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Proposition de loi tendant à abroger le bouclier fiscal

 

N° 439

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 mai 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la proposition de loi de M. Thierry FOUCAUD, Mme Marie-France BEAUFILS, M. Bernard VERA, Mme Éliane ASSASSI, MM. François AUTAIN, Michel BILLOUT, Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, M. Jean-Claude DANGLOT, Mmes Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Évelyne DIDIER, M. Guy FISCHER, Mmes Brigitte GONTHIER-MAURIN, Gélita HOARAU, M. Robert HUE, Mme Marie-Agnès LABARRE, M. Gérard LE CAM, Mmes Josiane MATHON-POINAT, Isabelle PASQUET, MM. Jack RALITE, Ivan RENAR, Mmes Mireille SCHURCH, Odette TERRADE et M. Jean-François VOGUET tendant à abroger le bouclier fiscal,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

381 (2009-2010)

Exposé général

La proposition de loi tendant à abroger le bouclier fiscal sera discutée en séance publique le 20 mai 2010, dans le cadre de la séance mensuelle réservées aux initiatives des groupes politiques d'opposition et des groupes minoritaires des assemblées, selon les dispositions de l'article 48 alinéa 5 de la Constitution.

Le texte, déposé par les membres du groupe communiste, républicain et citoyen et les sénateurs du Parti de gauche, se présente, dans son exposé des motifs, comme une réaction face à une situation « d'injustice fiscale » et dit viser à mettre fin au privilège dont profiteraient les « détenteurs de patrimoine considérable » et les « bénéficiaires de très haut revenu ».

Par cette proposition de loi, les auteurs mettent l'accent sur une question délicate dans la conjoncture actuelle, notamment au regard de la situation des comptes publics et des réformes envisagées en matière de retraite et de prise en charge du « cinquième risque ».

Toutefois, la solution préconisée apparaît inadéquate à votre rapporteur, la suppression pure et simple du bouclier fiscal, non incluse dans une réforme d'ensemble de la fiscalité des personnes, se traduisant par un retour à la situation antérieure marquée par le caractère confiscatoire de l'impôt pour un nombre non négligeable de contribuables, dont certains foyers modestes.

I. UN ÉTAT DES LIEUX DU BOUCLIER FISCAL

Le bouclier fiscal, dont le fonctionnement est détaillé ci-après au sein du commentaire de l'article 1er de la présente proposition de loi, vise à limiter à la moitié de ses revenus le montant des impositions directes qu'un contribuable doit acquitter.

Le Gouvernement a récemment transmis au Parlement la ventilation provisoire des bénéficiaires du bouclier fiscal 2009 par décile de revenu de référence et par tranche de patrimoine en nombre de contribuables et en montant restitué total.

Le tableau suivant rend compte de ces chiffres.

Ventilation du bouclier fiscal en 2009 (données provisoires à février 2010)

Déciles de revenu fiscal de référence

Patrimoine < 770 000

Patrimoine < 1 240 000

Patrimoine < 2 450 000

Patrimoine < 3 850 000

Patrimoine < 7 360 000

Patrimoine < 16 020 000

Patrimoine > 16 020 000

Total

< 3 428 euros

Redevables concernés

8 445

177

235

80

82

45

14

9 078

Impact budgétaire total

4 775 445

521 793

1 283 555

782 095

1 772 323

2 530 707

2 269 519

13 935 437

dont autoliquidation sur ISF

 

41 398

242 004

270 686

491 619

682 218

772 681

2 500 606

Restitution moyenne

565

2 948

5 462

9 776

21 614

56 238

162 109

1 535

Moyenne des impôts avant restitution

681

3 798

7 205

13 598

31 649

70 649

219 258

1 985

 

Redevables concernés

83

61

131

36

36

9

5

361

entre 3 428

Impact budgétaire total

74 437

119 103

547 342

264 928

791 641

418 058

863 504

3 079 013

et 7 630

dont autoliquidation sur ISF

 

18 243

114 347

95 207

228 753

169 616

105 714

731 880

euros

Restitution moyenne

897

1 953

4 178

7 359

21 990

46 451

172 701

8 529

 

Moyenne des impôts avant restitution

1 971

4 275

7 880

12 559

29 178

64 965

304 599

14 036

 

Redevables concernés

32

19

96

39

14

9

2

211

entre 7 630

Impact budgétaire total

27535

38 367

385 626

359 802

243 751

644 762

324 850

2 024 693

et 10 670

dont autoliquidation sur ISF

 

1 543

94 833

94 757

60 868

294 024

193 094

739 119

euros

Restitution moyenne

860

2 019

4 017

9 226

17 411

71 640

162 425

9 596

 

Moyenne des impôts avant restitution

2180

6 308

9 376

16 067

23 724

83 178

163 029

14 801

 

Redevables concernés

19

8

48

26

14

9

2

126

entre 10 670

Impact budgétaire total

13 819

19 097

180 945

198 792

263 719

409 905

615 027

1 701 304

et 13 391

dont autoliquidation sur ISF

 

7 371

73 284

65 805

122 468

130 941

 

399 869

euros

Restitution moyenne

727

2 387

3 770

7 646

18 837

45 545

307 514

13 502

 

Moyenne des impôts avant restitution

1 874

5 796

10 062

15 445

31 541

60 039

489 272

23 230

 

