant « les bases d'un pacte renouvelé entre l'enseignement agricole public et la Nation », le ministre ayant fixé trois orientations principales :

- mettre au coeur de l'enseignement agricole les nouveaux enjeux de l'agriculture et des territoires, en développant des formations liées au développement durable et à la compétitivité de l'agriculture et des industries agroalimentaires ;

- créer des pôles régionaux à forte identité thématique (paysage, agroalimentaire, productions agricoles,...) ;

- construire des synergies entre l'enseignement technique agricole, l'enseignement supérieur et la recherche, afin de promouvoir les parcours de réussite pour les jeunes et relever les défis de demain.

Source : Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche.

Le présent article modifie le titre Ier du livre III du code rural.

Lemodifie, à l'article L. 811-1 du code précité, les missions de l'enseignement et de la formation agricole publics.

LES MISSIONS ACTUELLES DE L'ENSEIGNEMENT ET DE LA FORMATION AGRICOLE PUBLICS

Le premier alinéa de l'article L. 811-1 précité fixe les grands objectifs de l'enseignement et de la formation agricole publics :

- assurer une formation générale et une formation technologique et professionnelle dans les métiers de ce secteur (agriculture, forêt, aquaculture...) ;

- contribuer au développement personnel des élèves, étudiants, apprentis et stagiaires, à l'élévation et à l'adaptation de leurs qualifications et à leur insertion professionnelle et sociale.

Cet article énumère ensuite les missions précises des établissements :

- assurer une formation générale, technologique et professionnelle initiale et continue ;

- participer à l'animation et au développement des territoires ;

- contribuer à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes et à l'insertion sociale et professionnelle des adultes ;

- contribuer aux activités de développement, d'expérimentation et de recherche appliquée ;

- participer à des actions de coopération internationale, notamment en favorisant les échanges et l'accueil d'élèves, apprentis, étudiants et stagiaires et enseignants.

Conformément à l'article 55 de la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement37(*) qui prévoit l'intégration des connaissances environnementales et de développement durable dans les différentes formations38(*), le présent article procède aux modifications suivantes :

- il précise au premier alinéa que l'enseignement et la formation agricole publics contribuent à l'éducation au développement durable ;

- il substitue la contribution aux « activités de développement, d'expérimentation et d'innovation agricoles et agroalimentaires » à celle aux activités de développement, d'expérimentation et de recherche appliquée.

Lemodifie, à l'article L. 811-8 du même code, certaines règles portant sur les établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole (EPLEFPA).

LES EPLEFPA

La loi d'orientation agricole de 199939(*) prévoyait que les lycées d'enseignement général et technologique agricoles (LEGTA) et les lycées professionnels agricoles (LPA) prendraient la forme de lycée général, technologique et professionnel agricole (LEGTPA) dans un délai de 5 ans. Force est de constater qu'aujourd'hui seuls 38 lycées sur les 215 existant dans l'enseignement agricole publics sont des LEGTPA.

L'article L. 811-8 précité prévoit par ailleurs que le siège de l'EPLEFPA est soit un LPA et un LEGTA, ce qui n'est guère cohérent avec l'évolution souhaitée par la loi de 1999.

Ce même article indique qu'un EPLEFPA regroupe plusieurs centres :

- un ou plusieurs LEGTA ou LPA ;

- un ou plusieurs centres de formation professionnelle et de promotion agricoles ou centres de formation d'apprentis ;

- un ou plusieurs ateliers technologiques ou exploitations agricoles à vocation pédagogique.

Le présent article réécrit les premiers alinéas de l'article L. 811-8 précité :

- il prévoit que tout EPLEFPA « assure une formation générale, technologique et professionnelle initiale et peut dispenser une formation continue », dans les métiers énoncés à l'article L. 811-1 précité. Tout EPLEFPA (LPA, LEGTA et LEGTPA) devra donc proposer une offre de formation initiale complète ;

- il précise que le siège d'un EPLEFPA est soit un LPA, soit un LEGTA soit un LEGTPA ;

- il impose qu'un EPLEFPA dispose d'un centre de formation professionnelle et de promotion agricole ou centre de formation d'apprentis et d'un atelier technologique ou exploitation agricole à vocation pédagogique.

Le présent article procède également aux modifications suivantes :

- il supprime le délai de cinq ans fixé par la loi de 1999 pour la transformation des LEGTA et des LPA en LEGTPA ;

- il prévoit la possibilité d'expérimentations, pour une durée de cinq ans, portant sur l'enseignement et son organisation, sur l'organisation pédagogique de la classe ou de l'établissement.

Lecrée un article L. 811-9-1 dans le code précité : il prévoit l'institution d'un conseil de l'éducation et de la formation, présidé par le chef d'établissement, dans chaque EPLEFPA. Ce conseil devra favoriser la concertation en particulier sur l'élaboration de la partie pédagogique du projet d'établissement et sur l'individualisation des parcours de formation. Il prépare les expérimentations évoquées précédemment.

Un décret fixera la composition de ce conseil.

Leprocède, à l'article L. 813-1, aux mêmes modifications que le 1° pour l'enseignement et la formation professionnelle agricoles privés. Ainsi ils continueront d'assurer les mêmes missions que l'enseignement et la formation professionnelle publics.

Lemodifie l'article L. 813-2 afin d'intégrer la possibilité des expérimentations évoquées précédemment pour les établissements privés.

Le présent article modifie enfin la dénomination de l'enseignement et de la formation agricole qui s'intituleront désormais « l'enseignement et la formation professionnelle aux métiers de la nature, de l'agriculture et des territoires ». Les alinéas à 14° procèdent donc à la modification de cette dénomination aux différents articles du titre Ier du Livre VIII du code rural.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 2 - Habilitation à prendre par ordonnance des dispositions dans les domaines de la sécurité sanitaire des aliments, de la santé des animaux et des végétaux, pour adapter le droit national à de nouvelles dispositions communautaires et pour organiser la formation des personnels de restauration

Commentaire : cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi, les mesures législatives destinées d'une part à tirer les conséquences des États généraux du sanitaire, et d'autre part à mettre en conformité le droit national au droit européen en matière de mise sur le marché et d'utilisation des produits phytopharmaceutiques, de pharmacie vétérinaire et de règlementation des indications géographiques des boissons spiritueuses et des vins délimités de qualité supérieure. En outre, une ordonnance est prévue pour définir des obligations de formation des restaurateurs.

I - Le dispositif du projet de loi

1- Tirer les conséquences des états généraux du sanitaire

Les 1°, 2°, 3° et 5° de cet article habilitent le Gouvernement à modifier par ordonnance le code rural, dans le sens des conclusions des États généraux du sanitaire.

LES ÉTATS GÉNÉRAUX DU SANITAIRE

Lancés le 19 janvier 2010, les états généraux du sanitaire (EGS) réunissent sous l'autorité du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, l'ensemble des acteurs publics et privés intervenant dans le domaine de la sécurité sanitaire animale et végétale : professionnels agricoles et experts vétérinaires et scientifiques.

Ils visent à dégager un consensus permettant d'améliorer les règles existantes en servant trois objectifs :

- renforcer la sécurité des consommateurs ;

- améliorer la gouvernance de la gestion sanitaire, en mettant davantage le producteur au centre de la politique sanitaire ;

- maîtriser les risques et incidents sanitaires dans les filières animales et végétales ainsi que leurs conséquences économiques.

Dans un contexte marqué par une sensibilité très importante du public à l'enjeu de sécurité sanitaire des produits destinés à l'alimentation, d'émergence ou de résurgence de maladies animales dont beaucoup sont transmissibles à l'homme (zoonoses), le maintien d'un haut niveau reconnu à la France en matière de prévention et de lutte contre les maladies animales et végétales suppose une adaptation de l'outil de surveillance et de contrôle.

Les quatre groupes de travail ont travaillé sur les thèmes suivants :

- la gouvernance en santé animale et notamment l'organisation des délégations de service public et le mandat sanitaire ;

- la surveillance dans le domaine de la santé animale ;

- les questions phytosanitaires ;

- le financement et la mutualisation à travers des caisses de solidarité ou des mécanismes assurantiels.

Le vise un triple objectif :

- réorganiser les réseaux d'épidémio-surveillance tant animale que végétale : les missions de prévention et de surveillance sont organisées actuellement sur une base essentiellement verticale, par maladie ou par filière, nécessitant une réécriture du dispositif, conformément aux conclusions qui seront tirées par les États généraux du sanitaire ;

- encadrer les modalités de collecte, de traitement et d'exploitation de l'information épidémiologique.

- déterminer quelles mesures de prévention des risques pourront être imposées aux opérateurs.

Au sein du Livre II du code rural, le chapitre Ier du titre préliminaire, consacré à l'épidémiologie, ainsi que les chapitres Ier consacré à la surveillance biologique du territoire et le chapitre II consacré aux groupements de défense contre les organismes nuisibles du titre V relatif à la protection des végétaux, devront donc faire l'objet de modifications par ordonnance.

Le vise d'une part à étendre le champ du mandat sanitaire, prévu par l'article L. 221-11 du code rural, et d'autre part à modifier les articles L. 221-13 et L. 236-2 qui concernent l'activité de vétérinaire certificateur. En effet, l'État délègue de nombreuses missions aux vétérinaires libéraux pour des missions de prophylaxie obligatoire ou de police sanitaire, entraînant une certaine confusion sur les responsabilités en cas de dommages. Une clarification s'impose donc.

Le vise à clarifier la frontière entre les actes vétérinaires, qui ne peuvent être effectués que par un vétérinaire diplômé ou sous son contrôle, et les autres actes. En effet, les éleveurs réalisent par eux-mêmes de nombreux actes courants de soins sur leur cheptel. Or les articles L. 243-1 et L. 243-2 du code rural ne l'autorisent aujourd'hui pas. Il s'agit donc de mettre le droit en cohérence avec la pratique, dans des limites raisonnables discutées entre les parties prenantes dans le cadre des États généraux du sanitaire.

Le propose d'habiliter le Gouvernement a modifier par ordonnance les dispositions du chapitre II consacré aux groupements de défense contre les organismes nuisibles du titre V relatif à la protection des végétaux du livre II du code rural, afin de sécuriser juridiquement la délégation des tâches de contrôle des produits phytosanitaires de l'État vers d'autres opérateurs, comme les fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON), le Groupement national interprofessionnel des semences, graines et plants (GNIS) ou encore le Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL). Cette ordonnance devra définir les exigences en termes de compétence des délégataires et préciser les modalités d'un contrôle de second niveau de l'État sur ces délégataires. Ces mesures sont nécessaires pour permettre à la France de délivrer le passeport phytosanitaire européen et les certificats phytosanitaires pour l'exportation, désormais obligatoires.

2- Mettre le droit français en conformité avec le droit communautaire dans le domaine des produits phytopharmaceutiques, du médicament vétérinaire et dans celui du classement des vins

Les , et de cet article donnent mission au Gouvernement de toiletter la partie législative code rural pour le rendre conforme à plusieurs nouvelles dispositions communautaires. Il faut noter que les textes communautaires concernés étant des règlements, ils sont d'applicabilité directe : les mesures devant être prises par ordonnances se bornent donc à supprimer les renvois devenus inutiles ou les doublons entre droit national et droit communautaire.

- Le vise à modifier le chapitre III consacré à la mise sur le marché de produits phytosanitaires ainsi que le chapitre IV relatif à la distribution et l'application de produits phytopharmaceutiques du titre V relatif à la protection des végétaux du Livre II du code rural, afin de supprimer les dispositions rendues inutiles par l'adoption du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil.

- Le vise pour sa part à tirer les conséquences tant au sein des articles du code rural consacrés à la pharmacie vétérinaire et la surveillance des résidus de médicaments vétérinaires, qu'au sein du code de la santé publique, de l'abrogation du règlement (CEE) n° 2377/90 du Conseil et modifiant la directive 2001/82/CE du Parlement européen et du Conseil et du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil par le nouveau règlement n° 470/2009 du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 établissant des procédures communautaires pour la fixation des limites de résidus des substances pharmacologiquement actives dans les aliments d'origine animale.

- Le enfin concerne le secteur du vin et des boissons spiritueuses. Le règlement (CE) n° 110/2008 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 concernant la définition, la désignation, la présentation, l'étiquetage et la protection des indications géographiques des boissons spiritueuses et abrogeant le règlement (CEE) n° 1576/89 du Conseil a en effet pour objet de redéfinir les conditions de production et de commercialisation des boissons spiritueuses40(*), permettant de mieux identifier et protéger le lien de ces produits avec les lieux de production. Le règlement (CE) n° 491/2009 du Conseil du 25 mai 2009 modifie pour sa part le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (dit règlement « OCM unique »), afin de simplifier le système de classification des vins. Là encore, une ordonnance est nécessaire pour adapter le titre IV relatif à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer du Livre VI du code rural.

DE L'ANCIEN AU NOUVEAU SYSTÈME DE CLASSIFICATION DES VINS

Entré en vigueur le 1er août 2009, le nouveau système de classification des vins a pour but de mieux valoriser les vins auprès du consommateur.

Avant la réforme, les vins pouvaient être classifiés en quatre catégories : les vins de qualité produits dans une région déterminée (VQPRD) comprenaient les vins sous appellation d'origine protégée (AOP) et les appellations d'origine vins délimités de qualité supérieure (AOVDQS), tous deux contrôlés par l'INAO. Ensuite venaient les vins de pays, dont le cahier des charges était plus souple et enfin les vins de table.

Avec la réforme, le classement comprend désormais trois étages : les vins sous AOC, les vins sous IGP et les vins sans indication géographique.

Les vins actuellement classés en AOVDQS devront désormais répondre aux dispositions relatives aux AOP et IGP et donc être contrôlés de la même manière. Quand aux anciens vins de pays, leur basculement sous IGP doit intervenir de manière progressive, le règlement européen permettant encore l'utilisation des deux termes (vin de pays et vin sous IGP), séparément ou ensemble.

Le basculement vers le nouveau système sera achevé en 2011, à l'issue de la période transitoire.

3- Imposer des obligations de formation aux restaurateurs

Le propose d'habiliter le Gouvernement à définir par ordonnance des obligations de formation pour les restaurateurs et leurs personnels.

En effet, l'ouverture d'un restaurant ou d'un commerce de bouche n'est subordonnée à aucune condition de diplôme ou de qualification minimale. Or la maîtrise de règles minimales d'hygiène est nécessaire pour garantir la sécurité sanitaire du consommateur. Des contrôles des services vétérinaires ou de la répression des fraudes mettent à jour régulièrement des manquements qui peuvent amener l'autorité administrative à user de ses pouvoirs de police, qui peuvent aller jusqu'à la fermeture administrative de l'établissement.

L'article L. 233-1 du code rural prévoit une formation obligatoire comme mesure de police, a la suite de contrôles qui auraient révélé des manquements. Par ailleurs, depuis 2006, les restaurateurs qui détiennent une licence de débits de boissons de la 2ème, 3ème ou 4ème catégorie doivent suivre une formation obligatoire, régie par l'article L. 3332-1-1 du code de la santé publique.

Une extension du principe d'une formation obligatoire à l'ensemble des exploitants des 140 000 établissements de restauration est donc envisagée par le projet de loi.

L'étude d'impact prévoit que cette formation pourrait durer une vingtaine d'heures et porter sur les règles sanitaires ainsi que sur l'équilibre alimentaire et la nutrition. Les professionnels justifiant d'une expérience de trois ans pourraient en être exemptés.

II - La position de votre commission

Bien que peu favorable a priori au recours aux ordonnances, votre commission n'a pas remis en cause l'intégralité des délégations de pouvoir législatif que cet article accorde au Gouvernement.

La commission a adopté un amendement de réécriture globale qui restreint le champ des ordonnances, tout en en conservant le principe.

Toutes les matières traitées dans le cadre des États généraux du sanitaire, qu'il s'agisse de l'organisation de l'épidémio-surveillance végétale ou animale, du partage des tâches entre vétérinaires et éleveurs, du mandat ou de la certification vétérinaires, restent renvoyées à une ordonnance.

En effet, les quatre groupes de travail n'ont rendu leurs travaux que le 28 avril 2010, et les orientations proposées doivent encore être traduites dans des dispositifs législatifs. Il n'était pas possible à la commission, compte tenu de ce calendrier, de les intégrer directement au présent projet de loi.

La commission a en revanche supprimé l'ordonnance concernant l'obligation de formation des personnels des établissements de production, transformation ou vente de produits alimentaires, dans la mesure où elle a établi elle-même le dispositif imposant cette obligation, à l'article 1er ter.

Enfin, la commission a supprimé l'habilitation du 8°, dans la mesure où la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures avait déjà prévu une telle habilitation, et que l'ordonnance devrait très prochainement être publiée.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

TITRE II - RENFORCER LA COMPÉTITIVITÉ DE L'AGRICULTURE FRANÇAISE

Ce titre contient désormais 16 articles :

- l'article 3 permet de rendre obligatoire la conclusion de contrats écrits entre producteurs et acheteurs ;

- l'article 4 encadre la publicité hors des lieux de vente et interdit la pratique du prix après vente pour les fruits et légumes ;

- l'article 5 interdit les remises rabais et ristournes en ce qui concerne les fruits et légumes ;

- l'article 6 A crée un inventaire verger ;

- l'article 6 définit les missions et les moyens de l'Observatoire des prix et des marges et renforce l'observatoire des distorsions de concurrence ;

- l'article 7 révise les règles applicables aux organisations interprofessionnelles ;

- l'article 7 bis prévoit la saisine de l'Autorité de la concurrence pour avis sur les accords imposant un cadre contractuel dans la filière laitière ;

- l'article 8 concerne les organisations de producteurs, dont le bilan devra être effectué avant 2012 ;

- l'article 9 réforme le dispositif de soutien à l'assurance-récolte et à l'indemnisation des calamités agricoles et crée un dispositif de gestion des aléas sanitaires, phytosanitaires et environnementaux ;

- l'article 10 prévoit un rapport au Parlement sur le développement de l'assurance des aléas agricoles et la réassurance ;

- l'article 11 renvoyant à une ordonnance le soin de définir un statut d'agriculteur-entrepreneur a été supprimé par la commission ;

- l'article 11 bis prévoit la prise en compte de la qualification du vin lors de la vente pour la détermination du bénéfice forfaitaire agricole ;

- l'article 11 ter assouplit les conditions d'utilisation de la dotation pour aléas ;

- l'article 11 quater permet le calcul des seuils de rattachement des activités accessoires aux bénéfices agricoles sur une moyenne triennale ;

- l'article 11 quinquies instaure une faculté de minoration du revenu imposable en cas de paiement par avance de cotisations sociales ;

- l'article 11 sexies met en place un étalement de la charge fiscale des agriculteurs imposés à la moyenne triennale entre les exercices 2010 et 2011 ;

- l'article 11 septies permet de maintenir les terres en dehors du patrimoine d'affectation des agriculteurs exerçant sous le statut d'EIRL.

Article 3 (chapitre Ier du titre III du livre VI du code rural et articles L. 631-24 à L. 631-26 [nouveaux] du code rural] - Conclusion obligatoire de contrats écrits

Commentaire : cet article donne la possibilité d'instaurer par décret une obligation de contrats écrits pour les ventes de produits agricoles entre producteur et premier acheteur. Il prévoit également que le décret définisse des clauses-types qui devront figurer dans les contrats et prévoit un régime de sanction en cas de non respect par les opérateurs économiques de ces nouvelles obligations.

I - Le droit existant

1- De multiples circuits de vente des produits agricoles

Les agriculteurs vendent leur production à travers de multiples canaux : à des industriels, à des intermédiaires, directement ou via des mandataires, se regroupant en coopératives, en passant par des grossistes ou directement à la grande distribution, ou encore à des particuliers à travers la vente directe à la ferme.

Le pouvoir de négociation des agriculteurs est variable selon les filières, les segments de marché sur lesquels ils interviennent et les modes de vente choisis.

La situation des marchés a également une influence considérable : dans les secteurs où la demande est assez rigide et l'offre très volatile, notamment pour des raisons climatiques, comme par exemple pour les fruits d'été, les conditions de vente peuvent changer du jour au lendemain.

Les pratiques contractuelles sont très variées. Elles semblent cependant marquées par une tendance générale : les agriculteurs, très atomisés, n'ont pas une grande influence sur les prix. Ils sont en position de « preneurs de prix » et ne peuvent pas s'écarter des tendances du marché.

La recherche d'une meilleure prise en compte des intérêts des producteurs a conduit le législateur à prévoir des régimes contractuels particuliers encadrant la vente de produits agricoles.

Le statut coopératif constitue historiquement le premier cadre d'organisation de la vente des produits agricoles. Défini aux articles L. 521-1 du code rural, le statut coopératif constitue un outil de soutien à la commercialisation des produits agricoles. A travers le contrat de coopération, l'agriculteur n'est pas un simple fournisseur de la coopérative mais un associé, protégé par deux éléments :

- l'apport total de sa production à la coopérative lui permet d'avoir une assurance de débouchés ;

- la coopérative lui verse un acompte à la livraison du produit et, en fin d'année, une ristourne calculée à partir des résultats de la coopérative. L'acompte et la ristourne forment la rémunération du producteur.

Le code rural prévoit aussi une forme particulière de contrat appelé contrat d'intégration, régi par les articles L. 326-1 et suivants du code rural. Destiné à régler les relations entre agriculteurs et industriels, le contrat d'intégration prévoit un ensemble d'obligations réciproques et une homologation des contrats-types par l'État. Seuls deux secteurs, celui des volailles et celui des veaux de boucherie ont vu les contrats d'intégration se développer. Le bilan des contrats d'intégration dans le secteur de la volaille notamment n'est pas jugé positivement : si cette technique a permis à l'industrie de sécuriser ses approvisionnements, les producteurs estiment cependant y avoir perdu leur liberté économique, sans pour autant y gagner de meilleurs prix.

Une partie importante de la production agricole est également vendue sous le régime du contrat du droit civil, notamment à des clients industriels ou distributeurs.

2- De nombreux échanges hors contrat

Une part importante des échanges de produits agricoles s'effectue cependant encore en dehors de tout cadre contractuel.

Cette particularité est très marquée dans l'élevage, qu'il s'agisse des élevages laitiers ou de bovins à viande.

Ainsi, dans son avis n° 09-A-48 du 2 octobre 2009 relatif au fonctionnement du secteur laitier, l'Autorité de la concurrence relevait que si la moitié environ des producteurs de lait en France étaient liés à une coopérative, l'autre moitié en revanche vendait son lait à des industriels privés à travers une « relation de confiance », sans formalisation dans un contrat écrit.

La crise du lait depuis 2008 a fragilisé cette relation de confiance. La collecte du lait par les industriels s'est poursuivie mais dans un cadre conflictuel. Payés mensuellement à travers une « paye du lait » les producteurs n'ont pas de visibilité à moyen terme sur la valorisation de cette collecte.

L'absence de connaissance précise sur le moyen terme de la valorisation de la production constitue une épée de Damoclès pour les producteurs et décourage les investissements, pourtant nécessaires à la compétitivité du secteur.

Or, il est de l'intérêt tant des producteurs que des industriels de s'engager dans une relation durable : les industriels pour sécuriser leur approvisionnement, les producteurs pour garantir leur volume d'affaires. C'est pourquoi le projet de loi propose d'instaurer une contractualisation obligatoire.

II - Le dispositif du projet de loi

L'article 3 crée une nouvelle section intitulée : « les contrats de vente de produits agricoles » au sein du chapitre Ier du titre III du livre VI du code rural, contenant trois articles : l'article L. 631-24, l'article L. 631-25 et l'article L. 631-26.

Le nouvel article L. 631-24 pose le principe de contrats écrits obligatoires entre producteurs et acheteurs. Sa rédaction appelle les remarques suivantes :

- la forme écrite des contrats n'est pas une obligation générale mais peut être imposée par décret en Conseil d'État, pour un certains nombre de produits agricoles que ce décret détermine. Il est en effet nécessaire de conserver une certaine souplesse, le contrat écrit n'étant pas nécessairement la solution à imposer dans toutes les filières. Le sixième alinéa de l'article L. 631-24 précise que l'obligation de contrat écrit s'applique à l'ensemble des ventes de produits agricoles livrés sur le territoire français ;

- le même décret imposant, produit par produit, l'obligation du contrat écrit, devra aussi déterminer la durée du contrat qui doit être de un à cinq ans, ou, exceptionnellement, d'une durée inférieure. Il doit déterminer également les types de clauses attendues dans le contrat : clauses de quantité, de qualité, clauses de modalités de détermination de prix, de modalités de paiement et de modalités de résiliation ;

- l'avant-dernier alinéa du nouvel article L. 631-24 du code rural articule les accords interprofessionnels avec cette nouvelle obligation contractuelle, prévoyant que les clauses des contrats-types conclus en application d'un accord interprofessionnel étendu devront être conformes à celles imposées par le décret ;

- un dispositif de médiation est prévu en cas de litige sur la conclusion ou l'exécution du contrat. Sans pouvoir décisionnaire, la commission de médiation aurait cependant pour objectif de rapprocher les points de vue, de trouver des solutions en cas de litige. Dans le secteur du lait, cette commission de médiation pourrait être présidée par un haut fonctionnaire41(*).

L'obligation de proposer un contrat écrit pèse sur l'acheteur. C'est en effet ce dernier qui est supposé être placé en position de force dans la relation commerciale. L'article L. 631-25, donne toute sa portée à cette obligation puisqu'il prévoit d'infliger aux acheteurs qui ne présenteraient pas de contrat ou présenteraient un contrat non conforme aux clauses-types une amende administrative de 75 000 euros maximum par producteur et par an, qui peut être doublée en cas de réitération du manquement à l'obligation de contrat dans un délai de deux ans.

L'article L. 631-26 donne pour sa part mission à la DGCCRF et aux agents du ministère de l'Agriculture de rechercher et de sanctionner les manquements à l'obligation contractuelle. Cet article prévoit une procédure pour contester les sanctions devant l'autorité administrative. Ces sanctions administratives pourront en tout état de cause être contestées in fine devant le juge administratif.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur partage la préoccupation qui consiste à donner davantage de visibilité à l'agriculteur par la conclusion de contrats écrits de moyen terme.

Durant les auditions qu'il a menées, de nombreuses interrogations sont apparues sur cette nouvelle obligation contractuelle. Les professionnels rencontrés ont émis des doutes sur la portée opérationnelle du nouveau dispositif.

Certains ont au demeurant fait remarquer que l'existence d'un contrat écrit ne changera pas fondamentalement le rapport de force qui permet de fixer le prix lors des échanges de produits agricoles. En d'autres termes, le contrat permettrait simplement de prendre acte du déséquilibre en défaveur des producteurs.

Votre rapporteur ne souscrit pas à cette analyse. Il souligne que l'existence d'un contrat obligera les acheteurs à s'engager sur la durée avec les producteurs, comme cela se pratique déjà et donne, semble-t-il, de bons résultats42(*). Si les producteurs attendent avant tout des prix rémunérateurs, ils attendent également une certaine stabilité des prix.

A cet égard, le nouveau cadre juridique proposé par le projet de loi permettrait de mettre en application les recommandations de l'Autorité de la concurrence dans le secteur du lait.

Celle-ci préconisait en effet la mise en place d'un système contractuel formalisé, afin de pallier la fin des quotas. Les industriels ne peuvent en effet s'engager à collecter totalement le lait produit que s'ils s'assurent d'un rapport raisonnable entre le prix payé au producteur et la valorisation des produits laitiers sur les marchés.

Or cette valorisation est très volatile pour les produits industriels comme la poudre de lait ou le beurre. L'Autorité de la concurrence préconisait donc des contrats de long terme prévoyant des prix stables pour un volume donné correspondant à la fabrication des produits de grande consommation, dont les quantités et les prix de vente varient peu et des prix indexés sur les marchés internationaux pour le reste de la collecte.

LES PISTES D'UNE CONTRACTUALISATION GAGNANT - GAGNANT SELON L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE (extrait de l'avis n° 09-A-48 du 2 octobre 2009 relatif au fonctionnement du secteur laitier)

La production de lait ne peut être anticipée exactement par l'éleveur, et son caractère cyclique nécessite une réflexion spécifique. Il pourrait apparaître pertinent, comme l'idée en a été avancée, que les contrats distinguent deux volumes, un volume « de base » (ci-après « volume A »), pour lequel le prix serait fixé pour une durée de plusieurs mois, et un volume « de pointe » (ci-après « volume B ») dont le prix serait celui du marché connecté avec les cours des marchés aval, comme c'est le cas actuellement.

La volatilité du prix du lait serait alors réduite car le volume A serait acheté à un prix qui ne subirait pas les variations mensuelles engendrées par la volatilité des produits industriels. Par ailleurs, afin que cet effet soit réel, il faudrait que pour chaque contrat producteur/transformateur, la part occupée par les volumes A dans la livraison du producteur ne puisse être inférieure à ce que le transformateur est raisonnablement susceptible de prévoir lui-même de façon relativement sûre comme écoulement de ses produits, ce qui est traditionnellement considéré comme étant la part de produits de grande consommation qu'il fabrique.

Votre rapporteur a cependant souhaité, pour répondre aux préoccupations des professionnels, mieux articuler l'action de la puissance publique et celle des organisations interprofessionnelles en matière de contrat obligatoire. C'est seulement faute d'accord interprofessionnel que l'État pourra intervenir en rendant obligatoire la conclusion de contrats.

Il a donc proposé à la commission une réécriture de cet article afin de donner la priorité d'initiative aux interprofessions dans la définition et l'élaboration de contrats-types et de clauses types pour chaque secteur, au travers d'un accord interprofessionnel, mettant ainsi en oeuvre un principe de subsidiarité entre l'action interprofessionnelle et celle de l'État.

Par ailleurs, la rédaction proposée précise que le contrat doit être conclu non seulement entre un producteur isolé et un acheteur, mais également, entre une organisation de producteurs et son acheteur, lorsque les producteurs ont transféré la propriété de leurs productions à cette organisation de producteurs. Dans ce cas, le contrat ne vaut qu'à ce niveau et non pas à celui entre producteur et organisation de producteur.

Toutefois, afin d'éviter que la coopération bénéficie d'un traitement trop dérogatoire vis à vis de ses adhérents, le texte adopté par la commission dispose que les coopératives sont réputées avoir satisfait aux obligations de contractualisation écrite dès lors qu'elles intègrent dans leurs statuts ou dans leurs règlements intérieurs les clauses obligatoires des contrats, ces documents étant remis chaque année aux associés.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 4 (Article L. 441-2 du code de commerce) - Publicité hors des lieux de vente et prix après vente

Commentaire : cet article encadre plus strictement, pour les fruits et légumes frais, la publicité hors des lieux de vente mentionnant une réduction de prix ou un prix promotionnel et introduit une obligation générale de détention d'un bon de commande dans les cas de transactions en différé de facturation.

I. Le droit en vigueur

Les fruits et légumes, en raison de la spécificité et des caractéristiques du marché agricole, sont soumis à un ensemble de règles particulières, notamment en matière de publicité hors lieu de vente et de facturation en différé.

1. Des règles spécifiques pour les annonces de prix de produits alimentaires périssables (article L. 441-2 du code de commerce)

Les annonces de prix concernant les produits alimentaires périssables d'origine française sont soumises à des règles spécifiques, regroupées à l'article L. 441-2 du code de commerce. Ces dispositions prévoient notamment :

- l'indication de l'origine des produits ;

- la période de l'offre promotionnelle.

La définition des produits alimentaires périssables est donnée, par analogie, par l'article L. 443-1 du code de commerce relatif aux délais de paiement et par la réglementation relative à l'indication des dates limites de consommation de certains produits (article R. 112-1 du code de la consommation).

a) Champ d'application de l'article L. 441-2 du code de commerce

Ces règles relatives à la publicité concernent uniquement les annonces de prix s'adressant au consommateur et diffusées « hors lieu de vente », c'est-à-dire les publicités destinées à attirer le consommateur vers le lieu de vente. Sont ainsi considérées comme hors lieu de vente les publicités effectuées à l'extérieur du magasin auxquelles il faut assimiler les publicités visibles de l'extérieur du magasin ou dans sa proximité immédiate.

Ces publicités doivent en outre porter sur les fruits et légumes frais (ce qui vise les produits bruts) appartenant à des espèces produites en France métropolitaine et quelle que soit leur origine. Tout annonceur installé sur le territoire national, quel que soit l'origine des produits faisant l'objet d'une annonce de prix, se voit appliquer ces règles spécifiques.

b) Dispositions

Cet article précise que :

- la mention relative à l'origine des produits doit être inscrite en caractères d'une taille égale à celle de l'indication du prix ;

- un arrêté interministériel ou préfectoral peut fixer la périodicité et la durée de ces opérations publicitaires lorsque celles-ci risquent, « par leur ampleur ou leur fréquence », de désorganiser les marchés.

2. La loi du 23 février 2005 a apporté des assouplissements pour les prix des fruits et légumes frais hors lieu de vente

a) Champ d'application de ces dispositions

Comme l'a relevé le Conseil de la concurrence dans sa décision n° 00-D-01 du 22 février 2000 relative à des pratiques constatées dans le secteur des fruits et légumes, les baisses de prix réalisées par la grande distribution sur certains produits agricoles ont provoqué de la part des producteurs de vives réactions de restriction de la concurrence, comme la pratique de prix minima imposés.

La loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, dans son article 32, a assoupli les règles de promotion des fruits et légumes en autorisant l'annonce de prix de vente hors du lieu de vente dans un délai maximal de 72 heures pour une durée maximale de 5 jours.

Cet assouplissement :

- n'est valable que lorsqu'un accord sur le prix de cession a été conclu entre le fournisseur et son client ;

- concerne en pratique tous les produits susceptibles de faire l'objet d'un accord interprofessionnel.

La nature de l'accord préalable entre le fournisseur et son client sur le prix de cession de la marchandise n'est pas précisée. Mais l'existence d'un tel accord est demandée lors des contrôles. Il peut consister en un fax, un courrier classique ou électronique, ou encore un procès-verbal.

Certaines opérations ou certains produits ne sont toutefois pas concernés par ce dispositif. C'est par exemple le cas pour les ventes directes du producteur au consommateur, compte tenu de la nature même de la relation commerciale : le client et le fournisseur sont en effet ici la même personne ce qui enlève toute portée à la condition d'un accord sur le prix de cession.

En outre les variétés de fruits et légumes frais non produites en France ne sont pas concernées par ce dispositif.

b) Modalités

L'annonce est autorisée 72 heures avant le premier jour de validité annoncée et pour une durée de validité annoncée ne dépassant pas cinq jours.

Selon les informations de la DGCCRF, « il faut considérer cette durée de 72 heures comme trois jours consécutifs, ouvrés et non ouvrés », de même pour la durée de validité, qui doit être considérée comme cinq jours consécutifs.

Le non respect de ces règles est constitutif d'un délit puni d'une amende de 15 000 euros pour une personne physique et 75 000 euros pour une personne morale.

Lorsque ces opérations promotionnelles risquent de désorganiser les marchés, un arrêté ministériel ou préfectoral peut en fixer la périodicité et la durée.

Dans une réponse à une question écrite sénatoriale43(*), le Gouvernement a précisé que les promotions sur les produits ne se trouvant pas dans ce champ d'application ne doivent « pas être réalisées dans des conditions qui troubleraient le marché des fruits et légumes ».

c) Cas d'un accord interprofessionnel

Toute autre annonce pour les fruits et légumes frais que celle prévue par ce dispositif est interdite, à moins de s'inscrire dans le cadre d'un accord interprofessionnel conclu conformément aux dispositions des articles L. 632-1 et suivants du code rural.

Ces accords doivent être conclus dans le cadre d'une interprofession reconnue et porter sur une durée d'un an renouvelable. Ils se chargent de prévoir des modalités et des périodes durant lesquelles les annonces sont autorisées.

Ces modalités ne doivent cependant pas être de nature à créer des entraves aux échanges entre les États membres, ni à instaurer des conditions restrictives de concurrence.

d) Les infractions et sanctions

Les infractions à caractère pénal à ce dispositif sont relevées par les agents de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) dans le cadre des pouvoirs prévus à l'article L. 450-3 du code de commerce.

Les annonces contrevenant à ces dispositions, diffusées par un prestataire de service étranger au nom et pour le compte de magasins situés sur le territoire national, peuvent faire l'objet de procédures contentieuses à l'encontre de ces derniers. Les annonces diffusées sur le territoire national pour des magasins situés à l'étranger sont soumises au dispositif. En cas d'infraction, un procès-verbal est adressé au Procureur de la République dès lors que l'annonceur contrevenant est bien identifié.

Les infractions potentielles sont multiples :

mise en oeuvre d'une annonce de prix à l'égard du consommateur, hors lieu de vente, portant sur un fruit ou légume frais appartenant à une espèce produite en France métropolitaine, en l'absence d'un accord sur le prix de cession de la marchandise, et/ou diffusée plus de 72 heures avant le premier jour de validité du prix annoncé et/ou pour une durée de validité supérieure à 5 jours, sauf si un accord interprofessionnel le prévoit ;

- mise en oeuvre d'une annonce ne répondant pas aux critères prévus par un accord interprofessionnel.

Par ailleurs, si l'accord interprofessionnel est étendu, l'interprofession peut demander au juge d'instance de réparer le préjudice subi, en application de l'article L. 632-7 du code rural.

L'inobservation de ces dernières dispositions est plus lourdement sanctionnée que celle des dispositions du régime de droit commun applicable aux promotions par les prix sur les autres produits et peut faire l'objet d'amendes pénales.

3. La facturation après-vente pour les produits agricoles

Le droit actuellement en vigueur pour ces produits en matière de facturation en différé est codifié à l'article L. 441-3 du code de commerce qui dispose que tout achat de ces produits doit faire l'objet d'une facturation, selon certaines modalités :

- la facture doit être délivrée par le vendeur dès la réalisation de la vente : l'acheteur et le vendeur en conservent chacun un exemplaire ;

- la facture comprend un certain nombre de mentions obligatoires : le nom des parties, leur adresse, la date de la vente, la quantité, la dénomination précise et le prix unitaire hors TVA des produits ainsi que la date à laquelle le règlement doit intervenir.

II. Le dispositif du projet de loi

Le projet de loi, dans son article 4, a pour ambition de remédier aux dérives auxquelles peuvent conduire certaines pratiques commerciales de la distribution dans les secteurs des fruits et légumes et des produits frais.

Si les dispositions du régime spécifique concernant la publicité sur les produits alimentaires périssables en général ne sont pas remises en cause, l'article 4 intervient en faveur de la transparence des relations commerciales dans le secteur des fruits et légumes par le biais de deux dispositifs principaux.

1. Un encadrement plus strict de la publicité hors des lieux de vente mentionnant une réduction de prix ou un prix promotionnel

Le marché des produits agricoles est caractérisé, comme le note l'étude d'impact annexée au projet de loi, par une très grande volatilité des prix, une forte atomisation du secteur de la production et une quasi-absence de formalisation de la relation commerciale entre producteurs et distributeurs. C'est fort de ce constat que le rapport du Conseil économique, social et environnemental, présenté par Mme Christiane Lambert en 2009, avait proposé toute une série de préconisations qui « visent à lutter contre la trop grande volatilité des prix agricoles, à mieux structurer les filières concernées et à y développer des modes de contractualisation favorables à tous les acteurs, à rendre moins opaques les négociations commerciales et par conséquent la formation des marges et, enfin, à mieux informer les consommateurs pour les aider à concilier leurs contraintes budgétaires et la qualité de leur alimentation »44(*).

Outre ce contexte général, certaines pratiques commerciales biaisent la relation commerciale entre les producteurs de fruits et légumes et leurs clients : c'est le cas de l'annonce des prix hors des lieux de vente dans la mesure où le prix de cession n'a pas été fixé de façon définitive.

Pour y remédier, l'encadrement proposé par le projet de loi consiste en une obligation d'un contrat écrit (à l'exclusion du cas des ventes au déballage) alors qu'aujourd'hui l'obligation d'un accord existe mais il peut être - et c'est le cas le plus souvent - oral.

Les ventes au déballage sont définies par l'article L. 310-2 du code de commerce comme les « ventes de marchandises effectuées ou sur des emplacements non destinés à la vente au public de ces marchandises, ainsi qu'à partir de véhicules spécialement aménagés à cet effet ».

Elles doivent faire l'objet d'une autorisation préalable, délivrée par le Préfet si l'ensemble des surfaces de vente utilisées par le demandeur en un même lieu, y compris l'extension de surface consacrée à l'opération de vente au déballage, est supérieur à 300 mètres carrés, et par le maire dont dépend le lieu de la vente dans le cas contraire.

Elles ne peuvent pas excéder deux mois par année civile dans un même local ou sur un même emplacement.

2. Un encadrement de la pratique du prix après-vente

La pratique du « prix après-vente » consiste en un écoulement d'une marchandise dont le prix n'est pas fixé au départ, ce qui revient à ce que le fournisseur soit payé sur la base du prix de revente obtenu par son acheteur. Comme le relevait déjà le rapport Canivet45(*), « cette technique, spécifique au secteur des fruits et légumes, est principalement pratiquée en France par les grossistes de marché, pour une fraction de 50 à 100% de leurs achats, et par les expéditeurs de nombreux pays européens du Sud ».

Cette pratique commerciale, courante, consiste à faire arriver, notamment au sein des marchés d'intérêt nationaux (MIN), chez les grossistes, d'importantes quantités de marchandise non commandée trouvant preneur à bas prix, faisant ainsi chuter le cours des prix des produits agricoles. Pour mettre un terme à cette pratique, est instaurée une obligation générale de détention d'un bon de commande dans le cas particulier des transactions en différé de facturation pour les fruits et légumes frais destinés à la vente ou à la revente à un professionnel établi en France et circulant sur le territoire national.

Celui-ci accompagne la marchandise et formalise la commande des produits livrés entre acteurs professionnels. Les contrôles pourront se faire à la livraison mais aussi sur le trajet.

L'article L. 441-2 du code de commerce est modifié par permettre aux agents de la DGCCRF de constater les infractions à ce dispositif.

III. La position de votre commission

Votre commission se réjouit que ce texte prenne l'initiative d'un renforcement de l'encadrement des relations commerciales entre producteurs et acheteurs.

En effet, les spécificités du secteur agricole conjuguées aux exigences du droit de la concurrence rendent cette préoccupation indispensable.

Le dispositif proposé prévoit un encadrement plus strict de la publicité hors lieu de vente ainsi que de la pratique du « prix après-vente », ce qui permet d'accroître la transparence des relations commerciales dans le secteur des fruits et légumes.

Concernant le « prix après-vente », le rapport Canivet, déjà évoqué, avait soulevé la nécessité d'engager une réflexion approfondie sur les avantages et les inconvénients de cette pratique. Si ce rapport avait attiré l'attention sur les difficultés induites par une telle pratique, il n'avait toutefois pas opté pour son interdiction pure et simple, au motif qu'elle pouvait permettre l'écoulement de produits de catégories inférieures par les producteurs et qu'une telle suppression serait impossible à contrôler, notamment pour les produits importés.

Votre rapporteur a néanmoins pu constater, au cours de ses auditions, que le « prix après-vente » entraînait plusieurs inconvénients connus et particulièrement dommageables :

- le marché des fruits et légumes frais peut être fortement déstabilisé par l'arrivée chez le client de lots de produits à un prix non défini, voire non commandés ;

- les situations difficiles, notamment lors des périodes de crise conjoncturelle, peuvent se trouver aggravées par l'arrivée massive de produits de qualité inférieure ou indéterminée sur des marchés qui connaissent déjà des difficultés d'écoulement.

Au vu de ces difficultés, votre rapporteur souhaite aller plus loin que le dispositif prévu par le texte du projet de loi en proposant de mettre un terme, purement et simplement, à la pratique du « prix après-vente ».

Dans cette optique, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement de réécriture globale46(*) précisant les éléments suivants :

le bon de commande doit obligatoirement mentionner, outre le nom des parties, leur adresse, la date de la commande, la quantité et la dénomination précise des produits, les « modalités de détermination du prix » ;

- pour viser tout particulièrement ce qu'on appelle la « vente à la commission » - qui s'effectue sans transfert de propriété et rémunère seulement le service - il est précisé que le bon de commande dont la détention est obligatoire est établi par l'acheteur ou le commissionnaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (Articles L. 441-2-2 [nouveau] et L. 442-6 du code de commerce) - Interdiction de la pratique des remises, rabais, ristournes

Commentaire : cet article vise à rétablir l'article L. 611-4-1 du code rural interdisant la pratique des remises, rabais et ristournes en période de crise conjoncturelle.

I. Le droit en vigueur

QUELQUES DÉFINITIONS

Rabais : réduction de prix à caractère commercial accordée en cas de défaut de qualité, de retard de livraison ou de non-conformité de la commande.

Remise : réduction immédiate sur le prix d'un bien ou d'un service. Elle est calculée sur le prix de vente brut HT.

Ristourne : remboursement au client d'une partie de la somme qu'il a déjà payée. Elle est généralement accordée périodiquement en fonction de la réalisation des objectifs qui conditionnent son versement.

Source : Rapport Canivet précité.

D'une manière générale, plusieurs articles du code de commerce traitent des relations commerciales entre producteurs et acheteurs, en conformité avec le droit européen de la concurrence :

les articles L. 420-1, L. 420-2 et L. 420-4 du code de commerce régissent les ententes ;

l'article L. 442-9 traite des situations dans lesquelles un acheteur exigerait des prix abusivement bas ;

enfin, l'article L. 611-4 traite de la définition de la situation de crise conjoncturelle.

LE DROIT EUROPÉEN DE LA CONCURRENCE APPLIQUÉ
AU SECTEUR DE L'AGRICULTURE

Le Traité sur l'Union européenne, dans ses articles 101 et suivants, interdit les ententes et les abus de position dominante.

Un contrôle des concentrations est également prévu, par anticipation en quelque sorte, dans les cas où celles-ci créent ou renforcent une position dominante susceptible de déboucher sur des abus. Les fondements juridiques de ce contrôle sont posés par le règlement n° 139/2004.

Plusieurs articles du code de commerce traitent des relations commerciales entre producteurs et acheteurs, en conformité avec ce droit européen de la concurrence :

- les articles L. 420-1, L. 420-2 et L. 420-4 du code de commerce régissent les ententes ;

- l'article L. 442-9 traite des situations dans lesquelles un acheteur exigerait des prix abusivement bas ;

- enfin, l'article L. 611-4 traite de la définition de la situation de crise conjoncturelle.

L'article 42 du Traité sur l'Union européenne laisse au Conseil et au Parlement européen le soin de déterminer dans quelle mesure les règles communautaires de concurrence s'appliquent à la production et au commerce des produits agricoles, en tenant compte des objectifs de la politique agricole commune - accroissement de la productivité, garantie d'un niveau de vie équitable pour la population du secteur agricole, stabilisation des marchés, sécurité d'approvisionnement, prix raisonnables pour les consommateur.

Des exceptions au droit de la concurrence sont notamment prévues par le règlement (CE) n°1184/2006 du Conseil du 24 juillet 2006 portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles.

En effet, les règles générales de concurrence ne s'appliquent pas :

- aux accords, décisions et pratiques qui font partie intégrante des organisations nationales de marché ;

- aux accords, décisions et pratiques qui sont nécessaires pour réaliser les objectifs de la politique agricole commune (PAC) ;

- à certains accords entre agriculteurs ou associations d'exploitants agricoles appartenant à un État membre pour autant que lesdits accords ne portent pas sur l'obligation de pratiquer un prix déterminé, n'excluent pas la concurrence ou ne mettent pas en péril les objectifs de la PAC.

Ces exceptions sont strictement encadrées, comme en témoignent plusieurs avis rendus par l'Autorité de la concurrence. Par exemple le 8 mai 2008, dans son avis N° 08-A-07 relatif à l'organisation économique de la filière « Fruits et légumes », l'Autorité de la concurrence a considéré que l'inélasticité de l'offre pouvait entraîner une forte volatilité des prix susceptible de provoquer des problèmes de trésorerie pour les producteurs qui sont confrontés en outre à un rapport de force inégal et justifiant donc la mise en place d'associations d'organisations de producteurs de commercialisation à condition que cette concentration de l'offre n'aboutisse pas à une position dominante.

En revanche, l'opposition à toute démarche qui pourrait aboutir à la fixation de prix en commun est constante. Le rapport d'information du Sénat sur la filière laitière publié en 2009 précisait que « l'interprétation très stricte de ces conditions ne permet pas d'appliquer cette exemption de droit commun aux pratiques de régulation des marchés agricoles, en particulier aux pratiques d'encadrement des prix. Une exemption notable reste cependant admise : les accords fixant des prix minimum à la production en échange d'exigence de qualité particulière, à condition que la concurrence entre filières de qualité demeure et que la fixation du prix au niveau du consommateur reste libre, n'ont pas été condamnées par les autorités nationale ou européenne de la concurrence ». L'Autorité de la concurrence juge néanmoins que l'émission de recommandations de prix au niveau national, voire au niveau régional par l'interprofession, pourrait présenter un risque juridique au regard des règles de la concurrence.

1. La pratique des remises, rabais et ristournes pour les produits agricoles périssables

L'article L. 441-2-1 du code de commerce prévoit une liste de produits agricoles dits périssables, pour lesquels les remises, rabais et ristournes ne peuvent être facturés que si « ceux-ci sont prévus dans un contrat écrit portant sur la vente de ces produits par le fournisseur ».

Cette liste a été fixée par le décret °2005-524 du 20 mai 2005, modifié par le décret n°2007-257 du 26 février 2007, finalement codifiée dans la partie réglementaire du code de commerce à l'article D. 441-2. Cette liste comprend :

- les fruits et légumes frais (à l'exception des pommes de terre de conservation) ;

- les viandes fraîches, congelées ou surgelées de volailles et de lapins ;

- les oeufs ;

- les miels.

2. Les situations de crise conjoncturelle

La situation de crise conjoncturelle est définie, pour les produits figurants sur la liste prévue à l'article L. 441-2-1 du code de commerce précité, par l'article L. 611-4 du code rural. Cet article stipule qu'elle est constituée « lorsque le prix de cession de ces produits par les producteurs ou leurs groupements reconnus est anormalement bas par rapport à la moyenne des prix observés lors des périodes correspondantes des cinq dernières campagnes, à l'exclusion des deux périodes au cours desquelles les prix ont été respectivement le plus bas et le plus élevé ».

Un arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé de l'agriculture doit en préciser les modalités d'application pour chaque produit concerné, notamment les modalités de détermination des prix anormalement bas et la durée pendant laquelle ces prix doivent être constatés.

L'arrêté du 24 mai 2005 fixant les modalités d'application de l'article L. 611-4 du code rural prévoit que le service des nouvelles des marchés (SNM) du ministère chargé de l'agriculture détermine chaque jour ouvré un indicateur de marché fondé sur les prix de cession du produit considéré.

Dans son article 4, cet arrêté prévoit que, « pour que la situation de crise conjoncturelle soit constituée », l'indicateur de marché devra être situé en dessous d'un niveau fixé par l'arrêté pour chaque différente catégorie de produits. Il précise : « La situation de crise conjoncturelle est constatée par avis publié sur le site internet du SNM, de même que la sortie de crise».

II. Le dispositif du projet de loi

Aujourd'hui, même si un produit agricole figurant sur cette liste est en situation de crise conjoncturelle au sens de l'article L. 611-4 du code rural, un distributeur peut être tenté de « persuader » un vendeur de consentir à une ristourne sur le prix de marché, en raison du volume que le vendeur est bien obligé d'écouler sous peine de perte rapide du produit.

En conséquence, le projet de loi propose d'interdire les réductions de prix en période de crise conjoncturelle, dans la mesure où le prix du marché constaté intègre déjà cette baisse de cours liée à l'effet volume.

Entrent dans le champ d'application de cette mesure les produits visés à l'article L. 611-4 du code rural.

L'article 5 du projet de loi vise ainsi à rétablir l'article L. 611-4-1 dans le titre Ier du livre VI du code rural, pour interdire la pratique des remises, rabais, ristournes pour les produits figurant sur la liste prévue au L. 441-2-1 du code de commerce pendant les périodes de crise conjoncturelle, lorsque les prix sont déjà anormalement bas en raison des volumes mis en marché et que les fournisseurs sont tenus de vendre rapidement compte tenu de la périssabilité rapide des produits.

Cette interdiction a été préférée à l'extension du mécanisme du coefficient multiplicateur, qui existe pour les fruits et légumes mais qui n'a jamais été mis en oeuvre.

III. La position de votre commission

L'interdiction des réductions de prix pour les produits agricoles périssables en situation de crise conjoncturelle est une mesure qui va indéniablement dans le sens d'une plus grande stabilisation du marché - caractérisé par une grande volatilité des prix - des produits agricoles.

Cependant, la pratique démontre que, dans le secteur des fruits et légumes, les effets des remises, rabais et ristournes font apparaître des difficultés que ne pourrait pas résoudre leur interdiction limitée aux périodes de crise conjoncturelle.

Ces inconvénients sont de plusieurs ordres :

- des abus en matière de pratiques commerciales ont été mis en évidence, notamment l'absence de contreparties réelles aux remises, rabais et ristournes consentis ;

- ces pratiques sont difficilement contrôlables en raison d'une grande dispersion des fournisseurs et d'une extrême concentration des clients ;

- enfin, les fruits et légumes constituent des produits qui, compte tenu de leur périssabilité, doivent être rapidement écoulés, ce qui déséquilibre les négociations de tarifs entre les fournisseurs condamnés à vendre et leurs clients.

Pour toutes ces raisons, la limitation de l'interdiction de la pratique dite des « 3R » aux seules périodes de crise conjoncturelle ne semble ni réaliste, ni suffisante. La définition précise du début et de la fin des périodes de crise conjoncturelle est en outre particulièrement ardue. D'après les informations fournies par le ministère de l'agriculture47(*) en effet, une douzaine de produits ont été enregistrés comme étant en crise pendant une durée comprise entre 6 et 80 jours en 2009, mais il demeure mal aisé de délimiter précisément ces périodes.

C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement qui vise à interdire totalement et de façon permanente la pratique des remises, rabais et ristournes pour le secteur des fruits et légumes.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 6 A (nouveau) (Article L. 311-2-2 [nouveau] du code rural) - Création d'un inventaire verger

Commentaire : cet article vise à créer un inventaire verger.

La profession arboricole ne dispose en effet à ce jour d'aucun outil professionnel permettant une connaissance précise du parcellaire arboricole.

Ceci pose un certain nombre de problèmes :

- de connaissance exacte de la production ;

- d'anticipation des situations de crise ;

- de gestion sanitaire ;

- de prospection en termes de débouchés ou de nouvelles plantations par exemple.

L'article L. 311-2 du code rural prévoit la déclaration des exploitants agricoles à un registre de l'agriculture mais le décret en Conseil d'État n'a jamais été pris. De plus, un tel registre ne permettrait pas une connaissance suffisante des vergers.

Pour toutes ces raisons, votre commission a adopté, à l'initiative de notre collègue M. Daniel Soulage, un amendement portant article additionnel visant à insérer dans le code rural un nouvel article L. 311-2-2 qui prévoit la création d'un inventaire verger.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 6 (articles L. 621-3, L. 621-8, L. 691-1 et L. 692-1 [nouveau] du code rural) - Observatoire de la formation des prix et des marges

Commentaire : cet article vise à créer un Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires et à élargir les missions de France AgriMer à la transmission des données économiques nécessaires à cet observatoire.

I. Le droit en vigueur

La production agricole est caractérisée par une très grande atomisation des producteurs et une relative concentration des acheteurs.

De nombreux rapports ont déjà préconisé, pour remédier à la volatilité grandissante des prix agricoles, de fonder la relation commerciale sur des contrats, afin d'obtenir une bonne adéquation de la production à la demande des marchés.

Le rapport du Conseil économique, social et environnemental d'avril 2009 de Mme Christiane Lambert intitulé « Les modalités de formation des prix alimentaires du producteur au consommateur » listait notamment les vertus de la contractualisation.

RAPPORT « LES MODALITÉS DE FORMATION DES PRIX ALIMENTAIRES DU PRODUCTEUR AU CONSOMMATEUR », AVRIL 2009 (EXTRAIT)

« La contractualisation permet en effet de sécuriser, dans la durée, les engagements d'apports en volume, les prix (fixation de prix, fixation de prix plancher ou calcul du prix sur la base d'une cotation de référence) et les exigences de qualité (barèmes de réfaction / majoration) ; elle donne aux opérateurs la capacité de segmenter et de différencier leur offre et leurs gammes ; elle assure une stabilité des approvisionnements ; elle permet de construire de nouvelles filières industrielles et de développer l'innovation ; elle est enfin un instrument de partage du risque « prix » tout au long des filières, dans l'intérêt final du consommateur ».

L'absence de visibilité dans les relations commerciales entre producteurs et acheteurs est particulièrement dommageable pour les producteurs, notamment lorsqu'ils ont dû réaliser des investissements coûteux, comme c'est le cas dans le secteur laitier.

L'incitation à la contractualisation des relations commerciales agricoles - initiatives interprofessionnelles, campagne de promotion du développement des contrats, réunions de médiation entre les professionnels intéressés - n'avait cependant pas donné de résultats significatifs, faute de concerner tout le monde, et faute de visibilité sur les marchés.

C'est dans ce contexte que le rapport du CESE précédemment cité recommandait de mieux éclairer la formation des prix et des marges et d'assurer une transparence réelle des négociations commerciales.

1. L'Observatoire des prix et des marges des produits alimentaires

a) La création de l'Observatoire des prix et des marges par voie réglementaire en 2008

Dans un contexte de recherche de garantie de la transparence dans la formation des prix et des marges des produits alimentaires, l'Observatoire des prix et des marges a été mis en place le 21 mars 2008 par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, après l'adoption de la loi Chatel du 3 janvier 2008 et avant l'examen par le Parlement du projet de loi de modernisation de l'économie.

Il fait l'objet de publications mensuelles concernant l'évolution des prix des produits de grande consommation sur le site Internet de la direction générale de la concurrence (DGCCRF)48(*). Les variations de prix y sont notamment décrites et analysées selon une grille détaillée par famille de produits et une distinction par catégorie de marques.

b) Extension aux prix des produits alimentaires

Il a été doté en décembre 2008 d'un comité de pilotage dédié aux filières alimentaires et regroupant l'ensemble des professionnels concernés, en vue de garantir la meilleure transparence possible sur les mécanismes de formation des prix et des marges au cours des transactions, coprésidé par les deux ministères de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et de l'économie (par l'intermédiaire de la direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT) et de la DGCCRF.

Il réunit, outre des représentants de l'administration, de FranceAgriMer et de l'INSEE, les principaux représentants des professionnels du secteur agricole, des industriels, des distributeurs et des consommateurs.

Cet observatoire a été installé pour mener à bien des travaux concernant la formation et l'évolution des prix et des marges dans différentes filières, dont les résultats, mensuels et sans commentaires, sont publiés sur Internet.

LES INDICATEURS PRIS EN COMPTE PAR L'OBSERVATOIRE
DES PRIXET DES MARGES

Pour les produits de grande consommation, hors poisson frais, vendus par la grande distribution, deux types d'indicateurs fournis par des sociétés spécialisées sont pris en compte :

- l'évolution des prix réels payés (sortie de caisse) correspondant à la dépense effective des consommateurs : l'observation porte sur 100 000 références constantes observées dans 5700 grandes surfaces, avec une moyenne de 13000 références par magasin, soit environ 75 millions de prix par mois observés ;

- l'évolution des prix affichés, pour 200 000 références constantes observées dans 5 700 magasins, correspondant à la variation des étiquettes visible par le consommateur dans les rayons.

Concernant les prix du poisson frais, les observations portent à partir d'août 2008 sur différentes espèces de poisson de consommation courante. Les données considérées sont les prix moyens mensuels de chacune de ces espèces, relevés en grandes et moyennes surfaces (hypermarchés et supermarchés). La source de ces données est le Service des nouvelles des marchés (SNM).

Source : http://www.dgccrf.bercy.gouv.fr/concurrence/prix/observatoire_prix2008.htm

Les premiers travaux de l'observatoire ont ainsi permis de mettre au point des outils opérationnels de suivi des prix et des marges pour :

- la filière de la viande porcine (porc frais et jambon cuit) ;

- plusieurs produits laitiers (étude du 24 juillet 2009) ;

- une vingtaine de fruits et légumes.

Ses travaux se poursuivent en outre sur la viande bovine.

4. L'Observatoire économique des prix des produits agricoles et alimentaires

Il existe un autre observatoire, l'observatoire économique des prix des produits agricoles et alimentaires, qui figure aux articles D. 611-9 à D. 611-13 du code rural. Cet observatoire est en réalité une commission spécialisée du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO). Cette structure est restée partielle dans sa composition, contestée dans ses méthodes et ses résultats.

A titre d'exemple, lors des réunions portant sur la viande bovine dans le contexte post-crise de l'ESB, il n'avait pas été possible de faire émerger un consensus sur l'analyse de la hausse des prix de détail.

Faute de consensus entre les différentes familles professionnelles, il ne s'était plus réuni depuis 2006.

Avec la collaboration de chercheurs, l'observatoire économique avait notamment élaboré des modèles d'estimation des marges brutes en viande porcine et bovine. Il avait par ailleurs étudié les mécanismes de transmission des prix dans la filière fruits et légumes d'où il ressortait qu'au moins pour les quelques produits étudiés, une certaine constance des marges de la grande distribution, se traduisait par des prix au détail répercutant assez fidèlement les variations des prix à la production.

Mais ces compétences et ces différentes expériences ont pu être intégrées dans la nouvelle structure et cet observatoire est, par voie de conséquence, supprimé par le projet de loi, par un article de simplification dans le code rural.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 6 du projet de loi entend donner une base juridique à l'Observatoire des prix et des marges ainsi qu'à son comité de pilotage.

Dans cette optique, il souhaite à la fois asseoir la légitimité de l'observatoire en lui donnant une valeur législative et en associant le Parlement à la question de la transparence de la formation des prix alimentaires mais aussi garantir l'efficacité de l'action de l'observatoire en lui garantissant le concours de la statistique publique pour alimenter ses travaux.

Deux axes sont mis en oeuvre :

- l'article 6 du projet de loi modifie les articles L. 621-3 et L. 621-8 du code rural pour inclure dans les missions de FranceAgriMer la transmission des données et des informations statistiques nécessaires à l'observatoire et pour lui assurer le concours de la statistique publique ;

- un nouveau chapitre II est créé au titre IX du livre VI du code rural, doté d'un article unique L. 692-1 intitulé « Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires », entraînant, conséquemment, la disparition de l'Observatoire économique des produits agricoles et alimentaires évoqué plus haut.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur se réjouit de l'objectif clairement affiché par le projet de loi d'assurer la transparence de la formation des prix et des marges des produits alimentaires via l'instauration d'un véritable dialogue entre les différents acteurs de la filière pour construire des indicateurs pertinents permettant de diffuser régulièrement des données sur la formation des prix et des marges.

Au regard de l'importance capitale de l'outil que doit constituer l'Observatoire des prix et des marges pour instaurer le meilleur équilibre possible des relations commerciales dans le secteur agricole, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, trois amendements.

Le premier amendement vise à garantir, en contrepartie de la transmission des données économiques à l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires de la part des acteurs des différentes filières, une mise à disposition des informations à tous les instituts, centres techniques et établissements publics relevant du domaine de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture pour une transparence accrue.

Le deuxième amendement a un double objectif :

- consolider l'Observatoire par la désignation d'un président, ce qui permet de lui donner une assise plus forte ; les modalités de sa désignation, le fonctionnement de l'observatoire ainsi que sa composition sont fixés par un arrêté ;

s'assurer que l'observatoire disposera des informations nécessaires sans faire peser une nouvelle obligation de transmission des données sur les entreprises agroalimentaires et sur les distributeurs.

La collaboration entre FranceAgriMer et le service de statistique public est renforcée : est prévue une obligation de transmission par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) des données dont il dispose dans le cadre des enquêtes obligatoires qu'il réalise auprès des entreprises en vertu de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951.

Enfin, le dernier amendement a pour objectif de « faire revivre » l'Observatoire des distorsions, prévu à l'article L. 691-1 du code rural, en lui attribuant une mission supplémentaire : à savoir évaluer, à la demande des organisations professionnelles des secteurs agricoles et agroalimentaires ou des organisations de consommateurs, l'impact des mesures législatives ou réglementaires affectant les modes de production agricole sur la base d'une analyse comparative entre la France, les États membres de l'Union européenne et les pays tiers.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 7 (articles L. 631-1, L. 631-1-1 [nouveau], L. 631-1-2 [nouveau], L. 631-1-3 [nouveau], L. 631-2, L. 631-2-1 [nouveau], L. 632-3 à L. 632-4, L. 632-6, L 632-7, L. 632-9 et L. 681-7) - Adaptation des règles applicables aux organisations interprofessionnelles

Commentaire : cet article vise à clarifier les missions des interprofessions, en particulier en matière d'élaboration du cadre contractuel devant régir les relations entre les différents maillons de la chaîne et en matière d'élaboration d'indicateurs de tendance des prix. Ces adaptations visent à renforcer l'action des interprofessions afin d'organiser de manière plus solide les filières.

I - Le droit en vigueur

Instruments de l'organisation économique du secteur agricole, les interprofessions regroupent les organisations représentatives des producteurs, de la transformation, et parfois jusqu'à la distribution, par produits ou groupes de produits agricoles. On en dénombre actuellement 74. Elles constituent un lieu de concertation entre les différents acteurs d'une même filière, qui se matérialise par la conclusion d'accords interprofessionnels.

Les interprofessions sont des organismes de droit privé, le plus souvent sous statut associatif, créés sur une base purement volontaire par leurs membres. La loi du 10 juillet 1975 a défini leur cadre juridique, codifié aux articles L. 632-1 et suivants du code rural, qui se caractérise par une certaine souplesse au niveau des missions, de la composition et du fonctionnement des interprofessions.

1- Les missions des interprofessions

Pour pouvoir faire l'objet d'une reconnaissance, les interprofessions doivent se donner un socle commun d'objectifs visant par la conclusion d'accords interprofessionnels :

- à définir et favoriser des démarches contractuelles entre leurs membres ;

- à contribuer à la gestion des marchés, par une meilleure adaptation des produits aux plans quantitatif et qualitatif et par leur promotion ;

- à renforcer la sécurité alimentaire, en particulier par la traçabilité des produits, dans l'intérêt des utilisateurs et des consommateurs.

La loi prévoit des domaines complémentaires dans lesquels des accords interprofessionnels peuvent intervenir : le développement du potentiel économique du secteur, la valorisation non-alimentaire des produits ou encore la participation à des actions internationales de développement.

Mais la loi laisse de larges marges de manoeuvre aux acteurs des filières puisqu'il appartient à ceux-ci d'ajouter le cas échéant d'autres missions, qui leur paraissent utiles.

2- La composition des interprofessions

Là encore, le droit est très souple puisqu'il n'impose aucune contrainte d'organisation interne aux interprofessions, à l'exception de l'obligation de disposer d'une instance de conciliation des litiges, prévue par le paragraphe I. de l'article L. 632-2 du code rural.

Elles peuvent être organisées en familles ou en collèges. Certaines interprofessions sont courtes et regroupent uniquement les producteurs et les représentants des premiers metteurs en marché. D'autres, comme Interfel, l'interprofession des fruits et légumes, sont des interprofessions longues et incluent tous les acteurs de la chaîne, jusqu'aux distributeurs.

La loi impose simplement que les organisations professionnelles à l'origine du regroupement en interprofession soient « les plus représentatives », dans la mesure où il ne peut être reconnu qu'une seule organisation interprofessionnelle par produit ou groupe de produits.

C'est ainsi que les syndicats agricoles minoritaires ne font en général par partie des membres des interprofessions. Cette absence ne fait pas obstacle à la reconnaissance des interprofessions dès lors que les producteurs ont un poids économique et un nombre d'adhérents suffisants. Les interprofessions restant des organismes fondés sur une adhésion volontaire, la loi ne saurait au demeurant leur imposer de regrouper l'ensemble des producteurs.

Tous les secteurs agricoles peuvent avoir leurs interprofessions. Le code rural prévoit même la constitution d'interprofessions, dans les mêmes conditions que les interprofessions agricoles, dans le domaine de la pêche maritime et de l'aquaculture et dans celui de la forêt et des produits forestiers, dans ce dernier cas, avec des missions supplémentaires de certification forestière et en direction des produits dérivés du bois.

Si une seule organisation interprofessionnelle reconnue ne peut exister au niveau national par produit ou groupe de produits, avec le cas échéant des comités régionaux en leur sein, ce principe d'unicité de l'organisation interprofessionnelle connaît deux exceptions importantes : le secteur viticole et les produits sous signe de qualité :

dans le secteur viticole, il est possible de reconnaître des organisations interprofessionnelles à vocation régionale, pour les vins de pays ou groupes de vins ;

pour les productions sous signe de qualité, on peut compter une interprofession spécifique par produit ou groupe de produits sous appellation d'origine contrôlée, indication géographique protégée, label rouge ou même certification de qualité. Les productions issues de l'agriculture biologique ou bénéficiant de l'appellation montagne ne peuvent pas constituer des interprofessions mais des sections spécialisées au sein d'interprofessions généralistes.

3- L'action des interprofessions

Elle se matérialise par des accords interprofessionnels, conclus en général pour trois ans, engagements volontaires dont la portée peut être singulièrement renforcée en cas d'extension par les pouvoirs publics.

Les interprofessions doivent rechercher le consensus entre leurs membres, car les accords ne peuvent être étendus que s'ils ont été conclus de manière unanime.

L'engagement des membres de l'interprofession à organiser les filières se traduit concrètement :

- par des conventions de campagne qui règlent les relations entre les différents maillons de la filière et leur donnent une certaine visibilité ;

- par une action en direction du consommateur, à travers des efforts de promotion des produits ;

- par le financement de programmes de recherche ;

- par l'adoption de normes : conditionnement, transport, présentation des animaux à l'abattoir par exemple ;

- par l'élaboration de contrats-types qui doivent servir de cadre aux échanges entre les acteurs des filières.

Les actions décidées par les interprofessions sont menées essentiellement grâce au prélèvement de contributions volontaires.

L'extension des accords interprofessionnels par la puissance publique a pour effet d'étendre l'application des accords interprofessionnels à tous les acteurs des professions concernées, y compris ceux qui ne sont pas représentés dans l'interprofession, mais elle leur impose également le versement des cotisations servant à financer les actions interprofessionnelles, qui deviennent alors des cotisations volontaires obligatoires (CVO).

Les CVO représentent une part très substantielle du budget des interprofessions puisqu'en 2008, sur un budget global des interprofessions de 439 millions d'euros, elles s'élevaient à 317 millions d'euros soit 72 % de leurs recettes49(*).

L'extension produit également des effets juridiques puissants puisque l'article L. 632-7 du code rural prévoit la nullité de tout contrat de fourniture de produit qui ne serait pas conforme à un accord interprofessionnel étendu ainsi que la possibilité de demander au juge des indemnités en cas de non respect de ces accords.

LES INTERPROFESSIONS ET LE DROIT COMMUNAUTAIRE

Le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique), permet aux États membres de reconnaître des organisations interprofessionnelles dans tous les secteurs couverts par l'OCM unique.

Les objectifs que le droit européen permet de confier aux interprofessions sont comparables à ceux prévus par l'article L. 632-1 du code rural.

Les interprofessions constituent des outils d'organisation des marchés mais ne peuvent pas conduire à des ententes sur les prix ou à la constitution de cartels, qui seraient contraires au droit européen de la concurrence.

Reconnaissant en 2008 que les actions des interprofessions financées par CVO n'affectaient pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun au sein de l'Union européenne, la commission a estimé que, rendues obligatoires par extension des accords interprofessionnels, les CVO constituaient des taxes parafiscales soumises donc aux règles communautaires régissant les aides d'État.

Contestant cette interprétation, la France a introduit un recours début 2009, estimant que les CVO, qui bénéficient exclusivement aux redevables de ces cotisations et ne sont pas à disposition de la puissance publique, constituent des ressources privées.

II - Le dispositif du projet de loi

Cet article poursuit un triple objectif :

- renforcer les possibilités d'intervention des interprofessions en matière de relations contractuelles, afin de conforter la contractualisation au sein des filières prévue à l'article 3 ;

- donner aux interprofessions un rôle accru d'information des acteurs économiques en leur permettant d'élaborer des indicateurs de tendance de marché ;

- clarifier les règles applicables aux interprofessions, qui étaient devenues plus confuses au fil des modifications successives du code rural.

Il réécrit donc en ce sens les articles L. 632-1 et suivants du code rural.

L'article L. 632-1 du code rural dispose que les missions des interprofessions consistent à passer des accords interprofessionnels. La rédaction proposée précise le champ de ces accords, qui est sensiblement le même que celui prévu par l'article L. 632-3 actuellement en vigueur : adaptation de l'offre à la demande, développement de la démarche contractuelle, recherche, développement du potentiel économique de la filière, promotion des produits, gestion collective de gestion des risques, adoption de normes techniques. Les interprofessions sont encouragées à se tourner davantage vers l'extérieur, l'avant dernier alinéa de l'article prévoyant que les organisations représentatives des consommateurs et celles représentatives des salariés pourront siéger comme membres associés.

Le dernier alinéa maintient la possibilité de créer des sections spécialisées par produits au sein des interprofessions.

Les articles L. 632-1-1 et L. 632-1-2 sont créés pour fournir une base juridique propre aux interprofessions respectivement dans le secteur de la pêche maritime et de l'aquaculture et dans le secteur de la forêt et des produits forestiers.

L'article L. 632-1-3 maintient l'obligation de disposer d'une instance de conciliation des litiges pour être reconnu en qualité d'interprofession.

L'article L. 632-2 reprend les dispositions existantes du code rural concernant le périmètre géographique des interprofessions : celles-ci sont forcément nationales, sauf dans le secteur viticole où des interprofessions peuvent être reconnues par indication géographique. La modification apportée tire simplement les conséquences de la réforme européenne de la segmentation des vins qui a vu disparaître la notion de vins de pays au profit d'une segmentation entre vins avec indication géographique et vins sans indication géographique.

L'article L. 632-2-1 nouveau contient les deux apports principaux de la nouvelle rédaction :

1° Son deuxième alinéa tend à renforcer la politique contractuelle au sein des filières en permettant aux interprofessions :

- de passer des accords qui peuvent être étendus par l'autorité administrative, établissant des contrats-types intégrant des clauses-types touchant aux modalités de détermination des prix et de leur révision, aux calendriers de livraison, à la durée des contrats, au principe d'un prix-plancher et aux mesures de gestion des volumes afin d'adapter l'offre à la demande ;

- d'élaborer des guides de bonne pratique contractuelle, qui ne peuvent pour leur part être étendus.

2° Le troisième alinéa prévoit pour sa part que les interprofessions pourront établir et diffuser des indicateurs de tendance des marchés, sans que ces indicateurs puissent servir directement ou indirectement à la fixation des prix, même à titre indicatif ou de recommandation. Le texte proposé donne donc une possibilité aux interprofessions mais celle-ci est immédiatement bridée par des conditions très restrictives.

L'article L. 632-3 précise que les accords interprofessionnels peuvent être étendus par l'autorité administrative, sans changement par rapport au droit existant. L'autorité administrative dispose d'un délai de trois mois pour statuer.

L'article L. 632-4 assouplit l'actuel dispositif qui prévoit que des accords interprofessionnels ne concernant qu'une partie des professions peuvent être étendus à condition que les autres professions ne s'y opposent pas. La nouvelle rédaction propose que les statuts ou le règlement intérieur de l'interprofession prévoient à l'avance une liste d'activités pour lesquelles l'accord des professions non concernées par ces activités ne serait pas requis. Il vise ainsi à faciliter la conclusion d'accords au sein des interprofessions longues.

Le troisième alinéa de ce même article est modifié afin de permettre le prélèvement de cotisations par les interprofessions viticoles en dehors des zones de production intéressées. Cette disposition est en effet nécessaire pour prélever des cotisations sur les négociants dont le siège est situé en dehors de ces zones.

Après le troisième alinéa, une disposition nouvelle est insérée afin de soumettre les accords interprofessionnels contenant des contrats types avant leur extension à l'avis de l'Autorité de la concurrence, qui dispose d'un délai de deux mois pour statuer.

Les 7°, 8° et 9° de l'article 7 procèdent à des coordinations diverses.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur salue l'effort de clarification des règles applicables aux interprofessions et le renforcement de leurs missions en matière de politique contractuelle et de transparence des marchés.

Organismes privés dont l'existence résulte d'abord de l'initiative des acteurs économiques des filières, les interprofessions ne sont pas des outils d'intervention de l'État dans le secteur agricole.

Le cadre juridique qui s'applique aux interprofessions doit donc rester souple et les missions qu'elles exercent sont d'abord celles qu'elles choisissent librement.

De même, votre rapporteur estime qu'il appartient aux interprofessions de décider elles-mêmes de leur organisation interne, pourvu que celle-ci leur garantisse d'une part une représentativité suffisante dans leur branche d'activité, condition de leur reconnaissance, et d'autre part l'efficacité de leur fonctionnement.

Ainsi, sauf à dénaturer les interprofessions, il n'est pas judicieux que l'État les contraigne à prévoir dans leur statut une représentation de l'ensemble des sensibilités syndicales représentant les producteurs. Cette question, importante, doit être tranchée par les professionnels eux-mêmes.

Onze amendements dont un de coordination ont été adoptés par la commission pour améliorer le cadre juridique applicable aux organisations interprofessionnelles.

Concernant les missions des interprofessions, quatre amendements ont été adoptés :

- à l'initiative du rapporteur, les interprofessions peuvent se voir confier la mission de suivi des comportements et besoins des consommateurs : en effet, il convient pour ces organisations d'être à l'écoute des clients et pas seulement dans une optique d'écoulement de la production ;

- sur proposition de M. Daniel Dubois, la compétence de médiation dans la conclusion de contrats de vente a été ajoutée aux missions possibles des interprofessions ;

- à la demande de Mme Odette Herviaux, le renforcement de la sécurité alimentaire et pas seulement de la sécurité sanitaire a été inscrit dans les attributions possibles des interprofessions ;

- enfin, sur proposition du rapporteur, les actions de promotion ont été étendues aux filières et pas seulement aux produits, afin de ne pas négliger dans la communication des interprofessions les différents maillons de la chaîne qui contribuent à la valorisation du produit.

Concernant l'organisation interne des interprofessions, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement précisant que celles-ci peuvent s'organiser en collèges, sans pour autant figer le périmètre de ces collèges. Il a également exclu la possibilité d'accords partiels ne concernant qu'une partie des membres de l'interprofession, dès lors que l'interprofession se serait mise à l'avance d'accord pour écarter la règle de l'unanimité. Lors des auditions, la crainte d'interprofessions à plusieurs vitesses a été exprimée par de nombreux interlocuteurs, justifiant un retour à la règle de la non opposition des membres non concernés par l'accord, comme actuellement.

La commission a également adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les accords interprofessionnels sur les contrats types peuvent fixer des modalités d'enregistrement ou de suivi des contrats entre opérateurs.

Concernant les indices de tendance, votre rapporteur a considéré que le texte proposé était trop restrictif, ne permettant pas en pratique l'utilisation de ces indices dans les contrats particuliers qui seront signés entre opérateurs du marché.

La restriction apportée par le texte initial avait pour objectif d'éviter que ces indicateurs ne deviennent des prix directeurs de marché auxquels l'ensemble des acteurs se conformeraient. Une telle situation en effet pourrait être considérée par les autorités de la concurrence comme une entente sur les prix, prohibée tant par le droit européen que par le droit national.

Or cette précaution est excessive : les indicateurs de tendance sont un outil de transparence des marchés, qui donnent ainsi de la visibilité aux producteurs comme aux acheteurs. Il est donc essentiel de pouvoir s'y référer. Tel que rédigé par le projet de loi, l'article L. 632-2-1 du code rural ne permettrait certainement pas de prévoir dans les contrats des clauses d'indexation de prix prenant ces indicateurs comme référence. C'est une restriction d'autant plus dommageable qu'avec des contrats longs prévus à l'article 3 du présent projet de loi, des clauses d'évolution de prix seront nécessaires. Utiliser un indicateur de tendance ne signifie au demeurant pas aligner tous les prix au même niveau, dans la mesure où chaque contrat particulier pourra faire varier le prix payé au producteur en fonction des qualités attendues ou encore d'autres clauses comme par exemple des clauses d'engagement sur les quantités.

La commission a donc adopté un amendement du rapporteur levant la restriction à cette utilisation des indicateurs de tendance, tout en précisant que les indicateurs ne sauraient avoir une force obligatoire en imposant ou conduisant tous les acteurs économiques à s'y conformer, ce qui serait constitutif d'une entente sur les prix.

En outre, un amendement a été adopté à l'initiative de votre rapporteur pour permettre la transmission des informations de FranceAgrimer aux fédérations d'interprofessions, celles-ci pouvant, comme le remarquait le rapport Despey sur les interprofessions viticoles, constituer une étape intermédiaire avant leur fusion.

Enfin, la conclusion d'accords interprofessionnels, ne pouvant être étendus, concernant l'étiquetage de l'origine des produits, un amendement a été proposé par votre rapporteur, pour compléter le dispositif sur l'étiquetage obligatoire de l'origine introduit à l'article 1er bis.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 7 bis (article L. 632-12 du code rural) - Avis de l'autorité de la concurrence pour les accords interprofessionnels sur les contrats cadres passés dans le cadre de l'interprofession laitière

Commentaire : cet article prévoit que les accords passés au sein de l'interprofession laitière, dont le fonctionnement est régi par des dispositions spécifiques du code rural, soient soumis comme les autres pour avis à l'Autorité de la concurrence.

L'interprofession du lait est soumise au droit commun des interprofessions, mais elle fait également l'objet d'un régime particulier prévu à la section II du chapitre II du titre III du livre VI du code rural.

Elle peut ainsi, au niveau national ou au niveau régional, en application de l'article L. 632-14 du code rural, voté dans le cadre de la loi de finances pour 2009, élaborer des indices de tendance auxquels les opérateurs de la filière ont la possibilité de se référer.

Ses accords sont également soumis à un régime particulier. L'article 7 du projet de loi prévoyant une saisine de l'Autorité de la concurrence sur les accords interprofessionnels portant sur des contrats-types, il aurait été dommage que les accords de même type dans le secteur laitier échappent à ce dispositif, dans la mesure où l'Autorité peut contribuer par ses observations à en sécuriser le cadre juridique.

Sur proposition de votre rapporteur, la commission a donc adopté un amendement qui, par coordination, a prévu la saisine de l'Autorité de la concurrence pour les accords portant sur des contrats-types dans le secteur du lait, dans les mêmes conditions que pour les autres secteurs. L'Autorité dispose de deux mois pour formuler son avis. A défaut d'avis, à l'expiration de ce délai, l'autorité administrative peut prendre la décision d'homologuer l'accord.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 8 (article L. 551-1 du code rural) - Subordination de la reconnaissance des organisations de producteurs non commerciales à un bilan avant 2013

Commentaire : cet article prévoit que le décret fixant pour chaque secteur les conditions de reconnaissance des organisations de producteurs, déterminent le caractère suffisant ou non de leur activité économique, condition de leur reconnaissance. En outre, ce décret pourra écarter la possibilité de reconnaître des organisations de producteurs dont les membres ne lui transfèrent pas la propriété des produits apportés, au regard d'un bilan, effectué avant 2013, de l'efficacité de ce mode de commercialisation.

I - Le droit en vigueur

Les organisations de producteurs (OP) assurent une mission de renforcement de l'offre à travers toute une palette d'outils tendant à promouvoir les produits, à garantir la qualité, à réguler l'offre, le cas échéant par des mesures de retrait ou de transformation, à organiser la commercialisation. Les OP constituent le réceptacle d'aides économiques nationales ou communautaires.

Elles répondent à la nécessité de structurer l'amont des filières agricoles pour peser face à un aval très concentré. Constituées par adhésion volontaire, les OP constituent une exception à l'interdiction des ententes, reconnue tant par le droit national que le droit européen.

Au niveau européen, l'OCM unique permet la reconnaissance d'organisations de producteurs dans tous les secteurs. Les OP du secteur des fruits et légumes disposent d'un encadrement juridique leur donnant plus de responsabilités.

Au niveau national, l'article L. 551-1 du code rural permet aux OP d'être constituées sous la forme de coopératives50(*), de sociétés, y compris des sociétés d'intérêt collectif agricole (SICA)51(*), de groupements d'intérêt économique (GIE) ou même simplement d'associations loi de 1901.

On recense environ un millier d'OP aujourd'hui. Si la forme juridique qu'elles peuvent prendre est très ouverte, les conditions de leur reconnaissance par l'autorité administrative sont renvoyées au décret mais supposent la réunion de quatre exigences :

- édicter pour leurs membres des règles fixant un cadre à la commercialisation des produits ;

- couvrir un secteur ou des secteurs complémentaires ;

- justifier d'une activité suffisante au regard de la concentration des acteurs du marché ;

- et enfin, que la production des membres soit cédée en tout ou partie à l'OP en vue de sa commercialisation. Cette dernière exigence, introduite par la loi d'orientation agricole n° 2006-11 du 5 janvier 2006, est cependant tempérée, afin de ne pas pénaliser le secteur de l'élevage où une large majorité des producteurs n'adhère pas à des OP commerciales (OPC). Selon l'avant-dernier alinéa de l'article L. 551-1 du code rural, des OP non commerciales (OPNC) peuvent en effet être reconnues et bénéficier d'aides si elles « mettent à la disposition de leurs membres les moyens humains, matériels ou techniques nécessaires à la commercialisation de la production ». Dans ce cas, la commercialisation repose sur un mandat de vente.

