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Proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine

26 avril 2011 : Risque de submersion marine ( rapport - première lecture )
Article 5 (Articles L. 562-4 du code de l'environnement et L. 123-12 et L. 123-14 du code de l'urbanisme) Liens entre documents d'urbanisme et plans de prévention des risques naturels prévisibles

Commentaire : cet article prévoit que les PLU doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les PPR.

I. Le droit en vigueur

1° La valeur de servitude d'utilité publique des PPR entraîne leur supériorité sur les PLU

L'article L. 562-4 du code de l'environnement prévoit que le PPRN approuvé vaut servitude d'utilité publique et est annexé au plan d'occupation des sols (POS), conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme.

Aux termes de celui-ci, les PLU doivent comporter en annexe les servitudes d'utilité publique (SUP) affectant l'utilisation du sol et qui figurent sur une liste dressée par décret en Conseil d'État. Elles sont classées en quatre grandes catégories, selon les objectifs poursuivis lors de leur élaboration :

- les servitudes relatives à la conservation du patrimoine ;

- les servitudes relatives à l'utilisation de certaines ressources et équipements : énergie, mines, carrières, communication et télécommunications ;

- les servitudes relatives à la Défense nationale ;

- les servitudes relatives à la salubrité et sécurité publique : PPRN, plans de prévention des risques technologiques (PPRT) notamment.

Les effets juridiques des SUP sont très forts.

S'agissant des documents d'urbanisme, ces servitudes doivent figurer en annexe du PLU. En cas d'inertie du maire et après mise en demeure, si cette formalité n'est pas effectuée dans un délai de trois mois, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution et procède d'office à l'annexion au PLU.

En cas de contradiction entre les règles découlant d'une SUP et les dispositions d'un PLU, les dispositions les plus strictes l'emportent. Il est possible que le PLU impose des règles plus restrictives que le PPRN.

Pour ce qui concerne les autorisations d'urbanisme, l'autorité administrative a compétence liée pour refuser un permis de construire portant atteinte à la servitude annexée au plan.

2° Les autres articles modifiés par l'article 5

L'article L. 123-1-9 du code de l'urbanisme fixe une obligation de compatibilité du PLU avec de nombreux documents23(*). Quand le PLU a été approuvé avant, il doit être mis en compatibilité dans un délai de trois ans. L'article L. 123-14 prévoit un pouvoir de substitution du préfet à la commune en cas de non-respect de ces dispositions.

L'article L. 123-12 prévoit un contrôle de légalité renforcé sur les projets de PLU non couverts par un SCOT : le PLU ne devient exécutoire qu'après intégration des observations du préfet sur un certain nombre de points. Le préfet peut notamment faire valoir que les dispositions du projet sont de nature à compromettre la réalisation d'une directive territoriale d'aménagement, d'un PLH, d'un SCOT ou d'un schéma de mise en valeur de la mer en cours d'établissement (d).

II. Le dispositif des propositions de loi

Le I de cet article prévoit que le PPRN vaut servitude d'urbanisme et non plus servitude d'utilité publique. Il précise que le PLU doit être rendu compatible avec le PPRN et qu'en cas de non-respect de cette obligation, le préfet dispose d'un droit de substitution.

Le II permet au préfet de suspendre l'adoption d'un projet de PLU qui compromettrait gravement la réalisation d'un PPRN en cours d'établissement et lui confère un droit de substitution pour procéder à la mise en compatibilité d'un PLU avec un PPRN.

III. La position de votre commission

Il ressort clairement des travaux de la mission sénatoriale qu'il est essentiel de faire coïncider parfaitement la carte du risque et la carte d'occupation des sols. Votre commission partage donc pleinement l'objectif poursuivi par le présent article.

Elle relève toutefois que la rédaction proposée risque d'affaiblir la portée des PPR d'une double manière.

