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Proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine

26 avril 2011 : Risque de submersion marine ( rapport - première lecture )

N° 454

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 avril 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur la proposition de loi de M. Bruno RETAILLEAU, Mmes Gisèle GAUTIER, Fabienne KELLER, Catherine TROENDLE, MM. Claude BELOT, Philippe DARNICHE, Éric DOLIGÉ, Michel DOUBLET, François FORTASSIN, Pierre JARLIER, Daniel LAURENT, Dominique de LEGGE, Jean-Claude MERCERON, Albéric de MONTGOLFIER et Daniel SOULAGE et sur la proposition de loi de M. Alain ANZIANI, Mmes Nicole BONNEFOY, Dominique VOYNET, MM. Michel BOUTANT, Yves DAUGE, Charles GAUTIER, Ronan KERDRAON et Paul RAOULT tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine,

Par M. Bruno RETAILLEAU,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean-Marie Bockel, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

172, 173, 423 et 455 (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Un peu plus d'un an après que la tempête Xynthia a, le 28 février 2010, violemment frappé le littoral atlantique, et plus particulièrement les départements de Vendée et de Charente-Maritime1(*), le sinistre bilan qu'elle a laissé derrière elle est resté bien présent dans les esprits : une cinquantaine de morts, 79 blessés, un demi-million de personnes affectées à des degrés divers, 2,4 milliards d'euros de dégâts2(*).

Aussi brutal qu'inattendu, ce phénomène de submersion marine n'a cependant rien d'isolé, si l'on songe, depuis, aux évènements dramatiques survenus dans le Var le 25 juin 2010 et, plus récemment encore, à la catastrophe dont a été victime le Nord du Japon le 11 mars dernier.

Bien au contraire, de tels phénomènes sont appelés à se reproduire à des intervalles de temps de plus en plus brefs. Établissant un bilan des catastrophes naturelles connues depuis les années 1950, des chercheurs de l'université catholique de Louvain ont ainsi constaté que les phénomènes climatiques extrêmes -pour un tiers des inondations- ont plus que doublé ces deux dernières décennies et que l'année 2010 a constitué à cet égard un record.

La violence de ces phénomènes paroxystiques doit inciter à davantage d'humilité envers des catastrophes naturelles dont l'homme, même armé des technologies les plus avancées, ne peut maîtriser l'origine. A défaut de pouvoir agir directement sur leurs causes, les responsables publics ont toutefois le devoir de les anticiper et de chercher à en circonvenir les conséquences.

En juillet 2010, la mission d'information sénatoriale sur Xynthia, présidée par votre rapporteur, dont M. Alain Anziani était le rapporteur, a adopté son rapport à l'unanimité3(*). Celui-ci dressait un constat sans appel : si la tempête était inévitable, le drame qu'elle a provoqué aurait pu, lui, être évité. La mission a ainsi mis en lumière d'importantes carences, à tous les niveaux, en termes de culture du risque et d'intégration des politiques.

Insistant sur la nécessité d'une approche globale permettant une meilleure coordination des instruments et des acteurs concernés, elle s'est prononcée pour une consolidation de la « chaîne de gestion du risque », selon le triptyque prévision/prévention/protection. Elle a préconisé que cette meilleure articulation s'appuie notamment sur la mise en oeuvre prochaine de la directive européenne relative aux inondations4(*), qui retient une telle approche intégrée pour l'ensemble des risques littoraux.

La mission a également insisté sur l'impérieuse nécessité d'une diffusion plus large et plus profonde d'une « culture du risque » auprès de l'ensemble des acteurs intéressés : État, administrations, élus et citoyens. Les Pays-Bas, où la mission s'était rendue, constitue en la matière un exemple dont la France aurait tout intérêt à s'inspirer.

La politique française de prévention des inondations, centrée sur les risques de crues soudaines, n'est que partiellement adaptée aux risques de submersion rapide et de ruptures de digues, et doit donc faire l'objet d'ajustements. Elle ne doit pas pour autant être bouleversée : il serait tout aussi contre-productif d'en rester au statu quo que de chercher aujourd'hui, par un excès de zèle, à rattraper le laxisme passé.

Chaque acteur, à son niveau et de façon équilibrée, doit être appelé à prendre ses responsabilités et à exercer ses compétences. L'État, garant de la sécurité des personnes et des biens, doit assumer ses fonctions générales de planification et de contrôle. Les collectivités territoriales, avec l'appui de ce dernier mais sans que soit remise en cause leur autonomie d'action, doivent appliquer le cadre normatif en tenant compte des circonstances locales.

Signe de l'excellent climat dans lequel se sont déroulés les travaux de la mission d'information, et de l'esprit constructif qui a présidé à l'adoption de son rapport, à l'unanimité, deux propositions de loi identiques ont été déposées par son rapporteur, M. Alain Anziani, et son président, rapporteur des présents textes5(*), afin de mettre en oeuvre les préconisations de la mission.

Les deux textes soumis à l'examen du Sénat, qui résultent directement des travaux de la mission, cherchent ainsi à concilier l'ensemble de ces exigences en vue d'adapter la législation aux spécificités de la submersion marine, dont l'originalité par rapport aux autres causes d'inondation impose un traitement spécifique.

Après avoir rappelé rapidement le contexte dans lequel ils s'inscrivent, le présent rapport en détaillera le contenu avant de présenter les modifications adoptées par votre commission.


* 1 D'après la mission d'expertise diligentée par le Gouvernement pour l'évaluation des dommages à prendre en compte pour mobiliser le Fonds de Solidarité de l'Union Européenne par la France, plus de 70 % des dommages subis sur l'ensemble du territoire national ont été constatés en Charente-Maritime et en Vendée.

* 2 D'après un recensement des dégâts opéré à l'échelle nationale et établi au 9 avril 2010.

* 3 Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames ; rapport d'information en deux tomes de M. Alain ANZIANI, fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia, n° 647 (2009-2010).

* 4 Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation.

* 5 Propositions de loi n° 172 et 173 déposées le 14 décembre 2010 tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine.