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Proposition de loi relative à l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique

22 juin 2011 : Sapeurs-pompiers volontaires ( rapport - première lecture )

Rapport n° 655 (2010-2011) de Mme Catherine TROENDLE, fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 juin 2011

Disponible au format PDF (656 Koctets)

Tableau comparatif au format PDF (371 Koctets)


N° 655

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 juin 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après engagement de la procédure accélérée, relative à l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique,

Par Mme Catherine TROENDLE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne, vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

2977, 3331 et T.A. 668

Sénat :

563 et 656 (2010-2011)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 22 juin 2011, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission a examiné le rapport de Mme Catherine Troendle et établi son texte pour la proposition de loi n° 563 (2010-2011) adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique.

Le rapporteur a précisé que ce texte entendait traduire dans la loi les conclusions de la commission « Ambition Volontariat », établir un cadre protecteur à l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires, accompagné de la reconnaissance de nouvelles garanties et le conforter juridiquement :

- les articles 1er et 3 bis fixent les principes et le cadre juridique de l'engagement volontaire ;

- les articles 4, 8 bis, 10 bis, 10 ter, 10 quater, 13 bis, 13 ter, 13 quater, 20, 21, 22 bis, 25 bis et 28 garantissent aux sapeurs-pompiers volontaires un certain nombre de droits sociaux, financiers, pénaux et symboliques ;

- les articles 5, 6, 7 et 22 ter simplifient le régime de la formation des sapeurs-pompiers volontaires ;

- les articles 9 et 10 valorisent l'expérience acquise au cours de leur engagement ;

- les articles 24, 25, 25 ter et 28 bis visent à améliorer la représentativité des sapeurs-pompiers volontaires ainsi que la reconnaissance de leur activité.

Sur la proposition de Mme Catherine Troendle, rapporteur, votre commission a adopté la proposition de loi sans modification.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La France compte 197.000 sapeurs-pompiers volontaires. Ils constituent l'ossature de la sécurité civile.

Représentant 79 % du total des sapeurs-pompiers de notre pays, ils ont effectué 3.650.000 interventions en 2009 sur un total de 4.250.000, soit 10.000 opérations quotidiennes, 1 toutes les 8,64 secondes.

Ces quelques chiffres suffisent à illustrer la part essentielle et la place centrale du volontariat dans l'organisation des secours.

Pourtant, l'engagement subit une érosion continue : notre ancien collègue Jean-Pierre Tizon, rapporteur de la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers -déjà !- notait qu'il était en crise : « Alors même qu'ils sont chaque jour davantage sollicités, leurs effectifs tendent à décroître, de même que la durée moyenne de leur engagement. (...) Sur longue période, (ils) ont fortement décru ; en effet, ils étaient au nombre de 273.000 au début du siècle, pour assurer la sécurité d'une population bien inférieure à la population actuelle. Sur courte période, il s'agit plutôt d'une stagnation globale »1(*).

La question est donc ancienne mais -hélas- toujours actuelle.

Dans le souci pressant de pérenniser le volontariat au regard des normes européennes, la proposition de loi déposée par le député Pierre Morel-A-L'Huissier fait suite à la commission « Ambition-Volontariat » mise en place en 2009 par le ministre de l'intérieur ; elle entend consacrer la qualification juridique du volontariat et améliorer sur différents points les dispositions régissant les sapeurs-pompiers volontaires.

I. LA SÉCURITÉ CIVILE À LA FRANÇAISE : UNE ORGANISATION FONDÉE SUR L'ENGAGEMENT CITOYEN

L'évolution des techniques et de notre mode de vie ont créé de nouveaux risques mais la sécurité des personnes et des biens demeure traditionnellement assurée par les dizaines de milliers de sapeurs-pompiers volontaires engagés au service de la collectivité.

A. LA CONTRIBUTION DÉTERMINANTE DES VOLONTAIRES AU SECOURS

Les missions et l'organisation de la sécurité civile sont fixées par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004.

Elle a pour objet « la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en oeuvre des mesures et des moyens appropriés relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées » (cf. article 1er, alinéa 1, de la loi du 13 août 2004).

7.400 centres d'incendie et de secours sont répartis sur tout le territoire.

Il est peut-être utile de rappeler brièvement l'organisation française de la sécurité civile.

1. Des responsabilités hiérarchisées

La sécurité civile fait intervenir plusieurs responsables, autorités nationales et décentralisées. Ainsi, les départements et les régions gèrent les services d'incendie et de secours ; l'Etat définit les règles.

a) L'État régalien

Constituant l'une des deux facettes de la défense civile avec la sécurité générale, la sécurité civile fait notamment intervenir le ministre de l'intérieur, responsable de la préparation et de l'exécution des politiques de sécurité intérieure et de sécurité civile qui concourent à la défense et à la sécurité nationale2(*).

Il est en charge, à ce titre, sur le territoire, de la protection des personnes et des biens ainsi que de la sauvegarde des installations et ressources d'intérêt général.

Garant de sa cohérence au plan national, il définit la doctrine de la sécurité civile et coordonne ses moyens.

Il revient donc à l'Etat d'arrêter les principes et les normes que doivent appliquer les collectivités territoriales.

b) Les départements, contributeurs principaux

Dans chaque département est créé un établissement public dénommé « service départemental d'incendie et de secours » (SDIS) qui gère les moyens des services d'incendie et de secours mutualisés au niveau départemental.

Il comporte un corps départemental de sapeurs-pompiers organisé en centres d'incendie et de secours. Il comprend un service de santé et de secours médical.

Le conseil d'administration du SDIS, présidé par le président du conseil général, est composé de représentants des différentes parties prenantes : département, communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de secours et de lutte contre l'incendie.

Le département est le plus gros contributeur à la sécurité civile.

Rappelons que les collectivités territoriales financent à 97 % les dépenses de fonctionnement des SDIS (4,21 milliards d'euros inscrits aux budgets primitifs 2010), lesquelles représentent 76,61 % de leur budget : les départements les prennent en charge à hauteur de 54 %, les communes et EPCI pour 43 %.

Au total, les crédits consacrés par les collectivités locales aux dépenses des SDIS -en fonctionnement comme en investissement- s'élèvent à 5,5 milliards d'euros, soit cinq fois le montant total des crédits mobilisés par l'Etat en faveur de la sécurité civile (993,36 millions d'euros inscrits en crédits de payement dans le budget 2011).

Source : avis n° 116 (2010-2011), tome X, de Mme Catherine Troendle sur les crédits de la mission Sécurité civile pour 2011.

c) Les communes et le maire, autorité de police générale

La direction des opérations de secours relève du maire en application de son pouvoir de police générale (cf. articles L. 2211-1, L. 2212-2 et L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales).

Si l'événement dépasse les limites communales ou ses capacités, la compétence est assurée par le préfet de département.

Les centres d'incendie et de secours communaux et intercommunaux disposent d'un corps communal ou intercommunal de sapeurs-pompiers.

2. Les acteurs : la prédominance des sapeurs-pompiers volontaires

Le « monde » des sapeurs-pompiers se caractérise par la diversité de ses statuts et la spécificité fondamentale de son socle : des non-professionnels.

Le corps départemental de sapeurs-pompiers est composé de :

- sapeurs-pompiers professionnels ;

- sapeurs-pompiers volontaires relevant des corps communaux ou intercommunaux ;

- sapeurs-pompiers auxiliaires du service de sécurité civile.

Il y a 250.000 sapeurs-pompiers en France dont 80 % (197.000) de volontaires.


· Parmi les sapeurs-pompiers professionnels :

- 40.000 sont des agents de la fonction publique territoriale ;

- 12.000 possèdent un statut militaire : les pompiers de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), du bataillon de marins-pompiers de Marseille (BMPM) et les formations militaires de la sécurité civile.

Les services d'incendie et de secours en quelques chiffres

Source : Les statistiques des services d'incendie et de secours, édition 2010

- Les personnels

Au 1er janvier 2010, on dénombrait 249 300 sapeurs-pompiers en France dont :

- 40 100 professionnels (16%) ;

- 196 800 sapeurs-pompiers volontaires (79 %) ;

- 12 100 militaires (5%).

* Officiers 12 970 (6 %) ;

* Sous-officiers 45 000 (20 %) ;

* Caporaux 67 639 (30 %) ;

* Sapeurs 99 884 (44 %).

Les personnels féminins : 29 384 sapeurs-pompiers soit 1 sapeur-pompier sur 8

Les femmes représentent 12% des sapeurs-pompiers civils.

Le service de santé et de secours médical constitue 5 % des effectifs :

- 11 427 sapeurs-pompiers

- 4 % de professionnels

- 96 % de volontaires.

dont :

* 5 345 médecins (47 %) ;

* 309 vétérinaires (3 %) ;

* 552 pharmaciens (5 %) ;

* 5 221 infirmiers (45 %).

Les personnels administratifs, techniques et spécialisés sont au nombre de 11 072 soit 4,5 % de l'effectif des SDIS.

La relève : 27 280 jeunes sapeurs-pompiers (JSP) dans les SDIS et 163 Cadets (BSPP). 

- Activité

En 2009 les sapeurs-pompiers ont effectué plus de 4 250 000 interventions, c'est-à-dire 11 644 interventions par jour soit une intervention toutes les 7,4 secondes (6 % de plus qu'en 2008) :

- 343 300 incendies (+ 10 %) ;

- 304 600 accidents de circulation (0 %) ;

- 2 876 500 secours à victime - aides à personnes (+ 6 %) ;

- 59 100 risques technologiques (- 7 %) ;

- 666 700 opérations diverses (+ 6 %)

- Appels :

20,4 millions : 68 % au 18 ; 32 % au 112

* 30.663 appels pour 100.000 habitants par an ;

* 93 appels quotidiens par opérateur ;

* 3,1 millions de victimes prises en charge chaque année.

B. LA CONSTRUCTION PROGRESSIVE DU STATUT DU SAPEUR-POMPIER VOLONTAIRE

Alors même que les sapeurs-pompiers volontaires constituent l'ossature de l'organisation de la sécurité civile française, ce n'est qu'au début des années 1990 que les premiers éléments d'un statut des sapeurs-pompiers volontaires ont été adoptés par le Parlement.

Trois lois votées successivement en 1991, 1996 et 2004 ont permis de construire progressivement les éléments d'un statut des sapeurs-pompiers volontaires que la présente proposition de loi devrait parachever. Paradoxalement, aucune de ces lois n'a défini juridiquement l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires.

1. 1991 : le renforcement de la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires

La loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service a permis d'améliorer et de simplifier les règles relatives à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires.

Le système d'avance des frais médicaux par les sapeurs-pompiers volontaires a été remplacé par un système de tiers-payant pour les prestations en nature. De plus, les pertes de revenus résultant d'un accident survenu ou d'une maladie contractée en service ont fait l'objet d'une meilleure compensation par l'octroi d'indemnités journalières. Plusieurs dispositions ont amélioré les dispositifs existants en matière d'invalidité et de droits octroyés aux ayants-droit.

2. 1996 : les premiers éléments d'un statut du sapeur-pompier volontaire

La loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps des sapeurs-pompiers a défini les missions des sapeurs-pompiers volontaires et déterminé les règles relatives, d'une part à leur disponibilité et, d'autre part, à l'allocation de vacations et d'indemnités.

S'agissant de la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires, le Parlement a posé le principe d'autorisations d'absence de son emploi pour le sapeur-pompier volontaire qui participe à des missions de sécurité civile ayant le caractère d'urgence ou à des formations en lien avec ces missions sauf si le fonctionnement de l'entreprise ou du service public ne le permet pas, et son corollaire, l'interdiction de sanctions disciplinaires et de licenciement pour de telles absences. De plus, il est prévu que l'employeur qui maintient la rémunération du sapeur-pompier volontaire lors de ces absences, peut bénéficier de compensations financières.

Par ailleurs, en reconnaissance de leur engagement, la loi a reconnu aux sapeurs-pompiers volontaires le droit de percevoir des vacations et a généralisé l'octroi d'une allocation de vétérance aux sapeurs-pompiers volontaires ayant atteint la limite d'âge de 55 ans après vingt ans de service.

3. 2004 : la valorisation de l'engagement du sapeur-pompier volontaire

La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a actualisé les principes de la sécurité civile en France et a amélioré le statut des sapeurs-pompiers en valorisant en particulier l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires.

Le Parlement a souhaité rappeler, d'une part, que chacun pouvait devenir sapeur-pompier volontaire, sous réserve de satisfaire aux conditions d'aptitude, et, d'autre part, que les missions des sapeurs-pompiers volontaires n'étaient pas soumises aux dispositions du code du travail.

Afin de valoriser leur engagement, la validation des formations et expériences professionnelles des sapeurs-pompiers volontaires au titre des formations qu'ils doivent suivre a été facilitée. De plus, une prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) permettant l'acquisition de droits à pension a été instituée à leur bénéfice.