II - Le dispositif du projet de loi

De l'avis général, les OP existantes n'ont pas atteint la taille critique pour disposer d'un véritable pouvoir de marché. Cet article vise donc à enclencher une dynamique de renforcement des producteurs.

Le premier alinéa du I. complète l'article L. 551-1 du code rural pour préciser que le critère de l'activité suffisante, condition de reconnaissance des OP, devrait être déterminé par le décret fixant les conditions de reconnaissance desdites OP. En effet, les seuils actuels sont très bas. Ainsi, il suffit de 5 producteurs ayant un chiffre d'affaire cumulé de 1 million d'euros pour que l'activité soit suffisante dans le secteur des fruits et légumes. Cette modification législative donnera plus de marges de manoeuvre au pouvoir règlementaire pour relever les seuils de concentration de la production.

Le second alinéa du I. prévoit que le décret pourra également proscrire la reconnaissance d'OPNC au vu d'un bilan de l'organisation économique de la production et de l'efficacité relative de ce mode de commercialisation par rapport aux autres modes existants. Le II de l'article 8 indique que ce bilan devra être effectué avant le 1er janvier 2013.

Une telle initiative sera toutefois soumise au Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO).

Le projet présenté par le Gouvernement est particulièrement prudent. Il ne s'agit pas de faire disparaître immédiatement les OPNC. Comme le reconnaît l'étude l'impact, celles-ci ont pu contribuer à faire progresser le degré d'organisation des producteurs, à travers par exemple les associations d'éleveurs qui ont mis en place des foires et manifestations agricoles. Mais la loi fixe une clause de rendez-vous aux producteurs des différents secteurs d'activité, mettant les OPNC en demeure de faire la preuve de leur utilité.

Des dispositifs transitoires devront être prévus par le décret tant pour permettre aux OP dont la taille critique ne serait plus reconnue comme suffisante de s'adapter, que pour autoriser les OPNC dont le bilan de l'efficacité ne serait plus reconnue à changer leurs statuts pour devenir des OPC.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur partage la préoccupation d'une meilleure organisation des producteurs dans le but d'instaurer un meilleur rapport de forces économiques avec l'aval des filières.

La méthode par étapes choisie pour, le cas échéant, généraliser le modèle des OPC, paraît plus appropriée qu'une brutale disparition des OPNC.

Votre rapporteur souligne toutefois que le pouvoir réglementaire pourrait déjà être plus sévère dans la fixation de critères de reconnaissance des OP. Cet article vise donc simplement à conforter ce dernier face aux contestations éventuelles des décrets devant la justice administrative.

A l'initiative du rapporteur, votre commission a adopté quatre amendements, dont l'un est purement rédactionnel.

Un autre prévoit que le décret fixant les conditions de reconnaissance des OP doit indiquer les critères selon lesquels il est possible de considérer leur activité comme suffisante.

Le troisième enrichit les critères selon lesquels le bilan des OPNC sera effectué :

- en précisant que l'efficacité économique serait analysée au regard de la contribution de chaque type d'organisation au revenu des producteurs ;

- en indiquant que le bilan serait également effectué au regard de la sécurité juridique des différents types d'organisation vis à vis du droit de la concurrence. En effet, la compatibilité des OPNC avec les règles interdisant les ententes reste contestée au niveau européen.

Enfin, le dernier amendement avance de 2013 à 2012 le bilan des OP, afin de prendre les décisions nécessaires avant l'échéance de la nouvelle PAC.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 9 (titre VI du livre III du code rural) - Gestion des risques en agriculture

Commentaire : cet article réforme le dispositif de soutien à l'assurance-récolte et à l'indemnisation des calamités agricoles et crée un dispositif de gestion des aléas sanitaires, phytosanitaires et environnementaux.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 361-1 et suivants du code rural constituent le cadre juridique du développement de l'assurance récolte en France. À l'intérieur du livre III « Exploitation agricole » du code rural, ces articles constituent le chapitre Ier « Organisation générale du régime de garantie » du titre VI « Calamités agricoles et assurance de la production agricole ». Un second chapitre du même titre comprend des dispositions particulières aux départements d'outre-mer, qui ne sont modifiées que de manière marginale par le présent projet de loi.

Ce cadre juridique repose sur l'institution du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), qui a deux missions définies par l'article L. 361-1 :

- financer les aides au développement de l'assurance récolte ;

- financer l'indemnisation des calamités agricoles.

La gestion du fonds est assurée par la Caisse centrale de réassurance52(*).

Ce dispositif est complété par l'institution d'un Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA), organisme consultatif.

a) L'indemnisation des dommages matériels causés par les calamités agricoles

Les calamités agricoles sont définies par l'article L. 361-2 du code rural. Il s'agit de dommages d'importance exceptionnelle dus à des variations anormales d'intensité naturelle et répondant à deux conditions :

- ces dommages ne sont pas assurables, le FNGCA n'ayant pas vocation à intervenir lorsque le marché assurantiel peut assurer à lui seul l'indemnisation de l'agriculteur ;

- les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement n'ont pas pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants.

L'article D. 361-33 du code rural prévoit que les dommages considérés comme « assurables », et donc exclus de l'indemnisation au titre des calamités agricoles, sont définis par un arrêté interministériel53(*).

Le caractère de calamité agricole est constaté par le ministre chargé de l'agriculture, sur proposition du préfet de département et après consultation du Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA). La calamité agricole concerne une zone et une période déterminées.

Le fonds indemnise alors, dans la limite des ressources dont il dispose, les dommages matériels : sols, cultures, bâtiment, cheptel mort ou vif.

L'indemnité n'est toutefois octroyée qu'aux sinistrés qui ont assuré les éléments principaux de l'exploitation contre l'un au moins des risques « normalement assurables dans le cadre de la région ». La liste de ces risques est définie par arrêté ministériel54(*) : une assurance incendie est notamment nécessaire afin de bénéficier d'une indemnité de base.

Le montant de l'indemnité est limité à 75 % des dommages subis. Dans cette limite, le pourcentage de dommages couverts et les conditions générales d'indemnisation sont déterminés par arrêté des ministres chargés de l'économie, de l'agriculture et du budget, sur avis du CNAA. La répartition est effectuée par le ministre chargé de l'agriculture, après évaluation des dommages par des comités départementaux d'expertise du CNAA.

Les ressources du FNGCA affectées à ces indemnisations proviennent d'une part de contributions liées aux conventions d'assurance payées par les agriculteurs, d'autre part d'une subvention de l'État :

- une contribution additionnelle est instituée sur les primes et cotisations afférentes à certaines conventions d'assurance relatives aux exploitations agricoles : dommages aux bâtiments et au cheptel mort d'une part, dommages relatifs aux véhicules utilitaires d'autre part. Le taux de cette contribution est de 11 % ;

- les exploitations conchylicoles sont soumises à une contribution additionnelle particulière dont les modalités varient selon des critères géographiques ;

LA CONTRIBUTION ADDITIONNELLE PARTICULIÈRE APPLICABLE AUX EXPLOITATIONS CONCHYLICOLES

Les conventions d'assurance souscrites par les exploitations conchylicoles sont soumises à une contribution particulière au profit du FNGCA. Cette contribution est toutefois différenciée selon que l'exploitation est située au nord ou au sud de Saint-Nazaire :

- au nord de Saint-Nazaire, la contribution est égale à 100 % des primes ou cotisations afférences aux conventions d'assurance couvrant le risque incendie55(*) ;

- au sud de Saint-Nazaire, la contribution est égale à 30 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant le risque incendie et 30 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les risques nautiques.

- l'État abonde le FNGCA au moyen d'une subvention au moins égale au produit des contributions précitées.

Enfin, les contestations relatives à l'attribution des indemnités relèvent, aux termes de l'article L. 361-17, de la compétence des tribunaux judiciaires.

b) Les aides au développement de l'assurance-récolte

Conformément à la volonté des pouvoirs publics de développer le marché de l'assurance-récolte, le fonds intervient désormais en amont des calamités agricoles. Afin d'accompagner la mise en place des produits d'assurance et de stimuler la demande, il prend en charge une part des primes ou cotisations d'assurance afférentes à ces risques (article L. 361-8 du code rural).

La loi encadre la participation du fonds, qui doit être dégressive, sans dépasser 50 % de la prime au cours de la première année. Le niveau exact est fixé chaque année par décret56(*).

LA PRISE EN CHARGE DES PRIMES D'ASSURANCE-RÉCOLTE EN 2009 ET EN 2010

En 2009, le FNGCA prend en charge :

- pour les contrats « par culture » (qui garantissent un certain niveau de production pour une seule nature de récolte) :

a) 25 % de la prime pour les contrats qui garantissent la production de céréales, d'oléagineux, de protéagineux et de plantes industrielles ;

b) 40 % de la prime pour les autres productions (notamment légumes, fruits, vigne et cultures florales) ;

- pour les contrats « par exploitation » (qui portent sur l'ensemble de l'exploitation et couvrent plusieurs natures de récoltes à la fois) : 25 % de la prime, portés à 40 % lorsque la part des cultures mentionnées au b) ci-dessus représente au moins un quart de la surface assurée.

En 2010, les subventions sont financées par le Fonds européen agricole de garantie à hauteur de 75 % et par le FNGCA à hauteur de 25 %. Le montant total de ces subventions est plafonné à 133,33 millions d'euros et le taux de prise en charge est calculé en conséquence :

- pour les cultures considérées par arrêté ministériel comme non assurables, le taux de prise en charge est de 65 % de la prime ou cotisation ;

- pour les cultures considérées comme assurables, le taux de prise en charge est au maximum de 65 % mais peut être inférieur si l'application du taux de 65 % devait conduire à un montant total de subventions supérieur à 133,33 millions d'euros.

Enfin, la subvention est versée directement à l'agriculteur concerné, alors qu'elle revenait en 2009 aux entreprises d'assurance.

Cette participation est financée par une dotation provenant du budget de l'État et gérée dans une section particulière du fonds.

Les excédents éventuels des ressources affectées à l'indemnisation des dommages causés par les calamités agricoles (voir supra) peuvent toutefois être reversés à la section dédiée au soutien à l'assurance-récolte.

c) Le Comité national de l'assurance en agriculture

L'article L. 361-19 du code rural institue un Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA). Son champ de compétence correspond aux domaines d'intervention du FNGCA : calamités agricoles et gestion des risques agricoles prévus par l'article L. 361-8 du même code.

Cet organisme conseille le Gouvernement sur les textes d'application des dispositions du code rural relatives à la gestion des risques.

Il effectue également, à la demande des ministres concernés, une mission d'expertise sur la connaissance des risques autres qu'agricoles affectant les exploitations agricoles et aléas climatiques ou autres occasionnant des dommages à la forêt, ainsi que sur les instruments appropriés de gestion de ces risques et aléas.

Le Comité peut, de lui-même, appeler l'attention du Gouvernement sur des sujets relevant de ses domaines de compétence.

II. Le dispositif du projet de loi

Dans son I, l'article 9 du projet de loi modifie le titre VI « Calamités agricoles et assurance de la production agricole » du livre III « L'exploitation agricole » du code rural.

Il modifie son intitulé en « Gestion des risques en agriculture » et réécrit le chapitre Ier, qui décrit l'organisation générale du régime de garantie. Le chapitre II, qui contient des dispositions particulières aux départements d'outre-mer, n'est modifié qu'à la marge.

Les dispositions du chapitre Ier, limitées actuellement aux domaines de l'assurance récolte et des calamités agricoles, sont étendues par le projet de loi aux autres risques agricoles.

À l'article L. 361-1, le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) remplace le fonds national de gestion des calamités agricoles (FNGCA), avec une mission élargie puisqu'il participe au financement des dispositifs de gestion des aléas non seulement climatique, mais aussi sanitaire, phytosanitaire et environnemental dans le secteur agricole.

La gestion comptable et financière de ce fonds demeure assurée par la Caisse centrale de réassurance, conformément aux dispositions de l'article L. 431-11 du code des assurances.

L'article L. 361-2 détermine les ressources du fonds.

Ces ressources, comme dans l'état actuel du droit, relèvent de trois catégories : contribution additionnelle sur les conventions d'assurance, contribution particulière applicable aux exploitations conchylicoles et subvention de l'État. Toutefois :

- ces contributions alimentent l'ensemble du fond, alors qu'elles ne financent actuellement que la section « calamités agricoles » ;

- les modalités de fixation de la contribution particulière applicable aux exploitations conchylicoles sont harmonisées sur l'ensemble du territoire, conformément à une recommandation du rapport Bésème57(*). Désormais cette contribution est égale à 100 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant l'incendie et de celles couvrant les risques nautiques. Elle est donc supérieure aux niveaux actuels et devrait, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, dégager 750 000 euros de recettes annuelles supplémentaires.

L'article L. 361-3 décrit la première section du fonds, consacrée aux aléas sanitaires, phytosanitaires ou environnementaux.

Cette section contribue au financement des fonds de mutualisation agréés par l'autorité administrative. Elle intervient en complément des versements effectués par les exploitants agricoles et par l'Union européenne.

LES FONDS DE MUTUALISATION

Un fonds de mutualisation est, aux termes du règlement « Bilan de santé »58(*), un système reconnu par l'État et permettant aux agriculteurs affiliés de s'assurer et de percevoir des indemnités en cas de pertes économiques liées à l'apparition d'un foyer de maladie animale ou végétale ou à un incident environnemental.

Le même règlement autorise un État membre à contribuer au financement de ces fonds, dans une limite de 65 %. Ces dépenses des États membres sont cofinancées par l'Union européenne dans le cadre de la « passerelle » entre le 1er et le 2nd piliers de la PAC instaurée par l'article 68 du même règlement.

L'article L. 361-4 est consacré à la deuxième section du fonds, qui reprend les attributions actuelles du FNGCA : soutien au développement de l'assurance-récolte et indemnisation des calamités agricoles.

Tout d'abord, le texte définit la notion de « risque assurable ». Sont assurables, pour la gestion du fonds national de gestion des risques en agriculture, les risques qui remplissent deux conditions :

- disponibilité de produits d'assurance ;

- reconnaissance par arrêté ministériel, se fondant notamment sur le taux de diffusion des produits d'assurance.

En fonction de la qualification d'un risque comme « assurable », ou « non assurable », la deuxième section du fonds peut intervenir de deux manières.

D'une part, cette section prend en charge une part des primes ou cotisations d'assurance afférentes à certains risques agricoles.

Cette prise en charge complète la contribution de l'Union européenne, le total pouvant atteindre 65 % de la prime ou cotisation d'assurance conformément aux dispositions de l'article 70 du règlement « Bilan de santé ». Le montant de l'aide est dégressif à partir du moment où le risque est défini comme « assurable ». Les risques « non assurables », qui peuvent faire l'objet de contrats faisant l'objet d'une diffusion limitée, bénéficient également de l'aide.

D'autre part, pour les risques non assurables uniquement, cette section contribue à l'indemnisation des calamités agricoles. Celles-ci sont définies comme des dommages résultant de risques non assurables d'importance exceptionnelle, si les moyens techniques de lutte préventive ou curative n'ont pas permis d'éviter la survenance du dommage. Cette définition reprend la définition actuelle des calamités agricoles à l'article L. 361-2, moyennant une amélioration rédactionnelle et une précision : l'évaluation des moyens techniques de lutte employés habituellement dans l'agriculture doit être faite « compte tenu des modes de production considérés » 

Cette architecture reprend l'articulation existante entre l'intervention du fonds au titre des calamités pour certains risques et au titre de l'aide au paiement de la prime pour les autres. Ainsi un arrêté organise-t-il d'ores et déjà, en fonction de l'état du marché des produits d'assurance, la sortie des risques « assurables » du régime d'indemnisation du FNGCA59(*).

Deux textes réglementaires sont prévus concernant le fonds :

- un décret doit déterminer la liste des risques qui peuvent bénéficier d'une prise en charge partielle ou totale de la prime d'assurance ; le même décret précise les conditions dans lesquelles les calamités agricoles sont reconnues, évaluées et indemnisées ;

- un arrêté indiquera la liste des « risques assurables ».

Un certain nombre de dispositions de la partie législative du code, relatives au régime des calamités agricoles, ne sont pas reprises ici en raison de leur caractère réglementaire. C'est le cas des articles L. 361-3 (constatation du caractère de calamité publique), L. 361-6, L. 361-7 et L. 361-9 (conditions d'octroi de l'indemnité), L. 361-8 (notamment la période minimale de sept ans de subvention des primes par le fonds), L. 361-10 (évaluation des dommages), L. 361-11 (procédures et délais), L. 361-12 (conditions générales), L. 361-13 (conditions d'octroi d'un prêt aux victimes de calamités agricoles), L. 361-14 (subrogation de l'État en cas de responsabilité d'un tiers), L. 361-15 (cas du cumul d'un prêt et d'une indemnité) et L. 361-16 (appel à un décret).

L'article L. 361-5 précise la compétence de la juridiction judiciaire sur le contentieux de l'indemnisation.

L'article L. 361-17, dans sa rédaction actuelle, confie aux tribunaux judiciaires le traitement des contestations relatives aux conditions d'octroi de l'indemnité, à l'évaluation des dommages, à l'octroi de prêt aux victimes de calamités, à la subrogation de l'État en cas de responsabilité d'un tiers et au cas du cumul d'un prêt et d'une indemnité.

En revanche, les litiges relatifs à la constatation des calamités agricoles, qui relève du pouvoir réglementaire du ministre aux termes de l'article L. 361-3 du code rural, relèvent de la juridiction administrative.

Cette répartition des compétences, conforme à la distinction habituelle en France entre juridictions administrative et judiciaire, a été confirmée par le Conseil d'État, qui statue sur la décision de constatation des calamités agricoles mais s'estime incompétent sur les questions relatives à l'évaluation des dommages ou de l'indemnisation60(*).

La présente disposition constitue une clarification de ce dispositif, faisant suite notamment au transfert vers le domaine réglementaire des articles de code auxquels fait référence l'actuel article L. 361-17 du code rural.

L'article L. 361-6  reprend des dispositions présentes actuellement aux articles L. 361-4 et L. 321-21 du même code : exclusion du bénéfice du fonds d'une part des dommages relevant du système des calamités publiques, d'autre part des collectivités publiques.

L'article L. 361-7 institue un Comité national de la gestion des risques en agriculture en remplacement du Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA).

Ce comité reprend les attributions consultatives du CNAA sur les calamités agricoles et la gestion des risques, en y incluant les nouveaux domaines de compétences du Fonds : aléas sanitaires, phytosanitaires et environnementaux.

Sa consultation est obligatoire sur tous les textes d'application relatifs à la gestion des risques en agriculture. Un décret doit préciser les missions et les modalités de fonctionnement de ses comités départementaux.

Enfin, les alinéas 29 à 39 modifient certaines dispositions législatives afin de mettre à jour des références à des articles de code ou à des intitulés d'organismes modifiés par les dispositions précédentes :

- à l'article L. 362-26 du code rural ;

- dans le code des assurances ;

- dans le code de l'environnement.

III. La position de votre commission

Votre commission a approuvé la création d'une nouvelle section du fonds national de gestion des risques en agriculture consacrée au soutien aux fonds de mutualisation finançant l'indemnisation des pertes économiques liées à un événement sanitaire, phytosanitaire ou environnemental. Elle a précisé, sur la proposition de Mme Odette Herviaux et du groupe socialiste et apparentés, que l'État déterminerait par décret les règles relatives à ces fonds de mutualisation, s'agissant notamment de l'octroi des indemnités.

S'agissant toutefois de la deuxième section du fonds, votre commission a considéré que le texte du projet de loi ne distinguait pas assez clairement les deux fonctions du fonds que sont l'aide à l'assurance et l'indemnisation au titre des calamités agricoles. Elle a donc adopté un amendement conjoint de MM. Gérard César, rapporteur, et Daniel Soulage tendant à organiser le FNGRA en trois sections :

- la première section contribue au financement des fonds de mutualisation ;

- la deuxième section apporte une aide au développement de l'assurance contre les dommages ;

- la troisième section permet l'indemnisation des calamités agricoles.

Votre commission a également adopté un amendement de votre rapporteur précisant les missions du comité national de la gestion des risques en agriculture ainsi qu'un amendement corrigeant une erreur matérielle.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 10 - Rapport sur l'assurance récolte

Commentaire : cet article prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement d'un rapport sur les conditions de bon développement de l'assurance récolte et sur l'utilité de la réassurance privée et, le cas échéant, publique.

I. Le droit en vigueur

La progression de l'assurance-récolte est sensible, mais demeure insuffisante, comme le montrent les chiffres communiqués à votre rapporteur :

Le soutien public à l'assurance-récolte est pourtant en forte progression :

Année

2005

2006

2007

2008

Montant des subventions (M€)

17,3

21,1

24,4

32,0

De plus, l'assurance-récolte se heurte à deux obstacles.

D'une part, les fourrages ne font pas aujourd'hui l'objet d'une assurance, ce qui porte atteinte au secteur de l'élevage. Un assureur reçu par votre rapporteur indique avoir conçu un produit d'assurance, en cours d'expérimentation.

Le fourrage demeure toutefois une culture plus difficile à assurer que les autres : il est touché par des aléas systémiques tels que la sécheresse, qui concerne parfois de nombreuses régions en même temps et son étude technique suppose de connaître, région par région selon un maillage territorial fin, les variétés d'herbes adaptées à chaque type d'élevage.

D'autre part, toute extension de l'assurance-récolte, notamment à un nouveau secteur tel que les fourrages, suppose que les assureurs aient accès à une offre de réassurance. Il s'agit d'un point d'incertitude essentiel, les analyses divergeant sur ce sujet.

Ainsi, l'assureur Groupama, acteur majoritaire du marché, indique dans ses estimations communiquées à votre rapporteur que la capacité de réassurance privée n'excède pas 600 ou 700 millions d'euros et demeure volatile, alors que les besoins seraient de l'ordre de :

- plus de 1,2 milliard d'euros si les objectifs retenus dans le cadre du bilan de santé de la PAC étaient atteints, soit 45 % de couverture des surfaces en grandes cultures, 30 % en viticulture et 20 % en arboriculture, ainsi que 50 % en fourrages ;

- plus de 2,6 milliards d'euros dans l'hypothèse où l'ensemble des exploitations agricoles seraient assurées en France.

Ces chiffres tiennent compte des contraintes posées aux assureurs par les normes « Solvabilité II », qui les oblige à adapter leurs fonds propres aux risques qu'ils encourent dans leur activité.

Une réassurance publique, fonctionnant par l'octroi de la garantie de l'État à la Caisse centrale de réassurance, serait donc selon eux indispensable pour permettre le développement de l'assurance-récolte.

Un rapport des corps d'inspection de l'État de décembre 200961(*) considère pour sa part que les capacités de réassurance privée sont aujourd'hui suffisantes et souligne que la réassurance publique :

- limitée à des situations exceptionnelles telles que les catastrophes naturelles ou le risque de terrorisme ;

- doit éviter des effets pervers potentiels, notamment une éviction de la réassurance privée.

Le même rapport considère toutefois qu'il est nécessaire de « clarifier les enjeux sur les besoins de protection du bilan des assureurs à terme, en fonction de la diffusion de l'assurance et des capacités de réassurance privées sur le marché » : un bilan coûts / avantages des différentes solutions techniquement envisageables doit conduire à prendre une position dans un délai raisonnable afin de garantir la pérennité d'une assurance récolte largement diffusée et intégrant les fourrages.

L'EXEMPLE DU GAREAT POUR LE RISQUE DE TERRORISME

Le GAREAT (gestion de l'assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorisme), mis en place suite à la disparition des capacités de réassurance après les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, est un pool de réassurance auquel participent les grands acteurs du secteur.

La couverture est organisée en plusieurs piliers de partage de risque :

- de 0 à 400 millions d'euros, les pertes sont prises en charge par les assureurs (1e tranche) ;

- de 400 à 2 000 millions d'euros, les réassureurs interviennent au côté des assureurs (2e et 3e tranches) ;

- au-delà de 2 000 millions d'euros, la Caisse centrale de réassurance apporte une réassurance complémentaire avec la garantie illimitée de l'État (4e tranche).

Les primes collectées par les assureurs sont transférées au GAREAT et réparties entre les quatre tranches.

II. Le dispositif du projet de loi

Le projet de loi prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement, dans les six mois qui suivent la promulgation de la loi, d'un rapport sur les conditions du bon développement de l'assurance récolte.

Ce rapport devra examiner notamment deux points particuliers :

- les possibilités d'extension de l'assurance récolte aux fourrages ;

- l'utilité, pour ce développement, de la réassurance privée et, le cas échéant, publique.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est très favorable à la participation de la Caisse centrale de réassurance, avec la garantie de l'État, à la réassurance du système français d'assurance-récolte, le secteur privé ne semblant en effet pas en mesure, à lui seul, de « soutenir la charge » de la généralisation de l'assurance récolte qu'il estime très souhaitable. Plusieurs questions techniques doivent toutefois être résolues sur le seuil à partir duquel cette réassurance pourrait intervenir et les modalités de sa mise en place. La réassurance publique ne devrait en tout état de cause intervenir qu'une fois explorées toutes les possibilités de réassurance privée.

En outre, une telle disposition ne peut pas être introduite dans le présent projet de loi, car seule une loi de finances peut octroyer la garantie de l'État62(*).

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur, complété sur proposition du Gouvernement, qui précise le champ du rapport :

- en prévoyant la prise en compte de l'impact des seuils de franchise et de perte sur l'attractivité de l'assurance-récolte ;

- en indiquant que devraient être considérées les modalités envisageables pour la mise en place, en réponse à des circonstances exceptionnelles, d'un mécanisme de réassurance publique ;

- en l'étendant aux perspectives d'un dispositif assurantiel global, afin d'étudier si un mécanisme d'assurance-chiffre d'affaires ou d'assurance-marge permettrait d'offrir une réponse aux agriculteurs face à l'importance des chocs extérieurs que représentent les aléas économiques : variations de prix et fluctuations des marchés mondiaux.

Le texte résultant marque donc la volonté de la commission d'aller vers un mécanisme de réassurance publique, en complément à la réassurance privée. Votre commission attend toutefois du Gouvernement un engagement plus ferme en ce sens afin que le développement de l'assurance-récolte ne puisse être limité par une défaillance du marché de la réassurance.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 11 - Habilitation à créer par ordonnance un statut d'agriculteur-entrepreneur

Commentaire : cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à définir par ordonnance les conditions d'accès au statut d'agriculteur-entrepreneur ainsi que les avantages fiscaux et aides publiques qui seraient réservés à cette nouvelle catégorie.

I - Le droit en vigueur

a) L'absence de définition unique du statut de l'agriculteur

Il n'existe pas de définition unique de l'agriculteur mais plusieurs approches concurrentes : civile, sociale, fiscale et européenne.

L'article L. 311-1 du code rural définit l'activité agricole comme celles « correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation », ainsi que les activités d'élevage de chevaux. Cette activité a un caractère civil.

Au plan social, pour la détermination des règles d'affiliation aux régimes de protection sociale agricoles, l'activité agricole est définie de manière un peu différente aux articles L. 722-1 et L. 722-20 du code rural qui concernent respectivement les non-salariés et les salariés. Ainsi, les salariés des organismes professionnels agricoles sont affiliés à la Mutualité sociale agricole (MSA) alors qu'ils ne participent pas directement à la production.

Au plan fiscal, l'article 63 du code général des impôts précise que le bénéfice agricole (BA) pris en compte au titre de l'impôt sur le revenu est constitué des revenus des ventes de produits agricoles par l'exploitant ou des fermages encaissés. Sont assimilés aux bénéfices agricoles les revenus de la production forestière, de l'aquaculture, des obtenteurs de nouvelles variétés végétales, de la garde et de l'entraînement de chevaux, de la vente d'énergie et de biomasse lorsqu'elles proviennent majoritairement de l'exploitation. En outre, les aides directes communautaires sont comptabilisées dans le bénéfice agricole. Enfin, les articles 75 et 75A du code général des impôts permettent d'assimiler à des revenus agricoles ceux provenant d'activités accessoires, commerciales ou non, et d'activités de production d'énergie d'origine éolienne ou photovoltaïque, dans certaines limites.

Au plan européen, il existe une définition spécifique liée au régime des aides de la PAC. Il s'agit de « la production, l'élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l'élevage et la détention d'animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales »63(*). L'approche européenne retient une conception large de l'acte de production puisque le simple entretien des terres constitue une activité agricole. A l'inverse, les activités menées dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation ne sont pas qualifiées d'agricoles.

A la pluralité des définitions de l'agriculteur, civile, sociale, fiscale et européenne, s'ajoute une grande diversité des formes de l'exploitation agricole.

L'exploitation individuelle traditionnelle, à laquelle peuvent participer les membres de la famille en tant qu'aidants familiaux, reste la forme la plus répandue. Elle regroupe 59 % des exploitations professionnelle, essentiellement de petite taille puisque la superficie moyenne de ces exploitations est de 57 hectares64(*).

Les formes sociétaires cependant n'ont cessé de se développer et représentent 57 % des surfaces exploitées. Les formes civiles de l'exploitation sociétaire prédominent à travers les exploitations agricoles à responsabilité limitée (EARL), créées en 1985, qui peuvent être unipersonnelles ou pluripersonnelles, les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) et les sociétés civiles d'exploitation agricole (SCEA). Les formes commerciales d'exploitation sociétaire, comme les sociétés anonymes (SA) et sociétés anonymes à responsabilité limitée (SARL), représentent une part marginale, de seulement 3 % des exploitations agricoles.

A la grande diversité des territoires agricoles de la France répond donc une grande diversité des conditions d'exploitation.

b) De multiples régimes de soutien à l'activité agricole

Les régimes de soutien aux exploitations agricoles répondent chacun à des conditions particulières.

Les aides communautaires versées dans le cadre du premier pilier répondent déjà à des exigences de respect des principes d'une agriculture durable, fixées au niveau communautaire. La France dispose de marges de manoeuvre pour imposer des conditions supplémentaires aux aides spécifiques du premier pilier mises en place dans le cadre du bilan de santé de la PAC et aux aides du deuxième pilier. Toutefois, il est nécessaire d'en notifier les termes à la commission européenne. Enfin, la France peut, dans le respect des dispositions communautaires, instaurer des aides nationales, prenant la forme de subventions, strictement encadrées, ou d'avantages fiscaux. A l'exception de la dotation pour aléas (DPA), qui ne peut être constituée que par des exploitants ayant souscrit une assurance climatique, aucun dispositif fiscal n'est aujourd'hui conditionné à l'engagement des bénéficiaires dans une démarche de gestion des risques sur leur exploitation.

II - Le dispositif du projet de loi

Cet article propose donc de créer un statut d'agriculteur-entrepreneur qui bénéficierait aux personnes exerçant une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et répondant à deux conditions :

- conduire leur exploitation dans le respect d'une agriculture durable ;

- prendre des dispositions requises pour limiter les risques inhérents à l'activité agricole. Ces dispositions pourraient consister en l'adoption de techniques de culture, mais aussi de mesures économiques comme l'assurance récolte, la participation à des fonds de mutualisation, la contractualisation des débouchés, ou encore la diversification de l'activité.

Ce statut entrerait en application au 1er janvier 2013, concomitamment au basculement dans la nouvelle PAC. Tout ou partie des avantages fiscaux et des aides économiques à l'agriculture seraient réservés aux agriculteurs-entrepreneurs.

La définition de ce statut ainsi que le régime fiscal et d'aide économique qui s'y attache sont renvoyés à une ordonnance, que le Gouvernement devra prendre dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi ; le Gouvernement ayant ensuite trois mois pour déposer devant le Parlement un projet de loi de ratification de cette ordonnance.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur partage la préoccupation du Gouvernement, exprimée dans le projet de loi, d'orienter les entreprises agricoles vers une démarche de gestion des risques, permettant de limiter les conséquences économiques de la survenance d'aléas.

On ne peut qu'approuver un fléchage des soutiens publics à l'agriculture, qui sont loin d'être inépuisables, sur les exploitations gérées dans le respect d'un tel principe prudentiel. Les exigences qui s'attachent au bon usage des deniers publics dont de ce principe de responsabilité des agriculteurs la contrepartie légitime des aides.

En outre, il paraît préférable de s'engager dans une démarche d'ensemble mettant toutes les aides en cohérence avec l'objectif de meilleure gestion des risques que de modifier de manière progressive et partielle les dispositifs existants.

Toutefois, votre rapporteur considère que le renvoi à une ordonnance de la définition du statut d'agriculteur-entrepreneur et des conséquences qu'il entraîne n'est pas possible.

ARTICLE 38 DE LA CONSTITUTION, 1ER ALINÉA

« Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. »

La procédure de délégation du pouvoir législatif prévue à l'article 38 de la Constitution est fréquente. Elle n'est cependant valide au regard du contrôle de constitutionnalité qu'à certaines conditions.

En particulier, le Gouvernement doit indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre65(*).

Or, si la finalité est indiquée, l'objet de l'habilitation est imprécis. L'article 11 vise à permettre au Gouvernement d'adapter par ordonnance « tout ou partie des avantages fiscaux » en faveur de l'agriculture et « certaines aides de nature économique ». Votre rapporteur note que les dispositifs fiscaux concernant l'agriculture sont très nombreux. Rien n'indique quels seront ceux qui devront être modifiés. Le Gouvernement envisage-t-il par exemple de subordonner le bénéfice du régime agricole réel ou simplifié aux agriculteurs qui disposent d'une assurance couvrant les aléas climatiques ?

L'étude d'impact, très complète par ailleurs, est muette sur ce point, bien que l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution exige qu'elle expose avec précision « les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires ».

Il ne paraît pas souhaitable de dessaisir le Parlement du soin de modifier par lui-même les dispositifs fiscaux concernant l'agriculture. Par ailleurs, la méthode pour définir ce statut de l'agriculteur-entrepreneur suscite de très nombreuses réticences dans le milieu agricole, comme votre rapporteur a pu le constater lors des nombreuses auditions qu'il a menées.

Une rédaction alternative de l'article 11 a été envisagée durant les débats en commission afin de conserver la notion d'agriculteur-entrepreneur, et poser simplement le principe de subordination du bénéfice de certaines aides au fait de respecter des normes environnementales et de prendre des dispositions de gestion des risques sur les exploitations.

Mais la portée d'une telle disposition n'a pas paru suffisamment opérationnelle pour être retenue. Les aides du premier pilier sont en effet déterminées intégralement au niveau européen. Pour les aides du 2ème pilier et les aides nationales, il n'est absolument pas nécessaire de passer par la loi pour introduire un tel conditionnement, leur régime étant défini par le pouvoir réglementaire. Enfin, les dispositifs fiscaux relèvent du législateur et pourront être modifiées au cas par cas en loi de finances.

Sur proposition conjointe de votre rapporteur, de MM. Gérard Le Cam, Daniel Soulage et de Mme Odette Herviaux, la commission a donc supprimé cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 11 bis (nouveau) (Article 64 du code général des impôts) - Prise en compte de la qualification du vin vendu pour la détermination du bénéfice forfaitaire agricole

Commentaire : cet article additionnel a pour but de calculer le bénéfice forfaitaire agricole non pas sur la base de la qualification du vin estimée a priori, mais en prenant en compte la qualification sous laquelle le vin est effectivement vendu.

I. Le bénéfice forfaitaire agricole

Près de la moitié des agriculteurs sont soumis au régime forfaitaire agricole. Il s'agit essentiellement des exploitations non professionnelles, et de petites exploitations professionnelles, qui ne représentent au total qu'environ 1/7ème du potentiel économique de l'agriculture66(*).

Le régime forfaitaire s'applique jusqu'à un plafond de 76 300 euros de recettes par an, calculées sur une moyenne de deux ans. Les agriculteurs peuvent opter pour le régime réel s'ils se situent en dessous de ce plafond, et basculent automatiquement dans celui-ci lorsqu'ils le dépassent.

Le bénéfice forfaitaire est calculé selon un barème défini dans chaque département, pour chaque type de culture, par une commission présidée par un magistrat au sein de laquelle siègent à parité administration et agriculteurs.

Après établissement de ce barème, les exploitations font l'objet d'un classement, sur la base essentiellement du revenu cadastral. Ce classement permet de calculer le revenu théorique de l'exploitation, et donc l'assiette de l'impôt dû.

En viticulture, le bénéfice forfaitaire est établi à partir de la déclaration de récolte prévisionnelle. Il varie selon le classement des vins produits. La révision de ce classement n'intervient que si le déclassement est prononcé par l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO).

Or, les caves coopératives pratiquent couramment des déclassements volontaires de tout ou partie du stock, pour des raisons commerciales, en particulier pour faire face à la forte concurrence, notamment étrangère.

Ces replis commerciaux ont pour effet de minorer la rémunération effective du viticulteur, qui peut être inférieure à celle évaluée dans le cadre du bénéfice agricole.

II. La position de votre commission

Sur proposition de M. Roland Courteau, la commission a donc adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel et modifiant l'article 64 du code général des impôts, afin de prévoir la prise en compte de la qualification de vente du vin dans la détermination du bénéfice agricole. Cette prise en compte pourrait prendre la forme d'une déclaration de fin de campagne.

L'aménagement du régime forfaitaire paraît en effet plus adapté que le basculement dans le régime réel, qui peut être opéré volontairement même en dessous du plafond des 76 300 euros. Passer au réel entraîne divers frais comme le recours à un expert comptable, et ne convient pas pour des petits exploitants.

Les conséquences de cette adaptation du régime du forfait agricole devraient être extrêmement modestes sur le budget de l'État.

La prise en compte de la qualification de vente des vins suite à un déclassement volontaire répond à un souci de justice et fait à ce titre partie des propositions retenues par le médiateur de la République dans son programme pour l'année 2010.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 11 ter (nouveau) (Article 72 D bis du code général des impôts) - Assouplissement des conditions de constitution et d'utilisation de la déduction pour aléas

Commentaire : cet article additionnel vise à faciliter la constitution de dossiers de déduction pour aléa et la réintégration des sommes épargnées sur l'exercice de survenance de l'aléa.

I. La déduction pour aléas : une épargne de précaution défiscalisée indispensable pour faire face aux risques sur l'exploitation

Mise en place en, 2003, la déduction pour aléas (DPA) permet, dans la limite de 23 000 euros par an, la constitution d'une provision défiscalisée. En effet, les sommes inscrites au titre de la DPA sont sorties de la base imposable. Elles peuvent être réintégrées dans un délai de dix ans dans les comptes de l'exploitation en cas de survenance d'un aléa. Si elles ne sont pas réintégrées, elles sont rapportées au bout de dix ans dans les comptes de l'exploitation et viennent en majorer le résultat.

Les sommes inscrites dans la dotation pour aléas sont placées sur un compte d'affectation ouvert auprès d'un établissement de crédit.

Jusqu'à présent, la DPA a rencontré peu de succès, du fait notamment d'autres dispositifs fiscaux permettant de minorer l'imposition comme la déduction pour investissement (DPI). Ainsi, dans le projet annuel de performances de la mission Agriculture du budget de l'État pour 2010, la DPI représente 235 millions de dépenses fiscales prévues en 2009, contre 1 million seulement pour la DPA.

Or la DPA constitue le premier étage d'un système plus global de gestion des risques économiques sur l'exploitation, dont l'assurance prévue à l'article 9 constitue le deuxième étage. Cette philosophie de la DPA a été confortée par l'assouplissement de ses conditions d'utilisation par la loi de finances pour 2010. Il est désormais possible d'utiliser la DPA non seulement en cas de pertes dues à un aléa climatique, mais également en cas de survenance d'un aléa économique faisant baisser les revenus de l'exploitation de 10 % ou plus.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que la DPA doit être encouragée et a proposé à votre commission d'en faciliter les conditions de constitution et d'utilisation. A cet effet, et sur sa proposition, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel qui procède à une double amélioration :

- sur le délai de constitution de la DPA, l'article 72 D bis du code général des impôts, dans sa rédaction actuelle, ne permet de placer les sommes concernées que dans les trois mois qui suivent la clôture de l'exercice. Or, les exploitants sont parfois dans l'incapacité d'évaluer avec précision les revenus dégagés dans ce délai. Les établissements bancaires ont confirmé à votre rapporteur ce blocage pratique. C'est pourquoi l'amendement étend de trois à six mois le délai pour placer les sommes sur le compte de la DPA. ;

- sur les conditions de réintégration des sommes, le nouveau texte permettant l'utilisation de la DPA en cas d'aléa économique est peu opérationnel dans la mesure où, pour calculer la différence de revenus de plus de 10 % avec les exercices précédents, il est nécessaire d'avoir clôturé l'exercice de survenance de l'aléa économique. Aucune réintégration de DPA ne peut plus être donc réalisée, alors que c'est précisément sur l'exercice de survenance de cet aléa qu'il est nécessaire d'agir, pour lisser les résultats de l'entreprise. L'amendement prévoit, en conséquence, la possibilité de réintégrer les sommes prélevées sur le compte de la DPA, dans un délai de six mois à compter de la clôture de l'exercice au cours duquel est survenu l'aléa.

L'objectif de ces deux mesures consiste à renforcer le caractère opérationnel de la DPA.

Votre commission s'est interrogée sur l'intérêt qu'il y aurait à faciliter la DPA en supprimant la disposition subordonnant le droit de constituer une DPA à la souscription d'une assurance incendie ou une assurance récolte. En effet, dès lors que l'assurance récolte n'est pas encore très répandue, cette condition est un frein à l'utilisation de la DPA.

Toutefois, le projet de loi ayant précisément l'objectif de renforcer le taux de pénétration de l'assurance contre les aléas climatiques, une telle déliaison aurait un caractère paradoxal. C'est pourquoi elle n'a pas été retenue.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 11 quater (nouveau) (Article 75 du code général des impôts) - Calcul sur une moyenne triennale des seuils de rattachement des activités accessoires aux bénéfices agricoles

Commentaire : cet article additionnel a pour objet de calculer le seuil de rattachement des activités accessoires aux bénéfices agricoles sur une moyenne de trois ans et non plus d'une année.

I. Les activités accessoires, résultat de la diversification des activités des exploitations agricoles

La pluriactivité n'est pas nouvelle en agriculture. Elle se pratique depuis des siècles pour occuper les périodes où l'activité aux champs est réduite, en particulier l'hiver. La diversification a changé de visage pour s'orienter vers du tourisme rural (agrotourisme), des activités de restauration (les fermes-auberges), de la vente directe, des activités de travaux, de transformation ou encore, plus rarement, du travail à façon.

Bien qu'en régression, la pluriactivité concernait un quart des exploitations en 200067(*). Elle peut générer des compléments utiles de revenus aux producteurs, ou leur permettre d'optimiser l'exploitation de ses terres. La mise en place d'outils de transformation permet également de ne pas dépendre trop de l'aval de la filière et de conserver une part de la valorisation de la production sur l'exploitation.

Les activités accessoires relèvent en principe des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou des bénéfices non commerciaux (BNC), au titre de l'impôt sur le revenu. Mais l'article 75 du code général des impôts permet le rattachement des produits de ces activités accessoires aux bénéfices agricoles, dès lors qu'ils restent modestes. Ils ne doivent pas représenter plus de 30 % des produits de l'activité agricole proprement dite, dans la limite de 50 000 euros.

Par ailleurs, l'article 75 A du même code permet depuis 2007 de rattacher aux bénéfices agricoles, dans certaines limites également, les recettes des activités de production éolienne ou photovoltaïque sur l'exploitation.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur ne souhaite pas encourager les phénomènes de concurrence déloyale entre le secteur agricole et les autres secteurs, qui dans le monde rural, peuvent également être en difficulté, qu'il s'agisse du commerce, de l'artisanat ou des petites entreprises de travaux. C'est pourquoi il ne propose pas de modifier le niveau des seuils de rattachement des recettes d'activités accessoires aux bénéfices agricoles.

En revanche, il est nécessaire de prendre en compte la grande variabilité d'une année sur l'autre des résultats des exploitations agricoles, soumises à de plus en plus fortes fluctuations des prix de vente de leurs productions. En période de crise, les revenus accessoires peuvent même constituer la seule alternative à la cessation d'activité.

La commission a donc adopté un amendement de votre rapporteur tendant à insérer un article additionnel qui prévoit que les revenus accessoires ne soient pas calculés sur une année mais sur une moyenne de trois ans, et comparés à cette même moyenne pour les activités proprement agricoles.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 11 quinquies (nouveau) (Articles L. 731-22 [nouveau] du code rural et article 72 F [nouveau) du code général des impôts) - Minoration du revenu imposable pour paiement par avance des charges sociales

Commentaire : cet article additionnel a pour but de permettre aux agriculteurs imposés au régime réel de minorer leur impôt de l'année pour paiement d'une avance de cotisations sociales à la mutualité sociale agricole.

I. Le droit existant

Les cotisations sociales des non salariés agricoles dues au titre d'une année sont calculées à partir de la moyenne des revenus professionnels des trois années précédentes ou sur la base des revenus de l'année précédente, au choix des agriculteurs. Ceux-ci sont placés dans une situation bien différente des commerçants et indépendants, pour qui les cotisations sont calculées sur l'année en cours.

Dès lors, un exploitant qui a réalisé de bons résultats les années précédentes sera amené à payer des cotisations élevées sur un exercice dont les résultats pourraient être faibles.

De nombreux professionnels réclament le retour à un mode de calcul des cotisations sur l'année en cours, comme cela existait avant 2000, afin de gommer cet effet de ciseaux. Mais un tel basculement pose de grandes difficultés techniques et paraît difficilement praticable.

II. La position de votre commission

Sur proposition de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement portant article additionnel destiné à parvenir au même résultat mais par un mécanisme de provisionnement des cotisations à venir.

Accessible à tous les agriculteurs imposés au régime réel, qu'ils soient à la moyenne triennale ou aient opté pour un calcul des cotisations sur l'année précédente, le nouveau dispositif prévoit la possibilité de verser par avance à la MSA, jusqu'à concurrence de 50 % du montant des cotisations sociales dues au cours de l'année en cours.

Ce montant sera déduit de celui du à la MSA l'année suivante. Dans le même temps, le revenu imposable de l'année sera minoré du montant de cette avance.

Un tel système permet de lisser les hausses de cotisations sociales et d'étaler les charges entre bons et mauvais exercices. En effet, en réglant par avance des cotisations sociales, l'exploitant minore ses charges fiscales et évite ainsi de remonter dans les tranches d'imposition, alors que les bonnes années ont en général cet effet.

Par ailleurs, l'année suivante, l'à-valoir versé l'année précédente à la MSA minore les charges à payer, allégeant d'autant la trésorerie de l'exploitation. Le montant total de cotisation due au titre d'une année n'est pas changé, une hausse de revenu entraînera toujours une hausse des cotisations dues, mais le paiement ayant été en partie anticipé, l'effort financier qu'il représente en sera atténué.

Cette proposition avait été annoncée dans son principe par le Président de la République68(*) pour répondre aux tensions nées des fluctuations de plus en plus importantes des revenus agricoles. La commission l'a donc reprise à son compte et intégrée au texte du projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 11 sexies (nouveau) - Étalement de charge fiscale

Commentaire : cet article additionnel a pour but de permettre aux agriculteurs imposés à la moyenne triennale d'étaler leur charge fiscale de 2010 à 2011.

I. Des agriculteurs en difficulté qui supportent encore sur leur imposition le poids des bonnes années

La plupart des exploitations agricoles spécialisées dans les grandes cultures, en particulier les cultures de céréales, ont connu des hausses de revenus considérables en 2007, du fait de cours exceptionnellement hauts. Or, les cours se sont totalement retournés depuis. La tonne de blé qui se vendait 120 euros à la mi-2006 a grimpé à plus de 250 euros de la mi-2007 à début 2008 avant de redescendre à 110 euros aujourd'hui, proche des niveaux d'intervention européens aux alentours de 100 euros, qui sont considérés pourtant comme extrêmement faibles69(*).

Il en résulte des variations de revenus imposables considérables. Les agriculteurs assujettis au régime réel ayant choisi une imposition à la moyenne triennale supportent aujourd'hui encore les effets de la hausse des cours de 2007-2008, alors que leurs revenus sont très déprimés.

Le plan de soutien exceptionnel à l'agriculture (PSEA) de la fin 2009 a prévu la mobilisation de prêts de trésorerie et prêts de consolidation pour faire face aux difficultés de financement des exploitations. Par ailleurs, des mesures de restructuration sont financées par les fonds Agridiff et des prises en charges partielles d'intérêts de prêts bancaires et de cotisations sociales ont été prévues dans le cadre du dispositif dit « DACS-AGRI ».

Sur le plan fiscal, le plan de soutien s'est traduit par un allègement de taxe foncière, mais aucun dispositif d'étalement de charge fiscale - en dehors des procédures d'étalement de paiement mises en oeuvre par les services fiscaux en cas de difficultés des contribuables à payer leurs impôts - n'avait été mis en place.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que, s'il est nécessaire de travailler sur les causes structurelles de la crise agricole et d'agir sur les leviers de compétitivité à long terme, il est également indispensable de donner un bol d'air à ceux qui traversent un moment difficile, en particulier dans les grandes cultures.

Sur sa proposition, la commission a adopté un amendement portant article additionnel et tendant à étaler la charge fiscale des agriculteurs sur une année supplémentaire, afin d'alléger l'impôt acquitté en 2010. Un sixième du bénéfice 2007 serait retiré de l'assiette de l'impôt sur le revenu dû en 2010 et calculé sur la moyenne triennale de 2007 à 2009.

En 2011, un sixième de l'assiette 2007 serait réintégré à la base de calcul de l'impôt dû au titre de 2010.

Le bénéfice de cette mesure se ferait sur option de l'agriculteur.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 11 septies (nouveau) (article L. 526-6 du code de commerce) - Possibilité de maintien des terres en dehors du patrimoine d'affectation des exploitations en EIRL

Commentaire : cet article additionnel vise à permettre aux agriculteurs qui ont choisi le statut d'entrepreneur individuel à responsabilité limitée, de maintenir leurs terres dans leur patrimoine personnel.

I. Le droit existant

L'article L. 526-6 du code de commerce résultant de la loi relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL) donne aux entrepreneurs individuels (y compris les exploitants agricoles) la possibilité d'affecter à leur entreprise un patrimoine séparé du patrimoine personnel, sans avoir besoin de créer une personne morale distincte.

Les règles d'affection précisent que le patrimoine affecté comprend obligatoirement les biens, droits, obligations et sûretés nécessaires à l'exercice de l'activité professionnelle. Il peut comprendre également des éléments qui ne sont pas professionnels par nature, mais que l'entrepreneur utilise pour les besoins de son activité professionnelle et qu'il décide d'y affecter.

Cette définition du patrimoine d'affectation génère un inconvénient grave pour les agriculteurs qui souhaiteraient opter pour le statut d'EIRL. En effet, les exploitants agricoles peuvent, s'ils le souhaitent, conserver les terres dont ils sont propriétaires dans leur patrimoine privé, à condition d'exercer une option expresse en ce sens, laquelle concerne alors l'ensemble des terres dont ils sont propriétaires70(*).

Il s'agit là d'une règle dérogatoire au principe d'inscription des immobilisations à l'actif du bilan de l'exploitation. Cette possibilité de ne pas inscrire les terres dans le patrimoine professionnel présente un intérêt fiscal, notamment, une déduction de charges ou une exonération de plus-values, dans certaines conditions.

Il résulte de la législation sur l'EIRL qu'un agriculteur optant pour le statut d'EIRL devrait transférer ses terres du patrimoine privé au patrimoine professionnel et subirait par là-même une hausse de ses prélèvements obligatoires. D'où l'intérêt de créer un régime dérogatoire pour les agriculteurs les autorisant à ne pas affecter leurs terres bien que ces terres soient nécessaires à l'activité.

II. La position de votre commission

Ce sujet avait été abordé lors de l'examen en séance plénière du projet de loi relatif à l'EIRL, à travers un amendement défendu par M. Gérard Cornu proposant de créer cette exception pour les agriculteurs.

Le rapporteur et le ministre lui avaient cependant demandé de retirer son amendement pour des raisons de forme, car il créait un régime dérogatoire à l'EIRL au moment même où ce nouveau statut était mis en place, contribuant ainsi à le rendre moins lisible. Tout le monde avait reconnu que, sur le fond, l'amendement était intéressant et le ministre avait même indiqué que cet amendement recevrait un accueil très favorable s'il était représenté lors de l'examen de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Sur proposition de M. Rémy Pointereau, votre commission a donc adopté, à travers un article additionnel, cette modification opportune aux règles d'affectation du patrimoine

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE II BIS - INSTALLATION

Cette division additionnelle a été créée par amendement pour permettre d'accueillir les deux nouveaux articles du projet de loi relatifs à l'installation :

- l'article 12 A qui encourage l'installation sous forme sociétaire ;

- l'article 12 B qui formalise une procédure d'enregistrement des projets d'installation, afin de permettre d'y ajouter une unification ultérieure des droits sociaux des porteurs de projets d'installation.

Article 12 A (nouveau) (Article L. 330-1 du code rural) - Organisation de l'installation sous forme sociétaire dans le cadre d'une politique de l'installation renouvelée

Commentaire : cet article additionnel vise à organiser l'installation des agriculteurs sous forme sociétaire dans le cadre de la politique de l'installation définie à l'article L. 330-1 du code rural.

I. La nécessité d'une politique dynamique en faveur de l'installation et de la transmission

Bien que contenue, la baisse du nombre d'installations en 2009 démontre la nécessité de mener une politique dynamique d'aide à l'installation. Dans un contexte difficile, 5 163 jeunes ont obtenu l'octroi d'une dotation aux jeunes agriculteurs, contre 6 246 en 2008. Votre rapporteur se félicite que les moyens financiers déployés aient permis de satisfaire tous les besoins de dotations aux jeunes agriculteurs en 2009 et souligne que le renouvellement des générations est essentiel à la dynamique du territoire et de l'agriculture français. La présente loi doit permettre de compléter et d'améliorer le nouveau dispositif d'accompagnement mis en oeuvre depuis le début de l'année 2009.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur relève qu'une attention particulière doit être portée à l'installation dans le cadre sociétaire, les sociétés pouvant être un moyen d'améliorer la qualité de vie du métier d'agriculteur. C'est pourquoi elle a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement insérant un article additionnel avant l'article 12 afin d'organiser l'installation sous forme sociétaire dans le cadre de la politique de l'installation des agriculteurs. Il modifie ainsi l'article L. 330-1 du code rural relatif à la politique d'installation afin de préciser :

- qu'il devra être établi un diagnostic et un accompagnement des sociétés agricoles en recherche d'associé et des jeunes candidats à l'installation ;

- qu'il conviendra de faciliter les remplacements d'associés par l'intermédiaire du répertoire à l'installation mentionné à l'article L. 330-2 du même code, qui existe dans chaque département et doit faciliter les mises en relation entre cédants et repreneurs.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 12 B (nouveau) (Article L. 330-2 du code rural) - Formalisation d'une procédure d'enregistrement du projet d'installation

Commentaire : cet article formalise une procédure d'enregistrement auprès des services de l'État de tout projet d'installation.

Afin d'améliorer le dispositif d'aide à l'installation, la commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteur tendant à insérer un article additionnel avant l'article 12. Celui-ci complète l'article L. 330-2 du code rural afin de préciser que tout porteur de projet devra enregistrer celui-ci auprès des services de l'État, cet enregistrement entraînant inscription automatique au répertoire à l'installation du département du domicile du porteur de projet d'installation. Il est précisé que les modalités de cet enregistrement seront précisées par décret.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE III - INSCRIRE L'AGRICULTURE ET LA FORET DANS UN DÉVELOPPEMENT DURABLE DES TERRITOIRES

Ce titre comprend désormais 12 articles :

- l'article 12 crée le plan régional de l'agriculture durable et contient diverses mesures de préservation du foncier agricole ;

- l'article 12 bis permet l'insertion du nom de l'exploitation dans le fonds agricole ;

- l'article 13 créant une taxation des plus-values de cessions de terrains nus devenus constructibles a été supprimé par votre commission ;

- l'article 13 bis permet le maintien de certaines petites parcelles dans le statut du fermage ;

- l'article 13 ter autorise l'application de l'exonération des droits de mutation à titre gratuit aux parts de groupements fonciers agricoles qui ont été détenues par une société civile de placement immobilier ;

- l'article 13 quater prévoit un rapport au Parlement sur les biens de section ;

- l'article 14 comporte diverses dispositions à portée environnementale ;

- l'article 14 bis instaure une base nationale pour le calcul de l'indice des fermages ;

- l'article 15 prévoit la mobilisation du bois par la mise en oeuvre d'une politique forestière rénovée ;

- l'article 15 bis ratifie l'ordonnance fusionnant le CNPF et les CRPF ;

- l'article 16 élargit la réduction d'impôt pour investissements forestiers ;

- l'article 16 bis crée un compte épargne d'assurance pour la forêt ;

- l'article 17 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans plusieurs domaines.

Article 12 (Articles L. 111-2-1 [nouveau], L. 112-1 et L. 112-1-14 [nouveau] du code rural, articles L. 111-1-2, L. 123-9, L. 124-2, L. 111-1-2 et L. 123-1 du code de l'urbanisme) - Plan régional de l'agriculture durable et préservation des terres agricoles

Commentaire : cet article institue un plan régional d'agriculture durable, crée un observatoire de la consommation des espaces agricoles et soumet certaines procédures et autorisations d'urbanisme à l'avis d'une commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Il interdit également la construction d'équipements collectifs incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière.

I. Le droit en vigueur

a) La préservation des terres agricoles

La nécessité de préserver les terres agricoles face aux progrès de l'urbanisation s'est traduite depuis une dizaine d'années par la création de plusieurs outils qui n'ont toutefois pas rencontré le succès espéré :

- les zones agricoles protégées (ZAP) : créées par la loi d'orientation agricole de 199971(*), les ZAP sont établies par le préfet avec l'accord ou sur l'initiative des communes concernées. Elles recouvrent des zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique. À l'intérieur d'une ZAP, si le territoire n'est pas pourvu d'un document d'urbanisme, la chambre d'agriculture et la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) exercent un contrôle sur tout changement d'affectation ou de mode d'occupation du sol qui altère durablement le potentiel agronomique, biologique ou économique de la zone ; en cas d'avis défavorable, seul le préfet peut autoriser le changement d'affectation.

Selon l'étude d'impact du présent projet de loi, seules 15 ZAP avaient été créées fin 2008 et une vingtaine étaient en projet ;

- les périmètres d'intervention visant la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN). Défini par le département avec l'accord des communes concernées, le PAEN, créé par la loi relative au développement des territoires ruraux (loi DTR) de 200572(*), a pour objectif de préserver et de mettre en valeur les espaces agricoles et naturels périurbains. Le département dispose d'un droit de préemption sur les terres agricoles comprises dans ce périmètre.

Par ailleurs, cet objectif peut être posé dans le cadre des documents d'urbanisme et de planification territoriale, renforcés sur cet aspect par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement (dit Grenelle II), dans la rédaction issue des travaux du Sénat en première lecture :

- les schémas de cohérence territoriale (SCOT) « déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers » et peuvent déterminer « les espaces et sites naturels, agricoles ou urbains à protéger et peuvent en définir la localisation ou la délimitation ».

Le projet de loi Grenelle II précise de manière plus forte que « la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers » doit faire partie des objectifs du SCOT et que le rapport de présentation de celui-ci doit présenter une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du schéma. Le document d'orientation et d'objectifs du SCOT peut, notamment afin de prendre en compte les protections environnementales et agricoles, fixer dans certains secteurs une valeur plancher au niveau maximal de densité de construction. Enfin le préfet peut demander aux établissements de coopération intercommunale et communes compétents de déterminer un périmètre de SCOT lorsque son absence nuit gravement à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ;

- le plan local d'urbanisme (PLU) détermine également les « zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger » et sa procédure de modification (plus légère qu'une procédure de révision) ne peut être utilisée si la modification envisagée entraîne la réduction d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière.

Le projet de loi Grenelle II prévoit, en cohérence avec les modifications proposées pour les SCOT, que les PLU définissent des orientations des politiques d'aménagement en matière de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et présente une analyse justifiée de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Une élaboration des PLU au niveau intercommunal, telle qu'elle est encouragée par le projet de loi Grenelle II, devrait en outre favoriser la mise en oeuvre d'une politique foncière cohérente à l'échelle de l'agglomération ou du bassin de vie73(*) ;

- la directive territoriale d'aménagement74(*) (DTA), instaurée par voie de décret en Conseil d'État, permet à l'État de fixer notamment des objectifs en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces DTA s'imposent aux SCOT et aux documents d'urbanisme.

Le projet de loi Grenelle II prévoit de supprimer ce caractère opposable, mais l'État conserve la possibilité de mettre en oeuvre les objectifs de DTA par la procédure du projet d'intérêt général (PIG). Le même projet de loi ajoute la protection des espaces agricoles parmi les objectifs des DTA, qui deviennent des directives territoriales d'aménagement et de développement durables.

L'ENGAGEMENT N°  50 DU GRENELLE

« Un nouveau cadre législatif soulignant le rôle majeur des collectivités locales et leur donnant des outils adaptés :

introduisant l'adaptation au changement climatique et la maîtrise de l'énergie dans les objectifs de l'aménagement du territoire : la maille estimée pertinente est celle des bassins de vie et des communautés d'agglomérations ou des communautés urbaines de plus de 100 à 150 000 habitants ;

- incitant à une planification globale de l'urbanisme, intégrant transport, logement, espaces publics, commerce, et généraliser les SCOT (schémas de cohérence territoriale) dans les zones sensibles ;

- renforçant le caractère opposable des SCOT ;

- introduisant dans les SCOT des critères de performance énergétique et d'émissions de gaz à effet de serre ;

généralisant des plans climat énergie territoriaux rendus obligatoires dans les 5 ans et les articulant avec les documents d'urbanisme ;

- permettant de lutter concrètement contre l'étalement urbain :


· obligation d'étude d'impact pouvant amener à l'interdiction d'ouvrir de nouvelles zones importantes à l'urbanisation sans programmation de transports en commun adaptés ni évaluation de la perte induite en espaces agricoles et naturels,


· inscription dans les documents d'urbanisme d'objectifs (chiffrés) de réduction de la consommation d'espace,


· indicateurs dédiés,


· meilleure articulation des différentes politiques publiques dans les documents d'urbanisme (logement, activités, foncier agricole, transports, énergie, espaces verts, biodiversité...), et avec les plans climat énergie territoriaux (voir aussi chapitre démocratie écologique), et contrôle de légalité renforcé avec l'objectif d'un aménagement économe de l'espace et des ressources naturelles,


· création de « Zones de densification environnementales » (ZDE) dotées de COS majorés à proximité immédiate des transports en commun,


· ZDE pour les quartiers à performance énergie-climat élevée ;

- et réorientant progressivement la fiscalité locale et les incitations financières et fiscales dans le domaine du logement et de l'urbanisme vers un urbanisme plus durable qui garantisse une gestion plus économe des ressources et de l'espace. »

b) Le développement de l'énergie d'origine solaire

Le développement des énergies renouvelables constitue un objectif de l'Union européenne, formalisé à travers la règle des « trois fois 20 en 2020 » : à cette date, 20 % de la consommation énergétique de l'Union doit être d'origine renouvelable, les émissions de gaz à effet de serre doit avoir diminué de 20 % par rapport à 1990 et 20 % d'économies d'énergie doivent avoir été réalisées.

La France a traduit ces objectifs dans son droit interne par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite loi « Grenelle I », en se fixant même un objectif volontariste de 23 % pour la part d'énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale.

LOI GRENELLE I, ARTICLE 2

« La France se fixe comme objectif de devenir l'économie la plus efficiente en équivalent carbone de la Communauté européenne d'ici à 2020. A cette fin, elle prendra toute sa part à la réalisation de l'objectif de réduction d'au moins 20 % des émissions de gaz à effet de serre de la Communauté européenne à cette échéance, cet objectif étant porté à 30 % pour autant que d'autres pays industrialisés hors de la Communauté européenne s'engagent sur des objectifs comparables et que les pays en développement les plus avancés apportent une contribution adaptée. Elle soutiendra également la conclusion d'engagements internationaux contraignants de réduction des émissions.

Elle concourra, de la même manière, à la réalisation de l'objectif d'amélioration de 20 % de l'efficacité énergétique de la Communauté européenne et s'engage à porter la part des énergies renouvelables à au moins 23 % de sa consommation d'énergie finale d'ici à 2020. »

Parmi les moyens permettant d'atteindre cet objectif, l'énergie d'origine solaire apparaît comme l'un des outils à privilégier compte tenu de sa marge de développement et des conditions d'ensoleillement relativement privilégiées de la France au sein de l'Union européenne.

Un cadre réglementaire a ainsi été mis en place pour favoriser la production de cette énergie :

- avantages fiscaux (TVA réduite, crédit d'impôt, abattement en matière de taxe professionnelle...) pour les particuliers, les professionnels et les exploitations agricoles ;

- tarif d'achat attractif pour le producteur photovoltaïque qui injecte l'électricité dans le réseau. La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité a instauré ce principe d'obligation d'achat et un arrêté du 12 janvier 201075(*) fixe le niveau du tarif et les conditions d'éligibilité. Ce tarif varie de 42 à 58 centimes selon le degré d'intégration des panneaux photovoltaïques aux bâtiments, selon des règles précisées par deux nouveaux arrêtés en date du 16 mars 2010. Pour les centrales au sol, le tarif de rachat varie selon le département de 31,4 à 37,7 centimes par kWh.

Dans le cas des exploitations agricoles, l'existence de ce tarif privilégié a conduit à la mise en place de projets d'installation de panneaux photovoltaïques non seulement sur les bâtiments, mais aussi sur les terres elles-mêmes.

Afin d'éviter un développement excessif de l'installation de panneaux photovoltaïques sur le sol au détriment des terres agricoles, des mesures d'ordre réglementaire ont été prises à partir de novembre 2009. Un décret du 19 novembre 200976(*) a précisé les règles suivantes :

- les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est inférieure à 3 KW et d'une hauteur inférieure à 1,80 m sont dispensés de procédures d'urbanisme ;

- si la puissance est inférieure à 250 KW ou si la hauteur est supérieure à 1,80 m, une déclaration préalable est nécessaire pour les installations au sol ;

- au-delà de 250 KW, les installations au sol doivent faire l'objet d'une procédure d'étude d'impact et d'enquête publique. Un permis de construire est nécessaire.

Dans sa réponse donnée le 25 mars 201077(*) à une question écrite posée par notre collègue M. Pierre Bernard-Reymond, le Gouvernement a précisé que « les centrales photovoltaïques n'ont pas vocation à être installées en zone agricole » et que, comme tout projet de construction ou d'aménagement, elles peuvent être refusés si elles sont de nature à compromettre les activités agricoles ou forestières en application de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme. Il s'agit toutefois d'une disposition de niveau réglementaire qui concerne les communes dépourvues de documents d'urbanisme.

II. Le dispositif du projet de loi

a) Le plan régional de l'agriculture durable

L'article 12 institue un plan régional de l'agriculture durable (PRAD).

Ce plan a pour objet de fixer les orientations de la politique agricole et agroalimentaire de l'État dans la région, s'agissant notamment :

- des systèmes de culture ;

- des filières de production, de transformation et de commercialisation à développer ;

- des actions à conduire pour développer les productions bénéficiant d'un signe de qualité ;

- des modalités de protection et de mise en valeur des terres agricoles ;

- de la gestion des ressources naturelles ;

- du développement des sources d'énergie d'origine agricole.

Son contenu est constitué d'actions menées par l'État.

L'élaboration de ce plan est conduite par le préfet de région, qui associe les collectivités territoriales concernées et prévoit la possibilité d'une participation du public avant d'arrêter le plan.

Il est enfin prévu une articulation de ce plan avec les documents de planification existants :

- d'une part, le préfet, lors de l'élaboration du PRAD, prend en compte les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE, article L. 212-1 du code de l'environnement) et des futurs schémas régionaux de cohérence écologique (SCRE), dont la création est prévue par le projet de loi « Grenelle II » (article L. 371-3 [nouveau] du code de l'environnement) :

- d'autre part, le PRAD est porté à la connaissance des autorités compétentes au niveau communal ou intercommunal lors de l'élaboration ou de la révision des documents d'urbanisme.

LE « PORTER À CONNAISSANCE »

Le « porter à connaissance » constitue un élément important d'information des collectivités et du public lors de l'élaboration des documents d'urbanisme.

Le préfet a l'obligation78(*) de porter à la connaissance des communes ou de leurs groupements les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme :

- études techniques en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement ;

- dispositions particulières applicables au territoire concerné, notamment les directives territoriales d'aménagement, les dispositions relatives aux zones de montagne et au littoral, les services d'utilité publique, les projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national.

Ces informations sont tenues à la disposition du public.

Le PRAD n'a toutefois pas de portée normative, s'agissant d'un document d'orientation.

Il se substitue au document de gestion de l'espace agricole et forestier (DGEAF) créé par la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 à l'article L. 112-1 du code rural. Il s'en distingue principalement :

- par sa portée géographique, au niveau de la région, en cohérence avec d'autres documents de planification tels que le futur schéma de cohérence écologique ;

- par son contenu défini de manière plus précise dans la loi ;

- par un caractère plus volontariste, dans la mesure où il précise les actions qui feront l'objet prioritairement des interventions de l'État.

b) L'observatoire de la consommation des espaces agricoles

L'article 12 prévoit, dans ses alinéas 9 à 11, la création d'un observatoire de la consommation des espaces agricoles, qui devrait mesurer l'ampleur des changements de destination des espaces agricoles.

Cet observatoire a pour mission :

- d'élaborer des outils de mesure ;

- d'homologuer des indicateurs.

Sa composition et les modalités de désignation de son président seront précisées par décret.

c) La commission départementale de la consommation des espaces agricoles

L'article 12 prévoit, par insertion d'un article L. 121-1-14 dans le code rural, la création d'une commission départementale de la consommation des espaces agricoles ou CDCEA Cette commission a une mission consultative. Elle donne un avis, d'une manière générale, sur toute question relative à la régression des surfaces agricoles et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation de l'espace agricole. Elle est consultée notamment sur l'opportunité, au regard de l'objectif de préservation des terres agricoles, de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme.

L'article 12 prévoit ainsi que :

- dans les communes dépourvues de plan local d'urbanisme (PLU) ou de carte communale opposable aux tiers, les projets ayant pour conséquence une réduction des surfaces agricoles doivent être préalablement soumis pour avis à la commission départementale (modification de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme) ;

- dans les communes dotées d'un PLU mais non comprises dans le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale (SCOT), tout projet de révision du PLU qui a pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles doit être soumis pour avis à la commission départementale (modification de l'article L. 123-9 du même code) ;

- dans les communes dotées d'une carte communale, l'installation d'équipements collectifs dans un secteur classé « non constructible » n'est autorisée qu'à condition que ces équipements soient compatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière et qu'ils ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Par ailleurs, la commission départementale de consommation des espaces agricoles donne un avis sur le projet de carte communale (modification de l'article L. 124-2 du même code).

La CDCEA ne devrait pas constituer une nouvelle structure à part entière puisqu'il s'agira, selon l'étude d'impact, d'une section spécialisée de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA).

LA CDCEA ET LA CDOA

La CDCEA diffère de la CDOA :

- par sa composition : la CDCEA regroupe des représentants des collectivités territoriales, de l'État, de la profession agricole, des propriétaires fonciers et des associations agréées de protection de l'environnement. La CDOA79(*) a un champ plus large puisqu'y sont également représentés l'ensemble de la filière agro-alimentaire et de son financement ainsi que les consommateurs et les artisans ;

- par son domaine d'action : la CDCEA ne donne un avis que sur l'opportunité, au regard de l'objectif de préservation des terres agricoles, des procédures d'urbanisme. La CDOA participe plus généralement à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques agricoles et rurales, ainsi qu'au contrôle des structures agricoles.

d) La communication d'informations par les SAFER

L'article L. 141-1 du code rural définit les missions des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER). Acteurs importants de la politique d'aménagement foncier rural, celles-ci, outre leur rôle essentiel d'achat et de vente de terres, ont également pour mission d'assurer la transparence du marché foncier rural.

Le présent article 12 précise cette dernière mission en prévoyant que les SAFER communiquent à l'administration les informations qu'elles détiennent sur l'évolution des prix et sur l'ampleur des changements de destination des terres agricoles (modification de l'article L. 141-1 du code rural).

Cette disposition permet de concourir à l'information de l'observatoire de la consommation des espaces agricoles et de la commission départementale précités.

e) Équipements collectifs, notamment les champs de panneaux photosolaires

Le présent article comprend deux dispositions tendant à préserver le maintien d'activités agricoles face à l'installation d'équipements collectifs, ce qui, sur les terres agricoles, concerne notamment les projets d'installation de panneaux photovoltaïques au sol.

Le code de l'urbanisme utilise la notion d' « équipement collectif » sans la définir précisément. Il en donne quelques exemples de manière non-exhaustive : crèches, équipements scolaires, médicaux et paramédicaux, socio-éducatifs, sportifs et culturels (article R. 333-13). C'est le Conseil d'État qui a défini les équipements collectifs comme « toute installation assurant un service d'intérêt général correspondant à un besoin collectif de la population »80(*). Les centrales photovoltaïques entrent à ce titre dans cette catégorie.

- Dans les communes qui ne sont pas dotées d'un document d'urbanisme opposable aux tiers, les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ne seront pas autorisées hors des parties urbanisées de la commune si elles sont incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole (modification de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme).

- Dans les zones naturelles, agricoles et forestières des communes dotées d'un PLU et dans les zones non constructibles des communes dotées d'une carte communale, ces constructions et installations ne pourront être autorisées si elles sont incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière ou si elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (modification des articles L. 123-1 et L. 124-2 du même code).

III. La position de votre commission

Votre commission approuve la création d'un plan régional d'agriculture durable qui s'inscrit dans une volonté de mieux articuler, au niveau régional, l'action de l'État et les priorités nationales avec celles des acteurs locaux, dans le respect de l'autonomie des collectivités et en prenant en compte l'impératif de développement durable.

Plus précis et plus volontariste que les DGEAF, le plan peut jouer un rôle utile dans la territorialisation de la politique agricole française en identifiant auprès des acteurs locaux les actions mises en oeuvre par l'État au niveau régional.

Il convient toutefois de noter que les PRAD n'ont pas plus de caractère normatif que les DGEAF, qui ne font l'objet que d'une obligation de consultation. Ils ne sauraient donc constituer à eux seuls une réponse à des enjeux tels que la lutte contre la déprise agricole.

 Elle a adopté douze amendements sur l'article 12.

Afin de garantir que les usages non alimentaires des produits agricoles tels que les biocarburants ou la chimie verte seront bien pris en compte, votre commission a adopté un amendement de M. Charles Revet, étendant à la politique agro-industrielle la politique agricole et agroalimentaire dont le PRAD fixe les grandes orientations.

 Elle a également adopté :

deux amendements identiques de MM. Jacques Blanc et Thierry Repentin précisant que le PRAD devrait prendre en compte les actions spécifiques à la montagne et pourrait recevoir l'avis du comité de massif ;

- un amendement de M. Jacques Blanc indiquant que le préfet conduirait la préparation du plan en y associant la chambre régionale d'agriculture en plus des collectivités territoriales ;

- un amendement de Mme Odette Herviaux précisant que le préfet prendrait en compte les orientations découlant des directives territoriales d'aménagement.

 Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur qui constatait que le principe de parallélisme des formes n'était pas respecté, a adopté un amendement supprimant la disposition selon laquelle le préfet pouvait, de sa propre initiative, décider la poursuite du plan, lequel devenait caduc à défaut d'une telle décision.

Votre commission a également approuvé la création de l'observatoire de la consommation des espaces agricoles, qui devrait améliorer la cohérence des informations disponibles aux niveaux national et local sur la disparition des terres agricoles.

Elle a adopté un amendement de M. Yves Détraigne prévoyant la nullité des aliénations réalisées sans que les notaires aient respecté l'obligation d'information des SAFER. Cette obligation d'information, prévue par les articles R. 143-4 à R. 143-9 du code rural, permet d'assurer l'exhaustivité des informations détenues par les SAFER et garantira donc, en vertu de l'obligation de transmission de ces données prévue par l'alinéa 14 du présent article, la qualité des données dont disposera l'observatoire de la consommation des terres agricoles.

 Votre commission a approuvé l'institution de la commission départementale de consommation des espaces agricoles.

Votre rapporteur souligne que cette dernière commission ne devra pas constituer une structure nouvelle, mais s'inscrire dans le cadre des commissions départementales d'orientation de l'agriculture (CDOA), qui sont fondées par les articles R. 313-1 et suivants du code rural81(*).

Votre commission a précisé, par amendement de votre rapporteur, que le délai dans lequel la commission doit rendre son avis ne doit pas dépasser deux mois lorsqu'il concerne une commune soumise au règlement national d'urbanisme. Un délai est en effet prévu par le projet de loi pour les communes couvertes par une carte communale et par l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme pour celles qui sont dotées d'un plan local d'urbanisme.

Votre commission a en outre adopté quatre amendements rédactionnels ou tendant à corriger des erreurs techniques.

Votre commission a adopté l'article ainsi rédigé

Article 12 bis (Article L. 311-3 du code rural) - Insertion du nom de l'exploitation dans le fonds agricole

Commentaire : cet article inséré par votre commission prévoit la possibilité pour l'exploitant agricole d'insérer le nom de son exploitation dans le fonds agricole.

I. Le droit en vigueur

L'article premier de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole a institué le fonds agricole à l'article L. 311-3 du code rural, sur le modèle du fonds de commerce et du fonds artisanal.

Le fonds agricole est une entité juridique et économique qui regroupe tout à la fois le cheptel mort et vif, les stocks et, s'ils sont cessibles, les contrats et les droits incorporels servant à l'exploitation du fonds, ainsi que l'enseigne, les dénominations, la clientèle, les brevets et autres droits de propriété industrielle qui y sont attachés.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur tendant à autoriser l'insertion du nom de l'exploitation dans le fonds agricole.

Lorsque l'exploitant agricole commercialise lui-même ses produits, par exemple dans le cadre d'un circuit court, il peut souhaiter les rendre identifiables afin de se démarquer d'éventuels concurrents et de fidéliser sa clientèle.

La loi permet de loger dans le fonds agricole « l'enseigne », mais cette notion dérivée du droit commercial est peu appropriée en agriculture, où est plutôt reconnu le nom de l'exploitation.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé

Article 13 (Article 235 ter ZE [nouveau] du code général des impôts) - Taxation des plus-values de cessions de terrains nus devenus constructibles

Commentaire : cet article institue une taxe au profit de l'État sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits relatifs à des terrains nus rendus constructibles par un document d'urbanisme ou sur une commune non couverte par un document d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

Le droit existant prévoit déjà deux taxes ou impositions sur la cession de terrains nus rendus constructibles.

D'une part, l'impôt sur les plus-values immobilières (articles 150 U et suivants du code général des impôts) frappe d'une manière générale, au titre de l'impôt sur le revenu, les mutations d'immeubles à titre onéreux. L'assiette de l'impôt est la plus-value brute, mesurée par la différence entre le prix de vente effectif et le prix d'achat (ou la valeur vénale si l'immeuble n'a pas été acquis à titre onéreux), diminuée d'un abattement de 10 % par année de détention au-delà de la cinquième et d'un abattement forfaitaire de 1 000 euros.

Le taux de l'impôt est de 16 %, auxquels s'ajoutent des prélèvements sociaux de 12,1 %. La déclaration et le paiement sont effectués par le notaire, lors de l'enregistrement de l'acte.

D'autre part, les communes peuvent instituer une taxe forfaitaire sur la cession de terrains nus rendus constructibles (article 1529 du code général des impôts). Cette taxe a été introduite, à l'initiative du Sénat, par l'article 26 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (loi ENL).

Les communes ont la faculté d'instituer cette taxe qui s'applique dans le cas où le terrain concerné a été rendu constructible :

- par un plan local d'urbanisme dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l'urbanisation ;

- ou par une carte communale dans une zone constructible.

La taxe s'applique aux cessions réalisées par les personnes physiques et les sociétés et groupements, dans les dix-huit années qui suivent le classement. Elle est égale à 10 % d'un montant égal aux deux tiers du prix de cession du terrain.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent projet de loi propose d'introduire dans le code général des impôts un article 235 ter ZE nouveau qui institue une taxe sur la cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles.

Cette taxe, qui est proche dans son principe de celle prévue par l'article 1529 du code général des impôts (voir supra), s'en distingue principalement sur les points suivants :

- la taxe proposée par l'article 13 est perçue au profit de l'État et non des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents ;

- elle est instituée sur l'ensemble du territoire et ne dépend donc pas d'une décision administrative ; de plus elle s'applique dans toutes les communes, alors que la taxe forfaitaire ne concerne que celles couvertes par un document d'urbanisme ;

- toutefois la taxe proposée par l'article 13 ne se déclenche que lorsque le rapport entre le prix de cession et la valeur d'acquisition est supérieur à dix ; ce seuil de déclenchement est de trois seulement pour la taxe forfaitaire des communes ;

- la taxe de l'article 13 n'est plus perçue lorsque le terrain a été classé en zone constructible depuis plus de 18 ans, moyennant une dégressivité à compter de la huitième année ;

- alors que le taux de la taxe forfaitaire des communes est égal à 10 %, celui de la taxe instaurée par l'article 13 dépend du rapport entre le prix de cession et le prix d'acquisition : il est de 5 % lorsque ce rapport est compris entre 10 et 30 et de 10 % au-delà.

La taxe proposée par l'article 13 est assise sur une assiette beaucoup plus large dans la mesure où elle sera applicable sur l'ensemble du territoire, mais elle ne s'applique que pour des plus-values très importantes et avec un taux moins élevé que la taxe forfaitaire des communes. Elle sera perçue au profit de l'État et non des collectivités ou établissements publics compétents en urbanisme.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté, sur la proposition conjointe de Mme Esther Sittler d'une part, de M. Daniel Dubois et les membres du groupe Union centriste, d'autre part, un amendement de suppression de cet article.

Votre rapporteur rappelle que la taxe forfaitaire des communes a été instituée, à l'initiative de notre collègue Dominique Braye, rapporteur de la loi portant engagement national pour l'environnement au nom de la commission de affaires économiques, afin de prévoir un retour aux communes ou établissements publics compétents en urbanisme d'une partie des importantes plus-values réalisées par les propriétaires lorsque leur parcelle devient constructible. Ce retour est pleinement justifié par les investissements que doivent réaliser les communes en termes d'équipements publics afin de rendre les terrains constructibles.

La justification de la taxe proposée par l'article 13 du projet de loi apparaît en revanche plus difficile à déterminer. Son niveau ne semble en effet pas suffisant pour la rendre réellement dissuasive, et son utilisation n'est pas précisée. Elle est reversée au budget général de l'État alors que la compétence d'urbanisme relève du niveau communal ou intercommunal.

Si une telle taxe devait être instituée, votre rapporteur suggère au minimum que son produit soit en partie utilisé pour l'installation des jeunes agriculteurs et en partie reversée aux communes et intercommunalités.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 13 bis (Article L. 411-3 du code rural) - Application du statut du fermage à de petites parcelles

Commentaire : cet article additionnel prévoit l'application du statut du fermage aux petites parcelles résultant d'une division récente.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 411-3 du code rural exclut les petites parcelles de l'application des règles du statut du fermage relatives à l'établissement, à la durée et au prix du bail.

La nature et la superficie maximum des parcelles concernées par cette exclusion sont définies par arrêté de l'autorité administrative après avis de la commission consultative des baux ruraux.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Il arrive qu'une division de l'exploitation, faisant suite par exemple à une succession, fasse passer les parcelles en résultant en-dessous du seuil fixé par l'arrêté. L'une ou plusieurs d'entre elles peuvent alors échapper à l'application du statut du fermage et remettre en cause l'équilibre économique d'une exploitation agricole, mettant alors en péril la pérennité de celle-ci.

Cet article additionnel résultant d'un amendement de votre rapporteur, prévoit que l'exclusion définie à l'article L. 411-3 du code rural ne s'applique aux petites parcelles concernées par une telle division qu'au bout d'une durée de neuf ans.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 13 ter (Article 793 du code général des impôts) - Application de l'exonération des droits de mutation à titre gratuit aux parts de groupements fonciers agricoles qui ont été détenues par une société civile de placement immobilier

Commentaire : cet article additionnel vise à accorder une exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit pour les parts de groupements fonciers agricoles qui ont été détenues par une société civile de placement immobilier, ou par une entreprise d'assurance ou de capitalisation.

I. La nécessité d'encourager le portage du foncier agricole par des capitaux extérieurs

Compte tenu du niveau et de la variabilité des prix des terrains agricoles, les organisations professionnelles agricoles plaident pour le développement du portage du foncier par des capitaux extérieurs afin de concentrer les efforts des agriculteurs sur les investissements productifs. Dans ce cadre, le législateur a souhaité promouvoir l'acquisition des parts des groupements fonciers agricoles (GFA). En effet, cette détention se trouve aujourd'hui partiellement82(*) exonérée des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) si trois conditions sont remplies :

- les statuts du groupement lui interdisent l'exploitation en faire-valoir direct ;

- les immeubles à destination agricole, constituant le patrimoine du groupement, ont été donnés à bail à long terme ;

- les parts ont été détenues depuis deux ans au moins par le donateur ou le défunt.