Redevables concernés

17

8

45

37

28

9

6

150

entre 13 391

Impact budgétaire total

19720

30 526

168 727

352 908

553 894

413 673

1 577 270

3 116 718

et 15 958

dont autoliquidation sur ISF

 

1 126

53 483

121 233

 

101 417

303 039

801 694

euros

Restitution moyenne

1160

3 816

3 749

9 538

 

45 964

262 878

20 778

 

Moyenne des impôts avant restitution

3181

6 752

11 139

20 358

 

66 630

291 914

30 907

 

Redevables concernés

10

10

54

45

28

16

7

170

entre 15 958

Impact budgétaire total

17 591

24 059

212 866

401 310

452 219

803 612

2 508 569

4 420 226

et 19 230

dont autoliquidation sur ISF

 

2 853

78 052

133 765

131 289

439 143

869 447

1 654 549

euros

Restitution moyenne

1 759

2 406

3 942

8 918

16 151

50 226

358 367

26 001

 

Moyenne des impôts avant restitution

4742

9 541

12 968

19 238

28 619

66 071

364 150

35 973

 

Redevables concernés

17

12

63

51

41

26

11

221

entre 19 230

Impact budgétaire total

27 146

15 193

225 983

475 488

718 695

1 486 470

1 610 949

4 559 924

et 24 292

dont autoliquidation sur ISF

 

9 672

58 674

143 078

167 858

310 343

515 999

1 205 624

euros

Restitution moyenne

1597

1 266

3 587

9 323

17 529

57 172

146 450

20 633

 

Moyenne des impôts avant restitution

4 225

4 814

13 475

21 882

35 436

74 126

191 480

34 303

 

Redevables concernés

12

18

46

71

55

28

7

237

entre 24 292

Impact budgétaire total

23 047

31 170

223 318

631 049

984 136

1 271 842

1 686 042

4 850 604

et 31 142

dont autoliquidation sur ISF

 

23 096

79 930

250 504

378 545

447 567

210 396

1 390 038

euros

Restitution moyenne

1921

1 732

4 855

8 888

17 893

45 423

240 863

20 466

 

Moyenne des impôts avant restitution

5 767

7 045

17 138

23 572

35 123

70 977

252 040

35 195

 

Redevables concernés

16

33

46

133

128

56

22

434

entre 31 142

Impact budgétaire total

48 504

18 000

148 064

1 020 985

2 582 146

2 643 678

1 194 924

10 656 301

et 43 761

dont autoliquidation sur ISF

 

18 000

99 299

264 644

894 113

604 824

526 772

2 407 652

euros

Restitution moyenne

3032

545

3 219

7 677

20 173

47 209

190 678

24 554

 

Moyenne des impôts avant restitution

11 088

9 497

16 960

27 022

41 267

77 477

252 737

46 189

> 43 761euros

Redevables concernés

24

123

209

485

1 804

1 738

979

5 362

Impact budgétaire total

458 420

287 932

1 424 122

5 470 670

43 395 088

117 955 503

368 235 304

537 227 039

dont autoliquidation sur ISF

 

65 774

339 133

1 452 712

11 303 051

33 488 087

83 473 996

130 122 753

Restitution moyenne

19 101

2 341

6 814

11 280

24 055

67 869

376 134

100 192

Moyenne des impôts avant restitution

165 273

32 413

76 010

88 311

120 943

227 214

789 312

270 885

Total

Redevables concernés

8 675

469

973

1 003

2 230

1 945

1 055

16 350

Impact budgétaire total

5 485 664

1 105 240

4 800 548

9 958 027

51 757 612

128 578 210

383 885 958

585 571 259

dont autoliquidation sur ISF

 

189 076

1 233 039

2 892 391

13 999 960

36 668 180

86 971 138

141 953 784

Restitution moyenne

632

2 357

4 934

9 928

23 210

66 107

363 872

35 814

Moyenne des impôts avant restitution

1 200

12 225

24 269

53 242

104 467

210 725

751 057

93 477

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat

Il convient naturellement d'interpréter avec prudence ces données, qui ne présentent qu'un caractère provisoire. Le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat n'a pas caché que les résultats définitifs pourraient faire apparaître une évolution à la hausse du coût du dispositif.

Pour l'heure, et sous ces réserves, il apparaît que 16.350 contribuables ont bénéficié du bouclier fiscal en 2009, dont le coût pour l'Etat s'est élevé à 585,6 millions d'euros, soit une moyenne de 35.814 euros par dossier.

Parmi les bénéficiaires, 8.675, soit plus de la moitié, ne sont pas assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Le remboursement moyen de ces bénéficiaires est relativement faible, puisqu'il s'établit à 565 euros, pour un coût de 4,8 millions d'euros.

S'agissant des 7.675 bénéficiaires redevables de l'ISF, la réduction ou le remboursement du fait du bouclier fiscal a représenté 580,8 millions d'euros, soit 75.674 euros par dossier. Le coût du bouclier fiscal se concentre, de manière logique, sur les contribuables dont le patrimoine se situe dans les trois dernières tranches de l'ISF et dans le dernier décile des revenus. En effet, ces personnes étaient à la fois les plus gros contributeurs (ils le demeurent d'ailleurs) et les contribuables qui avaient été le plus pénalisés par le « plafonnement du plafonnement » de l'ISF (cf. infra), que l'instauration du bouclier fiscal avait notamment pour objet de corriger. Les 4.521 foyers concernés ont perçu, au total, 529,6 millions d'euros.