C. LA NÉCESSITÉ DE CONFORTER LE STATUT DU SAPEUR-POMPIER VOLONTAIRE

Au regard des contraintes qui pèsent sur le volontariat et l'affaiblissent, il semble impératif de le renforcer tant au plan juridique que dans ses volets sociaux et financiers.

1. Traduire juridiquement l'esprit de l'engagement

L'intervention du législateur apparaît tout d'abord exigée par la nécessité de préserver le système français du volontariat au regard du droit communautaire même si la loi du 3 mai 1996 l'a exclue de l'application des dispositions régissant le temps de travail (cf. art. 5-1 inséré par la loi du 13 août 2004).

Le rapporteur de l'Assemblée nationale relève plusieurs décisions de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) qui lui font craindre une requalification du sapeur-pompier volontaire en travailleur et sa soumission, en conséquence, à la législation du travail, notamment la durée de travail hebdomadaire. Il va sans dire que l'organisation du secours en serait bouleversée et sérieusement affaiblie.

Les sapeurs-pompiers volontaires, salariés et agents publics, « ajoutent » leur participation aux missions de sécurité civile à leur activité professionnelle.

Rappelons au préalable les prescriptions minimales fixées par la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 en matière d'aménagement du temps de travail dans tous les secteurs d'activités privés et publics.

Les normes applicables à la durée du travail

- une période minimale de repos de 11 heures consécutives au cours de chaque période de 24 heures ;

- un temps de pause au cours de la journée de travail si la durée du travail est supérieure à 6 heures ;

- un repos hebdomadaire minimum de 20 heures continues auxquelles s'ajoutent les 11 heures de repos journalier ;

- une durée moyenne de travail hebdomadaire de 48 heures au plus, y compris les heures supplémentaires ;

- un congé annuel payé d'au moins quatre semaines ;

- en cas de travail de nuit, un temps de travail de 8 heures au plus en moyenne par période de 24 heures. S'il comporte « des risques particuliers ou des tensions physiques ou mentales importantes », les 8 heures sont impératives au cours des 24 heures durant lesquelles ils effectuent un travail de nuit.

En premier lieu, l'arrêt Günter Fuß contre Stadt Halle du 14 octobre 2010 soumet les sapeurs-pompiers aux standards imposés par la directive 2003/88/CE, en l'espèce la durée hebdomadaire maximale de travail. Il convient, cependant, de préciser qu'il s'agissait, en l'espèce, d'un pompier professionnel.

Par ailleurs, pour la Cour, la notion de travailleur « revêt une portée autonome propre au droit de l'Union. Elle doit être définie selon des critères objectifs qui caractérisent la relation de travail en considération des droits et des devoirs des personnes concernées. Or, la caractéristique essentielle de la relation de travail est la circonstance qu'une personne accomplit, pendant un certain temps, en faveur d'une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle reçoit une rémunération »3(*).. En l'espèce, la CJUE a soumis les contrats d'engagement éducatif (dans des centres de vacances et de loisirs) aux dispositions de la directive « aménagement du temps de travail ».

Dans une décision du 27 novembre 2009 relative à l'Année européenne des activités de volontariat pour la promotion de la citoyenneté active (2011), le Conseil de l'Union a défini celles-là comme « tous les types d'activités (...) formelles, non formelles ou informelles, qui sont exercées par des personnes de leur plein gré, de leur propre choix et motivation et sans objectif de gain financier. ».

La directive du 4 novembre 2003 doit être prochainement révisée pour l'adapter aux nouvelles formes de travail apparues entretemps et remédier à des difficultés de mise en oeuvre de certaines de ses dispositions.

L'intervention du législateur apparaît dès lors impérative et urgente pour fixer les principes juridiques de la qualité de sapeur-pompier volontaire qui s'engage librement au service de la communauté.

Précisons que la France n'est pas l'unique pays au sein de l'Union européenne à bénéficier d'un tel concours. Mais leur participation aux secours est variable d'un Etat à l'autre : si la Pologne compte plus de 525.000 volontaires pour 30.000 professionnels, ces proportions en Hongrie s'établissent respectivement à 1.684 et 9.032.

2. Tenir compte de l'essoufflement des engagements

Notre pays souffre actuellement d'une crise des vocations du volontariat. Alors qu'en 2004, on dénombrait 207 600 sapeurs-pompiers volontaires, ils ne sont plus en 2009, selon un recensement effectué par la commission « Ambition Volontariat », que 196 800, soit une baisse de 5,20 % en cinq ans. L'absence de données statistiques ne permet pas d'apprécier le caractère durable ou non de cette diminution, ni d'affirmer si cette baisse est un mouvement ancien qui se serait accéléré au cours des dernières années. Malgré ces réserves d'ordre statistique, il apparaît indispensable d'apporter les garanties nécessaires pour renforcer l'attractivité des vocations des sapeurs-pompiers volontaires et d'enrayer ainsi la diminution du volontariat.

La moyenne d'âge des sapeurs-pompiers volontaires est d'environ 33 ans (contre 38 ans pour les sapeurs-pompiers professionnels) et leur durée moyenne d'engagement de neuf années.

La perte constatée d'attractivité du volontariat est inquiétante au regard de la croissance, chaque année, des interventions auxquelles participent les sapeurs-pompiers volontaires : selon la commission « Ambition Volontariat », « depuis 2004, le volume des interventions est chaque année en hausse régulière de l'ordre de 3 à 4 % [...]. 4 % de la population française est ainsi prise en charge annuellement par les services d'incendie et de secours (soit 2 230 900 victimes en 2007) ».

Plusieurs facteurs expliqueraient cette crise des vocations, en rendant plus difficile l'expression des valeurs du volontariat. Ces facteurs sont d'ordre social, économique, philosophique ou territorial :

- la montée de l'individualisme sur le primat collectif et la crise des valeurs de dons et de volontariat ;

- la difficulté de concilier une vie familiale avec les obligations inhérentes à l'engagement ;

- les réticences des employeurs, tant publics que privés, dans un contexte économique contraint, à accepter l'absence de leurs salariés engagés comme sapeurs-pompiers volontaires pendant les heures de travail et les difficultés inhérentes pour y suppléer ;

- les difficultés de recrutement dans les zones rurales : selon les données de la direction de la sécurité civile, 93 % des services des communes de moins de 5 000 habitants reposent sur les sapeurs-pompiers volontaires, ces derniers représentant, dans ces territoires, 80 % des effectifs de sapeurs-pompiers globaux ;

- la départementalisation des services d'incendie et de secours qui a entraîné la fermeture de nombreux centres de secours de petite taille, qui apparaissaient comme des bureaux de recrutement pour les jeunes ;

- l'augmentation des poursuites civiles ou pénales à l'encontre des sapeurs-pompiers volontaires et leur condamnation dans le cadre de leurs missions d'assistance.

Face à ces difficultés, la commission « Ambition volontariat », présentée ci-après, avait conclu à la nécessité d'édicter un statut des sapeurs-pompiers volontaires et de reconnaitre leurs droits.

3. Encourager le recrutement : les propositions de la commission « Ambition volontariat »

La commission « Ambition volontariat », présidée par M. Luc Ferry, a remis en 2009 au ministre de l'intérieur une série de propositions afin de valoriser l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires.

Cette commission était composée de représentants de l'État, d'élus, de sapeurs-pompiers, de représentants des entreprises, de représentants du monde universitaire et de trois membres du conseil d'analyse de la société.

Après avoir établi un bilan chiffré de la situation du volontariat chez les sapeurs-pompiers et analysé les conséquences des évolutions sociétales (individualisme, juridictionnalisation de la société, contrainte économique pour les salariés, influence de l'urbanisation) sur ce volontariat, la commission a recommandé d'agir selon trois axes :

- améliorer le management des sapeurs-pompiers volontaires ;

- assouplir les modalités de leur formation actuellement jugée lourde et contraignante ;

- développer la reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires.

Principales propositions  de la commission « ambition volontariat »


· Améliorer le management des sapeurs-pompiers volontaires

- Favoriser et diversifier le recrutement des sapeurs-pompiers volontaires : établir des partenariats avec les établissements scolaires pour promouvoir le volontariat, élargir les populations visées par le recrutement, soutenir le dispositif de jeunes sapeurs-pompiers ;

- Améliorer la gestion des sapeurs-pompiers volontaires : améliorer leur accueil, prendre en considération leurs spécificités et leurs contraintes, faciliter l'accès à la hiérarchie, diffuser la culture du volontariat ;

- Améliorer les relations avec les employeurs : étendre le dispositif de mécénat déjà existant aux sapeurs-pompiers volontaires qui sont chefs d'entreprise, artisans ou agriculteurs, sensibiliser les entreprises et les collectivités territoriales au volontariat des sapeurs-pompiers, encourager le volontariat des sapeurs-pompiers dans les communes par l'octroi d'avantages financiers.


· Assouplir les modalités de formation des sapeurs-pompiers volontaires

- Adapter les programmes de formation afin de tenir compte de l'expérience des sapeurs-pompiers volontaires ;

- Prévoir un accompagnement des sapeurs-pompiers volontaires par un tuteur ;

- Favoriser la valorisation des acquis de l'expérience.


· Développer la reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires

- Réévaluer leur vacations ;

- Compléter les éléments de leur protection sociale ;

- Favoriser leur avancement ;

- Créer de nouvelles récompenses ;

- Faciliter leur accès à la fonction publique ;

- Leur octroyer des avantages en nature (accès facilité aux logements sociaux ou communaux, aux crèches) ou tarifaires (spectacles, transports).

Un groupe de travail installé le 14 décembre 2009 par le ministre de l'intérieur se réunit régulièrement afin de faire des propositions au ministre quant à la mise en oeuvre de ces propositions.

II. LA CONSOLIDATION DU STATUT OPÉRÉE PAR LA PROPOSITION DE LOI : UNE JUSTE RECONNAISSANCE DE L'ENGAGEMENT CITOYEN

La proposition de loi déposée le 18 novembre 2010 par le député Pierre Morel-A-L'Huissier entend traduire dans la loi les conclusions de la commission « Ambition Volontariat » à laquelle il a participé et « donner au volontariat de sapeur-pompier un cadre attractif et protecteur permettant d'assurer sa pérennité et de favoriser son développement comme socle de notre dispositif de secours et de sécurité civile »4(*).

Le président de l'Assemblée nationale a soumis la proposition de loi, avant son examen, au Conseil d'Etat en application de l'article 39 de la Constitution.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, auteur du texte, a réécrit plusieurs articles du texte dans le sens des suggestions de la Haute juridiction.

Par ailleurs, plusieurs dispositions de la proposition de loi ont été déclarées irrecevables au regard de l'article 40 de la Constitution, en ce qu'elles créaient ou aggravaient une charge publique, l'article 22, pour sa part, entraînant une perte de recettes pour les SDIS. Il s'agit des articles 3, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 26 et 27.

Précisons que notre collègue Roland Courteau a déposé une proposition de loi poursuivant le même objectif5(*).

A. LA CONSÉCRATION JURIDIQUE DU VOLONTARIAT

Les articles 1er et 3 bis fixent le cadre juridique de « l'engagement citoyen en qualité de sapeur-pompier volontaire ».

A ce jour, en effet, la loi n'a pas défini juridiquement la qualité de sapeur-pompier. La loi du 3 mai 1996 s'est voulue une réponse à la crise du volontariat et a, en conséquence, introduit des éléments d'un statut, principalement pour organiser la disponibilité des intéressés et leur reconnaître des dédommagements financiers, contrepartie légitime de la reconnaissance que la Nation leur doit pour le service qu'ils rendent à la collectivité.

Aujourd'hui, le Sénat est appelé à se prononcer sur le dispositif adopté par l'Assemblée nationale.


· L'article premier, tout d'abord, définit juridiquement l'activité du sapeur-pompier volontaire par ses deux fondements : le volontariat et le bénévolat.

Il proclame, clairement, que cet engagement constitue « une participation citoyenne active à la sécurité civile exclusive de toute activité professionnelle »6(*).

Ce faisant, il entend l'exclure de l'application des dispositions régissant le temps de travail.

L'article premier délimite aussi le périmètre d'intervention des sapeurs-pompiers volontaires en reprenant les dispositions analogues de l'article premier de la loi du 3 mai 1996 : la participation aux missions de sécurité civile de toutes natures confiées, sur l'ensemble du territoire, aux services d'incendie et de secours.


· L'article 3 bis insère dans la loi précitée un titre nouveau composé de six articles pour fixer les principes et le cadre juridiques de « l'engagement citoyen en qualité de sapeur-pompier volontaire ».