Toutefois, cette exonération partielle ne s'applique pas si ces parts sont détenues, ou ont été détenues, par une société civile de placement immobilier, ou par une entreprise d'assurance ou de capitalisation. Si nul ne conteste l'absence d'exonération partielle de DMTG pour les parts de GFA détenues par ces organismes, il n'en va pas de même pour les parts qu'elles ont détenues et qui passent ensuite dans les mains de personnes physiques. En effet, il a été constaté que certaines personnes physiques, intéressées par le rachat de parts de GFA, y ont finalement renoncé après avoir appris qu'elles ne pourraient pas bénéficier de l'exonération partielle sur les droits de mutation à titre gratuit.

II. La position de votre commission

Votre commission souligne la nécessité de corriger certains effets pervers du dispositif fiscal concernant les groupements fonciers agricoles.

C'est pourquoi elle a adopté, à l'initiative de M. Rémy Pointereau, un amendement portant article additionnel et visant à exclure du bénéfice de l'exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit uniquement les parts de GFA détenues, et non plus celles qui ont été détenues, par une société civile de placement immobilier, ou par une entreprise d'assurance ou de capitalisation. Cette mesure est de nature à inciter des personnes physiques à racheter, auprès de ces personnes morales, des titres de GFA.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 13 quater - Demande d'un rapport sur l'état des biens de section

Commentaire : cet article additionnel inséré par votre commission prévoit la remise d'un rapport relatif à l'état des biens de section.

I. Le droit en vigueur

Les sections de commune sont définies par le code général des collectivités territoriales comme « toute partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune » (article L. 2411-1). La section de commune possède la personnalité juridique.

Ces sections sont propriétaires de biens immobiliers tels que des pâturages ou des forêts, mais aussi mobiliers (matériels agricoles). Elles peuvent aussi détenir des droits collectifs.

Il s'agit en fait une survivance du droit féodal, qui remonte au droit d'utilisation des « communaux » par les habitants des villages.

Les sections de commune constituent un phénomène méconnu dans de nombreuses régions car il est concentré surtout dans quelques départements du Massif central et de ses contreforts. Le département de Haute-Loire contiendrait ainsi à lui seul plus de 2 800 sections de communes.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Les sections de commune constituent, selon le rapport Lemoine de 200383(*), « une source de contrainte pour les maires, qui en réclament la suppression, et un frein à l'aménagement et au développement de l'espace rural ». La gestion de leurs biens pose en effet de nombreuses difficultés liées à la difficulté d'établir de manière certaine les droits de chacun et même, bien souvent, la délimitation exacte de la section, ainsi qu'à la difficulté de déterminer les prérogatives respectives de la commune et des ayant-droits.

La suppression pure et simple des sections ne paraît guère envisageable, s'agissant d'une remise en cause du droit de propriété. Plusieurs lois récentes ont cependant aménagé leur régime : loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole...

Ces lois n'ont toutefois pas permis de résoudre toutes les difficultés que connaissent les communes et les ayant-droits dans la gestion des biens de section, qui fait l'objet d'un contentieux régulier.

C'est pourquoi votre commission a adopté, sur la proposition d'une part de M. Jacques Blanc, d'autre part de M. Claude Lise, un amendement identique demandant au Gouvernement de présenter au Parlement un rapport sur l'état des biens de section.

Un nouveau bilan apparaît en effet nécessaire afin de prendre en compte les évolutions législatives intervenues depuis la remise du rapport Lemoine et de permettre à la représentation nationale d'élaborer, le cas échéant, de nouvelles propositions.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 14 - Intégration du développement durable et de la biodiversité dans les missions de plusieurs organismes agricoles, extension à la méthanisation de la qualification d'activité agricole, extension du bail environnemental et intégration d'objectifs environnementaux au sein des filières sous signe de qualité

Commentaire : cet article prévoit plusieurs mesures visant à une meilleure prise en compte des objectifs de protection de l'environnement dans la politique agricole : en les intégrant dans les missions de la politique d'aménagement rural, de la commission communale d'aménagement foncier, des associations foncières agricoles et du conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire. Il assimile l'exploitation de sous-produits de l'activité agricole sous forme de méthanisation à une activité agricole. Il étend le champ du bail environnemental aux parcelles incluses dans les parcs naturels régionaux et dans les trames vertes et bleues. Enfin, il organise la prise en compte de prescriptions relatives au bien-être animal dans les filières sous signe d'identification de la qualité et de l'origine.

I - Le dispositif du projet de loi

 L'aménagement du territoire rural a pour objectif, dans le cadre d'une politique plus globale d'aménagement du territoire, de rationaliser l'utilisation de l'espace en zone rurale entre l'activité agricole, forestière, les autres activités économiques comme le commerce et l'artisanat, l'habitat, les services et les infrastructures notamment routières. Il doit permettre d'organiser la coexistence des différentes activités en milieu rural et d'aménager des équilibres entre ville et campagne.

L'article L. 111-2 du code rural détermine une série d'axes prioritaires de la politique d'aménagement du territoire rural. Mis sur le même plan, ils doivent être conciliés les uns avec les autres.

Les préoccupations environnementales sont déjà présentes puisque la politique d'aménagement rural devra contribuer à la prévention des risques naturels et assurer la mise en valeur et la protection du patrimoine rural et des paysages.

Toutefois, la protection des ressources en eau, de la biodiversité et la préservation des continuités écologiques entre milieux naturels n'en font par partie.

Dans le prolongement de la logique du Grenelle de l'environnement, le de cet article vise à introduire ces préoccupations au même titre que les préoccupations économiques ou sociales dans le cadre de la politique d'aménagement rural.

 L'aménagement foncier rural a été profondément réformé par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Placé désormais sous la responsabilité administrative et financière des conseils généraux, il a été simplifié pour ne plus connaître que trois modalités : l'aménagement agricole ou forestier, successeur du remembrement, les échanges et cessions amiables de parcelles et la mise en valeur de terres incultes.

Les préoccupations environnementales et de sauvegarde des grands équilibres de l'espace rural doivent être prises en compte au même titre que l'objectif traditionnel de rationalisation des parcelles agricoles afin d'améliorer leur exploitation.

Lorsque le conseil général décide d'engager une opération d'aménagement foncier rural, sur demande d'une ou plusieurs communes intéressées ou de propriétaires qui envisagent d'échanger leurs parcelles, le pilotage des opérations est confié à une commission communale (ou intercommunale si l'opération déborde des limites d'une seule commune) d'aménagement foncier (CCAF), présidée par un commissaire enquêteur et associant élus, fonctionnaires, exploitants agricoles, propriétaires et personnalités qualifiées en matière de protection de la nature, qui propose au conseil général le périmètre et les modalités de l'opération.

En matière d'aménagement foncier agricole et forestier, la CCAF détient également un pouvoir propre de décision pour établir des chemins d'exploitation et réaliser des travaux connexes comme l'arrachage de haies, l'arasement de talus, la rectification ou régularisation de cours d'eau, avant la remise définitive des terres à leurs nouveaux propriétaires.

Le de cet article vise à mieux encore prendre en compte les préoccupations environnementales dans l'exercice de ce pouvoir par les CCAF, à travers deux modifications de l'article L. 123-8 du code rural :

- d'une part, les actions décidées par les CCAF devront être conformes à l'impératif de « respect des équilibres naturels ;

- d'autre part, les travaux destinés à la remise en bon état des continuités écologiques ont été incluses dans la liste de ceux qui peuvent être décidées par les CCAF, permettant une mise en oeuvre effective à travers les opérations d'aménagement foncier agricole des trames bleues et vertes prévues par le Grenelle de l'environnement.

Enfin, la nouvelle rédaction de l'article L. 123-8 du code rural proposée par cet article apporte deux simplifications :

- les différents types de travaux d'intérêt collectif n'entraînant pas de prélèvement sur l'assiette des terres, comme l'arrachage de haies ou l'arasement de talus, qui peuvent être décidées par la CCAF, sont regroupés sous la désignation unique de travaux affectant les particularités topographiques des parcelles. Ce terme est au demeurant celui utilisé en droit européen au titre des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) ;

- dans le même esprit, la notion de travaux d'aménagement hydraulique remplace celle de travaux sur les cours d'eau ou sur l'écoulement des eaux nuisibles, qui relèvent de la CCAF, permettant à celle-ci d'intervenir plus largement.

 Les associations foncières agricoles (AFA) regroupant les propriétaires de terrains à vocation agricole pastorale ou forestière reçoivent mandat des propriétaires non pas pour exploiter directement les terrains situés dans leur périmètre d'intervention mais pour entretenir les ouvrages collectifs nécessaires à leur mise en valeur agricole pastorale ou forestière. Elles peuvent aussi procéder à des travaux n'ayant pas une finalité agricole mais de développement rural. Elles peuvent disposer dans ce cadre de subventions publiques.

Le de cet article étend le champ d'intervention des AFA à la réalisation de travaux destinés à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques, leur permettant ainsi de contribuer à la réalisation des trames bleue et verte prévues par le Grenelle de l'environnement.

 La méthanisation constitue une réaction de digestion anaérobie de déchets fermentescibles qui peuvent avoir plusieurs origines : déchets urbains, industriels ou agricoles. Cette réaction produit du biogaz, source d'énergie renouvelable à partir de laquelle il est possible de produire de l'électricité et de la chaleur.

- L'article 2 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement fixe comme objectif à la France de porter la part des énergies renouvelables à au moins 23 % de sa consommation d'énergie finale d'ici à 2020.

Or, des procédés techniques existent pour transformer les effluents d'élevage comme le fumier et le lisier ou encore les sous-produits de l'activité agricole comme la paille ou les résidus organiques dans des unités de méthanisation.

- Le plan de performance énergétique (PPE) lancé dans le cadre du plan de relance en 2009 a permis de recenser plusieurs projets d'installation d'équipements de méthanisation adossés à des exploitations agricoles. Une partie de l'enveloppe de 38 millions d'euros du PPE pour 2010 est destinée à soutenir l'investissement dans de telles installations.

Outre la production d'énergie, la méthanisation produit un digestat riche en azote, qui peut être utilisé comme fertilisant et réduit ainsi les dépenses en engrais des exploitations.

- Sur le plan fiscal la vente de biomasse ou d'énergie provenant majoritairement de produits ou sous-produits de l'exploitation est depuis 2009 assimilée à des revenus agricoles84(*).

Toutefois, cette activité ne rentre pas dans la définition des activités agricoles de l'article L. 311-1 du code rural, mettant des obstacles administratifs au développement de la méthanisation : ainsi, le code de l'urbanisme n'admettant en zone agricole que des constructions nécessaires à une activité agricole, l'installation d'une unité de méthanisation destinée à alimenter d'autres utilisateurs que l'exploitant agricole pourrait se heurter à un refus de délivrance de permis de construire.

Le de cet article vise à lever ces obstacles juridiques au développement de la méthanisation, en prévoyant que la commercialisation, par un exploitant agricole, de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation provenant de produits et sous-produits de l'exploitation, soit considérée comme une activité agricole. Le bon fonctionnement des équipements de méthanisation nécessitant souvent des apports extérieurs notamment de graisses, le seuil de 50 % de produits issus de l'exploitation a été retenu.

 Créé par la loi d'orientation agricole de 2006, le bail environnemental est une forme particulière de bail rural. Alors que le statut du bail classique laisse au fermier une entière liberté de choix de ses pratiques culturales, avec le bail environnemental, le preneur doit respecter un certain nombre de prescriptions environnementales, inscrites dans un cahier des charges, faute de quoi le bail sera résilié. En contrepartie, le prix du fermage est minoré pour prendre en compte les contraintes spécifiques qui pèsent sur l'exploitation.

La liste des types de clauses que peut contenir le bail environnemental est limitativement énumérée par le décret n° 2007-326 du 8 mars 200785(*), comprenant notamment le non-retournement des prairies, la limitation ou l'interdiction d'engrais et de pesticides, l'interdiction de drainage ou d'irrigation.

Seules les personnes morales de droit public et les associations agréées de protection de l'environnement peuvent proposer ce type de bail à des agriculteurs, quelle que soit la localisation de leur terrain.

Les bailleurs privés ne peuvent en revanche proposer la conclusion de baux environnementaux que sur certaines parcelles dont la liste est fixée par le cinquième alinéa de l'article L. 411-27 du code rural.

LISTE DES PARCELLES POUVANT FAIRE L'OBJET D'UN BAIL ENVIRONNEMENTAL (ARTICLE L. 411-27 DU CODE RURAL)

- Zones humides d'intérêt environnemental et zones de captage d'eau (articles L. 211-3 du code de l'environnement et L. 1321-2 du code de la santé publique) ;

- Terrains riverains d'un cours d'eau ou d'une dérivation, ou situés dans leur bassin versant, ou dans une zone estuarienne, sur lesquels ont été imposées des servitudes d'utilité publique (article L. 211-12 du code de l'environnement) ;

- Terrains appartenant au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (article L. 322-1 du code de l'environnement) ;

- Terrains situés dans des parcs nationaux et des réserves naturelles classées et des périmètres de protection de ces réserves (articles L. 331-1, 332-1 et L. 332-16 du code de l'environnement) ;

- Terrains situés dans des sites naturels classés (articles L. 341-4 à L. 341-6 du code de l'environnement) ;

- Terrains situés dans des zones naturelles définies par un arrêté préfectoral de protection de biotope (article L. 411-2 du code de l'environnement) ;

- Sites Natura 2000 (article L. 414-1 du code de l'environnement) ;

- Zones couvertes par un plan de prévention contre les risques naturels prévisibles (article L. 562-1 du code de l'environnement) ;

- Zones soumises à érosion (article L. 114-1 du code rural).

Le de cet article étend la liste des terrains pouvant faire l'objet d'un bail environnemental à deux nouvelles catégories de terrains :

- ceux situés dans le périmètre des parcs naturels régionaux (PNR) régis par l'article L. 333-1 du code de l'environnement. Les PNR couvrent actuellement environ 12 % du territoire national, soit 7 millions d'hectares86(*) ;

- ceux situés dans les trames vertes et bleues créées par l'article 45 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, actuellement en discussion à l'Assemblée nationale, dont le régime sera codifié aux articles L. 371-1 à L. 371-3 du code de l'environnement.

Enfin, la nouvelle rédaction du cinquième alinéa de l'article L. 411-27 du code rural précise que la conclusion d'un bail environnemental sur les parcelles éligibles est subordonnée à leur soumission à un document de gestion officiel.

 Le conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO), prévu à l'article L. 611-1 du code rural est un organisme consultatif rassemblant l'ensemble des acteurs des filières agricoles et agro-alimentaires : syndicats agricoles, représentants des industriels ou encore de la distribution, propriétaires. Placé auprès du ministre chargé de l'agriculture, le CSO participe par ses avis à la définition et à la mise en oeuvre de la politique agricole. C'est aussi une instance de discussion et de négociations informelles entre les différentes parties prenantes de la politique agricole et agro-alimentaire, qui joue un rôle pratique important et se réunit fréquemment.

Le de cet article ne touche pas à sa composition mais modifie légèrement ses missions :

- en supprimant son rôle d'avis sur l'affectation des moyens, notamment ceux ouverts en loi de finances, en matière d'orientation et de valorisation de la production agricole, qui était prévu au dixième alinéa (3°) de l'article L. 611-1 du code rural ;

- en précisant, dans l'esprit du Grenelle de l'environnement, que le CSO tient compte dans l'exercice de ses compétences de la nécessité d'un développement du territoire qui soit équilibré, comme cela est déjà prévu, mais également durable.

 Les productions sous signe de qualité, AOP ou IGP, répondent à un cahier des charges qui imposent aux agriculteurs le respect de pratiques et règles de production garantes de la qualité des produits labellisés.

Ces cahiers des charges sont élaborés par les organismes de défense et de gestion (ODG) regroupant les producteurs souhaitant voir les caractéristiques particulières de leurs productions reconnues et ainsi, mieux valorisées.

L'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO), établissement public placé sous la tutelle du ministère chargé de l'agriculture est chargé d'instruire les dossiers et de proposer la reconnaissance des produits sous signe de qualité. La décision finale de reconnaissance incombe à la commission européenne.

La législation communautaire encadre les conditions d'une telle reconnaissance. Les cahiers des charges doivent en particulier décrire précisément le lien entre la qualité ou les caractéristiques du produit agricole ou de la denrée alimentaire et le milieu géographique et fixent les méthodes de production garantissant le niveau de qualité attendue et conditionnant l'obtention par chaque producteur du signe de qualité.

Dans le cadre de la législation européenne actuelle, il n'est pas possible d'introduire dans les cahiers des charges des prescriptions environnementales ou relatives au bien être animal, sauf si celles-ci sont nécessaires pour garantir la typicité ou la qualité des produits, ce qui en pratique est très rare.

Or, les consommateurs souhaitent de plus en plus être assurés que ce qu'ils achètent a été produit dans des conditions respectueuses de l'environnement. Certains professionnels seraient donc favorables à l'intégration de prescriptions environnementales ou de normes de bien-être animal dans les cahiers des charges des ODG. La commission européenne elle-même notait en mai 2009 que les consultations des parties prenantes dans le cadre de l'élaboration du livre vert sur la qualité87(*) avaient mis à jour le souhait de voir évoluer le dispositif de qualité en ces sens, évolution que soutient la France.

Les et de cet article proposent un compromis permettant d'avancer dans la prise en compte de bonnes pratiques environnementales et de respect du bien-être animal dans les filières sous signes de qualité, tout en restant dans le cadre juridique des normes européennes existantes, en attendant la refonte de la politique européenne de qualité qui devrait être lancée à la fin de l'année 2010.

II - La position de votre commission

Votre commission a peu modifié cet article.

Sur proposition conjointe de M. Daniel Dubois, elle a adopté un amendement prévoyant que les agriculteurs puissent se grouper pour exploiter en commun des équipements de méthanisation. Dans ce cas, les revenus tirés de la commercialisation du méthane seraient considérés comme des revenus agricoles, dès lors que les matières premières utilisées dans l'équipement proviennent pour au moins 50 % des associés. Les coûts élevés d'installation de ces nouveaux équipements justifient en effet qu'ils puissent faire l'objet d'une exploitation commune.

La commission a également adopté un amendement identique de M. Rémy Pointereau et de Mme Jacqueline Panis prévoyant que, lorsque l'installation devait être faite sur un terrain loué par un bail rural, le preneur soit tenu d'obtenir l'accord du bailleur. En effet, ce type d'équipement n'est pas anodin et engage l'exploitation pour de nombreuses années. Par ailleurs, mettre fin à l'activité d'un méthaniseur peut entraîner des frais importants. Pour toutes ces raisons, un accord préalable du bailleur a donc été prévu.

Votre commission a enfin, par un amendement de votre rapporteur, inséré un article L. 660-1 dans le code rural afin de faciliter la mise en oeuvre du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (TIRPGAA). Le traité prévoit notamment la mise en place d'un système multilatéral facilitant l'accès aux ressources phytogénétiques et le partage des avantages qu'elles fournissent.

LE TRAITÉ INTERNATIONAL SUR LES RESSOURCES PHYTOGÉNÉTIQUES POUR L'ALIMENTATION ET L'AGRICULTURE

Adopté le 3 novembre 2001 à Rome, ce traité a pour objectif la conservation et l'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture ainsi que le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation.

Il prévoit notamment la mise en place d'un Système multilatéral de ressources génétiques partagées. Ce Système multilatéral comprend 64 espèces cultivées majeures qui représentent à elles seules 80 % de la consommation humaine. Les États parties au traité rendent ainsi disponibles à tous la diversité génétique des espèces cultivées entreposées dans leurs banques de gènes et les informations qui s'y rapportent.

Les bénéficiaires de l'accès à ces matériels génétiques partagés acceptent de reverser une partie des avantages commerciaux qu'ils en retirent à un fonds de soutien à l'agriculture des pays en voie de développement.

Le traité est entré en vigueur le 29 juin 2004 après la ratification de quarante États. La Communauté européenne l'a ratifié le 31 mars 2004 et la France le 11 juillet 2005.

L'article 12 du traité prévoit que les parties contractantes prennent les mesures, notamment juridiques, appropriées pour accorder aux autres parties contractantes, ainsi qu'aux personnes placées sous leur juridiction, l'accès aux ressources phytogénétiques prévu par le traité.

Or, ces ressources relèvent :

- d'une part du domaine public de l'État, qui doit les verser au Système multilatéral (article 11.2 du traité) ;

- d'autre part de personnes physiques ou morales, et l'État doit encourager celles-ci à incorporer ces ressources au Système multilatéral (article 11.3) ;

L'article L. 660-1 nouveau du code rural, inséré par votre commission, tend donc à constituer une collection nationale de ressources phytogénétiques qui comprendra des collections provenant d'organismes publics ou privés.

Cette disposition supprime la nécessité de recourir à l'une des habilitations à légiférer par ordonnance prévues à l'article 17 (voir infra).

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 14 bis (article L. 411-11 du code rural) - Mode de calcul de l'indice des fermages

Commentaire : cet article modifie le mode de calcul de l'indice des fermages en instituant un indice national unique et en introduisant une composante fondée sur l'évolution du niveau général des prix.

Votre commission a, par un amendement de votre rapporteur, inséré un article additionnel après l'article 14, tendant à modifier le mode de calcul de l'indice du fermage.

L'article L. 411-11 du code rural encadre de manière stricte la formation et l'évolution des prix du fermage. Si le loyer des bâtiments d'habitation est actualisé chaque année selon la variation de l'indice de référence des loyers publié par l'INSEE, le loyer des terres nues et des bâtiments d'exploitation est actualisé selon la variation de l'indice des fermages. Cet indice est calculé à partir d'un panier d'indicateurs relatifs au revenu brut d'entreprise agricole à l'hectare calculés aux niveaux national et départemental.

L'indice des fermages est composé :

- pour un quart au moins, du revenu brut d'entreprise agricole (RBEA) à l'hectare constaté sur le plan national au cours des cinq années précédentes ;

- des deux éléments suivants ou de l'un d'entre eux : RBEA national à l'hectare d'une ou plusieurs catégories d'exploitations classées selon leur orientation technico-économique constaté au cours des cinq années précédentes et résultat brut d'exploitation départemental à l'hectare constaté au cours des cinq années précédentes.

La modification proposée consisterait à substituer aux indices départementaux un indice national prenant en compte:

- pour 60 %, l'évolution du RBEA à l'hectare constaté sur le plan national au cours des cinq années précédentes ;

- pour 40 %, l'évolution du niveau général des prix sur la dernière année connue.

Cette modification résulte d'une concertation menée par le Gouvernement avec les organisations professionnelles agricoles.

L'insertion de cette modification dans le présent projet de loi par votre commission supprime la nécessité du recours à une ordonnance prévu par l'article 17 (voir infra) et répond à une demande des acteurs concernés.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 15 (Articles L. 2, L. 4-1 [nouveau], L. 6, L. 4-1 [nouveau], L. 12, L. 221-9 et L. 224-6 du code forestier, article L. 124-4-1 [nouveau] du code rural) - Mobilisation du bois et mise en oeuvre de la politique forestière

Commentaire : cet article étend l'obligation de réalisation des plans simples de gestion ; il définit la mise en oeuvre de la politique forestière à travers des plans pluriannuels régionaux de développement forestier, financés par une part de taxe foncière forestière perçue par les chambres d'agriculture, et des stratégies locales de développement forestier ; il facilite enfin l'intervention de l'Office national des forêts en forêt privée ainsi que la cession de petites parcelles forestières.

 Le plan simple de gestion (alinéas 1 et 2)

I - Le droit en vigueur

Afin de favoriser une exploitation des forêts respectant les règles de gestion durable, le code forestier encourage les propriétaires privés et publics de forêt à adopter des documents de gestion. Ceux-ci sont de quatre sortes88(*).

- Le document d'aménagement concerne les forêts publiques.

- Le plan simple de gestion (PSG) est obligatoirement présenté pour toutes les forêts privées d'une superficie d'un seul tenant supérieure à un seuil compris, selon le département, entre 10 et 25 hectares.

Le plan simple de gestion se fonde sur une brève analyse des enjeux économiques, environnementaux et sociaux de la forêt et, en cas de renouvellement, de l'application du plan précédent. Il présente un programme de coupes et un programme des travaux de reconstitution des parcelles parcourues par les coupes et, le cas échéant, des travaux d'amélioration.

Chaque année, les centres régionaux de la propriété forestière agréent environ 2 300 plans simples de gestion dont 600 nouveaux environ.

- Le règlement type de gestion89(*) définit des modalités d'exploitation de la forêt adaptées aux grands types de peuplements forestiers identifiés régionalement. Il est élaboré par un organisme de gestion en commun agréé, un expert forestier agréé ou l'Office national des forêts.

Le règlement type de gestion est approuvé par le Centre national de la propriété forestière.

- Enfin, le code des bonnes pratiques sylvicoles90(*) comprend des recommandations conformes à une gestion durable en prenant en compte les usages locaux. Il porte sur la conduite des grands types de peuplements et sur les conditions que doit remplir une parcelle forestière pour rendre possible sa gestion durable. Il est élaboré par le Centre national de la propriété forestière et approuvé par le représentant de l'État dans la région.

II - Le dispositif du projet de loi

Le 1° du I de l'article 15 (alinéas 1 et 2) prévoit que les forêts privées d'une superficie de 25 hectares sont soumises à l'obligation de présenter un plan simple de gestion même si elles constituées de plusieurs parcelles séparées.

Selon l'étude d'impact, 2 174 000 ha étaient gérés en 2008 avec un plan de gestion simple et la mesure proposée concernerait 1 700 000 ha supplémentaires, soit au total plus de 40 % de la forêt privée.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve l'extension du plan simple de gestion aux parcelles de 25 hectares en plusieurs tenants, qui répond à l'objectif d'une meilleure exploitation de la forêt privée française, sur le plan du rendement économique comme de la gestion durable.

Votre rapporteur souligne toutefois la charge en résultant pour les centres régionaux de la propriété forestière, qui pourraient avoir à examiner pour agrément 16 000 nouveaux PSG supplémentaires dans les années à venir.

 La mise en oeuvre de la politique forestière (alinéas 3 à 22)

I - Le droit en vigueur

La mise en oeuvre de la politique forestière repose actuellement sur plusieurs documents de planification existants au niveau régional et local.

- Les orientations régionales forestières91(*) traduisent les objectifs de la politique forestière au niveau régional. Elles sont établies par la commission régionale de la forêt et des produits forestiers et concernent tous les acteurs de la filière, des propriétaires forestiers aux industries de transformation.

- Trois documents cadres régionaux s'adressent aux propriétaires forestiers privés ou publics :

* en forêt privée : les schémas régionaux sylvicoles92(*) ;

* en forêt domaniale : les directives régionales d'aménagement93(*),

* dans les forêts des collectivités et les autres forêts relevant du régime forestier : les schémas régionaux d'aménagement94(*).

Ces documents se fondent sur une analyse des forêts de la région et traitent en particulier des méthodes de sylviculture à employer. Les documents de gestion durable (document d'aménagement, plan simple de gestion, règlement type de gestion, code de bonnes pratiques sylvicoles) doivent être conformes aux documents cadre régionaux.

- Au niveau local, plusieurs approches tendent à dépasser le morcellement du foncier forestier afin de mener une réflexion globale concernant l'exploitation de la forêt, la protection contre les risques naturels et les demandes d'utilisation de la forêt provenant de la société :

* la charte forestière de territoire95(*) peut être élaborée à l'initiative des élus locaux « sur un territoire pertinent au regard des objectifs poursuivis ». Elle donne lieu à des conventions avec les propriétaires forestiers, qui peuvent faire l'objet d'aides publiques ;

* le plan de développement de massif est une approche concertée entre les différents acteurs du territoire (forestiers privés, agriculteurs, chasseurs, associations...) qui prend en compte aussi bien la gestion économique et la gestion environnementale de la forêt que la question de l'emploi ;

* les schémas stratégiques de massifs forestiers96(*) sont des déclinaisons forestières des schémas interrégionaux d'aménagement et de développement de massif de montagne prévus par la loi « Montagne ».

 

II - Le dispositif du projet de loi

 Le 2° du I de l'article 15 (alinéas 3 et 4) réécrit l'article L. 2 du code forestier en retirant la mention des chartes forestières de territoire, qui se fondent dans la catégorie des stratégies locales de développement forestier instituées infra.

 Le 3° du I (alinéas 5 à 11) introduit dans un article L. 4-1 nouveau du code forestier un plan pluriannuel régional de développement forestier.

Ce nouveau plan constitue un programme d'actions consacré à la production et à la valorisation économique du bois, dans le cadre des orientations régionales forestières.

LE PLAN PLURIANNUEL RÉGIONAL DE DÉVELOPPEMENT FORESTIER

Objectifs du plan : améliorer la production et la valorisation économique du bois.

Élaboration du plan : sous l'autorité du préfet de région et suivant les étapes suivantes :

1. préparation par un comité auquel sont présents ou représentés :

- les propriétaires forestiers,

- les professionnels de la production forestière,

- les centres régionaux de la propriété forestière (CRPF),

- les communes forestières,

- l'Office national des forêts (ONF),

- les chambres d'agriculture ;

2. vérification de la prise en compte des dispositions :

- du SDAGE99(*),

- du futur SRCE100(*),

- en montagne, du schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif ;

3. vérification de la compatibilité du plan :

- avec les orientations régionales forestières,

- avec les documents régionaux concernant les différents types de forêt 101(*) ;

4. mise à disposition du public pendant une durée minimale d'un mois ;

5. avis de la commission régionale de la forêt et des produits forestiers (CRFPF) ;

6. arrêté préfectoral de publication du plan.

Contenu du plan :

1. identification des massifs forestiers insuffisamment exploités ;

2. analyse des raisons et définition d'actions rapides relatives :

- aux méthodes de sylviculture les plus adaptées à la gestion durable des forêts considérées dans la perspective d'une meilleure valorisation économique du bois,

- aux investissements à réaliser,

- à la coordination locale du développement forestier.

Actes exclus du plan : tous actes relevant du secteur marchand de gestion directe, de maîtrise d'oeuvre de travaux ou de commercialisation.

Mise en oeuvre du plan :

- par les propriétaires, les CRPF, l'ONF et les chambres d'agriculture ;

- dans le cadre des stratégies locales de développement forestier.

Moyens financiers :

affectation prioritaire des interventions publiques aux actions définies dans le plan ;

part de taxe foncière reversée par les chambres départementales d'agriculture aux chambres régionales (voir infra).

Ce plan remplace le programme pluriannuel d'actions des chambres d'agriculture prévu par la loi d'orientation forestière de 2001102(*).

 Le 4° du I (alinéas 12 à 22) institue, à l'article L. 12 du code forestier, des stratégies locales de développement forestier, qui doivent être compatibles avec le plan pluriannuel régional de développement forestier.

Ces stratégies locales de développement forestier constituent un « label » pour l'ensemble des dispositifs existants au niveau local tels que les chartes forestières de territoire et les plans de développement de massif qui ne disparaissent donc pas.

Les stratégies locales de développement forestier se rapprochent en particulier des chartes forestières de territoire :

- le périmètre n'est pas précisé mais doit s'adapter aux objectifs poursuivis sur le territoire ;

- les stratégies comme les chartes concernent l'ensemble des fonctions de la forêt : fonction économique, fonction environnementale, fonction sociale. Elles envisagent l'emploi et l'aménagement rural, favorisent le regroupement des propriétaires afin de lutter contre le morcellement foncier et renforcent la compétitivité de la filière ;

- si les chartes forestières de territoire sont lancées à l'initiative des élus, les stratégies locales de développement forestier peuvent provenir aussi de propositions des autres organismes de la forêt (CRPF, ONF, chambres d'agriculture) ; en tout état de cause, l'ensemble des acteurs concernés (propriétaires privés ou publics, associations, collectivités) sont associés à leur élaboration comme à leur mise en oeuvre ;

- enfin, les stratégies locales de développement forestier, comme les chartes forestières de territoire, donnent lieu à des conventions entre les propriétaires et les opérateurs de la filière, les associations ou les collectivités publiques, ces conventions pouvant faire l'objet d'aides publiques.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la création des plans pluriannuels régionaux de développement forestier et des stratégies locales de développement forestier.

A travers deux amendements de votre rapporteur, elle a :

rétabli une disposition de l'article L. 2 du code forestier qui prévoit la possibilité, pour les collectivités et leurs groupements, de passer des contrats avec l'État pour mettre en oeuvre la politique forestière ;

précisé la nature des actions de ce plan en prévoyant qu'elles porteraient sur l'animation des secteurs concernés, sur la coordination locale du développement forestier et sur l'identification des investissements à réaliser, dans la perspective d'une meilleure valorisation économique du bois.

Votre commission a également adopté deux amendements de Mme Odette Herviaux tendant :

- à associer les collectivités territoriales à la préparation du plan pluriannuel régional de développement forestier ;

- à supprimer la disposition prévoyant une caducité automatique du plan si le préfet ne prend pas de disposition relative à son prolongement.

Votre commission a enfin prévu, sur la proposition de Mme Jacqueline Panis et de MM. Jackie Pierre et Rémy Pointereau, que les chambres départementales d'agriculture pourraient participer, comme les chambres régionales, à la mise en oeuvre du plan.

 La contribution au financement des actions du plan par les chambres d'agriculture (alinéas 23 et 24)

I - Le droit en vigueur

Les actions forestières sont menées par différents organismes, notamment les centres régionaux de la propriété forestière et les chambres d'agriculture départementales et régionales.

L'une des sources de financement pour ces actions est constituée d'une part de taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue au profit des chambres d'agriculture103(*).

Les chambres d'agriculture reversent en effet une partie du montant de cette taxe prélevée sur les immeubles classés au cadastre en nature de bois (« centimes forestiers ») aux autres acteurs de la forêt :

- elles reversent 50 % du montant total prélevé au niveau national au centre national de la propriété forestière par l'intermédiaire du fonds national de péréquation et d'action professionnelle104(*) ;

- elles versent également 5 % (au maximum) de ce montant aux organisations représentatives de communes forestières afin de financer les actions menées par celles-ci et notamment les actions de formation destinées à leurs élus105(*).

Les chambres d'agriculture conservent donc au niveau national106(*) 45 % du produit de cette taxe concernant les immeubles forestiers. Toutefois, la loi de finances rectificative du 30 décembre 2009 a prévu, par un amendement déposé par votre rapporteur, que ce produit restant serait progressivement mutualisé entre les chambres d'agriculture au niveau régional107(*) :

- 33 % du produit restant dans chaque département serait reversé par la chambre départementale d'agriculture à la chambre régionale dès 2010 ;

- ce taux passerait à 43 % en 2011.

II - Le dispositif du projet de loi

Le 5° du I du présent article (alinéas 23 et 24) complète le dispositif adopté lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative et décrit supra.

En effet, l'amendement qui, dans ce projet de loi, instituait le reversement d'une part de taxe foncière aux chambres régionales d'agriculture prévoyait également que ces sommes seraient consacrées à la réalisation d'un plan pluriannuel régional de développement forestier établi et mis en oeuvre par les acteurs de la production forestière et par les chambres d'agriculture.

Cette disposition a toutefois été supprimée en commission mixte paritaire, laissant ces sommes sans affectation.

Il est donc proposé d'indiquer que ces sommes financent les actions du plan pluriannuel régional de développement forestier créé par le même article (voir supra).

III - La position de votre commission

Votre commission approuve l'affectation au plan pluriannuel de développement forestier des « centimes forestiers » reversés par les chambres départementales d'agriculture aux chambres régionales, que votre rapporteur avait lui-même proposée dans le cadre du projet de loi de finances rectificatives pour 2009 mais qui n'avait pas été retenue par la commission mixte paritaire.

Il est naturel que ces sommes, qui sont prélevées sur des parcelles appartenant à des propriétaires forestiers, soient consacrées à des actions de développement forestier. Leur transfert au niveau régional permettra de les affecter à l'acteur le plus à même de mener les actions pertinentes.

La même loi de finances rectificative a toutefois supprimé, dans le code forestier, les dispositions relatives aux compétences forestières des chambres d'agriculture.

Il apparaît ainsi, compte tenu des délais d'adoption du présent projet de loi et de promulgation de la loi, que ces sommes ne pourront être vraiment utilisées d'ici à la fin 2010.

En conséquence, votre commission a, sur la proposition de votre rapporteur, adopté un amendement tendant à décaler d'un an, à 2011, l'application du reversement par les chambres départementales aux chambres régionales d'agriculture de 33 % de la part de taxe foncière qu'elles conservent.

Elle a également, adopté un amendement de votre rapporteur, de Mme Jacqueline Panis et de MM. Jackie Pierre et Rémy Pointereau, attribuant à nouveau aux chambres d'agriculture, dans le cadre d'un chapitre spécifique du code forestier, des compétences dans le domaine forestier.

 Le rôle de l'Office national des forêts (alinéas 25 à 27)

I - Le droit en vigueur

L'Office national des forêts, créé en 1966, est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) qui a pour principales missions108(*) :

- la gestion des forêts domaniales et des forêts publiques relevant du régime forestier ;

- la réalisation de missions d'intérêt général confiées par l'État.

L'ONF est également un prestataire de services dans ses domaines de compétence, pour le compte de collectivités, d'entreprises ou de particuliers.

L'ONF EN FORÊTS PUBLIQUES

1) L'application du régime forestier

Le régime forestier est un ensemble de règles particulières de gestion applicables, en vertu du code forestier, aux forêts publiques.

Son application diffère toutefois entre les forêts relevant du domaine de l'État et celles qui appartiennent aux collectivités ou à certains autres établissements.

Si les forêts domaniales sont soumises de plein droit au régime forestier109(*), l'application de ce régime aux forêts des collectivités doit faire l'objet d'un acte administratif110(*). Cet acte est pris par le préfet sur proposition de l'ONF ou, en cas de désaccord entre l'Office et la collectivité, par arrêté ministériel111(*). Si la commune souhaite  vendre ou échanger une parcelle, elle doit obtenir du préfet ou, en cas d'avis contraire de l'ONF, du ministre, le retrait de la parcelle du champ d'application du régime forestier112(*).

2) L'aménagement des forêts soumises au régime forestier

Dans les forêts des collectivités soumises au régime forestier, le préfet de région arrête un document d'aménagement forestier en accord avec la collectivité concernée. Ce document est préparé par l'ONF113(*).

Toutefois, pour certaines catégories de forêts offrant de faibles potentialités économiques et ne présentant pas d'intérêt écologique important, un règlement type de gestion élaboré par l'ONF peut remplacer le document d'aménagement114(*).

3) Les ventes de coupe

Pour les forêts des collectivités soumises au régime forestier, les ventes des coupes de toutes natures sont confiées à l'ONF115(*) Toute vente faite hors sa présence est nulle dès lors que la forêt est soumise au régime forestier.

Une délibération de la collectivité propriétaire précise la quantité mise en vente en lots groupés et détermine si les bois sont mis à disposition de l'ONF sur pied ou façonnés. Lorsque les bois mis à disposition sur pied sont destinés à être vendus façonnés, l'ONF est maître d'ouvrage des travaux nécessaires à leur exploitation.

S'agissant des forêts privées, l'article L. 224-6 du code forestier prévoit d'ores et déjà que l'ONF peut se charger, en tout ou en partie, de la conservation et de la régie des bois des particuliers. Cette intervention doit toutefois se placer dans le cadre de contrats d'une durée d'au moins dix ans. Comme votre rapporteur l'a constaté au cours de ces auditions, cette possibilité n'a guère été mise en oeuvre par l'ONF jusqu'à présent et ne permet donc pas de répondre à l'objectif de mobilisation du bois dans les forêts privées.

II - Le dispositif du projet de loi

L'article 15 du projet de loi, au 6° du I (alinéas 25 à 27) étend les possibilités d'intervention de l'ONF en forêt privée.

Cette intervention est soumise à plusieurs conditions :

- cette action doit s'inscrire dans le cadre de contrats conclus avec des gestionnaires professionnels forestiers ou des coopératives ;

- l'ONF n'interviendra que dans des forêts « qui sont identifiées comme présentant un enjeu prioritaire pour la mobilisation des bois » (ce qui semble viser les massifs forestiers identifiés, en raison de leur insuffisante exploitation, dans le futur plan pluriannuel régional de développement forestier) ; de plus, il n'interviendra que sur des parcelles non couvertes par un plan simple de gestion ou un règlement type de gestion ;

- l'ONF devra apporter la preuve qu'il respecte les règles de la concurrence.

III - La position de votre commission

Votre commission a accepté un amendement identique proposé par M. Philippe Leroy et Mme Odette Herviaux, soutenu par votre rapporteur, supprimant les alinéas 25 à 27 qui prévoient la possibilité d'une intervention de l'ONF en forêt privée.

Votre rapporteur a fait valoir que la situation financière de l'Office et les besoins des forêts publiques justifiait de concentrer son action dans sa mission première auprès de l'État et des collectivités territoriales. Le texte du projet de loi paraissait d'autre part difficile à mettre en oeuvre, l'intervention de l'Office étant soumise à un grand nombre de conditions qui rendaient incertaine son effet sur la réalisation de l'objectif de mobilisation du bois posé par le présent article.

Votre commission a d'autre part adopté un amendement de votre rapporteur tendant à définir, dans un article spécifique du code forestier, la notion de gestionnaire forestier professionnel qui est utilisée dans l'article 16 du présent projet de loi.

 Cessions amiables de petites parcelles forestières (alinéas 28
et 29)

I - Le droit en vigueur

Plusieurs dispositions du code rural s'appliquent aux procédures d'échanges et cessions de parcelles forestières soit directement, soit dans le cadre de procédures concernant plus généralement les immeubles ruraux.

Les articles L. 124-9 à L. 124-12 concernent les échanges et cessions amiables d'immeubles forestiers (ECIF) dans le cadre d'un périmètre d'aménagement foncier. Cette procédure a été créée par la loi d'orientation forestière du 9 juillet 2001116(*).

Les articles L. 124-3 à L. 124-8 considèrent le cas des échanges et cessions pour l'ensemble des immeubles ruraux, forestiers ou non. C'est la procédure d'échanges et cessions d'immeubles ruraux (ECIR), introduite par la loi relative au développement des territoires ruraux du 23 février 2005. Ces échanges peuvent avoir lieu dans le cadre d'un périmètre d'aménagement foncier comme en l'absence d'un tel périmètre.

DÉFINITION D'UN PÉRIMÈTRE D'AMÉNAGEMENT FONCIER

Rappelons que l'aménagement foncier rural comporte trois modes différents117(*) :

- l'aménagement foncier agricole et forestier, procédure administrative à caractère contraignant qui a remplacé en 2005 les procédures de remembrement ;

- les échanges et cessions amiables d'immeubles ruraux (ECIR, ECIF) ;

- la mise en valeur des terres incultes et la réglementation et la protection des boisements.

Dans la plupart des cas, le conseil général fixe, sur la proposition de la commission communale ou intercommunale d'aménagement foncier, le périmètre sur lequel doit porter l'opération.

Les échanges et cessions amiables d'immeubles ruraux (ECIR), toutefois, peuvent se réaliser :

dans le cadre d'un périmètre d'aménagement défini par le conseil général (articles L. 124-5 à L. 124-8 du code rural) ;

- ou hors de tout périmètre d'aménagement (articles L. 124-3 et L. 124-4) : le conseil général peut tout de même la faciliter, soit en prenant en charge les frais liés à l'acte notarié, soit en rendant l'opération exécutoire sans acte notarié.

Les projets d'échanges d'immeubles ruraux et notamment d'immeubles forestiers peuvent comporter des cessions de petites parcelles. Ces cessions doivent avoir lieu dans le cadre d'un périmètre d'aménagement et respecter les seuils fixés aux deux premiers alinéas de l'article L. 121-24, à savoir :

pour tout immeuble rural, une valeur inférieure à 1 500 euros et une superficie inférieure à 1,5 hectare (ce dernier seuil pouvant être diminué par la CDAF) ;

pour les seules parcelles forestières, une valeur inférieure à 7 500 euros par propriétaire, sans limitation de surface.

Les cessions de petites parcelles ne peuvent donc bénéficier de cette procédure que si elles sont réalisées dans le cadre d'un projet d'échanges de parcelles.

Par ailleurs, ces échanges d'immeubles ruraux sont exonérés de la taxe de publicité foncière ou, le cas échéant, du droit d'enregistrement (article 708 du code général des impôts). Les soultes et plus-values résultant de ces échanges ne sont pas exonérées.

II - Le dispositif du projet de loi

Le II de l'article 15 crée un article L. 124-4-1 dans le code rural.

Cet article s'inscrit dans les dispositions relatives aux échanges et cessions amiables d'immeubles ruraux en l'absence de périmètre d'aménagement foncier (ECIR hors périmètre). Il s'applique uniquement aux immeubles forestiers d'une valeur et d'une superficie inférieurs aux seuils fixés à l'article L. 121-24 du code rural, soit 1 500 euros et au maximum 1,5 hectare ou 7 500 euros sans limitation de surface (voir supra).

Il étend aux simples cessions de parcelles forestières des dispositions réservées actuellement aux projets d'échanges, notamment :

- la cession peut bénéficier, au titre de l'article L. 124-4, de la prise en charges des frais liés à l'acte notarié par le Conseil général, si celui-ci le décide ;

- la cession doit également bénéficier de l'exonération de taxe de publicité foncière ou de droit d'enregistrement prévue par l'article 708 du code général des impôts.

III - La position de votre commission

Votre commission a approuvé l'extension aux cessions de parcelles forestières des dispositions réservées actuellement aux projets d'échanges. Elle a toutefois adopté deux amendements de clarification présentés par votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 15 bis - Ratification de l'ordonnance de fusion du Centre national professionnel de la propriété forestière et des centres régionaux de la propriété forestière

Commentaire : cet article ratifie l'ordonnance n° 2009-1369 du 6 novembre 2009 relative au regroupement du Centre national professionnel de la propriété forestière et des centres régionaux de la propriété forestière 

I. Le droit en vigueur

L'ordonnance n° 2009-1369 du 6 novembre 2009 a fusionné des organismes qui jouent un rôle important auprès des propriétaires forestiers privés :

- les centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) étaient des établissements publics à caractère administratif qui avaient compétence, dans le cadre de la politique forestière nationale, pour développer et orienter la gestion forestière des bois, forêts et terrains ne relevant pas du régime forestier ;

- le Centre national professionnel de la propriété forestière était un établissement public à caractère administratif, doté d'attributions consultatives auprès du ministre chargé des forêts et chargé de coordonner l'action des CRPF.

L'ordonnance du 6 novembre 2009 a transformé les CRPF en délégations régionales du centre national, renommé en « Centre national de la propriété forestière ».

II. Le dispositif adopté par votre commission

Constatant d'une part que l'ordonnance respectait les termes de l'habilitation conférée par l'article 93 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, d'autre part que la fusion des centres régionaux et du centre national de la propriété forestière est entrée en vigueur le 1er janvier 2010 et qu'elle répond à une logique de rationalisation de l'action publique, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur tendant à ratifier l'ordonnance, moyennant la correction de certaines erreurs de référence.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 16 (Article 199 decies H du code général des impôts) - Élargissement du champ de la réduction d'impôt accordée au titre de la réalisation d'un contrat de gestion de bois et forêts

Commentaire : cet article étend le bénéfice de la réduction d'impôts accordée au titre des investissements forestiers aux contrats de gestion conclus avec les gestionnaires forestiers professionnels, nouvelle catégorie définie par le pouvoir réglementaire.

I. Le droit en vigueur

Le Dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI) a été créé par la loi d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001118(*). Il s'agit d'une réduction de l'impôt sur le revenu pour les contribuables réalisant des investissements forestiers :

- soit lors de l'acquisition d'un terrain (DEFI acquisition) ;

- soit à l'occasion de travaux forestiers (DEFI travaux) ;

- soit dans le cadre d'un contrat de gestion (DEFI contrat, créé à compter de 2009).

La réduction d'impôt couvre 25 % des dépenses.

La loi de finances pour 2009 a prolongé le dispositif pour trois ans jusqu'à fin 2013.

S'agissant du DEFI contrat, la réduction d'impôt est applicable aux rémunérations versées par le contribuable ou un groupement forestier119(*) ou une société d'épargne forestière120(*) dont le contribuable est membre.

Elle est toutefois limitée aux petites parcelles, d'une surface inférieure à 25 hectares, dans le cadre d'un contrat de gestion conclu avec un expert forestier, une coopérative forestière, une organisation de producteurs (voir le commentaire de l'article 8 supra)  ou l'Office national des forêts. Enfin, la parcelle doit être gérée de manière durable.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article propose d'appliquer le DEFI contrat aux contrats de gestion conclus avec tout gestionnaire forestier professionnel.

La notion de « gestionnaire forestier professionnel » sera précisée par décret. Elle devrait s'appuyer sur des critères tels que :

- le niveau de qualification, une garantie de compétence étant essentielle s'agissant d'un dispositif qui ouvre droit à une aide publique ;

- l'indépendance vis-à-vis de l'acheteur du bois.

Cette notion pourrait donc comprendre les experts forestiers, des entrepreneurs de travaux forestiers et des techniciens indépendants.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve l'extension de l'application du DEFI contrat aux gestionnaires forestiers professionnels, dont elle a précisé la définition dans le cadre de l'article 15 (voir supra).

Elle a adopté un amendement du rapporteur rétablissant la mention explicite des experts forestiers, déjà présente dans le code forestier et que le projet de loi prévoyait de fondre dans la catégorie des gestionnaires forestiers professionnels. Ceux-ci constituent en effet une profession réglementée qu'il est justifié de mentionner séparément des gestionnaires forestiers professionnels.

Elle a enfin adopté deux amendements présentés par votre rapporteur et relatifs aux associations syndicales autorisées (ASA) constituées en vue de la défense des forêts contre l'incendie :

- le premier prévoit, compte tenu de la nécessité de protéger les forêts contre l'incendie et de la nature d'intérêt général des travaux réalisés par les ASA, que les cotisations qui leur sont versées ouvrent droit à une réduction d'impôt égale au montant des cotisations versées jusqu'à 500 euros par foyer fiscal et à 50 % du montant des cotisations versées au-delà, dans la limite de 1 000 euros par foyer fiscal ; dans le droit existant, la réduction d'impôt est égale à 50 % du montant des cotisations sans seuil intermédiaire à 500 euros ;

- le second complète ce dispositif en prévoyant, pour les mêmes raisons, que les travaux de prévention en vue de la défense des forêts contre les incendies réalisés par ces ASA bénéficient du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à 5,5 %, comme pour les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés par des propriétaires forestiers.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 16 bis (Titre VI [nouveau] du livre II du code forestier) - Création d'un compte épargne d'assurance pour la forêt

Commentaire : cet article institue pour les propriétaires forestiers un compte épargne d'assurance pour la forêt, lié à la souscription d'une assurance et dont les sommes doivent être consacrées à la forêt.

I. Le droit en vigueur

Les communes forestières bénéficient d'un dispositif d'épargne conçu spécifiquement pour la forêt : le compte d'épargne forestière, prévu par la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.

Le compte d'épargne forestière est ouvert aux collectivités territoriales et autres personnes publiques qui peuvent y placer des ressources issues de la forêt (vente de bois ou autres produits de la forêt). Après une phase d'épargne de six ans, les collectivités peuvent utiliser le capital constitué et les intérêts capitalisés pour financer un projet d'investissement forestier. Des sommes peuvent également être retirées pendant la phase d'épargne pour faire face à un sinistre. Enfin, la collectivité peut contracter un emprunt dans des conditions privilégiées à l'issue de cette phase d'épargne.

Ce compte d'épargne forestière n'a connu qu'une diffusion insuffisante jusqu'à présent, en raison semble-t-il de sa faible attractivité.

Les agriculteurs bénéficient également de dispositifs leur permettant de faire face aux aléas climatiques, dans le cadre de l'assurance-récolte :

- la déduction pour aléas, liée à la souscription d'une assurance, leur permet de mettre de côté une partie de leurs revenus pendant les bonnes années, dans des conditions fiscalement avantageuses, afin de les utiliser lors des mauvaises années ;

- l'assurance elle-même fait l'objet d'une subvention, qui atteint du 65 % du montant de la prime en 2010.

Le présent projet de loi tend à favoriser le développement de cette assurance-récolte dans ses articles 9 et 10.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur, tendant à insérer un article additionnel instituant un compte épargne d'assurance pour la forêt (CEAF).

Alors que la France a été touchée par plusieurs sinistres majeurs ces dernières années (tempêtes Lothar et Martin en 1999, tempête Klaus dans le sud-ouest en janvier 2009), 5 % seulement de la forêt privée française sont assurés contre l'incendie et la tempête. Les conséquences financières sont importantes non seulement pour les propriétaires, qui ont perdu une partie importante de leur patrimoine forestier, mais aussi pour l'État qui participe à la reconstitution des forêts.

Votre rapporteur considère que les services apportés par la forêt, dont le caractère de « puits de carbone » aide notre pays à respecter les critères d'émission de gaz à effet de serre, services qui ne font pas l'objet d'une rémunération aux propriétaires de forêts, justifient l'attribution d'une aide publique pour le lancement d'un système d'assurance qui pourrait reposer, comme dans le cas de l'assurance récolte, sur trois piliers :

- une épargne individuelle des propriétaires pour les sinistres de faible ampleur ;

- une indemnisation des assureurs pour les sinistres moyens :

- une intervention complémentaire de l'État en cas de sinistre majeur.

Le dispositif proposé par le compte épargne d'assurance pour la forêt (CEAF) prend en compte les travaux de la commission sur l'assurance du risque de tempête sur les forêts qui a rendu ses conclusions en février 2010, ainsi que les propositions des forestiers privés. Les principaux choix effectués sont les suivants :

En premier lieu, le dispositif donne la priorité à l'auto-épargne et à l'assurance individuelle. À ce titre :

- d'une part, l'ouverture d'un CEAF est liée à la souscription d'une assurance couvrant au moins le risque tempête. Cette condition vise à favoriser le déploiement du marché de l'assurance forêt en France ;

- d'autre part, les sommes versées sur le CEAF doivent être utilisées en priorité pour la reconstitution des forêts en cas de sinistre ou pour des travaux de prévention contre la survenance de dommages.

Ainsi, les sommes déposées sur ce compte seront réservées, à hauteur de 1 000 euros par hectare couvert, à des travaux de prévention ou de reconstitution. Cette somme constitue une part significative du coût moyen de reconstitution d'un hectare de forêt, évalué à 4 800 euros. Sur ces 4 800 euros, 800 euros en moyenne pourraient être apportés par la vente des chablis et 2 000 euros par l'indemnisation apportée par l'assurance.

Par ailleurs :

- la phase de constitution de l'épargne est limitée à six ans ;

- la prime d'assurance fait l'objet d'une réduction d'impôt sur le revenu.

En deuxième lieu, il est proposé que les sommes versées en complément de celles qui sont réservées aux aléas puissent être utilisées pour des travaux d'investissement forestier.

Il est en effet indispensable de donner à ce compte un caractère incitatif, compte tenu des contraintes qui lui sont associées : obligation de s'assurer, obligation de présenter des garanties de gestion durable, non-intervention de l'État sur les surfaces non assurées.

Cette utilisation est encadrée :

- elle ne peut avoir lieu qu'après un délai de six ans suivant l'ouverture du compte, afin d'éviter des effets d'opportunité ; cette durée de six ans correspond à celle qui a été retenue pour les comptes d'épargne forestière des collectivités ;

- les retraits à fin d'investissements forestiers ne doivent pas diminuer la capacité du compte à faire face à un sinistre : ainsi, seuls les montants au-delà de 1 000 euros par hectare peuvent être utilisés pour des investissements ;

- ces utilisations sont limitées par le plafond des dépôts sur le compte, soit 2 000 euros par hectare dans une limite globale de 50 000 euros.

Enfin, il est prévu que, le dispositif permettant aux propriétaires d'avoir recours à un système assurantiel, l'aide de l'État sera progressivement liée à la souscription d'une assurance.

Votre commission espère, par l'institution de ce dispositif, contribuer à encourager le développement de l'assurance dans le domaine forestier, afin d'améliorer la couverture des forestiers contre les aléas tout en réduisant le coût occasionné à l'État par les grands sinistres forestiers.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 17 - Habilitation à légiférer par ordonnances

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions législatives relatives à la défense des forêts contre l'incendie, à la mise en oeuvre du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture et à la réforme du mode de calcul de l'indice des fermages.

I. Le dispositif du projet de loi

L'article 17 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances des dispositions de nature législative dans trois domaines distincts.

a) Défense des forêts contre l'incendie

La première ordonnance tend à réformer la législation relative à la défense des forêts contre l'incendie.

Trente mille hectares de forêt en moyenne sont parcourus chaque année par le feu, la plus grande partie en zone méditerranéenne. L'incendie, qui est presque toujours dû à l'homme ou à ses activités, n'a pas seulement un coût économique lié à la perte du bois : il cause aussi des pertes humaines et menace dans certains cas les zones périurbaines. Le feu a également des effets écologiques désastreux, la mise à nu du sol augmentant très fortement les risques d'érosion.

L'État conduit à ce titre une politique active de lutte contre les incendies de forêt, inscrite dans le code forestier depuis la création de celui-ci en 1827.

Ainsi ce code prescrit-il des mesures de débroussaillement obligatoire autour des constructions et le long des infrastructures ; il donne la possibilité au Préfet de réglementer l'emploi du feu et l'accès des personnes et des véhicules aux forêts. Le code de l'environnement permet pour sa part au préfet de prescrire l'élaboration de plans de prévention des risques d'incendie de forêt, en particulier dans les zones périurbaines. Le code de l'urbanisme prévoit que l'État porte à connaissance des collectivités territoriales les risques connus et que les documents d'urbanisme prennent en compte les prescriptions des plans de prévention des risques.

Ces dispositions accumulées par les lois successives manquent toutefois, sur certains points, de cohérence et de lisibilité. M. Jacques Liagre, dans son traité de droit forestier publié avant les nombreuses modifications encore apportées par la loi d'orientation pour la forêt de 2001, remarquait déjà que « le titre II du livre III du code forestier qui traite essentiellement de la prévention des incendies est sans nul doute le plus complexe du code forestier. Extrêmement dense et touffu, regroupant des réglementations parallèles qui peuvent parfois se superposer, il fait, en outre, l'objet de modifications fréquentes qui rendent d'autant plus laborieuse la parfaite maîtrise du sujet. »121(*).

À la suite de travaux de réflexion menés en 2009 dans le cadre d'un comité d'expert réuni à l'initiative du préfet de la zone de défense sud, le présent article prévoit, dans son 1°, d'habiliter le Gouvernement à adapter cette législation afin, notamment :

- de préciser les modalités de mise en place des servitudes liées à l'installation d'infrastructures de défense contre les incendies ;

- d'adapter la définition du débroussaillement, sujette à des interprétations divergentes sur la nature des formations végétales auxquelles elle s'applique ;

- de préciser le régime des obligations légales de débroussaillement.

b) Traité international sur les ressources phytogénétiques

La deuxième ordonnance concerne la mise en oeuvre du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture et prévoit de faciliter la mise à disposition du système multilatéral prévu par ce traité des ressources conservées en France.

Votre commission ayant, sur la proposition de votre rapporteur, inséré une disposition satisfaisant à cette exigence à la fin de l'article 14 du présent projet de loi, cette habilitation n'est plus nécessaire.

c) Modification du mode de calcul de l'indice des fermages

La troisième ordonnance concerne le mode de calcul de l'indice des fermages.

Votre commission ayant, sur la proposition de votre rapporteur, inséré une disposition satisfaisant à cette exigence dans un article additionnel après l'article 14 précité, cette habilitation n'a plus lieu d'être.

II. La position de votre commission

Votre commission a approuvé l'autorisation à prendre par ordonnance les dispositions relatives à la défense des forêts contre l'incendie.

Elle a supprimé les deux autres habilitations, pour les raisons exposées ci-dessus.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

TITRE IV - MODERNISER LA GOUVERNANCE DE LA PÊCHE MARITIME ET DE L'AQUACULTURE

Ce titre comprend désormais 7 articles :

- L'article 18 crée un comité de liaison scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture ;

- L'article 18 bis met en place une conférence régionale sur l'utilisation de la mer et du littoral ;

- L'article 19 instaure les schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine ;

- L'article 20 renforce les moyens des organisations de producteurs dans la pêche maritime et modifie les compétences des comités des pêches ;

- L'article 21 réorganise les comités des pêches et les recentre sur la seule représentation de la production ;

- L'article 22 adapte l'organisation interprofessionnelle de la conchyliculture ;

- L'article 23 prévoit la consultation ou la participation du public en matière de décisions publiques concernant les pêches maritimes.

Article 18 (Article 2-1 [nouveau] de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines) - Création du comité de liaison scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture

Commentaire : cet article a pour objet de créer auprès du conseil supérieur d'orientation des politiques halieutique, aquacole et halio-alimentaire une instance de concertation et de dialogue entre pêcheurs et scientifiques, sous la forme d'un comité de liaison doté de compétences consultatives.

I - Le droit en vigueur

La menace de réduction voire de disparition des stocks halieutiques par la surpêche a conduit l'Europe à se doter d'une politique de gestion de la ressource à travers une limitation des captures et des efforts de pêche pour de très nombreuses espèces. Pour celles non soumises à réglementation européenne, il appartient à chaque État membre de prendre les dispositions qu'il juge nécessaire pour encadrer l'activité de pêche maritime.

Les décisions en matière de gestion de la ressource sont fondées sur une évaluation scientifique des milieux marins, et en particulier de l'état des stocks.

Au niveau national, cette évaluation scientifique est effectuée par l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer).

Au niveau européen, l'expertise scientifique relève du comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP), qui regroupe des scientifiques de haut niveau, nommés pour trois ans par la Commission européenne. Le CSTEP effectue un rapport annuel sur l'état des ressources halieutiques dans l'Union européenne, sur la base duquel le Conseil adopte des décisions en matière de quotas de pêche et d'efforts de pêche.

L'INSTITUT FRANÇAIS DE RECHERCHE POUR L'EXPLOITATION DE LA MER (IFREMER)

Établissement public industriel et commercial (EPIC), l'Ifremer a pour missions, fixées par le décret n° 84-428 du 5 juin 1984, de conduire et de promouvoir des recherches fondamentales et appliquées, des actions d'expertise et des actions de développement technologique et industriel destinées à :

- connaître, évaluer et mettre en valeur les ressources des océans et permettre leur exploitation durable ;

- améliorer les méthodes de surveillance, de prévision d'évolution, de protection et de mise en valeur du milieu marin et côtier ;

- favoriser le développement socio-économique du monde maritime.

Employant environ 1 700 personnes, l'Ifremer est doté d'un budget annuel de 235 millions d'euros environ, provenant pour partie de contributions des missions « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », « Écologie, développement et aménagement durables » et « Recherche et enseignement supérieur ».

Il est administré par un conseil d'administration au sein duquel siègent des représentants de l'État, des personnels, ainsi que des personnalités qualifiées.

Un comité scientifique contribue à définir le programme de recherche de l'Institut et un comité des ressources vivantes (CRV) est appelé à formuler son avis sur l'orientation et la mise en oeuvre des programmes de recherche et de développement technologique.

Ce dispositif est complété par des organismes internationaux d'expertise auquel participent de nombreux pays comme le Conseil international pour l'exploration de la mer (ICES) ou encore la Commission Générale des Pêches pour la Méditerranée (CGPM), la Commission Internationale pour la Conservation des Thons Atlantiques (ICCAT), la commission Pêche de l'Atlantique Centre-ouest (WECAFC), l'Organisation des Pêcheries du Nord-ouest Atlantique (NAFO).

Tous les avis scientifiques convergent depuis de nombreuses années pour aller dans le sens d'une réduction générale des volumes de pêche, dans le but de limiter sinon stopper l'épuisement des stocks de poissons.

Or, ces diagnostics sont souvent remis en cause par les pêcheurs dont les constatations sur le terrain vont à l'encontre des avis des scientifiques, par exemple en ce qui concerne le cabillaud dans la zone Manche - Mer du Nord, qu'ils estiment abondant. Parfois, le constat de l'absence de poisson fait le jour par les scientifiques est contredit par les excellentes pêches de ces poissons réputés avoir quasiment disparus.

Dans un rapport rendu au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques122(*), notre collègue Marcel-Pierre Cléach soulignait que la France se distinguait par « la faiblesse voire l'impossibilité d'un dialogue constructif entre pêcheurs, scientifiques et responsables politiques », appelant de ses voeux une « réouverture du dialogue entre pêcheurs et scientifiques » orientée vers une vision partagée des écosystèmes marins.

Ce même constat a été dressé lors des Assises de la mer qui se sont tenues en 2009.

II - Le dispositif du projet de loi

L'article 18 vise donc à mettre fin au malentendu persistant entre les professionnels de la mer et les scientifiques en les réunissant au sein d'un comité de liaison scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture, créé par l'introduction d'un article additionnel après l'article 2 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines.

Le 1er alinéa du nouvel article 2-1 de ce texte place le comité de liaison scientifique et technique auprès du Conseil supérieur d'orientation des politiques halieutique, aquacole et halio-alimentaire.

LE CONSEIL SUPÉRIEUR D'ORIENTATION DES POLITIQUES HALIEUTIQUE,
AQUACOLE ET HALIO-ALIMENTAIRE (CSO-PHAH)

Placé auprès du ministre chargé des pêches maritimes et des cultures marines, le Conseil supérieur d'orientation des politiques halieutique, aquacole et halio-alimentaire est chargé de donner son avis sur les différents aspects de la politique de la pêche :

- la gestion de la ressource ;

- l'orientation des structures, de la production, de la transformation et de la commercialisation ;

- l'organisation des marchés ;

- la formation, l'emploi et les relations sociales ;

- enfin la politique de recherche.

Sa composition est précisée par le décret n°98-1060 du 24 novembre 1998. Y siègent notamment :

- les représentants de la production : patrons de pêche, salariés des entreprises de pêche, organisations de producteurs ;

- les représentants de la transformation et de la commercialisation des produits de la pêche et des cultures marines, notamment les mareyeurs ;

- les représentants de la distribution ;

- les représentants de la recherche ;

- les représentants des institutions financières.

Les 2ème à 6ème alinéas précisent les missions du comité de liaison scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture. Organisme consultatif, il peut être consulté sur toute question portant notamment sur la conservation et l'exploitation de la ressource, l'analyse de l'évolution combinée des stocks halieutiques et des flottes de pêche ou encore l'orientation de la recherche et la collecte des données.

Il doit émettre au moins une fois par an un avis assorti de recommandations sur l'état des ressources halieutiques et les mesures prises pour sa gestion. Ainsi, ce comité de liaison se voit chargé de réaliser une évaluation annuelle de la pertinence de la politique de gestion des ressources. La France pourra donc s'appuyer sur cette expertise dans les négociations annuelles des quotas de pêche avec ses partenaires européens.

L'avant-dernier alinéa fixe le principe d'une composition large du comité de liaison, répondant dans sa logique aux grandes lignes de la gouvernance fixée dans le Grenelle de l'environnement. Feront ainsi partie du comité de liaison les représentants de l'État et de ses établissements publics, les représentants des professionnels de la pêche et de l'aquaculture. On peut penser qu'il s'agira des responsables des entreprises de pêche et de l'aquaculture mais aussi des salariés de ces entreprises. Enfin, sont prévus des représentants du monde scientifique ainsi que des représentants de la société civile, notamment des associations de protection de l'environnement.

Le dernier alinéa renvoie à un décret la détermination précise de la composition, des attributions et des conditions de fonctionnement de ce comité de liaison scientifique et technique.

III - La position de votre commission

M. Charles Revet, co-rapporteur du titre IV du projet de loi, approuve l'orientation générale consistant à rapprocher les points de vue des scientifiques et des professionnels sur l'état des ressources halieutiques et les mesures destinées à maintenir les conditions d'une pêche durable.

Il souligne que les règles limitant la pêche dans certaines zones ne seront acceptées que si les fondements de celles-ci sont partagés, si les analyses des scientifiques sont confrontées aux constatations de terrain.

Il souhaite que des méthodologies communes puissent être élaborées dans le cadre du comité de liaison scientifique et technique afin de rapprocher les études scientifiques des constats empiriques des pêcheurs lors de leurs sorties en mer.

La commission a adopté plusieurs amendements :

- Considérant qu'il était nécessaire d'encourager plus encore la collaboration entre pêcheurs et scientifiques en matière d'analyse de la ressource, la commission a adopté un amendement du co-rapporteur tendant à préciser que le comité de liaison pourrait aussi se prononcer sur le développement conjoint de l'analyse scientifique effectuée à bord des navires de pêche, afin d'encourager les sorties scientifiques embarquées.

- Sur proposition de Mme Odette Herviaux, la commission a également adopté un amendement précisant que les associations de consommateurs pourraient siéger dans le comité au titre de la société civile, aux côtés des associations de protection de l'environnement.

- La commission a enfin estimé, en adoptant un amendement du rapporteur, qu'il n'était pas nécessaire d'indiquer que le comité était une instance de concertation et de dialogue, ceci découlant naturellement de ses missions et de sa composition, et que ses attributions étant suffisamment claires, il n'était pas justifié de les préciser par décret.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 18 bis - Conférence régionale sur l'utilisation de la mer et du littoral

Commentaire : cet article additionnel crée une conférence régionale, réunie sous l'égide du préfet de région, associant l'État, les élus locaux, les professionnels et la société civile pour définir des lignes directrices à l'utilisation de la mer et du littoral régional.

I - Le droit en vigueur

Les schémas et documents de planification encadrant l'utilisation de l'espace sont nombreux et se sont multipliés durant la période récente.

Aux documents d'urbanisme comme la carte communale ou le plan local d'urbanisme (PLU), ou encore à une échelle plus large les schémas de cohérence territoriale (SCOT), s'ajoutent plusieurs schémas à visée de protection de l'environnement comme par exemple le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). Enfin, une strate nouvelle a été ajoutée avec les zonages Natura 2000 ou les trames vertes et bleues créées par le Grenelle de l'environnement. Les zones Natura 2000, en particulier, couvrent une large part du littoral.

Or, si l'identification des espaces et la planification de leur usage constituent un outil indispensable pour empêcher un développement territorial anarchique, ils peuvent être vécus sur le terrain comme des facteurs de blocage des initiatives, en particulier des initiatives de développement économique.

Le littoral est particulièrement concerné, car il s'agit d'un espace qui s'est densifié, marqué désormais par les conflits d'usage, entre activités économiques traditionnelles, de pêche ou d'aquaculture, et nécessités tenant à la préservation de l'environnement. Ces zones sont soumises également à une pression résidentielle importante.

Les documents stratégiques de façade prévus à l'article 60 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement123(*), encore en discussion à l'Assemblée nationale, apportent une première réponse à cette problématique.

Ces documents devront en effet définir les objectifs de la gestion intégrée de la mer et les dispositions correspondant à ces objectifs, pour chacune des façades maritimes, celles-ci pouvant englober plusieurs régions. Les plans, programmes et schémas et projets situés dans ce périmètre devront être compatibles avec ces objectifs.

II - La position de votre commission

Votre co-rapporteur a cependant souhaité donner davantage de lisibilité à l'action publique sur les territoires, par la création d'une Conférence régionale sur l'utilisation de la mer et du littoral, lieu de concertation sur les usages de l'espace maritime et de l'espace terrestre sur le littoral.

Il a donc proposé un amendement, adopté par la commission, créant cette conférence, qui sera convoquée tous les cinq ans par le préfet de région. Elle associera représentants de l'État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, de professionnels du littoral et de la mer, ce qui permettra notamment l'implication des pêcheurs, aquaculteurs, agriculteurs, mais aussi des professionnels du tourisme et des loisirs. Des représentants de la société civile, et en particulier des associations de protection de l'environnement y participeront également.

L'objet de cette conférence ne sera pas d'établir un document de même portée qu'un document d'urbanisme, mais de faire émerger une vision d'ensemble, cohérente et applicable, concertée avec ceux qui vivent du littoral marin, permettant un développement harmonieux des activités en mer comme sur terre, sur toute la zone côtière.

L'avis rendu par cette conférence viserait ainsi à mieux identifier les secteurs à protéger compte tenu de la richesse de la flore et de la faune qu'ils recèlent mais aussi les secteurs adaptés pour le développement des activités économiques, en particulier l'aquaculture, et les zones d'affectation future dès lors que des interrogations restent quant à leur devenir.

Les conclusions des conférences régionales seront prises en compte dans l'élaboration du document stratégique de façade.

Ces conférences devront avoir lieu, pour la première fois, avant le 31 décembre 2010.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 19 (Article 2-1 [nouveau] du décret du 9 janvier 1852 sur l'exercice de la pêche maritime) - Schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine

Commentaire : cet article crée un outil de planification du développement de l'aquaculture qui devra être mis en place dans chaque région disposant d'un accès à la mer. Ces schémas ont pour objet de recenser les sites aquacoles actuels et futurs. Ils devront être pris en compte par les autres documents de planification et projets de l'État et des collectivités territoriales.

I - Le droit en vigueur

a- La stagnation de l'aquaculture marine en France contraste avec son développement au niveau international

L'aquaculture se définit comme l'ensemble des activités de production animale ou végétale en milieu aquatique. En France, la production aquacole s'élevait en 2007 à près de 235 000 tonnes et 542 millions d'euros124(*). Cette activité n'est donc pas négligeable si on la compare à la valeur totale de ventes des pêches maritimes françaises qui s'élevait la même année à un peu moins de 1,2 milliard d'euros pour 492 000 tonnes.

Mais après un développement rapide au cours des années 1970 et 1980 qui a vu la production multipliée par deux, l'aquaculture française est en stagnation voire en légère régression depuis le début des années 1990.

LES DIFFÉRENTES FORMES D'AQUACULTURE EN FRANCE

L'aquaculture s'exerce selon des modalités très diverses :

La conchyliculture ou l'élevage des coquillages. Elle représente 80 % de l'aquaculture environ en France. Au sein de la conchyliculture, on distingue l'ostréiculture ou culture des huitres qui représente 60 % de la production en tonnage et en valeur, de la myticulture ou culture des moules qui couvre les 40 % restant. Les autres activités conchylicoles sont marginales.

La pisciculture ou l'élevage de poissons. Si la pisciculture continentale, c'est à dire effectuée essentiellement dans des élevages d'eau douce produit plus de 40 000 tonnes de poissons par an, essentiellement des truites, la pisciculture marine effectuée dans des élevages situés en mer reste marginale avec moins de 8 000 tonnes de poissons par an et moins de 55 millions de chiffre d'affaires.

L'algoculture ou culture des algues, pratiquée en Asie, en est encore à un stade embryonnaire en Europe et en particulier en France.

L'aquaculture est exercée par un peu plus de 4 200 entreprises, dont 3 700 entreprises conchylicoles, et emploie 12 700 emplois en équivalent temps plein.

Cette absence de dynamisme de l'aquaculture nationale, qui est encore la 2ème d'Europe, ne se retrouve pas au niveau international. En effet, d'après l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), la production aquacole mondiale s'est élevée à 51,7 millions de tonnes pour un chiffre d'affaires de 78,8 milliards de dollars en 2006, représentant désormais 36 % de l'approvisionnement total mondial en poisson125(*).

Au sein même de l'Union européenne, la production a doublé en l'espace de 20 ans, passant de 632 000 tonnes en 1980 à 1,26 million de tonnes en 2000126(*).

b- L'aquaculture marine : un potentiel de développement important

La prise de conscience des avantages d'un développement économique de l'aquaculture a conduit les pouvoirs publics à réagir.

Au niveau national, MM. Jean-Louis Borloo, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et Michel Barnier, ministre de l'agriculture et de la pêche avaient confié à Mme Hélène Tanguy fin 2007 un rapport sur le développement de l'aquaculture, rapport remis fin 2008.

La France dispose en effet d'atouts réels dans cette optique, avec une façade maritime métropolitaine de près de 6 000 km de côtes127(*), sans compter les rivages ultramarins.

Par ailleurs, il existe déjà un savoir-faire aquacole et des organismes de recherche permettant d'accompagner techniquement la montée en puissance de la filière des poissons d'élevage.

c- Un obstacle à lever : la délimitation de nouveaux sites aquacoles

Les réserves environnementales soulevées par l'aquaculture marine sont limitées. En effet, il existe des procédés techniques performants permettant de mieux en mieux gérer le problème des déchets et de maintenir une bonne qualité des eaux, dont les fermes aquacoles ont au demeurant besoin pour fonctionner. Par ailleurs, l'argument selon lequel la production d'un kilo de poisson d'élevage nécessite de l'alimenter avec 4 à 5 kilos de poisson ne disqualifie pas cette production, dans la mesure où l'alimentation des espèces élevées provient d'une pêche minotière spécialisée qui ne détourne donc pas de ressources destinées à la consommation humaine. Enfin, il peut aussi être soutenu que la production aquacole contribue à réduire la pression à la pêche des mêmes espèces sauvages.

Les installations aquacoles sont soumises à une procédure stricte : leur installation sur le domaine public maritime nécessite l'obtention d'une autorisation d'exploitation des cultures marines (AECM), régie par le décret n° 83-228 du 22 mars 1983. Une concession peut être accordée pour une durée maximale de 35 ans, après enquête publique dans la commune des lieux considérés et dans les communes limitrophes intéressées. Parallèlement, les fermes aquacoles relèvent du régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) soumises à déclaration lorsqu'elles produisent entre 5 tonnes et 20 tonnes par an et à autorisation préfectorale lorsqu'elles produisent plus de 20 tonnes par an.

Cette règlementation stricte allonge les délais de mise en oeuvre des projets. Mais surtout, elle laisse de très larges marges de manoeuvre pour contester ces projets le cas échéant devant la justice. Le rapport Tanguy notait ainsi que les conflits d'usage de la mer pénalisaient fortement l'aquaculture marine et préconisait d'une part l'élaboration au niveau national d'un document-cadre fixant des objectifs de développement aquacole et d'autre part la définition au niveau de chaque région d'un plan de développement durable de l'aquaculture, identifiant les sites à préserver, les modalités d'installation et les conditions de financement.

Un premier inventaire des zones propices à l'aquaculture avait au demeurant été effectué par l'Ifremer en 2000 mais sans être alors validé par le ministère.

II - Le dispositif du projet de loi

L'article 19 insère un nouvel article après l'article 2 du décret du 9 janvier 1852 sur l'exercice de la pêche maritime.

Le projet de loi présenté par le Gouvernement ne reprend pas l'idée du rapport Tanguy d'un cadre national de développement de l'aquaculture. En revanche, il crée des schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine (SRDAM) permettant d'identifier les sites aquacoles.

Cet outil répond donc au problème majeur rencontré par les porteurs de projet qui consiste à trouver des lieux où exercer leur activité, alors que l'espace littoral est soumis à une forte pression résidentielle ou encore touristique.

Au demeurant, l'engagement n° 61 du Livre bleu des engagements du Grenelle de la mer prévoyait bien de « confier aux aquacultures les espaces nécessaires, et prévenir les conflits d'usages et d'objectifs en développant une approche de planification stratégique ».

Le premier alinéa du nouvel article 2-1 du décret de 1852 indique donc que l'objet des SRDAM est d'inventorier les sites existants et les sites propices à l'installation de futures exploitations aquacoles. Cette rédaction appelle trois commentaires de votre co-rapporteur :

une cartographie précise des sites aquacoles paraît d'autant plus nécessaire que les usages de la mer à proximité du littoral sont fortement contraints. L'existence de multiples servitudes (chenaux de navigation, zones d'écopage de canadairs) mais aussi de contraintes environnementales (courants, exposition aux vents) nécessitent une étude minutieuse afin de proposer des lieux adaptés et viables aux professionnels ;

les schémas portent uniquement sur l'aquaculture marine, à l'exclusion de l'aquaculture continentale, de rivière ou de ruisseaux. L'accès à des sites est en effet moins problématique loin de la mer ou des océans. Les problèmes qui se posent sont davantage liés à l'utilisation des eaux pour alimenter les bassins d'élevage et aux rejets des effluents ;

- enfin, le schéma consiste exclusivement en une cartographie et non pas en une description de l'ensemble des moyens, financiers, techniques et administratifs, mobilisés autour de l'aquaculture marine.

Le deuxième alinéa précise qu'il appartient au préfet de région d'établir le SRDAM. Conformément aux principes arrêtés dans le cadre du Grenelle de l'environnement, le préfet travaille en concertation avec les collectivités territoriales et les établissements publics, avec les professionnels ainsi qu'avec les personnalités qualifiées dans le domaine de l'environnement et de mise en valeur de la mer et du littoral. Une procédure d'information et de participation du public d'une durée d'un mois est prévue au quatrième alinéa.

Le troisième alinéa indique que le SRDAM doit prendre en compte les orientations nationales et communautaires en matière d'aquaculture et être compatible avec les autres documents de planification, en particulier avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), le schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) autonome ou intégré à un schéma de cohérence territoriale (SCOT).

- le cinquième alinéa prévoit la mise à jour du SRDAM dans des conditions précisées par décret, mise à jour à défaut de laquelle il devient caduc ;

- les sixième et septième alinéas définissent la portée des SRDAM : pour faciliter la délivrance d'autorisations d'occupation du domaine public par les entreprises aquacoles, ils devront être pris en compte pour la délivrance de ces autorisations. Par ailleurs, les autres documents de planification et projets des collectivités publiques devront prendre en compte le zonage défini par les SRDAM, notamment en évitant, réduisant ou compensant les atteintes aux circulations de la côte vers les sites ciblés en faveur de l'aquaculture.

III - La position de votre commission

Votre co-rapporteur est particulièrement attaché au développement d'une filière aquacole dynamique en France. La recherche française avec l'INRA et l'Ifremer128(*) sont en effet en pointe dans ce domaine et peuvent fournir de précieux soutiens aux professionnels désireux de se lancer dans une activité aquacole.

On ne peut que se réjouir qu'après une tentative de zonage infructueuse il y a dix ans, l'État s'engage de nouveau dans une telle démarche.

En effet, faute d'espaces dédiés, l'aquaculture pèse peu face aux multiples documents de planification de l'espace littoral. Par ailleurs, les projets d'installation aquacoles sont trop longs à voir le jour et les candidats à cette activité renoncent souvent devant les perspectives de contestations des sites choisis devant les tribunaux, par les riverains en particulier.

Avec l'adoption prochaine du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, créant les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) et les documents stratégiques de façade, il est nécessaire d'affirmer une stratégie aquacole qui repose sur une localisation précise de ces activités.

La commission a adopté plusieurs amendements visant à conforter les SRDAM :

- sur proposition du co-rapporteur, un amendement mettant le schéma au même niveau que les autres documents de planification. Il est ainsi précisé que si le schéma doit être pris en compte par les autres documents (comme le prévoit le dernier alinéa de l'article), lors de son élaboration, ce n'est pas une exigence de compatibilité avec ces mêmes documents qui s'impose aux auteurs du schéma, mais une simple exigence de prise en compte, ce qui est moins contraignant ;

- un amendement du co-rapporteur et un amendement rendu identique de Mme Odette Herviaux, tendant à supprimer la disposition prévoyant la caducité automatique du schéma si le préfet ne décide pas de le mettre à jour. Cette caducité reviendrait en effet à fragiliser non seulement les projets futurs, mais aussi tous ceux qui existent, et nécessitent des autorisations d'utilisation du domaine public. En l'absence de schéma, les autorisations pourraient ne pas être renouvelées sur les sites en activité ;

- enfin, un amendement du co-rapporteur, prévoyant que les schémas doivent être établis dans un délai d'un an, à compter de la publication de la loi. Ce délai, particulièrement court, est justifié par le fait qu'un travail préalable important a été réalisé par l'Ifremer, et qu'il sera possible de s'appuyer sur celui-ci pour établir une cartographie des sites.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 20 (Articles 3, 3-3 et 3-4 [nouveaux], 13-1 et 21 bis du décret du 9 janvier 1952 sur l'exercice de la pêche maritime) - Répartition des compétences concernant la réglementation et la gestion des ressources halieutiques

Commentaire : cet article a pour objet de redéfinir les compétences respectives de l'État, des comités des pêches et des organisations de producteurs dans la règlementation de l'accès à la ressource, et de donner aux organisations de producteurs des pouvoirs de sanction de leurs membres leur permettant de mieux assurer le respect des décisions prises en leur sein.

I - Le droit en vigueur

a- La réglementation de l'accès à la pêche

La réglementation qui s'applique au droit de pêche est très complexe et fait intervenir de nombreux acteurs : Union européenne, État, comités des pêches, organisations de producteurs.

Mise en oeuvre depuis 1983 au niveau européen, la politique commune de la pêche (P.C.P.) se traduit par des restrictions d'accès à la ressource, prenant la forme de totaux admissibles de capture (TAC) ou de limitation de l'effort de pêche. Ces restrictions ne concernent pas l'ensemble des espèces mais couvrent néanmoins une large part de la production.

LA RÉGLEMENTATION DE LA PÊCHE DANS L'UNION EUROPÉENNE

La P.C.P. vise à une exploitation durable des mers, impliquant une régulation des quantités pêchées, afin de maintenir un équilibre des stocks halieutiques.

Pour y parvenir, plusieurs instruments sont mis en oeuvre :

- les totaux admissibles de capture (T.A.C.) constituent les limites maximales de quantité de poissons, exprimées en tonnes, qui peuvent être pêchées par la flotte communautaire. Les TAC sont fixés chaque année pour chaque espèce, à l'exception de celles dont les stocks sont considérés comme suffisants par les autorités scientifiques. Les TAC sont divisés en quotas, qui sont répartis entre les flottes des États-membres ;

- les efforts de pêche constituent des limites fixées à l'activité des navires, définies en fonction de la taille des navires (tonnage brut) ou en puissance motrice (kilowatt) ;

- par ailleurs, la P.C.P. impose également le respect de mesures techniques encadrant l'activité de pêche, consistant à définir des maillages des chaluts, des dispositifs sélectifs dans les engins de pêche, des zones ou périodes d'interdiction de pêche ou encore des tailles minimales de débarquement.

