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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la Bosnie-et-Herzégovine, d'autre part

18 novembre 2010 : Bosnie-et-Herzégovine ( rapport - première lecture )

N° 119

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d'une part, et la Bosnie-et-Herzégovine, d'autre part,

Par M. Didier BOULAUD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

2146, 2644 et T.A. 520

Sénat :

670 (2009-2010) et 120 (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi d'un projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale le 12 juillet 2010, autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs États membres d'une part, et la Bosnie-et-Herzégovine1(*) d'autre part, signé le 16 juin 2008.

La « vocation européenne » des pays des Balkans occidentaux, c'est-à-dire le principe de leur adhésion à l'Union européenne, a été affirmée par le Conseil européen de Cologne en juin 1999 et rappelée régulièrement depuis, notamment à Thessalonique en juin 2003 et, plus récemment, lors de la Conférence Union européenne-Balkans occidentaux du 2 juin 2010 à Sarajevo.

Cette vocation à l'adhésion à l'Union européenne concerne l'ensemble des pays des Balkans occidentaux : l'Albanie, l'Ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM), la Bosnie-et-Herzégovine, la Croatie, le Monténégro, la Serbie, ainsi que le Kosovo, l'indépendance de ce dernier n'étant, à ce jour, pas reconnue par cinq États membres de l'Union européenne (Espagne, Chypre, Grèce, Roumanie, Slovaquie).

L'Union européenne a lancé, en juin 1999, un processus de stabilisation et d'association destiné aux pays des Balkans occidentaux, qui repose en particulier sur la conclusion d'accords de stabilisation et d'association (ASA) avec chacun des pays concernés. Ces accords définissent le cadre d'un partenariat politique entre l'Union et le pays signataire qui doit favoriser, le moment venu, son adhésion à l'Union européenne.

A ce jour, l'ensemble des pays des Balkans occidentaux, à l'exception du Kosovo, ont signé un accord de stabilisation et d'association. La Bosnie-et-Herzégovine est le dernier pays à avoir signé un tel accord, le 16 juin 2008.

La conclusion d'un Accord de stabilisation et d'association (ASA) constitue une étape décisive vers l'adhésion à l'Union européenne.

Le préambule de l'accord avec la Bosnie-et-Herzégovine contient d'ailleurs une « clause évolutive », alignée sur les conclusions des Conseils européens de Cologne et Feira, qui confirme à la Bosnie-et-Herzégovine sa qualité de candidat potentiel à l'adhésion :

« Rappelant la volonté de l'Union européenne d'intégrer dans la plus large mesure possible la Bosnie-et-Herzégovine dans le courant politique et économique général de l'Europe et le statut de candidat potentiel à l'adhésion à l'Union européenne de ce pays, sur la base du traité sur l'Union européenne et du respect des critères définis par le Conseil européen de juin 1993, sous réserve de la bonne mise en oeuvre du présent accord, notamment en ce qui concerne la coopération régionale. »

Cette clause évolutive est similaire à celle qui avait été adoptée pour les ASA avec l'Ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM), la Croatie, l'Albanie, la Serbie et le Monténégro.

C'est cet accord de stabilisation et d'association, déjà ratifié par l'ensemble des autres Etats membres de l'Union européenne et par la Bosnie-et-Herzégovine, que le présent projet de loi propose de ratifier pour la partie française.

I. LA BOSNIE-ET-HERZÉGOVINE : UN ETAT ENCORE FRAGILE

Quinze ans après les Accords de Dayton de 1995, qui ont mis un terme à une guerre de trois ans et demi ayant fait plus de 100 000 victimes, dont 40 % de civils, et 1,8 million de réfugiés, la Bosnie-et-Herzégovine reste un Etat fragile, marqué par une organisation administrative complexe et de profondes divisions entre les différentes communautés, et qui reste placé sous la tutelle de la communauté internationale, avec la présence d'un Haut représentant des Nations Unies.

A. UNE CONSTRUCTION ETATIQUE COMPLEXE

La structure territoriale et l'organisation actuelles de la Bosnie-et-Herzégovine sont directement issues de l'accord de Dayton de 1995. L'annexe 4 des accords de paix de Dayton est la Constitution du pays.

La Bosnie-et-Herzégovine est une fédération divisée en deux entités de taille équivalente : la Fédération croato-musulmane, au centre et à l'ouest, et la Republika Srpska, au nord et à l'est. Enfin, Brcko est un district à statut particulier sous la juridiction conjointe des deux entités.