C'est un ensemble de règles qui découlent de l'essence de cet engagement volontaire et bénévole, assorties de garanties :

- engagement librement décidé ;

- champ d'intervention identique à celui des sapeurs-pompiers professionnels en fonction de sa disponibilité ;

- reconnaissance de la Nation par l'attribution de récompenses et de distinctions ;

- conditions d'accès ;

- régime juridique exclusif de l'application du droit du travail et du statut de la fonction publique sauf le bénéfice des dispositions protectrices concernant les accidents du travail et les maladies professionnelles, le dispositif de participation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue et des organismes y concourant ainsi que des règles d'hygiène et de sécurité applicables aux sapeurs-pompiers professionnels 7(*) ;

- caractère non lucratif de l'engagement volontaire mais droit à certaines contreparties : indemnités horaires, prestations sociales et de fin de service ;

- protection sociale.

L'engagement sera officialisé par la signature, lors du premier engagement, d'une charte nationale du volontariat.

Votre commission des lois a approuvé cette clarification, la reconnaissance juridique du sapeur-pompier volontaire. Elle a adopté les articles premier, 2 de coordination et 3 bis sans modification ainsi que l'article 23 qui supprime par coordination l'article 77 de la loi de modernisation du 13 août 2004.

B. DES GARANTIES NOUVELLES DE L'ENGAGEMENT CITOYEN

Comme l'a justement relevé M. Pierre Morel-A-L'Huissier, auteur de la présente proposition de loi, la reconnaissance de l'engagement des volontaires est « un facteur essentiel de leur fidélisation ». Afin de répondre à la crise actuelle du volontariat, la commission « Ambition volontariat » a mis en évidence la nécessité de garantir le statut des sapeurs-pompiers volontaires, en leur garantissant un certain nombre de droits, sociaux, financiers, pénaux et symboliques. La présente proposition de loi répond à cette préoccupation en proposant d'apporter un cadre juridique protecteur à l'engagement des sapeurs-pompiers, accompagné de la reconnaissance de nouvelles garanties de leur engagement.


· Les garanties pénales

La proposition de loi vise à apporter une protection contre les éventuelles poursuites pénales pour délit non intentionnel auxquelles peuvent être soumis les sapeurs-pompiers volontaires, et plus largement les acteurs de la sécurité civile. Ainsi, l'article 4 propose-t-il de prendre en considération le contexte d'urgence dans lequel les sapeurs-pompiers agissent et accomplissent leurs missions.

Votre commission approuve cette clarification nécessaire pour sécuriser les missions des sapeurs-pompiers. Elle a adopté l'article 4 sans modification.


· Les garanties sociales

1 - L'article 8 bis (nouveau), tout d'abord,

- réaffirme le droit du sapeur-pompier volontaire à une indemnisation pour les fonctions et activités auxquelles il participe ;

- globalise la contrepartie des indemnités en une référence générale aux fonctions et activités au sein des services d'incendie et de secours ;

- prévoit la fixation de leur montant par référence à une fourchette déterminée par décret en Conseil d'Etat ;

-  remplace le terme de « vacations » par celui d' « indemnités » pour mieux prendre en compte la valeur de l'engagement.

2 - L'article 10 ter (nouveau) étend logiquement les dispositions prévues en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service au recours, par l'Etat, à l'expertise de sapeurs-pompiers volontaires dans l'ensemble de ses services en charge de missions de sécurité civile.

3 - L'article 10 quater (nouveau) prévoit le règlement immédiat, par le SDIS, des prestations liées au régime d'indemnisation de sapeur-pompier volontaire fonctionnaire ou militaire, lors d'un accident survenu ou d'une maladie contractée dans le service de sapeur-pompier, en cas de retard ou de défaillance dans la mise en oeuvre du régime d'indemnisation incombant à l'autorité d'emploi.

4 - Une des mesures de justice sociale proposée par l'article 13 ter (nouveau) est de permettre, pour les SDIS qui le souhaiteraient, de revaloriser l'allocation de vétérance, dont bénéficient les sapeurs-pompiers volontaires ayant définitivement cessé leur activité entre le 1er janvier 1998 et le 31 décembre 2003, au niveau de l'allocation de fidélité, mise en place pour les sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé leur activité entre le 1er janvier et le 31 décembre 2004.

Cette allocation fut instituée comme dispositif transitoire avant la création de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), actée par la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

La PFR est gérée par une association nationale, à laquelle chaque SDIS est obligatoirement tenu d'adhérer. Pour assurer la gestion de la PFR, cette association a souscrit un contrat collectif d'assurance qui repose sur un règlement de régime précisant les modalités de constitution et de liquidation des droits à pension constitués dans le cadre de la PFR. L'article 28 donne une base législative au règlement du régime susmentionné.

5 - L'expertise des sapeurs-pompiers volontaires est également reconnue. En effet, l'article 13 quater (nouveau) leur ouvre la possibilité, pour ceux d'entre eux relevant d'un SDIS, d'apporter leur concours aux services de l'État assumant, à titre principal, des missions de sécurité civile.

Votre commission a estimé que ces dispositions répondaient notamment à un souci de justice sociale envers les sapeurs-pompiers volontaires, c'est pourquoi elle a adopté ces articles sans modification.


· Les garanties budgétaires

Les articles 20 et 21, supprimés par l'Assemblée nationale en séance publique, avaient pour objectif de faciliter et d'encourager le volontariat dans les zones rurales, particulièrement touchées par la crise des vocations, en soutenant le rôle essentiel des communes et des EPCI en la matière. Ces articles prévoyaient de faire bénéficier d'exonérations de charges sociales les communes et EPCI, situés en zone de revitalisation rurale ou comptant moins de 5 000 habitants, accordant à leurs agents titulaires ou non-titulaires sapeurs-pompiers volontaires des autorisations d'absence pendant leur temps de travail pour accomplir leurs obligations d'engagement.

Face aux contraintes professionnelles que peuvent rencontrer les sapeurs-pompiers volontaires face à leurs employeurs publics, l'article 22 bis (nouveau) prévoit la faculté, pour le conseil d'administration d'un SDIS, de moduler la part contributrice des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale, en fonction de la part des sapeurs-pompiers volontaires dans leurs effectifs, la disponibilité qui leur est accordée pendant leur temps de travail et les mesures sociales mises en place en faveur du volontariat. Ce même article prévoit également de prendre en compte la situation particulière des communes et des EPCI de moins de 5 000 habitants. Le cas des employeurs privés, selon les affirmations du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, relève de la loi « mécénat » de 20058(*).

Votre commission approuve ces dispositions qui visent à surmonter les difficultés rencontrées par les sapeurs-pompiers volontaires envers leurs employeurs et dans les territoires ruraux. Aussi elle a maintenu la suppression des articles 20 et 21.


· Les autres garanties

Le statut des conjoints et des enfants des sapeurs-pompiers volontaires est également renforcé. Ainsi, l'article 13, supprimé par un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, prévoyait-il de permettre l'accès aux emplois réservés pour les enfants de sapeurs-pompiers volontaires décédés en service. Toutefois, la condition d'âge, fixée à 21 ans pour la majorité des catégories prévue par le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, était prolongée jusqu'à 26 ans.

L'article 13 bis (nouveau) étend le bénéfice des droits à une rente de réversion et au capital-décès d'un sapeur-pompier volontaire décédé en service. Ce droit était auparavant réservé au seul conjoint uni par un mariage ; le présent article propose de l'étendre aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité et aux concubins dont la situation de concubinage est suffisamment établie antérieurement à l'accident.

Pour faciliter la présence de pharmaciens au sein des SDIS, l'article 10 bis prévoit la faculté, d'une part, pour les pharmaciens sapeurs-pompiers volontaires d'être inscrits sur le tableau de plusieurs sections de l'ordre correspondant aux différentes activités pharmaceutiques exercées et d'autre part, pour les pharmaciens associés d'officine d'exercer une autre activité pharmaceutique comme sapeur-pompier volontaire.

L'article 25 bis (nouveau) étend aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale disposant d'un corps communal ou intercommunal de sapeurs-pompiers, les compétences du SDIS pour la mise en oeuvre des dispositions relatives à la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires.

Ces collectivités pourront, en conséquence, conclure des conventions avec les employeurs  pour préciser les modalités de la disponibilité opérationnelle et de formation et pour fixer le seuil d'absences au-delà duquel les nouvelles autorisations donnent lieu à compensation financière et les conditions de celles-ci.

Elles pourront aussi conventionner avec les entreprises ou les personnes morales de droit public qui gèrent des établissements relevant de la réglementation des installations classées, pour la mise à disposition des personnels spécialisés dans la lutte contre les risques technologiques majeurs et des moyens mobiles d'intervention de ces établissements.

Enfin, l'article 28 ter (nouveau) de la présente proposition de loi prévoit la coordination des diverses dispositions avec le droit particulier applicable à Mayotte.

Votre commission est favorable à ces dispositions qui complètent utilement les autres articles de la présente proposition de loi. En conséquence, elle a adopté les articles 10 bis, 13 bis, 25 bis et 28 ter sans modification. Elle a maintenu la suppression de l'article 13.

C. LA FORMATION DU SAPEUR-POMPIER VOLONTAIRE ET SA VALORISATION

La proposition de loi assouplit et simplifie le régime en vigueur de la formation initiale et continue des sapeurs-pompiers volontaires :


·  les articles 5 et 6 suppriment la durée minimale des actions de formation aujourd'hui de 30 jours répartis sur les trois premières années et de 5 jours annuels de perfectionnement au-delà.

Lui est substitué un droit à des actions de formation adaptées tout à la fois aux missions confiées aux sapeurs-pompiers volontaires et aux compétences qu'ils ont déjà acquises.

Ce nouveau régime répond aux critiques fréquemment émises à l'encontre du lourd dispositif en vigueur, parfois décourageant pour les volontaires car insuffisamment individualisé.

Aussi votre commission des lois en a approuvé le principe et adopté, en conséquence, les articles 5 et 6 sans modification.


· L'article 7 s'inscrit dans le même esprit en prévoyant la prise en compte des formations suivies dans le cadre de l'engagement volontaire au titre :

- de la formation professionnelle continue ;

- des obligations de formation des fonctionnaires ;

- des obligations de développement professionnel continu des professionnels de santé.

Pour votre rapporteur, cette valorisation de l'expérience permettra d'alléger d'autant les obligations du sapeur-pompier volontaire en matière de formation professionnelle : en quelque sorte, un juste retour du temps passé au service de la collectivité.

Aussi votre commission des lois a adopté l'article 7 sans modification.


· L'article 9 constitue une autre compensation des servitudes du volontariat : il prévoit un recul de la limite d'âge fixée pour les concours d'accès à la fonction publique, égal à la durée de l'engagement.

Ce dispositif est, en fait, limité au recrutement dans les corps de la catégorie active qui ont maintenu une limite d'âge (sapeurs-pompiers professionnels, gardiens de la paix, surveillants de prison...) depuis l'intervention de l'ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 qui l'a supprimée partout ailleurs.

Votre commission des lois a approuvé cette disposition équilibrée et adopté l'article 9 sans modification.


· L'article 10 complète le dispositif de validation des acquis de l'expérience (VAE) qui, aujourd'hui, permet au sapeur-pompier volontaire d'être dispensé de certains examens et de la formation continue : il autorise le sapeur-pompier volontaire à bénéficier d'équivalences pour se présenter aux concours d'accès à la fonction publique en complétant opportunément la VAE interne.

Votre commission des lois a adopté cet article sans modification.


· Par ailleurs, l'article 25 crée une commission nationale chargée de la mise en oeuvre de la validation, de la reconnaissance et des équivalences de la formation suivie par les sapeurs-pompiers volontaires avec les titres et diplômes du répertoire national de la certification professionnelle. Votre commission des lois a adopté cet article sans modification.


· L'article 22 ter (nouveau) vise à encourager l'engagement des jeunes vers la formation de sapeur-pompier ou de sapeur-pompier volontaire. Il s'inscrit dans l'esprit de la commission « Ambition volontariat » qui a mis en exergue la nécessité de valoriser le rôle des sapeurs-pompiers volontaires et d'encourager les vocations.

D. LA REPRÉSENTATION AMÉLIORÉE DES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES

La proposition de loi répond au souci d'améliorer la représentativité des sapeurs-pompiers volontaires :


· L'article 24 prévoit la présence du président de l'union départementale des sapeurs-pompiers au conseil d'administration du SDIS afin d'assurer une représentation équilibrée des sapeurs-pompiers professionnels et des sapeurs-pompiers volontaires. L'article 28 bis prévoit l'application de cette disposition à Mayotte.


· Sur la proposition de son rapporteur, M. Pierre Morel-A-L'Huissier, l'Assemblée nationale a adopté l'article 25 ter qui crée un Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires. Ce Conseil qui remplacerait l'Observatoire national du volontariat des sapeurs-pompiers tombé en désuétude, serait chargé d'observer et analyser l'évolution de la situation du volontariat et de faire des propositions en conséquence.