Les modalités d'application de la P.C.P., en particulier la définition des règles de gestion des quotas et de distribution des licences de pêche ainsi que le contrôle des opérateurs relève de chacun des États-membres.

Le décret du 9 janvier 1852 sur l'exercice de la pêche maritime constitue le cadre de base de la règlementation de l'activité de pêche en France. Il prévoit que les autorisations de pêche sont délivrées par l'État ou sous son autorité, mais organise une délégation de ses pouvoirs au niveau des comités des pêches et des organisations de producteurs.

L'État répartit les quotas communautaires entre les organisations de producteurs et les producteurs indépendants. Les organisations de producteurs distribuent ensuite les sous-quotas à leurs adhérents.

L'État distribue les licences de pêche aux navires mais peut aussi déléguer au comité national des pêches maritimes et élevages marins (CNPMEM) la distribution de ces licences. En pratique, seuls les permis de pêche spéciaux (PPS) prévus par le règlementation communautaire pour encadrer la pêche de certaines espèces soumises à quotas sont distribués directement par l'État. Les autres permis sont délivrés par le CNPMEM ou par les comités régionaux.

LES ORGANISATIONS DE PRODUCTEURS

Reconnues par le règlement n° 104/2000 du Conseil du 17 décembre 1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture, les organisations de producteurs (OP) regroupent les pêcheurs qui s'organisent pour gérer rationnellement la ressource et améliorer les conditions de vente de leur production.

L'adhésion à une OP est volontaire. Elle vaut en général pour trois ans.

Les OP peuvent faire l'objet d'une reconnaissance par les États membres, si elles remplissent des critères de représentativité appréciés par rapport notamment au tonnage débarqué par port ou par zone géographique, soit en fonction des espèces ou groupe d'espèces débarquées, soit en fonction du nombre de navires concernés. L'État membre peut reconnaître une organisation à titre exclusif pour une espèce ou une zone géographique donnée, s'interdisant ainsi de reconnaître une autre structure dans ce périmètre. Cette mesure n'a cependant encore jamais été appliquée en France.

Les OP se voient confier des responsabilités importantes dans la gestion de la ressource puisque le règlement européen prévoit qu'elles peuvent « prendre les mesures propres à assurer l'exercice rationnel de la pêche et l'amélioration des conditions de vente de leur production ».

Concrètement, les OP interviennent en amont et en aval :

En amont, elles agissent pour adapter le volume de l'offre aux exigences du marché et assurer la bonne gestion des quotas de captures qui leur sont attribuées. Dans ce cadre, elles peuvent :

- imposer à leurs adhérents des plans de captures par espèce pour faciliter l'adéquation de l'offre aux besoins du marché ;

- interdire la mise en vente par leurs adhérents de certaines catégories de produits ;

- prendre les mesures qu'elles jugent opportunes pour améliorer la qualité des produits débarqués.

Depuis le 1er janvier 2001, au début de chaque campagne de pêche, chaque OP doit présenter un programme opérationnel comprenant :

- un descriptif de la stratégie de commercialisation adoptée par l'OP ;

- un plan de capture ;

- des mesures préventives particulières pour les espèces connaissant traditionnellement des difficultés de commercialisation ;

- les sanctions applicables aux adhérents qui contreviennent aux décisions prises par l'OP.

En aval, les OP mettent en oeuvre certains mécanismes de régulation du marché prévus par l'OCM pêche. Elles fixent des prix plancher en dessous desquels les produits sont retirés du marché soit temporairement, il s'agit alors d'opérations de report, soit définitivement, il s'agit dans ce cas d'opérations de retrait. Les quantités retirées sont plafonnées et compensées au producteur. Une large part de cette indemnisation est prise en charge sur crédits européens, le solde étant assuré par le produit des cotisations versées aux OP par leurs adhérents.

Au niveau national, la loi d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines du 18 novembre 1997 a prévu des dispositions pour renforcer l'efficacité des organisations de producteurs :

- en leur attribuant la distribution de « sous-quotas » pour le compte de leurs adhérents. Dans ce cadre, les OP doivent établir un plan de gestion dans le mois qui suit la répartition des quotas entre OP et le diffuser à leurs adhérents ;

- en permettant des sanctions renforcées pour non respect des règles des OP ayant fait l'objet d'une extension de discipline.

b- La nécessité d'une plus grande cohérence

La coexistence de deux autorités différentes pour la gestion des quotas et pour la délivrance des autorisations peut poser des problèmes pratiques importants.

Ainsi, votre co-rapporteur a été informé par le responsable d'une OP importante d'une incohérence préjudiciable au bon fonctionnement des pêches françaises : ainsi certains armateurs adhérents d'une OP disposant de quotas peuvent très bien se voir refuser une licence pour la seule raison qu'ils ne sont pas immatriculés dans le bon port, lorsque le contingent régional de licences est atteint.

En outre, depuis 2009, la règlementation communautaire combine pour la pêche des mêmes espèces les quotas de pêche et les efforts de pêche. En conséquence, les États membres doivent assurer la répartition des quotas de capture mais aussi des quotas de licences.

Or la législation française ne permet pas aux OP de distribuer des licences, mais uniquement des sous-quotas.

II - Le dispositif du projet de loi

L'article 20, comporte trois dispositions de fond et de nombreuses autres apportant de simples adaptations rédactionnelles du décret du 9 janvier 1852, visant à prendre en compte des modifications dans la réglementation communautaire.

La première modification vise, en donnant davantage de responsabilités aux OP, à optimiser l'accès à la ressource, mais également à mieux l'encadrer. En confiant la discipline de la profession aux OP, la réforme responsabilise les acteurs de la pêche.

Ainsi, l'alinéa 6 de cet article modifie l'article 3 du décret et précise qu'en plus de la répartition des sous-quotas entre leurs adhérents, les OP ou leurs unions pourront se voir confier la distribution des autorisations de pêche pour les espèces dites « d'intérêt communautaire », c'est à dire toutes celles soumises à TAC ou à un quota d'effort de pêche.

Pour les autres espèces, les autorisations de pêche resteraient du ressort soit de l'État, soit du CNPMEM ou des comités régionaux.

La deuxième modification de fond est de portée plus modeste, puisqu'il s'agit simplement, en insérant un article 3-3 dans le décret de 1852, de remplacer le système des délibérations approuvées du CNPMEM pour adopter des mesures d'ordre et de précaution ou des mesures techniques particulières destinées à organiser l'exploitation rationnelle de la ressource, par un dispositif de décision de l'autorité administrative, soit sur proposition, soit après avis du CNPMEM ou du comité régional concerné.

La troisième modification de fond concerne les pouvoirs de sanction des OP vis à vis de leurs adhérents. L'article 13-1 du décret de 1852 donne en effet une base légale pour renforcer l'arsenal des sanctions que peuvent utiliser les OP. Pour pouvoir distribuer des sous-quotas et des licences, les OP devront disposer de statuts prévoyant en particulier des sanctions pécuniaires ainsi que la possibilité de suspendre les autorisations de pêches de leurs adhérents en cas de manquements de ceux-ci à leurs obligations.

Une procédure devra être prévue pour permettre aux intéressés de se défendre.

Les sanctions sont limitées au chiffre d'affaire de l'expédition au cours de laquelle le manquement a été constaté.

Les manquements se prescrivent au bout d'une année.

L'alinéa 13-1 prévoit également que l'autorité administrative peut se substituer à l'OP dans son pouvoir de sanction, si celle-ci n'agit pas.

Enfin, l'article 20 procède à toute une série de modifications rédactionnelles au sein du décret du - janvier 1852 :

- à l'article 3 du décret (alinéas 2 à 4), pour préciser que la pêche maritime est soumise non seulement aux règlements de l'Union européenne mais aussi aux accords internationaux ;

- au même article 3 (alinéa 9) pour compléter les plans de gestion des OP par des programmes opérationnels de campagne de pêche, rendus obligatoires par le droit européen ;

- au même article 3 (alinéa 10) pour indiquer que le plan de gestion doit faire l'objet d'une transmission à FranceAgrimer ;

- à l'article 21 bis (alinéa 25), pour prévoir que les comités des pêches peuvent se porter partie civile en cas d'infraction au droit de la pêche causant préjudice aux intérêts collectifs de la profession ;

- dans l'ensemble du texte (alinéa 25), enfin, pour remplacer les termes « communauté économique européenne et « Communauté européenne » par le terme : « Union européenne ».

III - La position de votre commission

Votre co-rapporteur approuve les orientations générales de cet article, qui vise à simplifier le dispositif d'accès à la ressource.

Cette rationalisation était attendue par la profession et a pour but de concentrer les centres de décisions en matière de pêche. Il est en effet absurde de distribuer des droits à produire de manière déconnectée des autorisations de pêche, qui sont tout autant indispensables.

La fin du système des délibérations approuvées, pour passer à un système de décision administrative sur proposition ou après avis du comité national des pêches paraît plus conforme à la pratique, l'administration tendant à jouer un rôle important dans les actuelles délibérations.

Outre un amendement rédactionnel, la commission a, sur proposition du co-rapporteur, adopté un amendement indiquant que les mesures techniques particulières que l'autorité administrative peut imposer pour organiser l'exploitation rationnelle de la pêche doivent tenir compte plus particulièrement des enjeux de reproduction des espèces.

Il ne s'agit cependant pas d'interdire la pêche en période de reproduction, ce qui reviendrait à interdire la pêche elle-même. Une meilleure protection est assurée par la règlementation des tailles de capture, permettant de ne pêcher que des femelles ayant déjà eu plusieurs cycles de reproduction. Il s'agit donc simplement de mettre en place sur des zones particulières ou à des périodes données des mesures protégeant la ponte.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 21 (chapitre Ier de la loi n° 91-411 du 2 mai 1991) - Transformation de l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins en organisation professionnelle

Commentaire : cet article a pour but de faire des comités des pêches des organismes strictement professionnels regroupant uniquement les pêcheurs, patrons de pêche et salariés, à l'exclusion des professionnels de la transformation et du commerce. Il supprime les, comités locaux au profit de comités départementaux ou interdépartementaux, dont les compétences sont resserrées.

I - Le droit en vigueur

Née dans les années 1930, dans un contexte de crise économique, l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes françaises a été définie dans ses grandes lignes en 1945 autour de trois principes :

- le regroupement dans une même organisation de l'ensemble des professionnels de la pêche et des élevages marins, de la production à la transformation : pêcheurs, mareyeurs, poissonniers, tous ont été associés dans la même organisation ;

- une adhésion obligatoire de l'ensemble des professionnels, et leur participation au financement de l'organisation à travers une cotisation professionnelle ;

- une représentation à parité des employeurs et des salariés.

La loi du 2 mai 1991 a modifié cette organisation, en particulier sur deux points :

- elle a généralisé l'échelon régional, échelon intermédiaire entre les comités locaux, par port de pêche ou ensemble de ports de pêche, et le comité national, auquel ont été confiées les tâches d'attribution de licences ;

- elle a posé le principe de l'élection à tous les niveaux.

L'organisation interprofessionnelle des pêches est marquée par l'existence de trois niveaux : le niveau national avec un comité national, le niveau régional avec 14 comités régionaux et enfin le niveau local avec 39 comités.

Constatant que cette organisation devenait trop coûteuse129(*) pour une activité des pêches maritimes reposant sur moins en moins d'entreprises, le Gouvernement avait confié en 2007 à M. Paul Roncière une mission tendant à proposer une réorganisation. Le rapport, remis en juillet 2008, préconisait un recentrage des comités des pêches sur la seule représentation des producteurs et un regroupement des structures.

LES COMITÉS DES PÊCHES : UNE ORGANISATION EN TROIS ÉCHELONS

Dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière, les comités des pêches exercent à chaque niveau un socle de missions communes. L'article 2 de la loi du 2 mai 1991 définit en effet les missions des comités des pêches, à tous les échelons :

- la représentation et la promotion des intérêts généraux des activités relatives aux pêches maritimes et aux élevages marins ;

- la participation à l'organisation d'une gestion équilibrée des ressources ;

- l'association à la mise en oeuvre de mesures d'ordre et de précaution ;

- la participation à l'amélioration des conditions de production et la réalisation d'actions économiques et sociales en faveur des membres des professions concernées.

En ce qui concerne la gestion équilibrée des ressources, celle-ci est confiée à l'échelon national comme à l'échelon régional, et consiste en l'adoption de délibération, à la majorité des membres du comité concerné, qui peuvent être approuvées par l'autorité administrative et en conséquence être rendues obligatoires, portant sur :

- la limitation ou l'interdiction, de manière permanente ou temporaire, de l'accès à une ressource de pêche ;

- la limitation du volume des captures de certaines espèces et leur répartition par organisme régional ou local, par port ou par navire ;

- les mesures techniques particulières destinées à organiser une exploitation rationnelle de la ressource de pêche ;

- les conditions de récolte des végétaux marins ;

- les mesures d'ordre et de précaution destinées à organiser la compatibilité entre les métiers.

L'échelon régional n'intervient que pour les questions qui le concernent mais les comités régionaux jouent en réalité un rôle important, d'autant plus qu'ils sont chargés de faire appliquer les décisions du comité national.

Enfin, l'échelon local est chargé d'appliquer les décisions de l'échelon régional et d'exprimer des avis et propositions.

La cohérence de l'ensemble de l'édifice est assurée par le mode de représentation des comités composés :

- des représentants des équipages des navires et chefs d'entreprises, à parité ;

- des salariés et chefs d'entreprise des entreprises de premier achat et de transformation ;

- des représentants des coopératives.

Les membres des comités locaux sont élus. Au niveau régional, ils sont désignés par leurs organisations représentatives. Des membres des comités locaux siègent également au comité régional. La même organisation se retrouve au niveau national.

II - Le dispositif du projet de loi

L'article 21 du projet de loi met en oeuvre la réforme de l'interprofession des pêches maritimes et élevages marins, à l'issue d'une longue concertation avec les organisations concernées portant sur les préconisations du rapport Roncière.

La réforme consiste essentiellement :

- à recentrer l'organisation sur les seuls professionnels de la pêche, en excluant les professionnels de la transformation et de la commercialisation ;

- à regrouper les structures en supprimant l'échelon local au profit d'un échelon départemental voire interdépartemental ;

- à étendre les missions du comité national et à en changer la composition, pour que n'y siègent que les représentants des armateurs.

Le 1° du I de l'article 21 modifie le titre du chapitre 1er de la loi de 1991 en remplaçant l'expression « comité interprofessionnel » par celle de « comité professionnel ». La traduction de ce changement se trouve au a) du 2° qui retire du comité les professionnels du premier achat et de la transformation des produits de la pêche maritime ou des élevages marins.

Les b) et c) du 2° du I remplacent les comités locaux par des comités départementaux ou interdépartementaux. Si aucun comité départemental n'est créé dans un département disposant d'une façade maritime, ses compétences sont transférées au comité régional.

Le 3° du I modifie l'article 2 de la loi de 1991 pour élargir les missions du comité national, chargé outre ses missions historiques de participer aux politiques publiques de mise en valeur de l'environnement, d'exercer les fonctions de centre technique industriel, d'émettre des avis sur les textes relatifs aux personnels de la pêche et de favoriser la concertation avec les associations de consommateurs et les associations de protection de l'environnement en matière de gestion des ressources halieutiques.

Le 3° modifie également l'article 3 de la loi de 1991 pour préciser les missions des comités régionaux ainsi que des comités départementaux et interdépartementaux :

- les premiers se voient confier une fonction opérationnelle, notamment de participation à l'élaboration des règlementations en matière de gestion des ressources halieutiques, pour les espères hors TAC et quotas, ainsi qu'en matière d'usage d'engins ;

- les seconds n'ont plus en revanche qu'un rôle d'information, de conseil et de représentation des intérêts des pêcheurs. Cependant, le texte prévoit que les comités régionaux peuvent déléguer tout ou partie de leurs compétences aux comités départementaux ou interdépartementaux.

Le 3° modifie également la composition du comité national, des comités régionaux et des comités départementaux ou interdépartementaux :

- la composition du comité national est recentrée sur les chefs d'entreprises puisque font partie du conseil du comité national, les représentants des chefs d'entreprises de pêche maritime et d'élevage marin, des coopératives maritimes et des organisations de producteurs.

Des représentants des comités régionaux siègent également au comité national et des représentants des entreprises du premier achat et de la transformation y sont associés avec voix consultative.

- La composition des comités régionaux et des comités départementaux reste en revanche paritaire entre chefs d'entreprises et salariés, désignés sur la base d'élections professionnelles, comme le prévoient les alinéas 35 à 39 de l'article 21. Le même système qu'au niveau national est retenu avec la présence de représentants des comités départementaux ou interdépartementaux dans les conseils des comités régionaux et des membres associés représentant les entreprises de premier achat et de transformation.

Le 4° du I procède à une coordination avec les dispositions de l'article 20.

Enfin, le II et le III de l'article 21 organisent la transition entre l'actuel système et le prochain, en prévoyant :

- l'organisation d'élections pour les comités départementaux ou interdépartementaux et pour les comités régionaux dans les 18 mois suivant la publication de la loi ;

- la prolongation du fonctionnement des comités locaux jusqu'à leur remplacement par les comités départementaux ou interdépartementaux et le transfert de leurs droits et biens, aux comités régionaux au cas ou aucun comité départemental ou interdépartemental ne serait créé, cette transformation étant transparente du point de vue social et fiscal et ne donnant lieu à aucun impôt ou frais ;

- la désignation par l'autorité administrative des membres des comités départementaux qui seraient créés avant le 30 mars 2013.

III - La position de votre commission

Votre commission partage assez largement les objectifs du texte, qui consistent à recentrer les comités des pêches sur la production. Par ailleurs, la réorganisation est rendue nécessaire par la réduction des moyens financiers permettant de financer les comités des pêches.

Soumise à la contrainte de compétitivité, la pêche française ne peut se permettre d'entretenir une machine administrative trop lourde.

Ce recentrage sur la production des comités des pêches va permettre par ailleurs la création d'une véritable interprofession, sur le fondement du code rural. Treize organisations de la filière ont à cet effet fondé l'association France Filière Pêche, financée par cotisations volontaires, qui s'est donnée pour mission de mener des campagnes en faveur de la pêche française, en créant un logo et une marque et permettant au consommateur d'orienter son choix en fonction de l'origine du produit.

Votre co-rapporteur s'est interrogé sur la nécessité d'aller plus loin encore et de supprimer les comités départementaux au profit de simples antennes locales du niveau régional, mais a estimé que le compromis trouvé avec les professionnels ne saurait être bouleversé sans dommages.

Sur proposition de Mme Odette Herviaux, votre commission a adopté un amendement tendant à ce que l'échelon régional n'exerce pas une mission de représentation des intérêts de la profession au niveau départemental et local. Il appartient en effet aux comités départementaux d'assurer la représentation des intérêts de la profession à ce niveau.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 22 (articles 7 à 12 de la loi n° 91-411 du 2 mai 1991) - Clarification des compétences et de l'organisation de l'interprofession conchylicole

Commentaire : cet article a pour objet de clarifier les règles applicables à l'organisation interprofessionnelle de la conchyliculture, en transformant les sections régionales en comités régionaux et en transférant au sein de la loi du 2 mai 1991 l'ensemble des missions de l'interprofession, jusqu'à présent également régies par le code rural.

I - Le droit en vigueur

L'organisation interprofessionnelle de la conchyliculture est régie à la fois par le chapitre II de la loi n° 91-411 du 2 mai 1991 relative à l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins et à l'organisation de la conchyliculture et par l'article L. 632-1 du code rural. Le Conseil national de la conchyliculture (CNC) a été reconnu en qualité d'interprofession agricole par un arrêté interministériel du 13 janvier 2000 et c'est en cette qualité que peuvent être conclus en son sein des accords interprofessionnels concernant par exemple les normes de commercialisation des huîtres creuses.

L'interprofession de la conchyliculture comprend un échelon national avec le CNC et se décline sur le littoral en sections régionales conchylicoles (SRC), au nombre de sept, auxquelles l'adhésion est obligatoire pour les quelques 3 700 entreprises de ce secteur130(*).

Le CNC et les SRC ont pour mission d'assurer la représentation et la promotion des activités de cultures marines, et prennent pour ce faire des délibérations relatives à la gestion et la préservation de la ressource conchylicole, à la rationalisation de son exploitation, à la promotion de ses produits ainsi qu'à son propre fonctionnement.

Certaines de ces délibérations, lorsqu'elles concernent la fixation des cotisations professionnelles obligatoires, ou sont relatives aux modalités techniques d'élevage, aux mesures techniques de sauvegarde des cheptels menacés et aux modalités de coexistence entre les différentes activités conchylicoles dans les zones de production, peuvent être rendues obligatoires par l'autorité administrative.

II - Le dispositif du projet de loi

Le 1° de l'article 21 modifie l'article 7 de la loi du 2 mai 1991 pour remplacer les sections régionales couvrant chaque bassin de production du CNC en comités régionaux pouvant couvrir le cas échéant plusieurs bassins de production. Comme les sections régionales, les comités régionaux sont créés dans des conditions définies par décret en conseil d'État.

Le modifie l'article 8, par coordination, mais aussi pour donner au CNC trois missions spécifiques par rapport aux comités régionaux : la promotion des produits conchylicoles, l'amélioration de la connaissance du secteur et l'adaptation quantitative et qualitative de l'offre à la demande et enfin l'harmonisation des pratiques de production et de commercialisation. Ce faisant, l'article 22 regroupe au sein de la loi du 2 mai 1991 l'ensemble des missions du CNC, celui-ci étant jusqu'alors régi à la fois par ce texte mais également par les dispositions du code rural sur les interprofessions. Désormais, l'ensemble des missions du CNC relèveront de la loi du 2 mai 1991.

Le consiste à :

- donner une base légale au registre d'immatriculation des entreprises conchylicoles, qui existe déjà dans les faits au niveau des sections régionales, et dont les modalités de gestion sont renvoyées à un décret en Conseil d'État ;

- inscrire dans la loi le répertoire des candidats à l'installation, qui existe déjà également au niveau des sections régionales.

Le modifie la composition des organes dirigeants du CNC et des comités régionaux :

- les comités régionaux auront une composition bipartite, regroupant d'une part les exploitants et d'autre part les salariés des entreprises conchylicoles.

- seul le comité national désormais comptera parmi ses organes dirigeants des représentants des entreprises de la distribution et de la transformation des produits de la conchyliculture.

Le procède à diverses coordinations rédactionnelles.

Le modifie l'article 11 de la loi du 2 mai 1991 afin que l'autorité administrative puisse rendre obligatoire les délibérations du comité national et des comités régionaux portant sur l'ensemble de leur champ de compétence, et non pas seulement comme aujourd'hui dans le seul domaine de la protection et de la conservation de la ressource.

Le modifie l'article 12 afin d'élargir la compétence pour constater les manquements aux délibérations obligatoires du comité national ou des comités régionaux à l'ensemble des agents habilités par le code de la consommation à rechercher de telles infractions, y compris les agents de la DGCCRF, et non pas seulement aux agents des affaires maritimes et autres agents visés à l'article 16 du décret du 9 janvier 1852.

III - La position de votre commission

Votre co-rapporteur a pu constater lors de ses auditions que l'article 22 convenait parfaitement aux professionnels de la conchyliculture. Il estime positive la clarification juridique à laquelle procède cet article en supprimant l'obligation pour le CNC d'être soumis à la fois aux dispositions du code rural sur les interprofessions et à la loi du 2 mai 1991 sur l'interprofession conchylicole.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 23 - Habilitation à organiser par ordonnance les conditions de l'information et de la participation du public aux décisions encadrant l'exercice de la pêche maritime

Commentaire : cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement, dans un délai de huit mois à compter de la publication de la loi, à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'instauration d'une procédure d'information, et le cas échéant, de participation du public aux décisions encadrant l'exercice de la pêche maritime.

I - Le dispositif du projet de loi

L'article 7 de la Charte de l'environnement prévoit que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. ».

Or, de nombreuses décisions prises par les autorités publiques en matière de pêche maritime, qu'il s'agisse de règlementation de l'accès à la ressource, d'encadrement des conditions de la pêche, pour les espèces sous quotas communautaires ou pas, sont susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.

En conséquence, elles doivent faire l'objet d'une participation du public, dans les conditions fixées par la loi.

Le I de l'article 23 propose de renvoyer au Gouvernement le soin de définir ces conditions, dans un délai de huit mois à compter de la publication de la loi.

L'entrée en vigueur des articles 20 et 21 modifiant respectivement le régime des distributions d'autorisations de pêche et les compétences du CNPMEM et des comités régionaux et locaux, est subordonnée au demeurant à ce texte, le II de l'article 23 prévoyant leur application simultanée.

II - La position de votre commission

Votre co-rapporteur propose de ne pas attendre cette ordonnance et de définir dans la loi le régime d'information et de participation du public aux décisions publiques sur la pêche.

C'est pourquoi il a présenté à votre commission, qui l'a adopté, un amendement de réécriture globale insérant un article 4-1 après l'article 4 du décret du 9 janvier 1852, qui dispose :

- que le public doit être consulté sur toutes les décisions réglementaires ou individuelles prises par des personnes publiques dans le domaine de la pêche, lorsqu'elles ont une incidence directe et significative sur l'environnement. Le caractère significatif de l'incidence de la décision sur l'environnement doit s'entendre compte tenu de l'effet propre de cette décision. Ainsi, dans les cas dans lesquels un règlement ou une décision communautaire ne laisseraient pas ou pratiquement pas de marge de manoeuvre aux États membres (interdiction de pêcher, règlementation relative à la taille des poissons), les décisions prises pour son exécution n'auraient pas à faire l'objet d'une consultation préalable du public ;

- que la participation du public n'est pas prévue en cas d'urgence ou lorsque les décisions sont prises conformément à une décision réglementaire ou à un plan, schéma ou programme ayant lui-même donné lieu à participation du public, ou pour la transposition d'une directive communautaire ayant donné lieu à participation du public ;

- que la consultation peut prendre la forme d'une publication préalable du projet de décision par la voie électronique, pour une durée d'au moins 15 jours francs, effectuée le cas échéant avant transmission du projet à l'organisme consultatif compétent.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

TITRE V - DISPOSITIONS PARTICULIÈRES À L'OUTRE-MER

Le Titre V, relatif aux collectivités ultramarines, comporte un unique article, l'article 24. Soucieuse de mettre en avant la pluralité de nos territoires ultramarins et en cohérence avec l'intitulé de la dernière loi portant sur l'outre-mer131(*), votre commission a adopté, à l'initiative de M. Claude Lise, un amendement rédigeant ainsi l'intitulé du titre V : « Dispositions particulières aux outre-mer ».

Article 24 - Habilitation du Gouvernement à prendre diverses dispositions relatives à l'outre-mer par voie d'ordonnance

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance des dispositions législatives relatives à l'outre-mer portant sur les chambres d'agriculture, la préservation des terres agricoles et l'extension ou l'adaptation de certaines dispositions du présent projet de loi.

I - Le contexte agricole des outre-mer

a. Les spécificités de l'agriculture et de la pêche ultramarines

Votre rapporteur se réjouit que le présent projet de loi comprenne un titre consacré spécifiquement aux territoires ultramarins. Comme dans bien d'autres domaines, nos outre-mer sont en effet marqués en matière agricole et piscicole par nombre de particularités qu'il est nécessaire de prendre en compte par l'adaptation des normes nationales ou par l'édiction de normes spécifiques.

Parmi ces particularités, on peut relever le poids important du secteur primaire. Comme l'indique l'exposé des motifs du présent projet de loi, « l'agriculture est une composante majeure dans la structuration socio-économique outre-mer ». Le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche souligne également que « l'agriculture d'outre-mer tient une place très importante dans l'économie, l'emploi et l'aménagement de ces territoires » tandis que « la pêche représente une activité traditionnelle essentielle pour l'équilibre économique et social de ces collectivités et pour l'aménagement de leur territoire132(*) ».

Selon les données communiquées par le ministère, le poids de l'agriculture dans les départements d'outre-mer (DOM) est supérieur à son poids dans les départements hexagonaux :

- elle représente entre 1,7 et 4,4 % du produit intérieur brut (PIB) dans les DOM  contre 2,2 % en France hexagonale ;

- elle concentre entre 2 et 7,2 % de l'emploi dans les DOM contre 3,3 % en France hexagonale.

A l'agriculture s'ajoutent les industries agroalimentaires (IAA) qui constituent une part importante de l'industrie des DOM133(*).

L'importance de l'agriculture dans l'économie de nos outre-mer est également illustrée par son poids dans leurs exportations.

PART DE L'AGRICULTURE134(*) DANS LES EXPORTATIONS DES DOM (2008)

 

Guadeloupe

Guyane

Martinique

La Réunion

Part dans les exportations en valeur

53 %

16,7 %

26,1 %

65 %

Source : IEDOM, Rapports annuels, 2008.

Cette situation concerne également certaines collectivités d'outre-mer. Pour Saint-Pierre-et-Miquelon, les exportations de produits agricoles et agroalimentaires constituent la quasi-totalité (98 % en 2007) des exportations de la collectivité.

Une autre spécificité de nos outre-mer est que ces territoires ne produisent pas assez pour couvrir les besoins de leur population. Ils font face au défi de l'autosuffisance alimentaire. Comme l'indique l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM), si des progrès importants ont été réalisés, « la situation (...) reste cependant toujours largement insuffisante même si une quasi-autonomie est atteinte dans quelques cas »135(*).

On distingue trois profils de couverture :

- l'autosuffisance pour les grandes cultures d'exportation (banane, sucre, melon, ananas) ;

- une bonne couverture des besoins pour certaines cultures vivrières (manioc, igname, banane plantain,...) avec cependant l'existence de réelles marges de progrès ;

- la dépendance à l'égard des importations de l'Union européenne (UE) et essentiellement de la métropole pour la très grande majorité des produits alimentaires transformés.

S'agissant par exemple des productions animales, la situation est très contrastée selon la filière et selon le territoire.

LE DÉFI DE L'AUTOSUFFISANCE ALIMENTAIRE L'EXEMPLE DES PRODUCTIONS ANIMALES (Part de la production locale dans la consommation)

 

Bovins

Porcins

Ovins-caprins

Volailles

OEufs

Lapins

Guadeloupe

42 %

36 %

12 %

9 %

40 %

45 %

Guyane

22 %

26 %

ND (1)

8 %

99 %

ND

Martinique

22 %

34 %

5 %

9 %

50 %

45 %

La Réunion

30 %

52 %

ND

48 %

100 %

54 %

Mayotte

ND

ND

ND

2 %

99 %

ND

Saint-Pierre-et-Miquelon

ND

ND

ND

37 %

56 %

ND

(1) ND : non disponible

Source : ODEADOM, Ibid., p. 57.

b. La fragilité de l'agriculture et de la pêche ultramarines

L'agriculture et la pêche de nos outre-mer traversent une crise profonde. S'agissant de l'agriculture, la situation des territoires ultramarins est particulièrement grave car, comme le souligne le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, « les principaux facteurs de production de l'économie agricole ultramarine sont fortement orientés à la baisse depuis 25 ans »136(*) : la surface agricole utilisée (SAU) et le nombre d'exploitations sont en très fort recul. Sous l'effet de la tertiarisation des économies ultramarines, la population active agricole y diminue fortement.

Le nombre d'exploitations est en très forte baisse dans trois des quatre DOM, du fait de leur concentration et du recul des productions traditionnelles. La Guyane constitue une exception : elle est d'ailleurs, d'après le ministère, le seul département français qui a vu son nombre d'exploitations agricoles augmenter entre 1980 et 2007. Le tableau suivant illustre l'ampleur du phénomène.

EVOLUTION DU NOMBRE D'EXPLOITATIONS DANS LES DOM (1980-2007)

 

1980

1989

2000

2007

Évolution (1980-2007)

Guadeloupe

18 960

16 150

12 100

8 800

- 54 %

Guyane

2 210

4 470

5 320

5 400

+ 144 %

Martinique

19 570

15 280

8 040

3 500

- 82 %

La Réunion

20 790

14 490

9 270

7 100

- 66 %

Source : ODEADOM, Ibid., p. 18.

Du fait de la réduction des surfaces agricoles et du nombre d'exploitations, la population active agricole permanente a fortement diminué dans trois des quatre DOM.

EVOLUTION DE LA POPULATION ACTIVE
AGRICOLE PERMANENTE DANS LES DOM (1980-2007)

 

1980

1989

2000

2007

Évolution (1980-2007)

Guadeloupe

37 100

30 900

23 600

14 900

- 60 %

Guyane

ND

11 700

15 100

ND

+ 29 %
(1989-2000)

Martinique

37 000

31 100

19 600

8 700

- 76 %

La Réunion

39 400

26 200

17 800

15 300

- 61 %

Source : ODEADOM, Ibid., p. 21.

La crise de l'agriculture ultramarine est enfin illustrée par les difficultés rencontrées en matière d'exportations : le montant global des exportations agricoles et agroalimentaires diminue et la part de ces exportations dans les exportations totales est en recul.

S'agissant de la pêche, le contraste est saisissant entre l'importance de la zone économique exclusive (ZEE), régulièrement citée comme atout pour notre pays, qui représente plus de 11 millions de km2, et la faible activité de la pêche ultramarine. Cette dernière est d'abord une pêche vivrière côtière. Les collectivités ultramarines font largement appel aux importations pour couvrir leur propre consommation : la production locale ne couvre ainsi, selon les données transmises par le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, que 56 % de la consommation locale en Guadeloupe, 41 % en Martinique et 57 % à La Réunion.

c. Les mesures annoncées en faveur de l'agriculture et de la pêche ultramarines lors du Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM)

Suite à la grave crise sociale survenue dans les DOM au début de l'année 2009, le Président de la République a annoncé le 19 février 2009 l'organisation d'États généraux de l'outre-mer. La population de l'ensemble des outre-mer a été consultée sur huit thèmes.

Le résultat des travaux des États généraux a été examiné par le premier Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) qui s'est réuni le 6 novembre 2009. Ce dernier a proposé un vaste « plan de modernisation de l'outre-mer et une redéfinition de ses relations avec la métropole »137(*), comprenant 137 mesures, dont 71 mesures applicables à l'ensemble des collectivités. Parmi ces mesures, huit concernent l'agriculture et la pêche.

Votre rapporteur note que ces mesures rejoignent très largement les propositions138(*) formulées par la mission commune d'information constituée par le Sénat sur la situation des départements d'outre-mer, présidée par notre collègue Serge Larcher et dont le rapporteur était notre collègue Éric Doligé.

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Paul Bastié, inspecteur général de l'agriculture, rapporteur national des États généraux sur les thématiques des productions locales et du développement endogène, a confirmé la parfaite convergence entre les mesures du CIOM et les propositions de la mission sénatoriale. Le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche reconnaît que « les recommandations de la mission sénatoriale ont été examinées attentivement et ont été prises en compte dans le cadre de l'élaboration du CIOM. (...) Les mesures en matière d'agriculture, d'aquaculture et de pêche recoupent très largement les recommandations du rapport Doligé-Larcher »139(*).

L'article 24 du présent projet de loi vise d'ailleurs à mettre en oeuvre quatre des mesures annoncées lors du CIOM.

BILAN DES MESURES ANNONCÉES LORS DU CIOM EN MATIÈRE D'AGRICULTURE ET DE PÊCHE

Mesure II - 3 : Permettre la diversification et le développement de filières agricoles puissantes

Dans le cadre de la loi de finances pour 2010, la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » a été dotée de 40 millions d'euros supplémentaires en autorisation d'engagements (AE) et de 20 millions d'euros supplémentaires en crédits de paiement (CP) au titre du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des départements français d'outre-mer (POSEIDOM). Ces crédits supplémentaires visent à soutenir les filières de diversification.

Une mission conjointe du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche (par le biais du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux - CGAAER), de l'Association de coordination technique agricole (ACTA) et du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) a été constituée en février 2010 sur la question de la mise en place d'Instituts techniques agricoles. Elle devrait rendre son rapport final en septembre 2010.

Mesure II - 4 : Préserver et mettre en valeur les espaces agricoles naturels

Mesure II - 5 : Renforcer le rôle et le financement des chambres d'agriculture

L'article 24 du présent projet de loi vise à mettre en oeuvre ces deux mesures.

Mesure II-6 : Accentuer les transferts de technologies et l'innovation dans les outre-mer

Cette mesure doit se concrétiser par la mise en place, au cours du 1er semestre 2010, d'un réseau de « valorisation de la biomasse outre-mer » dans le cadre d'un partenariat public-privé, animé au niveau national par l'ADEME. Par ailleurs le pôle de compétitivité Qualitropic sera conforté et l'émergence de pôles d'innovation favorisée, éventuellement par l'adossement aux pôles de compétitivité hexagonaux.

Mesure II-7 : Faire évoluer les approvisionnements des outre-mer au bénéfice de la production locale

Un assouplissement du code des marchés publics destiné à privilégier les approvisionnements locaux est à l'étude : un tel assouplissement impliquerait l'introduction d'une dérogation pour les régions ultrapériphériques dans les textes européens en matière de marchés publics140(*).

Une circulaire du Premier ministre incitant à la consommation de produits locaux en restauration collective outre-mer devrait être publiée au cours des prochains mois sur le modèle de la circulaire du Premier ministre de 2008 pour les produits biologiques141(*).

Une étude « bilan carbone », établissant une comparaison des coûts environnementaux entre les produits importés et les produits locaux, sera réalisée par le CIRAD.

Mesure II-8 : Améliorer le financement des professionnels de l'agriculture et de la pêche

Comme l'indique le ministère, « une réflexion est aujourd'hui en cours avec l'AFD [Agence française de développement] afin que celle-ci mette en place un fonds de garantie pour inciter les banques à soutenir les agriculteurs et, notamment, mieux traiter le problème crucial du préfinancement des subventions européennes ». Les crédits nécessaires (10 millions d'euros en AE et 5 millions d'euros en CP) ont été ouverts en loi de finances pour 2010.

Mesure II - 9 : Développer et organiser la filière pêche

Mesure II - 10 : Donner à l'aquaculture les moyens de son développement

L'article 24 du présent projet de loi vise à mettre en oeuvre ces deux mesures.

Source : ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche.

II - Le dispositif du projet de loi

Le I du présent article habilite, conformément à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance des dispositions législatives concernant l'outre-mer.

Le du I prévoit l'adaptation du rôle et des missions des chambres d'agriculture d'outre-mer afin d'améliorer les conditions de leur intervention en matière de développement agricole. Cette adaptation passera par une réforme de leur organisation, de leur fonctionnement et de leur mode de financement.

Le 2 ° prévoit l'adaptation des dispositions de l'article 12 du présent projet de loi relatives à la préservation des terres agricoles aux spécificités des DOM et de Mayotte. Cette adaptation passera par :

- l'établissement d'espaces agricoles et naturels à préserver ;

- la détermination des cas où interviendra une commission ou un avis du préfet quant au changement de destination de terres agricoles ou naturelles ;

- la modification, le cas échéant, de la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales en matière d'urbanisme.

Le prévoit l'extension, avec les adaptations nécessaires, aux différentes collectivités territoriales ultramarines des dispositions du présent projet de loi qui ne leur sont pas applicables, ainsi que l'adaptation des dispositions qui leur sont applicables.

Le II précise que les ordonnances seront prises dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi et que le projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance.

III. La position de votre commission

L'article 24 vise à apporter une réponse aux difficultés spécifiques rencontrées par nos outre-mer en matière d'agriculture et de pêche. Votre rapporteur regrette cependant qu'une fois encore, le Gouvernement utilise la procédure des ordonnances pour traiter les questions relatives à l'outre-mer, procédure qui, dans les faits, dessaisit le Parlement de ses pouvoirs. Interrogé par votre rapporteur, le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, a justifié ainsi le recours aux ordonnances : il « permet d'éviter les lourdeurs et les complexités et de proposer, à partir d'une expertise approfondie, le partage des compétences entre les collectivités locales et l'État lorsque cela s'avère nécessaire. [Il] permet aussi de réfléchir avec les préfectures et les élus locaux sur l'opportunité de l'extension de la loi »142(*). Par ailleurs, plusieurs missions d'expertise ont été lancées à la suite du CIOM : leurs rapports devraient servir de base aux ordonnances.

Face aux demandes d'habilitation figurant dans le présent article, votre rapporteur a adopté une position de principe inspirée de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : toute demande doit être justifiée et précise.

Selon le Conseil constitutionnel, le Parlement ne peut en effet se dessaisir de ses pouvoirs que sur la base d'une demande d'habilitation précise. Le Gouvernement doit « indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre »143(*). Le Conseil a également affirmé que le Gouvernement doit « définir avec précision les finalités de l'habilitation qu'il demande en vue de la réalisation de son programme »144(*).

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement de rédaction globale du présent article, visant à encadrer et préciser les demandes d'habilitation.

a. La demande d'habilitation portant sur les chambres d'agriculture

Toutes les chambres d'agriculture d'outre-mer145(*) ont été ou sont concernées par des difficultés structurelles et financières. Cette situation les empêche de mener des actions adaptées et d'encadrer la profession ce qui, comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi146(*), nuit au développement agricole de nos outre-mer.

La majeure partie des ressources pérennes des chambres d'agriculture provient en effet de la taxe additionnelle sur le foncier non bâti. Du fait de l'exiguïté des territoires ultramarins et de l'étroitesse du foncier cadastré outre-mer, cette recette ne représente qu'au plus 30 % des financements des chambres d'outre-mer, contre près de 60 % dans les départements hexagonaux.

Le CIOM a donc annoncé une réforme des chambres d'agriculture d'outre-mer147(*), avec le lancement d'une mission interministérielle destinée à « proposer des solutions de financement stable des chambres d'agriculture et (...) les amener à jouer un rôle plus marqué dans la définition du projet de développement local ».

Mise en place en février 2010, cette mission interministérielle devrait rendre un rapport d'étape en juin 2010 et son rapport final en septembre 2010. Elle associe le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche (via le CGAAER), le ministère de l'intérieur de l'outre-mer et des collectivités territoriales, ainsi que l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA). Elle devrait « réaliser un diagnostic précis des situations particulières de chaque chambre et [proposer] des solutions de financement stables, en cohérence avec les missions de service public qui leur sont dévolues et leurs besoins en fonctionnement et en ressources humaines pour assurer un réel encadrement technique de la profession agricole et jouer leur rôle dans la définition du projet de développement local »148(*).

Au vu de la complexité du sujet et de la nécessité de prendre en compte le rapport de la mission interministérielle avant toute modification législative, votre rapporteur estime que le recours aux ordonnances peut se justifier.

L'amendement de rédaction globale adopté par votre commission précise que cette demande d'habilitation concerne effectivement l'ensemble de nos outre-mer, à savoir les DOM, les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie (1° du I).

b. La demande d'habilitation portant sur le foncier agricole

Comme le soulignait la mission commune d'information sénatoriale sur la situation des départements d'outre-mer, « la situation du foncier agricole est alarmante »149(*) outre-mer.