Aucun recensement n'est intervenu depuis 1997. On estime la population du pays à 3,9 millions d'habitants.

Les Bosno-Serbes représenteraient 37 % de la population, les Bosniaques, c'est-à-dire les musulmans, 48 % et les Bosno-Croates 14 %. La guerre a entraîné d'importants mouvements de population et renforcé l'homogénéité ethnique de chaque entité.

Les institutions centrales sont faibles et reposent sur une base ethnique, à l'image de la présidence collégiale dont chacun des trois membres est élu pour quatre ans par chaque « peuple constitutif », et exerce les responsabilités exécutives par rotation de huit mois.

Dans la dévolution des pouvoirs, la compétence des entités est la règle, celle de l'État central l'exception. Chacune des deux entités dispose d'un exécutif, d'un Parlement et d'un système judiciaire. En outre, chaque entité dispose d'une sorte de droit de veto dans le processus législatif.

Il existe également une différence fondamentale dans l'organisation de chaque entité. La Republika Srpska fonctionne sur une base unitaire et centralisée. La fédération croato-musulmane est quant à elle divisée en 10 cantons ayant leurs propres compétences, leur propre assemblée et leur propre gouvernement.

Ce système institutionnel, directement issu des accords de Dayton, est considéré comme l'un des plus complexes au monde. La Bosnie-et-Herzégovine compte, en effet, pas moins de 14 gouvernements et 180 ministres pour un pays de 4 millions d'habitants !

Enfin, l'existence d'une tutelle internationale, en la personne du Haut représentant, est la troisième caractéristique des institutions de Dayton.

En 1997, le Haut représentant s'est vu reconnaître des pouvoirs très étendus, tels que ceux de promulguer des lois ou de destituer des élus, des responsables politiques ou des fonctionnaires en cas d'entrave à la mise en oeuvre des accords de Dayton. Le Britannique Paddy Ashdown, titulaire de la fonction de 2002 à 2006, a fait un très large usage de ces pouvoirs dits « de Bonn ». Ce n'est plus le cas de ses successeurs, l'allemand Christian Schwarz-Schilling, le slovaque Miroslav Lajcak et, depuis mars 2009, le diplomate autrichien Valentin Inzko, qui est également Représentant spécial de l'Union européenne.

Quinze ans après les accords de Dayton, quel bilan peut-on dresser des progrès réalisés vers la construction d'un Etat démocratique et viable ?

En réalité, si la situation sécuritaire reste calme, les progrès ont été très limités.

Les institutions demeurent celles héritées des accords de Dayton. Certes, ces institutions ont permis l'arrêt du conflit. Mais elles ont été exclusivement conçues dans ce but, et non dans celui de permettre un fonctionnement satisfaisant des pouvoirs publics. Les garanties accordées aux différentes communautés constituent autant de possibilités de veto et de blocage des processus de décision, alors que l'architecture extrêmement complexe des pouvoirs entrave la définition et la mise en oeuvre des politiques publiques.

Au-delà de l'aspect strictement constitutionnel, on peut se demander comment parvenir à faire vivre un État composé de communautés aussi profondément divisées. Vivant de plus en plus séparément, les communautés ont en effet des visions très différentes de leur destin commun.

Les Bosniaques, c'est-à-dire les musulmans, n'ont pas d'autre référence nationale que la Bosnie, à la différence des Serbes ou des Croates. Dominants sur le plan démographique, ils souhaiteraient un État central fort. C'est d'ailleurs parce qu'il la jugeait trop timide que le principal parti bosniaque a fait échouer, au printemps 2006, l'adoption d'une réforme constitutionnelle qui prévoyait l'abandon de la présidence collégiale tripartite, le renforcement des prérogatives du Premier ministre et du gouvernement central et la simplification du processus législatif.

Les Croates, très minoritaires, vivent mal le fait de ne pas disposer d'entité propre et de ne pas pouvoir disposer d'un pouvoir de blocage analogue à celui des Serbes.

Ces derniers sont essentiellement attachés au maintien de l'autonomie très large garantie par l'accord de Dayton à la Republika Srpska. Ils redoutent une évolution vers un modèle plus unitaire où leur poids serait dilué par rapport à celui des Bosniaques.

Lors d'un déplacement dans ce pays, en mai 2008, votre rapporteur avait été particulièrement choqué de constater l'apparition d'une ségrégation scolaire, inexistante jusqu'alors. En effet, plusieurs établissements scolaires pratiquent la politique de « deux écoles sous un même toit », en vertu de laquelle les enfants croates et les enfants musulmans suivent leur scolarité dans des classes séparées (en Republika Srpska, les écoles sont exclusivement serbes). Il semblerait que cette pratique se soit accrue ces dernières années, ce qui n'est guère encourageant.