Votre commission a adopté ces trois articles sans modification.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER CADRE JURIDIQUE DE L'ENGAGEMENT CITOYEN EN QUALITÉ DE SAPEUR-POMPIER VOLONTAIRE

Article premier (art. premier, 7 et intitulé du titre II de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Définition et cadre d'exercice de l'engagement  de sapeur-pompier volontaire

Cet article définit, en premier lieu, l'activité de sapeur-pompier volontaire en rappelant ses deux fondements : le volontariat et le bénévolat ; il fixe par ailleurs son cadre d'exercice :

1. l'engagement de sapeur-pompier volontaire ne s'exerce pas à titre professionnel  « mais dans des conditions qui lui sont propres » ;

2. - il conduit à participer, sur l'ensemble du territoire, aux missions de sécurité civile de toute nature confiées aux services d'incendie et de secours, disposition reprise de l'article premier de la loi du 3 mai 1996.

Le rattachement à ces services détermine le périmètre de son activité : les missions premières de sécurité civile et la faculté de remplir des missions ou des fonctions particulières intervenant dans le cadre de leur organisation.

Ce faisant, l'article 1er complète heureusement la loi du 3 mai 1996 qui se limite à une définition fonctionnelle en fixant les contours juridiques de l'engagement du pompier volontaire.

Précisons que la rédaction adoptée par les députés à l'article 1er a été suggérée par le Conseil d'Etat qui a également recommandé « de remplacer le terme de vacations, qui renvoie à la notion de rémunération d'un travail, par celui d'indemnités, qui correspond mieux à la situation du volontaire qui se rend disponible pour la communauté » (cf. infra art. 8 bis [nouveau]).

N'oublions pas, en effet, qu'en qualifiant juridiquement l'activité de sapeur pompier volontaire, l'article 1er entend l'exclure expressément de l'application de la législation du travail et de la directive européenne 2003/88/CE du 4 novembre 2003 dite « directive sur le temps de travail » qui implique notamment un repos quotidien obligatoire de onze heures consécutives au moins9(*).

Or, les sapeurs pompiers volontaires peuvent être de garde ou appelés en intervention à l'issue de leur journée de travail. La soumission de leurs missions à la durée du temps de travail aboutirait assurément à affaiblir et à désorganiser gravement l'organisation, dans notre pays, de la sécurité civile, du secours à personne ...

Les sapeurs-pompiers volontaires constituent l'ossature et contribuent à la qualité et à la performance du système français de secours.

Il importe donc d'en rappeler la spécificité qui est aussi exemplaire de l'engagement gratuit au service des autres.

Votre rapporteur, en conséquence, approuve avec force la novation adoptée par l'Assemblée nationale.

Aussi, sur sa proposition, votre commission des lois a adopté l'article 1er sans modification.

Article 2 (titres 1er, II et III de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Coordinations

Cet article modifie, par coordination avec l'article 3 bis, la structure de la loi du 3 mai 1996 : en effet, en introduisant un titre 1er consacré aux principes et au cadre juridique de l'engagement du sapeur pompier volontaire, celui-ci implique une renumérotation des trois titres existants.

Même si cet article 2 aurait été plus logiquement inséré après l'article 3 bis de la proposition de loi, votre commission des lois a adopté l'article 2 ans modification.

Article 3 Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 3 bis (nouveau) (art. 1er-1 à 1er-6 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Principes et cadre juridiques de l'engagement  du sapeur pompier volontaire

L'article 3 bis insère un titre nouveau composé de 6 articles dans la loi du 3 mai 1996 pour fixer les principes et le cadre juridique de « l'engagement citoyen en qualité de sapeur pompier volontaire » :

1 - L'article 1er-1 affirme la libre décision qui en est à l'origine et détermine le champ de ses interventions, identique à celui des sapeurs-pompiers professionnels, en fonction de sa disponibilité. Ce sont les missions de sécurité civile de toute nature, confiées aux services d'incendie et de secours pour répondre aux objectifs fixés par l'article 1er de la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 :

- prévention des risques de toute nature ;

- information et alerte des populations ;

- protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes.

2 - L'article 1er-2 définit les modes de reconnaissance de cet engagement : récompenses et distinctions accordées par la Nation.

3 - L'article 1er-3 en ouvre l'accès, sous condition, à toute personne, en activité ou non, et quelle que soit sa profession.

4 - L'article 1er-4 délimite le régime juridique de l'engagement qui échappe au code du travail et au statut de la fonction publique, sauf dispositions législatives contraires : il s'agit notamment de l'application aux sapeurs-pompiers volontaires salariés, victimes d'accident ou de maladie imputable au service, des dispositions du code du travail correspondantes ainsi que celles intervenant en matière de participation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue et des organismes y concourrant.

En revanche, les règles d'hygiène et de sécurité applicables aux sapeurs-pompiers professionnels le sont également aux pompiers volontaires.

L'article 1er-4 affirme le caractère non lucratif de l'engagement volontaire qui ouvre droit cependant à certaines garanties en contrepartie : des indemnités horaires, des prestations sociales et de fin de service.

5 - L'article 1er-5 renvoie à la loi du 31 décembre 1991 le soin de préciser le régime de protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires.

6 - L'article 1er-6 prévoit l'élaboration d'une charte nationale du volontariat approuvée par décret.

Chaque sapeur-pompier volontaire la signera lors de son premier engagement.

Il s'agit donc d'un ensemble de règles qui découlent de l'essence de cet engagement volontaire et bénévole, assorties des contreparties légitimement dues par la Nation pour cette contribution à la mission d'intérêt général de protection des populations.

Votre commission des lois a adopté l'article 3 bis (nouveau) sans modification.

Article 4 (art. 2 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004  de modernisation de la sécurité civile) Mise en oeuvre de la responsabilité pénale des acteurs  de la sécurité civile pour des délits non intentionnels

Cet article a pour objet de préciser les modalités de mise en oeuvre de la responsabilité pénale des acteurs de la sécurité civile poursuivis pour un délit non intentionnel.

Le troisième alinéa de l'article 121-3 du code pénal prévoit qu'il y a délit en cas d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, si l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales. Le juge apprécie ces diligences en prenant en considération les missions, la compétence, les pouvoirs et les moyens de l'auteur des faits.

La commission « Ambition volontariat » a souligné que la pénalisation et la judiciarisation de la société n'épargnaient pas les sapeurs-pompiers volontaires. Elle s'est inquiétée de cette évolution qui pourrait avoir des conséquences importantes sur le volontariat des sapeurs-pompiers (frein au recrutement et à la fidélisation des sapeurs-pompiers volontaires) et plus largement sur l'organisation de la sécurité civile (incidence sur le déroulement des opérations de secours, abandon de certaines missions).

S'il n'a jamais été question d'adopter un régime d'irresponsabilité pénale pour les sapeurs-pompiers, il est cependant apparu souhaitable, comme cela a été fait pour les militaires et les élus10(*), d'attirer l'attention du juge sur les modalités spécifiques d'intervention des acteurs de la sécurité civile.

Suivant l'avis du Conseil d'État, l'Assemblée nationale a complété en ce sens l'article 2 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile plutôt que l'article 121-3 du code pénal. Ainsi, le juge pourra prendre en considération l'urgence de la mission et les informations disponibles lors de l'intervention. Ces modalités d'appréciation ne sont pas exhaustives et le juge pourra également prendre en compte les difficultés de la mission comme les conditions d'intervention (nuit, brouillard, etc.).

Cette disposition n'est pas limitée aux sapeurs-pompiers volontaires mais s'applique à l'ensemble des acteurs de la sécurité civile. Bénéficieront de ce dispositif les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, et lorsqu'ils concourent aux missions de sécurité civile, les personnes des services de l'État, les militaires des unités investies de missions de sécurité civile, les militaires des armées et de la gendarmerie nationale, des personnels de la police nationale, les agents de l'État, des collectivités territoriales, des établissements et organismes publics et privés, les membres des associations dont l'objet porte sur la sécurité civile ainsi que les réservistes de la sécurité civile.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACTIVITÉ  DE SAPEUR-POMPIER VOLONTAIRE

Article 5 (art. 3 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Autorisations d'absence pour formation

Cet article modifie l'article 3 de la loi du 3 mai 1996 régissant les autorisations d'absence par coordination avec l'article 6 : celui-ci assouplit le régime de formation des sapeurs-pompiers volontaires en supprimant la durée minimale de la formation initiale puis de la formation continue annuelle.


· Le régime en vigueur

Aujourd'hui, le sapeur-pompier volontaire bénéficie d'autorisations d'absence pendant son temps de travail pour :

- en premier lieu, les missions opérationnelles de secours d'urgence à personne, d'une part, et la protection des personnes, des biens et de l'environnement en cas de péril, d'autre part ;

- en second lieu pour suivre les actions de formation initiale et de perfectionnement selon les planchers imposés par la loi du 3 mai 1996 (cf. infra art. 6).

Précisons que l'employeur ne peut s'y opposer qu'au motif des nécessités du fonctionnement de l'entreprise ou du service public.


· L'article 5 supprime la référence à la limite de la durée minimale des actions de formation par coordination avec l'article 6.


· La commission des lois a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. 4 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Droit à la formation

L'article 6 modifie le régime de formation des sapeurs-pompiers volontaires.


· Le régime en vigueur

1. Le principe du droit à formation résulte de l'article L. 1424-37 du code général des collectivités territoriales qui prévoit une formation initiale dès le début de la période d'engagement et une formation continue ultérieurement.

2. L'article L. 1424-37-1 prévoit un dispositif de validation par le directeur du SDIS de la formation ou de l'expérience déjà acquises par l'intéressé, après avis du comité consultatif des sapeurs-pompiers volontaires : il lui permet d'être dispensé de certains examens et de la formation continue.

3. L' article 4 de la loi du 3 mai 1996 fixe des durées minimales de formation :

- 30 jours de formation initiale répartis au cours des trois premières années du premier engagement dont au moins dix jours la première année ;

- 5 jours annuels de perfectionnement au-delà de ces trois premières années.

Il prévoit une dispense de formation initiale pour les pompiers titulaires d'une formation de sapeurs-pompiers auxiliaire ou une formation équivalente.

En outre, il prévoit une information de l'employeur par le SDIS, deux mois au moins à l'avance, des dates et de la durée des formations envisagées.


· La simplification opérée par la proposition de loi

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des lois, a adopté la rédaction suggérée par le Conseil d'Etat pour tenir compte des textes déjà existants.

En conséquence, le nouvel article 4 prévoit un droit à des actions de formation adaptées aux missions confiées aux sapeurs-pompiers, en tenant compte des compétences déjà acquises, dans les conditions des articles L. 1424-37 et L. 1424-37-1 du code général des collectivités territoriales.

Précisons que l'information de l'employeur est prévue dans le cadre de la convention qu'il conclut avec le SDIS pour fixer les modalités de la disponibilité opérationnelle et de formation.

Votre commission des lois a approuvé cette simplification de la rédaction de l'article 4, qui améliore la lisibilité du dispositif. Elle allège les contraintes actuelles, trop rigides et insuffisamment individualisées, qui provoquent parfois, chez les intéressés, un certain découragement à effectuer le volume légal de formation.

En conséquence, elle a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 (art. 8-1 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Prise en compte au titre de la formation professionnelle

Cet article, adopté dans la rédaction suggérée par le Conseil d'Etat, prévoit la prise en compte des formations suivies dans le cadre de l'engagement volontaire au titre :

- de  la formation professionnelle continue prévue par le code du travail ;

- des obligations de formation des fonctionnaires ;

- des obligations du développement professionnel continu des professionnels de santé régies par le code de la santé publique.

Les équivalences ainsi reconnues permettront de valoriser l'expérience acquise dans les opérations de secours et parallèlement d'alléger les obligations en matière de formation professionnelle du sapeur-pompier volontaire : un juste retour du temps offert à la collectivité.

Aussi, votre commission des lois a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 8 bis (nouveau) (art. 11 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Indemnités des sapeurs-pompiers volontaires

Cet article réaffirme le droit du sapeur-pompier volontaire à une indemnisation pour les fonctions et activités auxquelles il participe.

L'introduction de ce principe dans la loi du 3 mai 1996 constituait, comme le soulignait le rapporteur au Sénat, notre ancien collègue Jean-Pierre Tizon, « une reconnaissance législative des pratiques existantes (...) ces vacations ne constituant pas une rémunération mais un dédommagement matériel du service rendu à la collectivité »11(*).


· Le dispositif en vigueur

Les vacations horaires perçues dans ce cadre sont dues pour :

- les missions de sécurité civile de toute nature ;

- les actions de formation ;

- l'exercice de responsabilités administratives déterminées par le conseil d'administration du SDIS.

Ce dernier fixe le montant des vacations entre un montant minimal et un montant maximal arrêté conjointement par les ministres de l'intérieur et du budget. Il arrête le nombre annuel de ces vacations pouvant être perçues par le sapeur-pompier volontaire.

L'indemnisation peut être forfaitisée pour les missions d'une durée supérieure à 24 heures. Le montant du forfait horaire journalier est fixé par arrêté ministériel.

Précisons que les vacations ne sont ni fiscalisées ni soumises à prélèvement social et sont incessibles et insaisissables. Par ailleurs, elles sont cumulables avec tout revenu ou prestation sociale.

Le régime des vacations horaires (décret n° 96-1004 du 22 novembre 1996 et arrêté du 24 décembre 2009)

1 - Le montant de la vacation horaire de base est fixé en fonction des grades, par période de 3 ans :

 

A compter du 1er juillet 2009

A compter du 1er janvier 2010

A compter du 1er janvier 2011

Officiers

10,74 €

10,97 €

11,20 €

Sous-officiers

8,66 €

8,84 €

9,03 €

Caporaux

7,68 €

7,84 €

8,00 €

Sapeurs

7,15 €

7,30 €

7,45 €

2 - Des majorations sont prévues :

 pour les missions à caractère opérationnel :

- + 50 % les dimanches et jours fériés

- + 100 % de 22 heures à 7 heures,

ces deux majorations n'étant pas cumulables.

 pour les missions de secours d'urgence :

- + 150 % pour les médecins, pharmaciens et vétérinaires ; non cumulable avec les précédentes.

3 - Des majorations peuvent être appliquées :

 pour les missions relevant de spécialités opérationnelles (liste et montant maximum fixés par arrêté ministériel) ;

 pour les fonctions de formateur dans la limite de 20 % ;

 pour les missions du service de santé et de secours médical concernant la surveillance de la condition physique des sapeurs-pompiers, l'exercice de la médecins professionnelle et d'aptitude des professionnels et la médecine d'aptitude des volontaires, dans la limite de 150 % ;

 l'exercice de certaines responsabilités déterminées par arrêté ministériel ainsi que le montant maximum de la majoration.

4 - La vacation horaire est fixée :

 pour les stagiaires, entre 80 % et 100 % du taux de base à compter du 1er janvier 2011 (mais elle sera fixée à 100 % à compter du 1er janvier 2012).

Précisons que le nombre de vacations par journée de formation est limité à huit ;

 pour les gardes effectuées au service d'incendie et de secours, dans les limites de 35 à 75 % du taux de base.

5 - Les astreintes peuvent donner lieu à vacation dans la limite de 9 % du taux de base.


· Les modifications opérées par la proposition de loi

L'article 8 bis simplifie le périmètre de l'indemnisation, modifie la détermination de son montant et procède à une rectification terminologique du dispositif.

1 - L'article 8 bis tout d'abord globalise la contrepartie des indemnités en une référence générale aux fonctions et activités au sein des services d'incendie et de secours.

2 - Il réaffirme le droit de tout sapeur-pompier volontaire intervenant au sein des services d'incendie et de secours d'être indemnisé, qu'il relève du corps départemental ou des centres communaux ou intercommunaux.

En effet, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait restreint l'obligation aux volontaires engagés au sein des SDIS sur l'intervention du député Charles de la Verpillière. En séance, cependant, celui-ci, s'il a approuvé l'amendement présenté par le Gouvernement, a aussi appelé l'attention du ministre de l'intérieur sur le coût de l'obligation « pour les communes rurales les plus pauvres » souhaitant une évaluation financière et une compensation correspondante.

Tout en confirmant sa volonté « de ne pas remettre en cause le droit à indemnisation des 18.000 sapeurs-pompiers volontaires » des corps communaux ou intercommunaux, M. Claude Guéant a indiqué que « le coût moyen par corps est inférieur à 2.000 euros et (qu'il) concerne 1.500 corps »12(*).

3 - Le montant des indemnités sera fixé par référence à une fourchette déterminée par décret en Conseil d'Etat.

Répondant au souci des députés de disposer d'un large éventail, le ministre a déclaré « tenir compte de la diversité des situations ».

4 - Enfin, l'article 8 bis remplace le terme de « vacations » par celui d' « indemnités » pour, selon le Conseil d'Etat, mieux tenir compte de la valeur de l'engagement au service de la communauté.

Votre rapporteur approuve le dispositif adopté par l'Assemblée nationale qui embrasse l'ensemble des situations et permettra d'indemniser, au juste niveau, les sapeurs-pompiers volontaires.

Aussi, la commission des lois a adopté l'article 8 bis (nouveau) sans modification.

Article 9 (art. 10-1 [nouveau] de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Recul de la limite d'âge pour l'accès aux concours de la fonction publique des sapeurs-pompiers volontaires

Cet article prévoit au bénéfice du sapeur-pompier volontaire candidat à un concours d'une des trois fonctions publiques -Etat, territoriale et hospitalière- un recul de la limite d'âge fixée pour le concours égal à la durée de son engagement.

Cependant, la portée de cette disposition est, en pratique, limitée aux corps de la catégorie active qui ont maintenu une condition d'âge. En effet, l'ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 a supprimé par principe la limite d'âge, n'autorisant son maintien que pour le recrutement conduisant à des emplois classés dans la catégorie active.

Aujourd'hui, sont principalement concernés :

- les sapeurs-pompiers professionnels (25 ans),

- les gardiens de la paix (35 ans pour le concours externe et 37 ans pour le concours interne),

- les surveillants de prison (40 ans).

Cette mesure est une compensation au temps consacré au service de la collectivité qui justifie cette exception aux règles de droit commun.

Aussi, votre commission des lois a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 (art. L. 1424-37-1 du code général des collectivités territoriales) Valorisation de l'expérience acquise par les sapeurs-pompiers volontaires

Cet article vise à valoriser l'expérience acquise par les sapeurs-pompiers volontaires au titre de leur engagement par la reconnaissance d'équivalence pour se présenter aux concours de la fonction publique.

Aujourd'hui, les formations ou l'expérience acquise par les sapeurs-pompiers volontaires peuvent faire l'objet d'une validation par le directeur du SDIS après avis du comité consultatif des sapeurs-pompiers volontaires, en vue de la dispense de certains examens et de la formation continue.

Le comité est présidé par le président du conseil d'administration du SDIS et est composé paritairement de représentants de l'administration et de représentants élus des sapeurs-pompiers volontaires.

Il est consulté sur toutes les questions relatives aux sapeurs-pompiers volontaires du corps départemental, à l'exclusion de celles intéressant la discipline13(*).

La validation des acquis de l'expérience (VAE)  des sapeurs-pompiers volontaires

Sa mise en oeuvre a été fixée par un arrêté du ministre de l'intérieur du 4 janvier 2006 relatif au schéma national des emplois, activités et formation des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires.

La VAE se décline en deux niveaux de gestion des dossiers :

au niveau départemental, le SDIS instruit les demandes de VAE des sapeurs-pompiers professionnels non officiers et des sapeurs-pompiers volontaires (article L. 1424-37-1 du code général des collectivités territoriales).

Les formations visées correspondent aux formations d'avancement de grade ou de changement de fonctions (sapeur, caporal, sergent, adjudant). Elles font l'objet d'une évaluation. Les sapeurs-pompiers volontaires, en raison de leur expérience dans leur domaine d'activité professionnelle, peuvent être dispensés de ces formations et des évaluations correspondantes sous réserve de justifier de l'acquisition des compétences correspondantes devant une commission de VAE.

Les commissions composées de professionnels et d'experts en formation sont organisées dans chaque département par le SDIS ;

au niveau national, la direction de la sécurité civile (DSC) instruit les dossiers de VAE des officiers de sapeurs-pompiers professionnels ainsi que les demandes de VAE pour les formations de spécialité pour l'ensemble des sapeurs-pompiers (feux de forêt, risque chimique, service de santé et de secours médical, ...).

Pour 2011, le mécanisme de VAE géré par la DSC a impliqué la réunion de 15 sessions de commissions, qui ont instruit plus de 600 demandes. Pour ce seul volet national des VAE, les équivalences délivrées ont permis de réduire d'environ 30 % le besoin de formation professionnelle.

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (direction de la sécurité civile).


· Le dispositif proposé

Le texte adopté par l'Assemblée nationale complète le système interne de validation en permettant aux sapeurs-pompiers volontaires de bénéficier d'équivalences pour se présenter aux concours d'accès à la fonction publique.

Cette facilitation s'inscrit légitimement et opportunément dans la reconnaissance due à l'engagement volontaire au service de l'intérêt général.

C'est pourquoi votre commission des lois a adopté l'article 10 sans modification.

Article 10 bis (nouveau) (art. L. 4222-8 du code de la santé publique) Sapeurs-pompiers pharmaciens

Cet article a été introduit en commission à l'initiative du rapporteur, M. Pierre Morel-A-L'Huissier et du député François Vannson.

Il entend lever deux difficultés qui, selon les auteurs des deux amendements adoptés, entravent l'engagement volontaire des pharmaciens :

« - elles (les dispositions du code de la santé publique) interdisent à ce titre une seconde inscription au tableau de la section H de l'ordre (pharmaciens exerçant notamment dans les SDIS) dès lors qu'une première inscription est intervenue au titre, cette fois, d'une activité professionnelle (par exemple, section A pour les pharmaciens titulaires d'une officine) ;

- elles interdisent aux pharmaciens, dont le diplôme est enregistré pour l'exploitation d'une officine, d'exercer toute autre activité pharmaceutique. »14(*).

En conséquence, pour faciliter la présence de pharmaciens au sein des SDIS, l'article 10 bis prévoit la faculté, d'une part, pour les pharmaciens sapeurs-pompiers volontaires d'être inscrits sur le tableau de plusieurs sections de l'ordre correspondant aux différentes activités pharmaceutiques exercées et d'autre part, pour les pharmaciens associés d'officine d'exercer une autre activité pharmaceutique comme sapeur-pompier volontaire.

Pour permettre aux SDIS de disposer des ressources nécessaires, votre commission des lois a adopté l'article 10 bis (nouveau) sans modification.

Article 10 ter (nouveau) (art. 8-1 [nouveau] de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991) Application des garanties de protection sociale  aux sapeurs-pompiers volontaires engagés au service de l'Etat

Cet article résulte de l'adoption, en séance, à l'Assemblée nationale, d'un amendement du Gouvernement.

Il étend les dispositions de la loi du 31 décembre 1991 prévues en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service, à la mise en oeuvre, par l'Etat, de la faculté qui lui est ouverte par l'article 3 bis de la proposition de loi de disposer de l'expertise de sapeurs-pompiers volontaires dans l'ensemble de ses services en charge de missions de sécurité civile.

Il s'agit :

- de la prise en charge directe par le service des frais médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques, de transport, d'hospitalisation, d'appareillage, de traitement, de réadaptation fonctionnelle et de rééducation professionnelle (au tarif de l'assurance-maladie) ;

- de la prise en charge des frais funéraires ;

- de l'allocation d'une indemnité journalière pour compenser la perte de revenu subie pendant la période d'incapacité temporaire de travail.

Précisons que le service est subrogé de plein droit dans les droits du sapeur-pompier ou de ses ayants cause aux indemnités journalières et au remboursement des honoraires et frais de soins auprès des organismes d'assurance-maladie.

Ce prolongement découle logiquement du recours, par l'Etat, aux services des sapeurs-pompiers volontaires.

Aussi, votre commission des lois a adopté l'article 10 ter (nouveau) sans modification.

Article 10 quater (nouveau) (art. 19 de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991) Règlement immédiat par le SDIS de l'indemnisation due  en cas d'accident survenu ou de maladie contractée dans le service

Cet article résulte, comme le précédent, de l'adoption, en séance, par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement.

Il a pour objet « de garantir aux sapeurs-pompiers volontaires la mise en oeuvre et le bénéfice immédiat de leur protection sociale », selon les mots du ministre de l'intérieur15(*).

Il prévoit le règlement immédiat, par le SDIS, des prestations liées au régime d'indemnisation de sapeur-pompier volontaire fonctionnaire ou militaire, en cas d'accident survenu ou de maladie contractée dans le service de sapeur-pompier, en cas de retard ou de défaillance dans la mise en oeuvre du régime d'indemnisation incombant à l'autorité d'emploi.

Dans ce cas, en effet, l'intéressé bénéficie de son régime statutaire en application de l'article 19 de la loi du 31 décembre 1991 sauf, s'il y a intérêt, à demander à relever de la protection des sapeurs-pompiers volontaires pour cet accident ou cette maladie.

Le règlement immédiat à la charge du SDIS veut donc prévenir d'éventuels retards de versement par sa caisse d'affiliation.

Précisons que le SDIS se fait ensuite rembourser les sommes versées.

Votre rapporteur rappelle qu'au cours des années 2009 et 201016(*), 10 pompiers volontaires sont décédés en service. Le nombre total d'accidents en service, avec ou sans arrêt de travail, s'est élevé en 2009 à 15.510. Le bilan est lourd.

L'engagement de ces hommes et de ces femmes justifie la garantie ouverte par l'article 10 quater (nouveau).

C'est pourquoi votre commission des lois l'a adopté sans modification.

TITRE III DISPOSITIONS RELATIVES A LA COUVERTURE SOCIALE DU SAPEUR-POMPIER VOLONTAIRE

Article 11  Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 12 Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 13 (art. L. 396 du code des pensions militaires d'invalidité  et des victimes de guerre) Prolongation de 21 à 26 ans de la condition d'âge maximale  pour l'accès aux emplois réservés des enfants  de sapeurs-pompiers décédés en service

Cet article de la proposition de loi initiale de Pierre Morel-A-L'Huissier prévoyait de prolonger la condition d'âge maximale pour permettre aux enfants de sapeurs-pompiers, volontaires ou professionnels, décédés en service, de bénéficier d'un accès aux emplois réservés définis à l'article L. 396 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.

Cet article ouvre l'accès aux emplois réservés à deux catégories de bénéficiaires. La première catégorie est celle des enfants, âgés de moins de 21 ans :

- orphelins de guerre et pupilles de la Nation ;

- des bénéficiaires visés par l'article L. 394 du même code « dont le décès, la disparition ou l'incapacité de pourvoir à leurs obligations et à leurs charges de famille est imputable aux situations énumérées au même article » ;

- des militaires dont la pension relève de l'article L. 124 (pensionné pour cause d'aliénation).

S'agissant de la condition d'âge fixée à 21 ans, comme l'a rappelé notre collègue M. André Dulait17(*), « si [il] ne correspond plus à la majorité actuelle, il est en revanche cohérent avec un âge auquel les enfants sont encore souvent à charge de leurs parents ».

La seconde catégorie de bénéficiaires prévue à l'article L. 396 concerne les enfants des rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie. En revanche, aucune limite d'âge n'a été fixée par le législateur.

Le dispositif proposé visait à créer une troisième catégorie d'enfants pouvant bénéficier d'un accès aux emplois réservés - ceux de sapeurs-pompiers, volontaires ou professionnels, décédés en service - avec un relèvement de la condition d'âge de 21 à 26 ans.

Selon les informations recueillies auprès du colonel Richard Vignon, président de la Fédération Nationale des Sapeurs-Pompiers de France (FNSPF) lors de son audition par votre rapporteur, le Conseil d'État a estimé que le relèvement de l'âge permettant le bénéfice de l'accès aux emplois réservés pour les enfants de sapeurs-pompiers décédés en service induisait une rupture d'égalité entre les différentes catégories de bénéficiaires pour lesquelles la limite d'âge était généralement fixée à 21 ans.

La commission des Lois de l'Assemblée nationale a supprimé, suivant son rapporteur, le présent dispositif au motif que « l'auteur souhaite retirer cet article du champ de la proposition de loi ».

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 13.

Article 13 bis (nouveau) (art. 13, 13-1 et 14 de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991) Extension du bénéfice des droits à une rente de réversion et au capital décès en cas de décès d'un sapeur-pompier volontaire en service

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement du Gouvernement qui précise les ayants cause pouvant bénéficier d'une rente de réversion et du capital décès d'un sapeur-pompier volontaire décédé en service.

L'article 13 de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service dispose que « les ayants cause du sapeur-pompier volontaire peuvent prétendre à une rente de réversion ». Seuls les conjoints mariés bénéficiaient de cette possibilité.

L'amendement du gouvernement précise la notion des « ayants cause » en opérant un renvoi vers l'article L. 434-8 du code de la sécurité sociale. Pourront ainsi bénéficier de la rente de réversion, outre le conjoint, la personne liée par un pacte civil de solidarité ou le concubin, à condition que la situation de concubinage soit établie antérieurement à l'accident.

L'article 13-1 de la loi précitée du 31 décembre 1991 est également complété par une mention de l'article L. 434-8 du code de la sécurité sociale : le total des rentes de réversion et pensions d'orphelin attribuées aux ayants cause du sapeur-pompier volontaire doit être égal au montant de la rente d'invalidité dont le sapeur-pompier volontaire aurait pu bénéficier.

Enfin, l'article 14 de la loi précitée du 31 décembre 1991 est également complété par un renvoi aux dispositions de l'article L. 434-8 du code de la sécurité sociale afin de permettre aux ayants-droits et aux enfants de sapeurs-pompiers volontaires décédés en service de bénéficier « d'une indemnité calculée et attribuée suivant la règle fixée pour l'octroi d'un capital décès aux ayants cause des sapeurs-pompiers professionnels ».

Comme l'a souligné notre collègue député, M. Charles de Courson, les droits de réversion des sapeurs-pompiers professionnels, relevant de la fonction publique territoriale, sont réservés au seul conjoint, et non au partenaire lié à un pacte civil de solidarité ou au concubin. Votre rapporteur estime qu'une réflexion devra être engagée pour étendre ce bénéfice aux ayants cause des sapeurs-pompiers professionnels.

Votre commission a adopté l'article 13 bis (nouveau) sans modification.

Article 13 ter (nouveau) (art. 12 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Possibilité de revalorisation de l'allocation de vétérance

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement du Gouvernement afin de permettre aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux SDIS qui le souhaitent de revaloriser le montant de l'allocation de vétérance dans la limite du montant de l'allocation de fidélité.

L'article 12 de la loi n° 96-3701 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers a mis en place une allocation de vétérance.

Peuvent en bénéficier :

- tout sapeur-pompier volontaire des SDIS ayant définitivement cessé son activité entre le 1er janvier 1998 et le 31 mars 2003, et ayant effectué au moins vingt ans de service. Cette durée peut être ramenée à quinze ans pour tout sapeur-pompier volontaire « dont l'incapacité opérationnelle est reconnue médicalement » ;

- tout sapeur-pompier volontaire relevant d'un corps communal ou intercommunal géré par une commune ou un établissement public de coopération intercommunale qui n'a pas adhéré à l'association de prestation de fidélisation et de reconnaissance (APFR) et au régime de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), selon les mêmes conditions de services que précédemment. Une adhésion au régime de la PFR peut, par substitution, mettre fin au bénéfice de cette allocation au profit de la PFR.

L'allocation de vétérance est composée d'une part forfaitaire, dont le montant annuel est fixé par un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget, et d'une part variable, fonction des services accomplis par le sapeur-pompier volontaire. Elle est versée par le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du département dans lequel le sapeur-pompier volontaire a effectué la durée la plus longue de son service.

L'article 83 de la loi précitée du 13 août 2004 a mis en place une allocation de fidélité, qui bénéficie :

- aux sapeurs-pompiers volontaires des SDIS ayant définitivement cessé leur activité entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2004 ;

- aux sapeurs-pompiers volontaires justifiant, en 2005, d'au moins vingt années de service pour récompenser les années accomplies avant le 31 décembre 2004, âgés d'au moins 55 ans mais toujours en activité à cette date. Cette allocation peut être complétée, dans ce cas et selon la carrière du sapeur-pompier volontaire, par des prestations PFR du régime transitoire, comme le présente le tableau récapitulatif des différentes allocations auxquelles peut prétendre tout sapeur-pompier volontaire.

Selon les dispositions de l'article 3 du décret n° 2005-405 du 29 avril 2005 relatif à l'allocation de fidélité sapeur-pompier volontaire, le montant annuel de l'allocation de fidélité « est égal à un multiple du montant de la vacation horaire de base d'un officier en vigueur au 1er janvier de l'année de versement :

1° Quarante-cinq fois si le sapeur-pompier volontaire a accompli au moins vingt ans de service ;

2° Soixante fois s'il a accompli au moins vint-cinq ans de service ;

3° Soixante-dix fois s'il a accompli au moins trente ans de service ;

4° Quatre-vingts fois s'il a accompli au moins trente-cinq ans de service. »

Type d'allocation

Pompiers bénéficiaires

Date  de cessation  de service

Nombre d'années  de service

Conditions d'âge

Textes législatifs  et réglementaires

Allocation de vétérance

 

Entre le 1er janvier 1998 et le 31 décembre 2003

Au moins 20 ans de service effectif ou 15 ans si est reconnue l'incapacité opérationnelle du SPV

Au moins 55 ans

Article 123 de la loi n° 96-370  du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps  de sapeurs-pompiers

Allocation de fidélité

Tout SPV des SDIS

Cessation complète du service entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2004

Au moins 20 ans de service effectif en une ou plusieurs fractions  ou 15 ans si est reconnue l'incapacité opérationnelle du SPV

Au moins 55 ans

- 44 -

Article 83 de la loi n° 2004-811  du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, décret n° 2005-405 du 29 avril 2005 relatif à l'allocation de fidélité sapeur-pompier volontaire

Prestation de fidélisation et de reconnaissance

Rente PFR

Tout SPV d'un SDIS  ainsi que, sur délibération  de la collectivité ou de l'établissement public qui en assure la gestion, un corps communal ou intercommunal de SP

Cessation complète du service depuis le 1er janvier 2005

Au moins 20 ans de service effectif en une ou plusieurs fractions  ou 15 ans si est reconnue l'incapacité opérationnelle du SPV

Au moins 55 ans

Article 83 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, décret n° 2005-1150 du 13 septembre 2005 relatif à la prestation de fidélisation  et de reconnaissance  des sapeurs-pompiers volontaires

Régime pérenne

Tout SPV des SDIS

En activité  au 1er janvier 2005

Moins de 20 ans d'ancienneté

-

Régime transitoire : selon les carrières, cette prestation s'ajoute à l'allocation de fidélité et peut être composée d'une ou plusieurs allocations : l'allocation PFR spécifique et la prestation de limite d'âge

Tout SPV des SDIS

En activité  au 1er janvier 2005

Au moins 20 ans d'ancienneté

-

Le présent article propose aux collectivités territoriales, aux EPCI et aux SDIS qui le souhaitent, de revaloriser l'allocation de vétérance au niveau de l'allocation de fidélité. La revalorisation proposée est une faculté, non une obligation, incombant aux collectivités ou aux SDIS. Ce rattrapage pourrait s'opérer sur plusieurs années, selon les disponibilités budgétaires des collectivités ou des SDIS concernés.

Selon les informations recueillies auprès de la direction de la sécurité civile, l'allocation de vétérance moyenne annuelle s'élève à 426,10 euros, avec une part fixe égale à 321,10 euros et une part variable moyenne de 104 euros, correspondant à treize années environ de vétérance au-delà de quinze ans de service. 75 100 anciens sapeurs-pompiers volontaires percevraient cette allocation. L'allocation de fidélité moyenne annuelle s'élevant à 658,20 euros, l'alignement proposé par le présent article est estimé à environ 232,10 euros. Si l'ensemble des collectivités concernées avaient recours à la faculté proposée par le présent article, la direction de la sécurité civile estime le coût à 18 millions d'euros, soit 0,5 % environ des dépenses annuelles de personnels des SDIS. L'Assemblée des Départements de France estime que le coût de cette mesure s'élèverait à plus de 30 millions d'euros.

Votre commission souscrit à la proposition de revalorisation de l'allocation de vétérance proposée par le présent article qui permet également de respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales, en laissant à la libre appréciation de ces dernières le soin d'avoir recours à cette faculté. Toutefois, se pose la question du financement de cette mesure : si seules les collectivités doivent la financer, il est probable que beaucoup d'entre elles y renoncent faute de moyens.

Votre commission a adopté l'article 13 ter (nouveau) sans modification.

Article 13 quater (nouveau) (art. 26 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Déclinaison de la possibilité de disposer de l'expertise  de sapeurs-pompiers volontaires dans l'ensemble des services de l'État  en charge, à titre principal, des missions de sécurité civile

L'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un amendement du Gouvernement, proposant une nouvelle rédaction de l'article 26 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

Il s'agit, selon l'exposé sommaire de l'amendement, de décliner la possibilité ouverte de disposer de l'expertise de sapeurs-pompiers volontaires, dans l'ensemble des services de l'État en charge, à titre principal, des missions de sécurité civile. En d'autres termes, il est proposé aux sapeurs-pompiers volontaires relevant d'un SDIS de pouvoir également assumer des missions de sécurité civile pour le compte d'un service de l'État, tels que le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC), qui relève de la direction de la sécurité civile, ou des états-majors interministériels de zone (EMIZ), placés auprès des préfets de zone. La possibilité pour ces services de s'attacher l'expertise des sapeurs-pompiers volontaires trouvera son utilité dans les situations de crises importantes ou durables (pandémie, tempêtes Klaus, Xynthia, Haïti, Fukushima, etc.).

Votre commission approuve l'élargissement des services dans lesquels les sapeurs-pompiers peuvent assumer leurs missions, ce qui leur permet, de fait, une reconnaissance de leur expertise et de leur dévouement.

Votre commission a adopté l'article 13 quater (nouveau) sans modification.

Article 14 Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 15 Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 16 Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 17 Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 18 (art. 12 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 19 Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission

TITRE IV DISPOSITIONS RELATIVES  AU DÉVELOPPEMENT DU VOLONTARIAT

Article 20 (art. 7-1 [nouveau] de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Exonération de charges sociales pour les communes et EPCI  situés dans les zones de revitalisation rurale ou comptant  moins de 5 000 habitants qui accordent des autorisations d'absence  aux sapeurs-pompiers volontaires

L'objectif de cet article vise, à la fois, à prendre en compte les difficultés rencontrées par les sapeurs-pompiers volontaires d'assumer leurs missions vis-à-vis de leurs collectivités employeurs, et de prendre en compte la situation spécifique des territoires ruraux.

· Le dispositif initial de la proposition de loi

Cet article de la proposition de loi initiale proposait de créer une exonération de charges sociales pour les communes et EPCI situés en zone de revitalisation rurale (ZRR) ou comptant moins de 5 000 habitants, qui accordent à leurs agents titulaires sapeurs-pompiers volontaires des autorisations d'absence pour participer au fonctionnement et aux missions des SDIS. Cette disposition vise à conférer un avantage aux territoires ruraux confrontés à des difficultés de recrutement de sapeurs-pompiers volontaires. Comme le rappelle M. Pierre Morel-A-L'Huissier18(*), « 7 % seulement des communes de moins de 5 000 habitants bénéficient de l'implantation d'un centre de secours principal avec des effectifs de sapeurs-pompiers professionnels de garde [...]. En conséquence, 93 % de ces communes doivent donc compter sur des sapeurs-pompiers volontaires pour que la réponse à une demande de secours soit compatible avec le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques, prévu à l'article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales ».

Le Conseil d'État a jugé, dans son avis, que la limitation de l'exonération de charges sociales, d'une part, aux seules communes ou EPCI situés en zone de revitalisation rurale ou comptant moins de 5 000 habitants et, d'autre part, à certains employeurs publics, posait la question du respect du principe d'égalité.

C'est pourquoi la commission des Lois de l'Assemblée nationale avait adopté trois amendements du rapporteur, afin d'étendre le bénéfice du dispositif d'exonération des charges patronales au titre de leurs salariés assurant des missions de sapeurs-pompiers volontaires à tous les employeurs, publics ou privés, établis sur le territoire d'une commune ou d'un EPCI situés dans les ZRR ou comptant moins de 5 000 habitants.

· La suppression du dispositif par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a finalement adopté en séance publique un amendement de suppression de cet article, déposé par le Gouvernement, au motif que l'objectif visé pouvait être atteint plus souplement, pour les salariés d'une entreprise privée, en recourant à la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, dite loi « mécénat ». Les entreprises mettant à la disposition des SDIS leurs salariés sapeurs-pompiers volontaires pour des missions opérationnelles pendant les heures de travail peuvent bénéficier d'une réduction d'impôt égale à 60 % des salaires versés. Toutefois, comme le rappelle la mission « Ambition volontariat » de 2009, « les procédures administratives sont longues, voire fastidieuses : elles nécessitent plusieurs échanges de relevés et d'attestations entre l'employeur et le SDIS. Beaucoup d'entreprises jugent que la modicité des sommes en jeu ne vaut pas la peine de mener des démarches aussi lourdesD'autre part les chefs d'entreprises eux-mêmes ne peuvent pas bénéficier de cette mesure, alors que 5 % des sapeurs-pompiers volontaires sont à la tête d'une petite entreprise. De même, elle ne s'applique pas aux artisans, ni aux agriculteurs. Au total, ces restrictions excluent 30 % des effectifs des sapeurs-pompiers volontaires des dispositions sur le mécénat. » Votre rapporteur estime par ailleurs que les dispositions de cette loi sont méconnues et devraient faire l'objet d'une communication adaptée à destination des entreprises employant des sapeurs-pompiers volontaires.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 20.

Article 21 (art. 19-1 [nouveau] de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991) Exonération de charges sociales pour les communes et EPCI situés  dans les zones de revitalisation rurale qui maintiennent la rémunération de sapeurs-pompiers volontaires en situation d'incapacité de travail

Cet article complétait les dispositions de l'article 20, en proposant d'exonérer les communes et EPCI situés dans une zone de revitalisation rurale des cotisations patronales, au titre des rémunérations maintenues pendant les périodes d'incapacité de travail résultant d'un accident survenu lors d'une mission opérationnelle.

Le Conseil d'État a émis les mêmes réserves que pour les dispositions de l'article 20. La commission des Lois de l'Assemblée nationale avait adopté cinq amendements du rapporteur, le premier étant rédactionnel, le second corrigeant une erreur de référence, le troisième étant de cohérence et les deux derniers d'harmonisation rédactionnelle.

L'Assemblée nationale a finalement adopté en séance publique un amendement du Gouvernement de suppression de l'article 21, ce dernier se situant dans la continuité de l'article 20.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 21.

Article 22 Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 22 bis (nouveau) (art. 19-1 [nouveau] de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991) Possibilité de minoration de la contribution des communes  et des EPCI au financement des SDIS

Cet article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, sous-amendé par deux amendements du Gouvernement, adoptés en séance publique. Il prévoit que le conseil d'administration d'un SDIS peut diminuer la contribution budgétaire aux SDIS :


· des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale, en fonction :

- de la présence dans leurs effectifs d'agents publics titulaires ou non titulaires de sapeurs-pompiers volontaires ;

- de la disponibilité qui leur est accordée pendant leur temps de travail pour assumer leurs missions ;

- des mesures sociales prises par les collectivités en faveur du volontariat.


· des communes et des établissements publics de coopération intercommunale situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants.

Cette disposition propose aux collectivités territoriales rurales de bénéficier d'incitations budgétaires afin de favoriser les activités de sapeurs-pompiers volontaires de leurs agents titulaires ou non titulaires.

Votre commission constate que cette mesure aura des conséquences sur le financement des SDIS. En effet, la diminution de la contribution d'une commune ou d'un EPCI bénéficiant de l'avantage prévu par le présent article devra être compensée par une augmentation de la contribution, soit du département, soit des autres communes. Ultérieurement, votre commission estime que cette question devra être précisée.

Votre commission a adopté l'article 22 bis (nouveau) sans modification.

Article 22 ter (nouveau) Encouragement de l'engagement des élèves vers la formation  de jeune sapeur-pompier ou de sapeur-pompier volontaire

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement présenté par notre collègue Charles de Courson, dont l'objectif est d'encourager l'engagement des jeunes comme sapeur-pompier volontaire, qui était une des préconisations phares de la commission « Ambition Volontariat ». Cet amendement a été sous-amendé par deux amendements du rapporteur et un amendement du Gouvernement.

Cet article vise à encourager les dispositifs mis en place par de nombreux collèges et lycées qui proposent, dans le cadre d'un enseignement optionnel, des formations de jeune sapeur-pompier intégrées dans le cursus scolaire, en partenariat avec les SDIS. Il propose ainsi de prendre en compte cet engagement dans la délivrance des diplômes nationaux de l'enseignement secondaire, au moyen de points de bonification.

Votre commission approuve l'adoption d'un tel dispositif qui est un outil de motivation et de formation pour les jeunes souhaitant s'engager comme sapeur-pompier volontaire.

Votre commission a adopté l'article 22 ter (nouveau) sans modification.

TITRE V DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

Article 23 (art. 77 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004) Abrogation

Par coordination avec l'article 3 bis, l'article 23 abroge l'article 77 de la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004.

Rappelons que cette disposition prévoit le mode d'accès au volontariat repris au nouvel article 1er-3 inséré dans la loi du 3 mai 1996 par l'article 3 bis de la présente proposition de loi.

Votre commission des lois a approuvé cette consolidation du statut des sapeurs-pompiers volontaires.

Aussi elle a adopté l'article 23 sans modification.

Article 24 (art. L. 1424-24-5 du code général des collectivités territoriales) Participation du président de l'union départementale  des sapeurs-pompiers au conseil d'administration du SDIS

Cet article prévoit la présence du président de l'union départementale des sapeurs-pompiers au conseil d'administration du SDIS.

Selon l'article L. 1424-24-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le conseil d'administration des SDIS est composé d'au moins quinze membres et d'au plus trente membres. Les sièges sont répartis entre le conseil général, d'une part, et les communes et leurs groupements, d'autre part. Le nombre de sièges dont bénéficie le département ne peut être inférieur aux trois cinquièmes du nombre total de sièges, et ceux attribués aux communes et aux EPCI à un cinquième.

Le préfet de département ou son représentant assiste de plein droit aux séances du conseil d'administration du SDIS. Y assistent également, conformément aux dispositions de l'article L. 1424-24-5 du CGCT, avec voix consultative :

- le directeur départemental des services d'incendie et de secours ;

- le médecin-chef du service de santé et de secours médical des sapeurs-pompiers ;

- un sapeur-pompier professionnel officier, un sapeur-pompier professionnel non officier, un sapeur-pompier volontaire officier et un sapeur-pompier volontaire non-officier, en qualité de membre élu de la commission administrative et technique des services d'incendie.

Le présent article propose que le président de l'union départementale des sapeurs-pompiers participe de droit aux réunions du conseil d'administration du SDIS, selon les mêmes conditions que les trois catégories précédemment citées, avec voix consultative. Cette disposition a pour objet d'assurer une représentation équilibrée des sapeurs-pompiers professionnels et des sapeurs-pompiers volontaires au sein des conseils d'administration des SDIS.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

Article 25  Commission chargée de la mise en oeuvre  de la validation des acquis de l'expérience

Cet article créé une commission nationale chargée de la mise en oeuvre de la reconnaissance, de la validation et des équivalences de la formation et de l'expérience acquise par les sapeurs-pompiers volontaires aux titres et diplômes inscrits sur le répertoire national des certifications professionnelles.

La validation des acquis de l'expérience est déjà possible pour les sapeurs-pompiers volontaires qui peuvent obtenir une mention complémentaire « sécurité civile et d'entreprise », et un bac pro « sécurité et prévention ».

Regrettant la lourdeur de la procédure actuelle, la commission « Ambition volontariat » a préconisé un renforcement de l'accompagnement des sapeurs-pompiers volontaires lors de cette procédure (mise en place d'un référent, concertation entre les SDIS, livret de formation) ainsi qu'une extension de la certification.

La création de la commission nationale va dans ce sens. Cette commission sera chargée de proposer avant le 31 décembre 2012 l'inscription de l'ensemble des formations des sapeurs-pompiers volontaires au répertoire national des certifications professionnelles.

La commission des lois de l'Assemblée nationale avait précisé la composition de cette commission. Présidée par le ministre de l'intérieur ou son représentant, elle aurait en outre compris le ministre chargé de l'éducation, le ministre chargé de la santé, le ministre chargé du travail, le ministre chargé de la jeunesse et des sports ou leurs représentants, un représentant de la Conférence nationale des services d'incendies et de secours ainsi qu'un représentant de la fédération nationale des sapeurs-pompiers.

Lors de la séance publique, les députés sont revenus sur cette composition par l'adoption d'un amendement du Gouvernement renvoyant la composition de cette commission à un décret.

Votre commission souscrit à la composition proposée initialement par la commission des lois de l'Assemblée nationale et invite le gouvernement à la suivre.

Votre commission a adopté l'article 25 sans modification.

Article 25 bis (nouveau) (art. 10-2 [nouveau] de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Extension aux communes et établissements publics de coopération intercommunale des pouvoirs de conventionnement des SDIS

L'article 25 bis (nouveau) résulte d'un amendement de séance du Gouvernement.

1. - Il étend aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale disposant d'un corps communal ou intercommunal de sapeurs-pompiers, les compétences du SDIS pour la mise en oeuvre des dispositions relatives à la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires.

Ces collectivités pourront, en conséquence, conclure des conventions avec les employeurs :

- pour préciser les modalités de la disponibilité opérationnelle et de formation (article 2 de la loi du 3 mai 1996) ;

- pour fixer le seuil d'absences au-delà duquel les nouvelles autorisations donnent lieu à compensation financière et les conditions de celles-ci (article 3 de la loi précitée).

2. - Elles pourront également conclure des conventions avec les entreprises ou les personnes morales de droit public qui gèrent des établissements relevant de la réglementation des installations classées, pour préciser les modalités de mise à disposition des personnels spécialisés dans la lutte contre les risques technologiques majeurs et des moyens mobiles d'intervention de ces établissements.

Votre commission des lois a jugé cette harmonisation opportune.

Aussi, elle a adopté l'article 25 bis (nouveau) sans modification.

Article 25 ter Création d'un Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement de son rapporteur tendant à la création d'un Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires dont la composition et le fonctionnement seraient déterminés par voie règlementaire.

Selon les indications fournies par la direction de la sécurité civile à votre rapporteur, le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires aurait vocation à se substituer à l'Observatoire national du volontariat tombé en désuétude.