La surface agricole utilisée (SAU) a en effet fortement régressé au cours des deux dernières décennies, notamment dans les Antilles et à l'exception notable de la Guyane.

EVOLUTION DE LA SAU DANS LES DOM150(*) (1989-2007) (en hectares)

 

1989

2000

2007

Évolution (1989-2007)

Guadeloupe

46 600

41 400

34 800

- 25 %

Guyane

20 600

23 200

23 700

+ 15 %

Martinique

36 950

30 300

25 300

- 32 %

La Réunion

50 200

43 050

44 050

- 12 %

Source : ODEADOM, Ibid., p. 16.

Le fort recul de la SAU dans les Antilles et à La Réunion est dû à plusieurs phénomènes : la pression foncière urbaine, le mitage du territoire rural, l'impact des dispositifs de défiscalisation qui encouragent la promotion immobilière ou encore, en Guadeloupe et en Martinique, l'abandon d'exploitations polluées par le chlordécone. La situation atteint un tel degré de gravité que le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, évoque la « menace de réduire à néant les meilleures terres agricoles d'ici quelques décennies »151(*).

La diminution de la SAU a également pour conséquence l'aggravation des difficultés d'accès au foncier des agriculteurs, notamment les plus jeunes. Alors que la population des DOM est plus jeune que dans les départements métropolitains, le nombre de jeunes installés y est en effet nettement plus faible : on n'y compte que 3,7 installés pour 1 000 agriculteurs, contre 9/1000 en métropole. L'âge moyen d'installation est, d'après les informations transmises par le ministère, nettement supérieur à celui de la métropole.

Au vu de cette situation, le CIOM a annoncé la création d'une commission du foncier agricole aux pouvoirs administratifs élargis152(*).

Les documents d'urbanisme existant actuellement « ne permettent pas de protéger durablement les espaces agricoles et naturels de l'urbanisation »153(*). Les outils de préservation des terres agricoles comme les zones agricoles protégées (ZAP) et les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles naturels périurbains (PAEN) sont peu - voire pas du tout - utilisés dans les DOM.

La situation spécifique des DOM et de Mayotte appelle donc une adaptation des mesures prévues par le présent projet de loi, notamment par son article 12. Celui-ci prévoit la mise en place d'une commission consultée sur le changement de destination des terres agricoles. L'adaptation de ce dispositif outre-mer devrait, d'après les informations transmises à votre rapporteur, porter sur deux points :

- la composition de la commission : votre rapporteur s'étonne d'ailleurs de l'absence des élus locaux dans la liste des membres figurant dans l'étude d'impact154(*) ;

- ses compétences : la commission devrait travailler outre-mer sur la base d'un zonage des espaces agricoles et naturels, établi à partir des documents d'urbanisme existant (plans locaux d'urbanisme et cartes communales) et des parties non urbanisées des communes ne disposant pas de documents d'urbanisme. Par ailleurs l'ordonnance devrait renforcer le statut de la commission en lui donnant un pouvoir décisionnel.

Le recours à l'ordonnance présente d'ailleurs l'avantage de permettre la consultation de l'ensemble des collectivités territoriales concernées155(*) sur les projets du Gouvernement.

L'amendement adopté par votre commission précise donc également que l'ordonnance portera sur l'adaptation de la composition et des compétences de cette commission (a du 2° du I).

Le texte du 2° du I du présent article ne traite pas par ailleurs certaines questions importantes. D'une part, les difficultés en matière de foncier agricole concernent également les îles du Nord de la Guadeloupe. Les données du dernier recensement agricole de 2000 sont inquiétantes et le ministère est pessimiste quant à l'évolution qui apparaîtra lors du recensement de 2010.

EVOLUTION DE LA SAU DANS LES ÎLES DU NORD DE LA GUADELOUPE (en hectares)

 

1989

2000

Évolution 1989-2000

Saint-Martin

1 505

1 085

- 28 %

Saint-Barthélemy

146

56

- 62 %

Source : ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche.

Si la présente loi ne permet pas de mettre en place la commission prévue à l'article 12 à Saint-Barthélemy, cette collectivité disposant de la compétence en matière d'urbanisme156(*), tel n'est pas le cas pour Saint-Martin.

L'amendement adopté par votre commission prévoit donc l'adaptation de la composition et des compétences de la commission à Saint-Martin (b du 2° du I).

D'autre part, la sous-exploitation de nombreux espaces agricoles est un véritable problème outre-mer.

Lors de l'examen de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM), le Parlement a d'ailleurs créé un article L. 128-13 du code rural157(*) qui prévoit dans les DOM un « recensement des parcelles susceptibles d'une remise en état et incultes ou manifestement sous-exploitées depuis au moins trois ans ». L'extension des terres incultes s'explique en effet par l'existence de parcelles isolées ou de mauvaise qualité, le morcellement de la propriété notamment à cause de l'indivision ou l'anticipation du changement d'usage de parcelles en zone périurbaine.

Il apparaît aujourd'hui indispensable d'améliorer les règles existantes en matière de mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées dans les DOM, prévues par les articles L. 128-4 à L. 128-12 du code rural, et de mettre en place une procédure visant à contrôler le morcellement du foncier agricole.

L'amendement adopté par votre commission prévoit la modification de cette procédure et son extension à Mayotte, ainsi que la mise en place d'une procédure de contrôle de morcellement des terres agricoles (a du 2° du I).

c. La demande d'habilitation visant à étendre et/ou adapter des dispositions du projet de loi

Votre rapporteur estime très utile qu'un alinéa du I du présent article autorise le Gouvernement à adapter les dispositions du présent projet de loi à la situation particulière des outre-mer. Comme l'a d'ailleurs souligné à plusieurs reprises la mission commune d'information précitée, nos outre-mer souffrent du manque d'adaptation de la législation nationale à leurs spécificités : « de trop nombreuses décisions prises nationalement ne sont pas adaptées au contexte local »158(*).

Conformément à sa position de principe, votre rapporteur a souhaité que cette troisième demande d'habilitation soit précisée et son champ limité aux articles nécessitant effectivement une extension et/ou une adaptation pour nos outre-mer. C'est pourquoi l'amendement adopté par votre commission la limite aux seules adaptations qui, d'après les informations transmises à votre rapporteur, devraient être nécessaires (3° du I) :

- l'adaptation aux DOM de l'article 21 portant sur la pêche ;

Il s'agira notamment de simplifier la structure de l'organisation professionnelle : seul le Comité régional pour la pêche maritime et les établissements marins (CRPMEM) sera représenté outre-mer, exerçant les compétences dévolues à l'échelon départemental en métropole. Il s'agira aussi d'adapter les missions des comités régionaux de l'outre-mer s'agissant notamment des actions en matière de recherche et développement.

- l'adaptation à Mayotte, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon des articles 19 et 21 portant respectivement sur l'aquaculture et sur la pêche.

Outre les adaptations évoquées précédemment en matière d'organisation interprofessionnelle, il s'agira pour ces collectivités notamment d'adapter les dispositions relatives au schéma régional de développement de l'aquaculture, en particulier à Mayotte qui dispose d'un très fort potentiel en la matière.

L'ensemble de ces adaptations devraient permettre de mettre en oeuvre deux mesures annoncées lors du CIOM159(*).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

*

* *

Réunie les 5 et 6 mai 2010, la commission a adopté l'ensemble du projet de loi dans le texte qu'elle soumet au Sénat.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

I. AUDITIONS DEVANT LA COMMISSION DE L'ÉCONOMIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Mercredi 27 janvier 2010

M. André Daguin, membre du Conseil économique, social et environnemental et auteur du rapport : « De l'assiette aux champs ».

Mercredi 24 février 2010

M. Jean-Michel Lemétayer, président, de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA).

Mercredi 24 mars 2010

M. Philippe Mangin, président du conseil d'administration de la Coopération agricole française (Coop de France).

Mardi 30 mars 2010

M. Bruno Le Maire, ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche.

Mercredi 31 mars 2010

M. Jean-René Buisson, président de l'Association nationale des industries alimentaires (ANIA).

Mardi 27 avril 2010

M. Guy Vasseur, président de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA).

II. AUDITIONS DES RAPPORTEURS

Mardi 26 janvier 2010

Conseil national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) : MM. Jean-François Cervel, directeur et Dominique Francon, conseiller pour les questions de restauration.

Jeudi 28 janvier 2010

Mme Catherine Dumas, sénateur, auteur du rapport d'information sur le projet d'inscription de la gastronomie française au patrimoine immatériel de l'Unesco ;

M. Jean-Robert Pitte, ancien président à l'université de la Sorbonne, président de la mission française du patrimoine et des cultures alimentaires.

Mardi 2 février 2010

MM. Olivier Andrault, chargé de mission, et Gérard Barbier, administrateur, d'UFC Que choisir ;

MM. Thierry Masquelier, président-directeur général, et Pierre Michel, directeur général adjoint de la Caisse centrale de réassurance (CCR) ;

Mercredi 3 février 2010

MM. Bertrand Saget, président, Patrice Chaillou, premier vice-président, Mmes Sylvie Le Brun, secrétaire générale, et Lucie Belin, juriste, de la Section nationale des fermiers et métayers (SNFM) ;

MM. Stéphane Gin, responsable du comité agricole, Frédéric Gudin du Pavillon, sous-directeur entreprises et agriculture, et Mme Annabelle Jacquemin-Guillaume, attachée parlementaire, de la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) ;

- M. François Moutot, directeur général de l'Assemblée permanente des chambres de métiers (APCM) ;

- MM. Alain Seugé, président, et Maurice Lony, directeur fédéral, de la Fédération française des banques alimentaires.

Jeudi 4 février 2010

- MM. Denis Tardit, président, Jean-Charles Bocquet, directeur général, et Mme Stéphanie Lehay, responsable juridique, de l'Union des industries de la protection des plantes (UIPP).

Mardi 9 février 2010

M. Philippe Mauguin, directeur des pêches maritimes et de l'aquaculture, Mmes Edith Mérillon, chef du bureau de la pisciculture et Cécile Bigot, sous-directrice, au ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche ;

- MM. Michel Giblaine, président, et Michel Rideau, secrétaire général, de la Société centrale de crédit maritime mutuel ;

- M. Denis Detcheverry, sénateur de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- M. Philippe Moati, professeur à l'Université Paris-Diderot, du Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) ;

- MM. Pierre-Georges Dachicourt, président, Hubert Carré, directeur général, et Mme Emilie Gélard, juriste, du Comité national des pêches maritimes et élevages marins (CNPMEM) ;

- M. François Lucas, président, de Coordination rurale ;

- MM. Denis Sibille, président, et Yves Berger, délégué général, d'Interbev ;

- M. Marcel-Pierre Cléach, sénateur de la Sarthe, auteur du rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques : « L'apport de la recherche à l'évaluation des ressources halieutiques et à la gestion des pêches ».

Mardi 16 février 2010

Mme Yvette White, secrétaire générale, MM. Patrice Astre, vice-président du Comité interprofessionnel des produits de l'aquaculture (CIPA) et président de la Fédération française d'aquaculture, et Dominique Duval, ancien président du CIPA, et vice-président de la Fédération française d'aquaculture et du Syndicat français de l'aquaculture marine et nouvelle ;

- M. Alain Pomes, directeur du Centre européen de formation continue maritime (CEFCM) ;

- MM. Jean-Luc Baucherel, président, François Schmitt, président de la commission « Agriculture et ruralité », et Christian Bonnetier, directeur adjoint, de la Fédération nationale Groupama ;

- M. Stéphane Gin, directeur des risques professionnels agricoles, et Mmes Virginie Vervelle, responsable des affaires parlementaires, et Jeanne-Marie Camboly, directeur des affaires publiques, de Groupama S.A. ;

MM. Goulven Brest, président, et Martial Monnier, directeur général, du Comité national de conchyliculture (CNC) ;

- M. Jean-Yves Perrot, président, et Mme Pascale Pessey-Martineau, directrice de la communication et des relations institutionnelles d'IFREMER ;

- MM. William Villeneuve, président, Bruno Ledru, vice-président, Régis Rivailler, attaché de direction, et Gilles Amat, 2e vice-président, de Jeunes agriculteurs ;

- M. Gérard Budin, président, et Mme Christèle Josse, directrice, de la Fédération nationale des coopératives laitières (FNCL).

Jeudi 18 février 2010

MM. François Desprez, président, et Vincent Moulin-Wright, directeur général, de l'Union française des semenciers (UFS) ;

Mmes Nathalie Homobono, directrice générale, et Marie-Christine Buche, sous-directrice, à la Direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF) ;

- MM. Jean Mouzat, président, et Alain Gaignerot, directeur, du Mouvement des exploitants familiaux (MODEF).

Mardi 23 février 2010

MM. Laurent Klein, président, Valéry Elisseeff, directeur, et Jean-Baptiste Millard, avocat, de la Société des agriculteurs de France (SAF) ;

- M. Henri Pluvinage, président, du Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL) ;

- M. Philippe Leroy, vice-président du Conseil supérieur de la forêt, des produits forestiers et de la transformation du bois, et président du Comité de politique forestière ;

MM. Pierre-Olivier Drege, directeur général, Frédéric Delport, directeur de cabinet, et Jacques Liagre, responsable juridique, de l'Office national des forêts (ONF).

Mercredi 24 février 2010

M. Hugues Pouzin, directeur, et Mme Delphine Kosser-Glories, responsable des affaires économiques, de la Confédération française du commerce de gros interentreprise et du commerce international (C.G.I), accompagnés de MM. Michel-Laurent Pinat (AGEV), Nicolas Douzain-Didier (FNICGV), Bernard Piton (UNCGFL), Hervé Morel (FEDEPOM), Pierre Neuviale (FNA), et Mme Valérie Avril (ANEEFEL) ;

- Mme Valérie Baduel, directrice générale adjointe, de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) ;

- MM. Fabien Bova, directeur général, Christian Vanier, directeur animation des filières, et Philippe Boyer, adjoint au directeur, de France Agrimer ;

- MM. Hervé Billet, président de la Safer Ile-de-France et trésorier, André Barbaroux, directeur général, et Gilles Debelleix, responsable du département juridique, de la Fédération nationale des SAFER ;

MM. Jean-Luc Baucherel, président, et Olivier-Louis Tissot, directeur, de la Confédération nationale de la mutualité, de la coopération et du crédit agricoles (CNMCCA) ;

Jeudi 25 février 2010

MM. René Le Fur, président INER, Jean-François Péniguel, direction des affaires juridiques, et Mme Christine Mandelli, chargée des relations institutionnelles, du Conseil supérieur du notariat ;

- MM. Jérôme Bédier, président exécutif, de la Fédération du commerce et de la distribution (FCD) ;

- MM. François Lafitte, président, Joseph Rousseau, vice-président, et Yvon Auffret, directeur, de la Fédération des comités économiques de bassins (FEDECOM) ;

- M. Serge Préveraud, président, de la Fédération nationale ovine.

Mardi 16 mars

MM. Bruno Lasserre, président, Jean-Marc Belorgey, rapporteur général adjoint, Fabien Zivy, chef du service du président, et Mme Virginie Beaumeunier, rapporteure générale, de l'Autorité de la concurrence ;

MM. Bruno Berthier, président, Jean-Lou Germain, ancien président, Mmes Nathalie Beugnot, vice-présidente, et Marie-Cécile Rollin, déléguée nationale, du Comité de coordination des collectivités (CCC) ;

MM. Michel Issay, président, Julien Dourgnon, directeur, et Mme Christelle Jacquemot, responsable des affaires juridiques et européennes, de Vignerons indépendants de France ;

MM. Nicholas Kennedy et Lionel Porte, responsables produits matières premières, et Mme Anne Gaignard, responsable du développement business et vente dérivés actions Paris, de Nyse Liffe, Nyse Euronext ;

Mercredi 17 mars

M. Pierre Martin, président, de la Confédération nationale de l'artisanat, des métiers et des services (CNAMS) ;

MM Thomas Pelletier, président, Pierre Magnan, directeur, et Olivier Lebreton, administrateur, de la Fédération nationale des producteurs de fruits (FNPF) ;

MM. Pierre Aguilas, président, Pascal Bobillier Monnot, directeur, Bernard Farges, secrétaire général, et Alexandre Imbert, chargé de communication, de la Confédération nationale des producteurs de vins et eaux de vie de vin à appellations d'origine contrôlées (CNAOC) ;

MM. François Vedel, directeur, et Alain d'Anselme, délégué général, de la Fédération nationale des producteurs de tabac de France (FNPT) ;

MM. Philippe Pinta, président, et Luc Esprit, coordinateur, d'Orama ;

MM. Bruno de La Roche Saint-André, président, et Bruno Ronssin, directeur, de la Fédération nationale de la propriété privée rurale (FNPPR) ;

M. Henri Plauche-Gillon, président, de France Forêt ;

MM. Jean-Louis Salies, président, Jérôme Agostini, directeur général, Mmes Céline Clerc, collaboratrice, et Céline Blancho, conseil, du Comité national des interprofessions des vins à appellation d'origine (CNIV) ;

MM. Jean-Michel Lemetayer, président, et Mme Cécile Bassot, directeur général, de Sopexa ;

M. Robert Volut, président, et Mme Catherine Goavec, déléguée générale, de la Fédération française des industriels charcutiers traiteurs ;

MM. Gérard Poyer, président, Hugues Beyler, directeur, Jacques Soufflet, secrétaire, de la Fédération française des commerçants en bestiaux (FFCB), accompagnés de M. Jean-Pierre Duclos, président d'ELVEA.

Jeudi 18 mars

MM. Noël Dupuy, président de la Caisse régionale de Crédit agricole Touraine et Poitou et vice-président de Crédit agricole S.A., Michel Clavé, directeur de l'agriculture et de l'agro-alimentaire de Crédit agricole S.A., et Mme Catherine Migault, chargée de mission pour les affaires agricoles, de la Fédération nationale du Crédit agricole (FNCA) ;

Mme Hélène Tanguy, maire du Guilvinec, conseillère régionale de Bretagne et ancienne députée ;

MM. Jean-Pierre Fleury, secrétaire général, Guy Hermouet, premier vice-président, et Eric Chapelle, directeur adjoint, de la Fédération nationale bovine.

Mardi 23 mars

M. Philippe Collin, porte-parole, de la Confédération paysanne ;

M. Pierre Ducray, directeur, de l'Union de la coopération forestière française (UCFF) ;

MM. Henri Brichart, président, et Etienne Fabregue, juriste, de la Fédération nationale des producteurs de lait (FNPL) ;

MM. Jean-Pierre Sadoux, président, et Roland Susse, vice-président, de la Compagnie nationale des ingénieurs et experts forestiers et des experts en bois (CNIEFEB) ;

MM. Laurent Denormandie, président, et Pierre Verneret, directeur, de la Fédération nationale du bois ;

MM. Jean-Claude Monin, président, Yves Lessard, secrétaire général, et Charles Dereix, directeur général, de la Fédération nationale des communes forestières.

Mercredi 24 mars

Mme Angélique Delahaye, présidente, et M. Bruno Scherrer, directeur, de Légumes de France ;

M. Jean-Pierre Bastié, inspecteur général de l'agriculture, conseiller pour l'outre-mer, de la DGPAAT ;

MM. Bernard Vallat, président, et Alain Blogowski, secrétaire général, du Conseil national de l'alimentation (CNA) ;

MM. Daniel Corbel, président, Luc Métral, vice-président, et Mme Valérie Avril, directrice, de l'Association nationale des expéditeurs-exportateurs de fruits et légumes (ANEEFEL) ;

MM. Pierre Jarlier, vice-président, et Sébastien Ferriby, chargé d'études, de l'Association des maires de France.

Jeudi 25 mars

MM. Gérard Pelhate, président, François Gin, directeur général, Denis Nunez, directeur de la protection sociale, et Christophe Simon, chargé des relations avec le Parlement, de MSA ;

M. Paul Luu, directeur, de l'ODEADOM.

Mardi 30 mars

M. Jean-Louis Büer, directeur, de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) ;

- MM. Gilles Vignaud, président, et Frédéric Descrozaille, directeur général, d'Interfel ;

Mercredi 31 mars

MM. Olivier Picot, président exécutif, et Jehan Moreau, directeur, de la Fédération nationale des industries laitières (FNIL) ;

- MM. Philippe Gracien, directeur, François Burgaud, directeur des relations extérieures, et Mme Karine Clavel, chargée de mission à la communication institutionnelle, du Groupement national interprofessionnel des semences et plants (GNIS) ;

- M. Jean-Jacques Bret, animateur, de la Fédération nationale des AOC (FNAOC), et Mme Anne Richard, animatrice, du Conseil national des appellations d'origine laitières (CNAOL) ;

- MM. Pascal Massol, président, Pascal Cousté, spécialiste en transformation laitière, Gilbert Domergue, chargé des relations avec le Parlement, Pierre Jarlier, sénateur du Cantal, de l'Association des producteurs de lait indépendants (APLI) ;

- MM. Thierry Repentin, membre du conseil d'administration, vice-président de la communauté d'agglomération Chambéry Métropole et sénateur de la Savoie, et Philippe Schmit, chargé des questions urbanisme, de l'Assemblée des communautés de France (ADCF) ;

- MM. Jean-Paul Jamet, directeur CNPA, Frédéric Descrozaille, directeur Interfel, Jérôme Agostini, directeur CNIV, Jean-Luc Gosselin, directeur CNIPT, et Pierre Morrier, avocat Alinéa.

Jeudi 1er avril

Mmes Pascale Poirot, présidente, Isabelle Baer, déléguée générale, et Clarence Beurgaud, consultante juridique, du Syndicat national des aménageurs et lotisseurs (SNAL) ;

- MM. Jean-Claude Bévillard, secrétaire national, Mmes Morgane Piederrière, chargée des relations institutionnelles, Marie-Catherine Schulz, chargée de mission agriculture, et Juliette Fatus, chargée de mission forêt, de France nature environnement (FNE) ;

MM. Pascal Gayrard, directeur général, Cyril Capliez, directeur des relations institutionnelles, et Dominique Heintz, avocat, du Groupe Métro France ;

- MM. Pierre Diot, président, Daniel Sauvaitre, vice-président, et Pierre Giovanelli, membre du bureau, de la Gouvernance économique des fruits et légumes (GEFEL) ;

- MM. Henri Nayrou, président et député de l'Ariège, Vincent Descoeur, secrétaire général et député du Cantal, et Pierre Bretel, délégué général, de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM).

Mardi 6 avril

M. Claude Risac, directeur des relations extérieures, du Groupe Casino ;

- MM. Eric Gravier, vice-président, en charge des relations extérieures et du développement durable, Sébastien Bordas, directeur des achats qualité, et Mme Amélie de Bourbon Parme, consultante, de McDonald's.

Jeudi 8 avril

MM. Bruno Dupont, président, Emmanuel Demange, directeur, et Charlie Gautier, trésorier, de la Fédération nationale des producteurs de fruits (FNPF) ;

M. Didier Houssin, professeur, directeur général de la santé, et Mme Jocelyne Boudot, sous-directrice de la direction « prévention des risques liés à l'environnement et à l'alimentation », au ministère de la santé et des sports.

Mardi 13 avril

M. Hervé Guyomard, directeur scientifique agriculture, et Mme Bénédicte Herbinet, conseillère de la présidente, de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) ;

MM. Rémi Gellé, vétérinaire à Blaye (Gironde), Président du Syndicat national des vétérinaires d'exercice libéral (SNVEL), Pierre Buisson, vétérinaire à St-Galnier (Loire), secrétaire général du SNVEL, et Thierry Coste, conseiller du président ;

Mme Elisabeth Mercier, directrice de l'Agence française pour le développement et la promotion de l'agriculture biologique.

Mardi 20 avril

MM. André Antolini, président, Jean-Philippe Roudil, délégué général, et Alexandre de Montesquiou, du Syndicat des Energies Renouvelables (SER).

Mercredi 21 avril

MM. Serge Gay, directeur de la centrale d'achats produits frais-métiers de bouche, et Franck Geretzhuber, responsable des relations institutionnelles, d'Auchan France ;

M. Charles Pernin, chargé de mission agriculture et alimentation, de CLCV ;

MM. Gérard Napias, président, et Patrice Durand, directeur, de la Fédération nationale Entrepreneurs des territoires ;

MM. Frédéric Ebling, directeur affaires publiques, et Pierre-Alexandre Teulié, secrétaire général, du groupe Carrefour.

* 1 Magazine Télérama, avril 2010.

* 2 Déclaration de procédure accélérée le 25 mars 2010.

* 3 Les auditions des rapporteurs étaient naturellement ouvertes aux autres membres de la commission de l'économie.

* 4 Chiffres Eurostat 2007.

* 5 Chiffres INSEE 2008.

* 6 Derniers chiffres disponibles. Agreste Graphagri 2009.

* 7 Chiffres des douanes.

* 8 Insee premières - Les comptes prévisionnels de l'agriculture pour 2006 et 2007.

* 9 Source : comptes de l'Agriculture.

* 10 Par exemple, pour la poudre de lait écrémé et le beurre en vrac, le prix d'intervention 2010 est fixé respectivement à 1 747 €/tonne et 2 218 €/tonne.

* 11 Consulter sur ce point « Le prix du lait dans les États membres de l'Union européenne », rapport d'information n° 481 (2008-2009) de M. Jean BIZET, fait au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, déposé le 23 juin 2009.

* 12 Chiffres tirés du rapport annuel de l'OMC 2008.

* 13 Brésil, le géant vert, rapport d'information n° 189 (2007-2008).

* 14 Chiffres tirés de l'avis du Conseil de la concurrence n° 08-A-07 du 7 mai 2008 relatif à l'organisation économique de la filière fruits et légumes.

* 15 Centre d'études et de prospective, L'OCDE et les politiques agricoles : une analyse critique, mars 2010.

* 16 Voir le document de la Direction générale concurrence de la commission européenne du 16 février 2010 intitulé : Comment la politique de concurrence de l'UE aide les producteurs de lait en Europe.

* 17 Voir le projet de rapport sur l'avenir de la politique agricole commune après 2013 de la commission de l'agriculture et du développement rural du Parlement européen, présenté par George Lyon - avril 2010.

* 18 Source : commission européenne - documents budgétaires.

* 19 Source : rapport annexé à la loi de finances pour 2010 : les relations financières avec l'Union européenne.

* 20 Le poids dans la valeur de la dépense de consommation des ménages du poste « Alimentation et boissons non alcoolisées »  s'établit à 146,9 Mds d'euros, soit 13,5 % de la dépense de consommation des ménages en 2008, d'après les tableaux de l'économie française en 2010, publiés par l'INSEE (source : http://www.insee.fr/fr/publications-et-services/sommaire.asp?codesage=TEF10).

* 21 Règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires.

* 22 D'après l'enquête ObÉpi 2009, 32 % des adultes en France seraient en surpoids, et 14,5 % en situation d'obésité, contre 8,5 % en 1997.

* 23 Avis adopté le 9 décembre 2009 par le Conseil économique, social et environnemental.

* 24 Les arts culinaires : patrimoine culturel de la France, rapport d'information de Mme Catherine DUMAS, fait au nom de la commission des affaires culturelles, n° 440 (2007-2008), déposé le 2 juillet 2008.

* 25 Règlement (CE) n° 510/2006 du Conseil du 20 mars 2006 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires et règlement (CE) n° 509/2006 du Conseil du 20 mars 2006 relatif aux spécialités traditionnelles garanties des produits agricoles et des denrées alimentaires.

* 26 Chiffres cités par l'avis du Conseil économique, social et environnemental : « de l'assiette aux champs », page I-28.

* 27 Source : AFSSA, données issues de l'enquête INCA2 menée de 2005 à 2007.

* 28 Voir l'étude d'impact de ce programme publiée en janvier 2010 : http://agriculture.gouv.fr/sections/publications/evaluation-politiques/evaluations.

* 29 Voir communiqué de presse de la Fédération des conseils de parents d'élèves des écoles publiques (FCPE) du 13 avril 2010.

* 30 Source : DGAL.

* 31 AMAP : associations pour le maintien d'une agriculture paysanne.

* 32 Directive n° 2000/13/CE du Parlement Européen et du Conseil du 20 mars 2000 relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard.

* 33 Décision de la Commission du 22 avril 2010 concernant le projet de décret de l'Italie établissant des normes régissant l'étiquetage du lait longue conservation, du lait UHT, du lait pasteurisé microfiltré, du lait pasteurisé à haute température et des produits laitiers.

* 34 Rapport sur l'étiquetage des denrées alimentaires, approuvé le 16 mars par la commission de l'environnement du Parlement européen, établi par l'eurodéputée allemande Renate Sommer.

* 35 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur la politique de qualité des produits agricoles de mai 2009.

* 36 Revenons à nos moutons : un impératif pour nos territoires et notre pays, rapport d'information n° 168 (2007-2008) de MM. Gérard Bailly et François Fortassin, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, le 16 janvier 2008.

* 37 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

* 38 Le deuxième alinéa de cet article dispose ainsi : « Dans les lycées agricoles, les enseignements relatifs à l'agronomie, à la diversité génétique, à l'utilisation rationnelle des moyens de production et leur impact environnemental, aux règles de bonnes pratiques d'utilisation des intrants, aux effets environnementaux des intrants, au fonctionnement des sols et aux exploitations à haute valeur environnementale seront renforcés. Les actions de ces lycées viseront particulièrement la généralisation rapide des méthodes d'exploitations respectueuses de l'environnement mises au point de façon expérimentale ».

* 39 Loi n° 99-574 du 9 juillet 2009 d'orientation agricole.

* 40 Les boissons spiritueuses sont des boissons alcooliques dotées de qualités organoleptiques particulières, ayant un titre alcoométrique minimal de 15% vol., produite soit par distillation, macération ou addition d'arômes, soit par le mélange avec un ou plusieurs autres produits.

* 41 Déclaration du ministre Bruno Le Maire lors du Congrès de la Fédération nationale des producteurs de lait (FNPL), à Lille, le 16 avril 2010.

* 42 Plusieurs opérateurs importants des marchés, comme le groupe Métro ou MacDonalds France, ont fait part du fonctionnement jugé satisfaisant de la contractualisation au sein des filières d'approvisionnement qu'ils ont mis en place.

* 43 Sénat, question écrite n° 38467 du 14.02.2002.

* 44« Les modalités de formation des prix alimentaires : du producteur au consommateur », rapport du CESE, présenté par Mme Christiane Lambert.

* 45 « Restaurer la concurrence par les prix - Les produits de grande consommation et les relations entre industrie et commerce », rapport de M. Guy Canivet, octobre 2004.

* 46 Les amendements de MM. Rémy Pointereau et Charles Revet ont été rendus identiques à celui du rapporteur et adoptés en conséquence.

* 47 Réponses au questionnaire soumis par votre rapporteur au ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la pêche.

* 48 http://www.dgccrf.bercy.gouv.fr/concurrence/prix/observatoire_prix2008.htm

* 49 Rapport public annuel 2010 de la Cour des comptes, réponse du ministre du budget.

* 50 Le statut des coopératives est défini au titre II du livre IV du code rural.

* 51 Le statut des SICA est défini au titre III du livre IV du code rural.

* 52 Article L. 431-11 du code des assurances.

* 53 Voir l' article D. 361-33 du code rural et l' arrêté du 31 mars 2009 fixant la liste des risques assurables exclus du régime d'indemnisation du Fonds national de garantie des calamités agricoles.

* 54 Arrêté du 28 mars 1975, modifié par un arrêté du 19 mai 1998.

* 55 Il s'agit des conventions d'assurance contre l'incendie couvrant, à titre exclusif ou principal, les bâtiments d'exploitation, les ateliers de triage et d'expédition, le matériel et les stocks.

* 56 Pour 2010, il s'agit du décret n° 2010-91 du 22 janvier 2010.

* 57 Jean-Louis Besème, Dominique Defrance, Henri Legendre, Jean-Michel Suche, Procédures de couverture des risques conchylicoles, rapport CGAAER n° 1830 (Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, Conseil général de l'environnement et du développement durable, Inspection générale des affaires maritimes), juillet 2009.

* 58 Règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) n° 1290/2005, (CE) n° 247/2006 et (CE) n° 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) n° 1782/2003.

* 59 Article D. 361-33 du code rural, arrêté du 31 mars 2009 fixant la liste des risques assurables exclus du régime d'indemnisation du Fonds national de garantie des calamités agricoles.

* 60Voir notamment les décisions n° 25887 du 3 novembre 1982 et n° 200388 du 8 juin 2001 du Conseil d'État.

* 61 Mission relative à l'amélioration de la gestion des aléas économiques en agriculture - Synthèse des analyses et des conclusions du groupe de travail animé par la mission, IGF/CGAAER (décembre 2009).

* 62 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), article 34.

* 63 Article 2 du Règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs.

* 64 Source : Agreste GraphAgri 2009.

* 65 Décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977.

* 66 Rapport du Gouvernement au Parlement sur l'évolution de la fiscalité agricole, établi en application de l'article 138 de la loi de finances pour 2009.

* 67 Rapport sur la diversification et la valorisation des activités agricoles au travers des services participant au développement rural, présenté par Frédéric NIHOUS - Juin 2008.

* 68 Interview accordée par Nicolas Sarkozy à la France Agricole et Agra-Presse, le 26 avril 2010.

* 69 Source : Association générales des producteurs de blé (AGPB).

* 70 Article 38 sexdecies D du code général des impôts, annexe 3.

* 71  Loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.

* 72  Loi n°2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* 73 Le rapport « Protéger les espaces agricoles et naturels face à l'étalement urbain » (CGAAER/CGEDD) de mai 2009 propose même de « faire remonter la compétence urbanisme au niveau intercommunal » afin de favoriser une approche d'aménagement du territoire dans la mise en oeuvre de l'urbanisation.

* 74 Article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme.

* 75 Arrêté du 12 janvier 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000.

* 76 Décret n° 2009-141 du 19 novembre 2009 relatif aux procédures administratives applicables à certains ouvrages de product4ion d'électricité.

* 77 Question écrite n° 02906 de M. Pierre Bernard-Reymond, publiée au Journal Officiel Sénat du 20 décembre 2007, et réponse du Gouvernement, publiée au Journal Officiel Sénat du 25 mars 2010.

* 78 Code de l'urbanisme, articles L. 121-2 et R. 121-1, et circulaire UHC/PS/18 n° 2001-63 du 06/09/01 relative au rôle de l'État dans la relance de la planification.

* 79 La CDOA est définie aux articles R. 313-1 et suivants du code rural.

* 80 Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, n° 275643, 18 octobre 2006.

* 81 L'article 15 de l'ordonnance n° 2004-637 du 1er juillet 2004, relative à la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives et à la réduction de leur nombre, a réécrit l'article L. 313-1 du code rural, qui instituait jusque-là la CDOA. Celle-ci tire désormais son fondement juridique des articles R. 313-1 et suivants du même code (partie réglementaire).

* 82 En effet, l'exonération ne s'applique qu'à hauteur des trois-quarts de la fraction de la valeur nette des biens donnés à bail à long terme ou à bail cessible.

* 83 Rapport du groupe d'étude et de réflexion sur l'évolution souhaitable à court ou moyen terme du régime des biens sectionaux des communes, inspection générale de l'administration, mars 2003.

* 84 Article 63 du code général des impôts.

* 85 Codifié à l'article R. 411-9-11 du code rural.

* 86 Source : Fédération des parcs naturels régionaux de France.

* 87 Communication de la Commission au Parlement Européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur la politique de qualité des produits agricoles, mai 2009.

* 88 Articles L.4 et suivants du code forestier.

* 89 Article L. 222-6 du code forestier.

* 90 Article L. 222-6 du code forestier.

* 91 Code forestier, article L. 4.

* 92 Code forestier, articles R. 222-1 et suivants.

* 93 Code forestier, articles R. 133-1 et suivants.

* 94 Code forestier, articles D. 143-1 et suivants.

* 95 Code forestier, article L. 12.

* 96 Article 9 bis de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, modifié par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole.

* 97 Commissions régionales de la forêt et des produits forestiers.

* 98  Article L. 221-9 du code forestier dans sa version antérieure à la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

* 99 Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux.

* 100 Schéma régional de cohérence écologique, dont la création est proposée par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, actuellement en cours d'examen au Parlement.

* 101 Ces documents sont les directives régionales d'aménagement des forêts domaniales, les schémas régionaux d'aménagement des forêts (publiques) et les schémas régionaux de gestion sylvicole des forêts privées.

* 102 Loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, article 57. Ce programme, inscrit à l'article L. 221-6 puis à l' article L. 221-9 du code forestier, a été retiré par la loi de finances rectificative pour 2009 du 30 décembre 2009.

* 103 Article 1604 du code général des impôts.

* 104 Article L. 221-9 (anciennement L. 221-6) du code forestier.

* 105  Article L. 141-4 du code forestier, introduit par la loi d'orientation forestière de 2001, et arrêté du 16 février 2010 fixant pour 2010 le montant de la cotisation globale due par les chambres départementales d'agriculture aux organisations représentatives des communes forestières fixant cette part au niveau maximal prévu par la loi de 5 %.

* 106 Le taux varie considérablement d'un département à l'autre.

* 107 Article L. 221-9 du code forestier, modifié par l'article 93 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

* 108 Voir les articles L. 121-1 et suivants du code forestier.

* 109 « bois et forêts susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution et les terrains à boiser mentionnés à l'article L. 141-1, appartenant aux régions, aux départements, aux communes, aux sections de communes, aux établissements publics, aux établissements d'utilité publique, aux sociétés mutualistes et aux caisses d'épargne, ou sur lesquels ces collectivités et personnes morales ont des droits de propriété indivis » ( article L. 111-1 du même code).

* 110  Article L. 141-1 du même code.

* 111  Article R. 143-5 du même code.

* 112  Circulaire DGFAR/SDFB/C2003-5002 du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales du 3 avril 2003.

* 113 Article D. 143-3 du code forestier.

* 114 Ces forêts sont définies aux articles R. 133-7 et suivants du même code.

* 115 Articles L. 144-1 et suivants du même code.

* 116 Articles L. 513-1 à L. 513-9 anciens du code forestier (loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, article 8), devenus articles L. 124-9 à L. 124-12 du code rural (loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, article 90).

* 117 Ces trois modes sont définis à l' article L. 121-1 du code rural.

* 118 Article 199 decies H du code général des impôts, créé par la loi n° 2001-602 d'orientation sur la forêt.

* 119 Un groupement forestier est une société civile qui a pour objet la constitution, l'amélioration, l'équipement, la conservation ou la gestion d'un ou plusieurs massifs forestiers (articles L. 241-1 et suivants du code forestier).

* 120 Les sociétés d'épargne forestière ont pour objet principal l'acquisition et la gestion d'un patrimoine forestier. Leur actif comprend toutefois une part minoritaire de liquidités ou valeurs assimilées. Les bois et forêts détenus par ces sociétés doivent être gérés conformément à un plan simple de gestion agréé (articles L. 214-85 et suivants du code monétaire et financier).

* 121 Jacques Liagre, La forêt et le droit - Droit forestier et droit général applicables à tous bois et forêts, Éditions La Baule, 1997.

* 122 Rapport « Marée amère » sur l'apport de la recherche à l'évaluation des ressources halieutiques et à la gestion des pêches, déposé le 11 décembre 2008 par M. Marcel-Pierre Cléach, sénateur, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (AN n° 1322, Sénat n° 132 - 2008-2009).

* 123 Article. L. 219-3 nouveau du code de l'environnement.

* 124 Source : FranceAgrimer - Les chiffres-clef de la filière pêche et aquaculture en France - Edition 2009.

* 125 Source : FAO - La situation mondiale des pêches et de l'aquaculture - Edition 2008.

* 126 Source : rapport établie par Mme Hélène Tanguy, maire du Guilvinec, au nom de la mission sur le développement de l'aquaculture - octobre 2008.

* 127 Les données sur les longueurs de côtés varient fortement selon les échelles retenues. Les données présentées ici sont celles du Service hydrographique national (SHOM).

* 128 D'après les informations fournies au rapporteur, l'INRA et l'Ifremer, déjà positionnés dans la production d'alevins, auraient mis au point une technique d'alimentation des poissons d'élevage reposant uniquement sur des sources végétales, plus précisément à partir de graine de lin.

* 129 D'après l'étude d'impact jointe au projet de loi, les cotisations professionnelles obligatoires (CPO) dues par les armateurs et équipages s'élèvent à 4,2 millions d'euros par an, soit environ 600 euros par armateur, dont 1,7 millions finançant les comités locaux.

* 130 Chiffres : Comité national de la conchyliculture.

* 131 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* 132 Réponses au questionnaire transmis par votre rapporteur.

* 133 D'après les données de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), les IAA représentent 34 % de la valeur ajoutée industrielle à La Réunion (2006) et 22 % en Guadeloupe (2006) et en Martinique (2005).

* 134 Il s'agit des exportations de produits agricoles et agroalimentaires.

* 135 ODEADOM, « L'ODEADOM depuis 25 ans au service de l'agriculture d'outre-mer », novembre 2009, p. 57.

* 136 Réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.

* 137 Projet annuel de performances de la mission « Outre-mer » annexé au projet de loi de finances pour 2010, p. 8.

* 138 « Les DOM, Défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Rapport d'information n° 519 (2008-2009) fait au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer par M. Éric Doligé.

* 139 Réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.

* 140 Notamment la directive 2004/18 du 31 mars 2004 relative à la coordination de la passation des marchés publics.

* 141 Circulaire du 2 mai 2008 relative à l'exemplarité de l'État en matière d'utilisation de produits issus de l'agriculture biologique dans la restauration collective.

* 142 Réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.

* 143 Décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977, Loi autorisant le Gouvernement à modifier par ordonnances les circonscriptions pour l'élection des membres de la chambre des députés du territoire français des Afars et des Issas.

* 144 Décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986, Loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social.

* 145 Des chambres d'agriculture existent aujourd'hui dans les quatre DOM, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

* 146 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 165.

* 147 Mesure II - 5 : Renforcer le rôle et le financement des chambres d'agriculture.

* 148 Réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.

* 149 « Les DOM : défi pour la République, chance pour la France... », Ibid., p. 159.

* 150 La SAU est également en diminution à Mayotte, mais il a été impossible à votre rapporteur d'obtenir des données chiffrées précises.

* 151 Réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.

* 152 Cf. proposition II-4 : « Préserver et mettre en valeur les espaces agricoles naturels ».

* 153 Étude d'impact annexée au projet de loi, p. 166.

* 154 Étude d'impact annexée au projet de loi, p. 167.

* 155 En effet, dans les DOM par exemple, conformément aux articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales, les conseils généraux et régionaux sont consultés sur « les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif ».

* 156 Cf. article LO. 6214-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

* 157 Article 8 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* 158 « Les DOM. Défi pour la République, chance pour la France... », Ibid., p. 362.

* 159 Cf. Mesures II-9 (« Développer et organiser la filière pêche ») et II-10 (« Donner à l'aquaculture les moyens de son développement ».