D'une part, elle remplace la notion de « servitude d'utilité publique » par celle de « servitude d'urbanisme ». Or, contrairement à la notion de SUP, dont les effets ont été rappelés plus haut, celle de servitude d'urbanisme n'emporte pas, en elle-même, d'effet juridique. Ainsi, prévoir que le PPRN vaut servitude d'urbanisme n'a pas d'effet juridique si le code d'urbanisme ne prévoit pas les conséquences juridiques de l'élaboration d'un PPRN.

En outre, actuellement, les réglementations prévues par les PPR s'appliquent tant aux futurs projets, notamment de constructions, qu'aux constructions et installations existantes, souvent dans des domaines qui ne relèvent pas de l'urbanisme mais de la construction (électricité, risque de pollution...) dans le but de maîtriser et réduire leur vulnérabilité. En conséquence, transformer le statut du PPRN en servitude d'urbanisme reviendrait à limiter les effets du PPRN aux seuls effets en matière d'urbanisme, et pour les constructions futures.

C'est pourquoi votre commission juge essentiel de rétablir le droit actuel, au terme duquel les PPR valent servitude d'utilité publique.

D'autre part, l'article 5 propose de rendre les PLU « compatibles » avec les PPR. Or au terme du droit existant, les autorisations de construire sont soumises à une double obligation de conformité : au PPR et au PLU, le PPR s'imposant si le PLU comporte des dispositions moins restrictives. Il s'agit donc d'une logique différente de celle qui préside aux rapports entre PLU et PLH, ou PLU et SCOT. Au terme de la jurisprudence administrative24(*), la notion de « compatibilité » pourrait permettre un zonage du PLU différent de celui du PPR, alors même que l'objectif est de faire totalement coïncider les deux documents. C'est pourquoi votre commission juge préférable de prévoir que toutes les dispositions contraires aux PPR doivent être supprimées des PLU : de cette manière, plus aucun PLU ne pourra paraître autoriser des constructions en réalité interdites par le PPR.

Par ailleurs, votre commission juge indispensable d'étendre cette disposition aux cartes communales, dont sont dotées de nombreuses petites communes. Dans un souci d'unification du droit applicable, elle estime également souhaitable de les étendre aux PPRT, dont le régime juridique est le même que celui des PPRN.

En outre, elle propose d'étendre la possibilité actuellement reconnue au préfet de suspendre l'adoption d'un PLU comportant des dispositions contraires à un projet d'intérêt général aux cas où ils comporteraient des dispositions contraires à un PPRN ou un PPRT approuvé.

C'est pourquoi elle a adopté un amendement de réécriture globale de l'article 5 afin de :

- rétablir la valeur de servitude d'utilité publique des PPRN ;

- prévoir que les PLU et les cartes communales approuvés avant l'adoption d'un PPRN ou d'un PPRT devront être révisés ou modifiés dans un délai d'un an pour supprimer les dispositions contraires aux prescriptions de ces plans ;

- préciser qu'à défaut d'adoption de ces modifications dans un délai d'un an, le préfet y procédera d'office ;

- permettre au préfet de suspendre l'entrée en vigueur d'un PLU comportant des dispositions contraires aux prescriptions d'un PPRN ou d'un PPRT.

Cet amendement été complété par un sous-amendement de M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis au nom de la commission des loirs, permettant le recours à la procédure de modification simplifiée pour intégrer les dispositions des PPR dans les PLU. Dans ce cas, une simple mise à disposition du projet auprès du public suffira, sans recours à l'enquête publique.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 23 Avec les dispositions du SCOT, du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer et de la charte du parc naturel régional ou du parc national, ainsi que du plan de déplacements urbains et du PLH, les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les SDAGE en application de l'article L. 212-1 du code de l'environnement ainsi qu'avec les objectifs de protection définis par lesdits SDAGE en application de l'article L. 212-3 du même code.

* 24 Conseil d'État, Société anonyme Leroy-Merlin, 10 juin 1998, n° 176920, Conseil d'État, Association seine-et-marnaise pour la sauvegarde de la nature, 29 juillet 2002 n° 232582.