Deux principales questions se posent pour l'avenir.

La première est celle de la mise en chantier d'une nouvelle Constitution, qui serait élaborée par les Bosniens eux-mêmes et non imposée par la communauté internationale, et qui pourrait être acceptée par les trois communautés. Cette réforme est d'autant plus nécessaire que la Cour européenne des droits de l'homme a rendu une décision, le 22 décembre 2009 (arrêt « Finci »), dans laquelle elle estime que la Constitution et la loi électorale comportent des éléments contraires au principe de non-discrimination, puisque les minorités ne faisant pas partie des trois « peuples constitutifs » ne peuvent pas accéder à certaines fonctions, comme par exemple la présidence collégiale.

On ne voit pas aujourd'hui d'autre chemin qu'une démarche progressive, sur le modèle de la première étape qui avait été proposée en 2006. Toute remise en cause trop prononcée des prérogatives de la Republika Srpska, paraît devoir être écartée.

La deuxième interrogation concerne l'avenir de la tutelle internationale. On peut se demander si aujourd'hui la tutelle internationale et la présence du Haut représentant des Nations Unies ne constituent pas davantage un obstacle qu'un levier pour les réformes. En effet, ce protectorat paraît désormais contre-productif car il aboutit à déresponsabiliser la classe politique.

La suppression du poste de Haut représentant des Nations unies est d'ailleurs admise dans son principe, mais soumise à la réalisation de cinq objectifs (accord sur la répartition des propriétés de l'Etat, répartition des propriétés militaires, pérennisation du statut spécial du district de Brcko, soutenabilité budgétaire et renforcement de l'Etat de droit) et de deux conditions (signature de l'accord de stabilisation et d'association et renforcement de l'Etat de droit). Aujourd'hui, on estime que l'ensemble de ces conditions et objectifs sont remplis, à l'exception de la question de la répartition des propriétés de l'Etat et de défense.

Le retrait de la tutelle internationale et du Haut représentant des Nations Unies, aurait pour mérite de placer les responsables politiques de ce pays devant leurs responsabilités. Le Haut représentant pourrait laisser sa place à un Représentant spécial de l'Union européenne, avec une mission centrée davantage sur le conseil et la persuasion, dans la perspective du rapprochement avec l'Union européenne.

Des élections générales se sont déroulées le 3 octobre dernier, destinées à renouveler les autorités exécutives et législatives du pays (au niveau de l'Etat central et des entités). Ces élections se sont déroulées dans des conditions globalement satisfaisantes et avec un taux de participation de 56 %, même si la campagne électorale a été le théâtre d'une rhétorique à dominante nationaliste.

Ce scrutin a été notamment marqué par le retour au premier plan du SPD, parti social démocrate multiethnique (à dominance bosniaque), par la bonne tenue du SDA, parti bosniaque enclin au dialogue, dirigé par Bakir Izetbegovic (le fils de l'artisan de l'indépendance) et le maintien au pouvoir de Milorad Dodik et de son parti (le SNSD) en Republika Srpska, et l'arrivée réussie sur la scène politique d'un nouveau parti bosniaque (le SBB), dirigé par un personnage emblématique.

Les tractations sont en cours entre ces partis pour former des coalitions et les nouveaux exécutifs au niveau central et dans les entités.

Il faut espérer que les nouveaux dirigeants politiques prendront leurs responsabilités pour engager les réformes nécessaires.

Concernant la présence militaire en Bosnie, l'Union européenne a pris en 2005 (opération « Althéa ») le relais de l'OTAN, mais le niveau des forces qui se situait encore autour de 20 000 hommes en 2000, a été ramené à 1 900 hommes aujourd'hui. La France, qui a payé un lourd tribu (85 soldats français tombés durant les premières opérations de l'ONU), a réduit sa participation à un conseiller politique auprès du commandant de la force. Le retrait définitif de cette force, dont la mission est aujourd'hui résiduelle, sera vraisemblablement lié à la suppression du poste de Haut représentant.

Enfin, le procureur du tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie juge la coopération des autorités du pays satisfaisante.


* 1 Cette dénomination, moins usuelle que « Bosnie-Herzégovine », est celle qu'utilise l'Union européenne et que recommande cet Etat lui-même