L'Observatoire national du volontariat dans les corps des sapeurs-pompiers

Créé par un décret du 4 septembre 1996, l'Observatoire national du volontariat dans les corps des sapeurs-pompiers est chargé19(*)

 

:

- d'évaluer la situation du volontariat en prenant en compte les informations transmises par les observatoires départementaux,

- d'évaluer l'impact de la règlementation sur le volontariat,

- de présenter chaque année la situation et l'évolution du volontariat,

- de faire des propositions pour promouvoir et développer le volontariat.

Présidé par le ministre de l'intérieur ou son représentant, cet observatoire comprend des représentants de l'État, des employeurs, des élus locaux et des sapeurs-pompiers volontaires.

L'Observatoire national a peu fonctionné en pratique. En effet, les observatoires départementaux, n'ayant pas réellement fonctionné, ont été supprimés en 2006 dans le cadre de la réduction du nombre de commissions privant ainsi l'Observatoire national des données nécessaires à sa mission.

Le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires devrait, d'une part, observer et analyser l'évolution de la situation du volontariat chez les sapeurs-pompiers et, d'autre part, faire des propositions en conséquence. Il pourrait en particulier s'intéresser au recrutement des sapeurs-pompiers volontaires et aux relations des sapeurs-pompiers volontaires avec les employeurs.

Selon les indications fournies par la direction de la sécurité civile à votre rapporteur, le Conseil national pourra s'appuyer sur les indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours et sur les données recueillies par les inspecteurs de la direction de la sécurité civile.

Votre rapporteur estime que le Conseil national devrait comprendre, sur le modèle de la commission « Ambition volontariat », des représentants de l'État, des élus locaux, des sapeurs-pompiers volontaires, des employeurs et des personnalités qualifiées (sociologue, professeur de droit ou de sciences politiques, membre du conseil d'analyse de la société, etc.) dont l'une d'elles assurerait la présidence.

Votre commission a approuvé la création de ce Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, y voyant un signal fort de valorisation et de reconnaissance adressé aux sapeurs-pompiers volontaires.

Votre commission a adopté l'article 25 ter sans modification.

Article 26 Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 27 Dispositions déclarées irrecevables au regard de l'article 40  de la Constitution avant l'adoption du texte de la commission
Article 28 (art. 15-2 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Base légale au règlement du régime de la prestation  de fidélisation et de reconnaissance

L'article 15-2 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers a créé une association nationale chargée de la surveillance de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) des sapeurs-pompiers volontaires, créée par l'article 15-1 de la loi précitée. Chaque SDIS adhère obligatoirement à cette association. En revanche, l'adhésion est facultative pour les communes ou leurs groupements assurant la gestion d'un corps communal ou intercommunal de sapeurs-pompiers.

Pour assurer la mise en oeuvre de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers, l'association nationale souscrit un contrat collectif d'assurance. Un règlement du régime, prévu à l'article 2 du décret n° 2005-1150 du 13 septembre 2005 relatif à la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires, a été adopté par l'association nationale gestionnaire de la prestation. Il précise les modalités de constitution et de liquidation des droits à pension constitués dans le cadre de ce régime.

L'objet de cet article est de donner une base législative au règlement du régime, qui ne repose actuellement que sur une base réglementaire.

Votre commission a adopté l'article 28 sans modification.

Article 28 bis (nouveau) (art. 15-2 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Composition du conseil d'exploitation du service d'incendie  et de secours du département de Mayotte

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement du Gouvernement visant à adapter les dispositions relatives à la composition du conseil d'exploitation du service d'incendie et de secours du département de Mayotte.

Selon l'article L. 6161-32 du CGCT, le conseil d'exploitation du service d'incendie et de secours de Mayotte, équivalent du conseil d'administration d'un SDIS métropolitain, comprend au moins quatre membres titulaires et quatre membres suppléants et, au plus, huit membres titulaires et huit membres suppléants.

Les membres du conseil sont élus au scrutin de liste à un tour par le conseil général en son sein. Assistent également, outre le préfet ou son représentant, aux réunions de ce conseil avec voix consultative :

- le directeur du service d'incendie et de secours ;

- le médecin-chef de l'unité de santé et de secours médical ;

- un sapeur-pompier professionnel officier, un sapeur-pompier professionnel non officier, un sapeur-pompier volontaire officier et un sapeur-pompier volontaire non officier ;

- deux maires, dont un maire d'une commune siège d'un centre de secours, désignés par l'association des maires de Mayotte.

Sur le modèle prévu par l'article 24 de la présente proposition de loi, le présent article propose la participation au conseil d'exploitation du service d'incendie et de secours de Mayotte, du président de l'union départementale des sapeurs-pompiers, qui aurait également voix consultative.

Votre commission adopté l'article 28 bis (nouveau) sans modification.

Article 28 ter (nouveau) (art. 27 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Coordination des dispositions de la proposition de loi  pour le département de Mayotte

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement du Gouvernement qui vise à mettre en cohérence et à coordonner les dispositions de la présente proposition de loi avec le régime applicable à Mayotte. En effet, de nombreuses dispositions de la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps des sapeurs-pompiers, de la loi du 31 décembre 1991 relatives à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires ou encore de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ne s'appliquent pas à Mayotte, qui disposent d'un régime spécifique, notamment en matière de protection sociale ou de droit du travail.

Les dispositions des articles 12 à 15 de la loi précitée du 3 mai 1996, relatives à l'allocation de vétérance ne s'appliquent pas à Mayotte. De même, les articles 15-5, 15-7 et 15-9 à 25 de la loi précitée ne s'appliquent pas, soit parce qu'ils complètent les articles 12 à 15, soit parce qu'ils sont spécifiques à Saint-Pierre-et-Miquelon, soit parce qu'il s'agit de dispositions dépassées.

Le 2° du présent article énumère les termes relatifs aux services d'incendie et de secours propres à Mayotte, termes qui s'appliqueront jusqu'au 1er janvier 2014. Ainsi :

- les termes de « service d'incendie et de secours » ou « service départemental d'incendie et de secours » sont remplacés par celui de « service d'incendie et de secours de Mayotte » ;

- le terme de « directeur départemental des services d'incendie et de secours » est remplacé par celui de « directeur du service d'incendie et de secours de Mayotte » ;

- enfin, le terme de « conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours » est remplacé par « conseil général sur propositions du conseil d'exploitation du service d'incendie et de secours de Mayotte ».

Le 3° remplace, dans les articles 1er - 4 de la loi du 3 mai 1996 précitée, modifié par l'article 3 bis de la présente proposition de loi, relatif à l'engagement du sapeur-pompier volontaire, et l'article 8 de la loi précitée, relatif au maintien des rémunérations pour les sapeurs-pompiers volontaires lors de leur formation, la mention « code du travail » par celle de « code de travail applicable à Mayotte ».

Les modifications opérées par le 4° de cet article visent à régir la protection sociale garantie pour les sapeurs-pompiers de Mayotte par les régimes d'assurance maladie-maternité et accidents du travail existants dans le département mahorais.

Le 5° apporte des modifications de cohérence afin de remplacer les références des articles L. 1424-37 et L. 1424-37-1 du CGCT, relatifs à la formation des sapeurs-pompiers volontaires en métropole, par la mention de l'article L. 6161-39 du même code, relatif aux mêmes dispositions à Mayotte.

Selon les modifications apportées par le 6°, les sapeurs-pompiers volontaires salariés victimes d'un accident survenu ou d'une maladie contractée en service bénéficient de la législation relative au contrat de travail propre à Mayotte et non du code du travail.

Le 7° propose des adaptations de forme liées à l'article 20 de la présente proposition de loi. Or, en raison de la suppression de cet article par l'Assemblée nationale et du maintien de cette suppression proposée par votre rapporteur, ces dispositions sont devenues inopérantes.

Le 8° du présent article propose que le financement de la formation professionnelle continue à Mayotte s'opère selon les dispositions propres au code du travail applicable à Mayotte, décrites à l'article L. 711-1.

Le 9° rend inapplicable le premier alinéa de l'article 9 de la loi précitée du 3 mai 1996, selon lequel une convention nationale conclue entre l'État, les organisations représentatives des employeurs sapeurs-pompiers volontaires et les organisations représentatives des entreprises d'assurance détermine les conditions de réduction des primes d'assurance incendie dues par les employeurs de salariés ou d'agents publics ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire. Par ailleurs, la mention de la conclusion de la convention avant le 31 décembre 1997 a été supprimée.

La modification opérée par le 10° du présent article au premier alinéa de l'article 15-2 de la loi précitée du 3 mai 1996 rend obligatoire l'adhésion du conseil général de Mayotte à l'association nationale chargée de la surveillance de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires, alors que cette adhésion concerne les services d'incendie et de secours dans les autres départements. Cette prestation sera financée, à l'issue des modifications proposées par le 10° au a) de l'article 15-3, par une contribution annuelle obligatoire versée par le conseil général de Mayotte, et non par le SDIS comme c'est le cas pour les autres départements.

Le 11° modifie le a) de l'article 15-3 relatif à la contribution annuelle obligatoire versée par chaque service départemental d'incendie et de secours. Dans le droit commun, elle est fonction du nombre de sapeurs-pompiers volontaires dont le SDIS assure la gestion au 31 décembre de l'année précédente. Pour le service d'incendie et de secours de Mayotte, elle sera fonction du nombre de sapeurs-pompiers volontaires engagés au 31 décembre de l'année précédente.

Le 12° modifie les dispositions de l'article 15-4 de la loi du 3 mai 1996 concernant les conditions d'obtention de la rente viagère à laquelle peut prétendre un sapeur-pompier volontaire s'il a accompli vingt ans de service. Cet article prévoit que tout sapeur-pompier, lorsque l'interruption de l'engagement est consécutive à un accident survenu ou à une maladie contractée en service, selon les conditions définies par la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991, peut percevoir la rente viagère qu'il aurait perçue s'il avait accompli vingt ans de service. Pour Mayotte, ce cas sera régi par les régimes d'assurance maladie-maternité et accidents du travail applicables localement et non par les dispositions de la loi précitée du 31 décembre 1991.

Le 13° modifie les dispositions du cinquième et de l'avant-dernier alinéa de l'article 15-4 de la loi du 3 mai 1996, qui prévoient qu'en cas de décès d'un sapeur-pompier volontaire adhérent décédé en service commandé, une allocation annuelle est versée à son conjoint survivant. En cas de décès d'un sapeur-pompier volontaire adhérent avant ou après la date de liquidation de la prestation, celle-ci peut être versée à un bénéficiaire expressément désigné par l'adhérent ou, à défaut, à son conjoint. Les modifications apportées au dispositif applicable à Mayotte prévoient que l'allocation universelle versée en cas de décès d'un sapeur-pompier volontaire en service commandé est, soit versée au conjoint survivant, soit partagée entre les conjoints survivants. Dans ce cas, le partage est opéré lors de la liquidation des droits du premier des conjoints en faisant la demande. A défaut, l'allocation universelle est versée aux descendants directs du sapeur-pompier volontaire décédé jusqu'à leur majorité. En cas de décès du sapeur-pompier volontaire adhérent avant ou après la date de liquidation, la prestation peut être versée à un bénéficiaire expressément désigné comme dans le cas général, ou, à défaut, au(x) conjoint(s) du défunt.

Le 14° prévoit, selon les nouvelles dispositions de l'article 15-6 de la loi du 3 mai 1996, que les sapeurs-pompiers volontaires de Mayotte, en service au 1er janvier 2006, ayant accompli à cette date vingt années au moins de service, en une ou plusieurs fractions, bénéficient de la prestation de fidélisation et de reconnaissance prévue à l'article 15-1.

Le 15° prévoit que la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires est prise en charge à Mayotte par les régimes d'assurance maladie-maternité et par le régime de prévention, de réparation et de tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles applicables localement.

Votre commission a adopté l'article 28 ter (nouveau) sans modification.

Article 29 Gage financier

Cet article visait à compenser à due concurrence les pertes de recettes éventuelles qui résulteraient de l'application de la présente proposition de loi pour les collectivités territoriales, pour l'Etat et pour les organismes de sécurité sociale.

Le Gouvernement a levé ce gage en déposant à l'Assemblée nationale un amendement de suppression de cet article.

La commission des lois a maintenu la suppression de l'article 29.

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 22 juin 2011

_______

Mme Catherine Troendle, rapporteur. - Comme nous le savons tous, la sécurité civile est une compétence partagée entre les collectivités territoriales et l'État. On compte aujourd'hui 197 000 sapeurs-pompiers volontaires, soit 79 % du total des sapeurs-pompiers ; en 2009, ces volontaires ont effectué 3 650 000 interventions sur 4 250 000 : ils tiennent donc une part essentielle dans l'organisation des secours. Toutefois, leur nombre ne cesse de diminuer : d'environ 208 000 en 2004, il est passé à moins de 200 000 en 2007.

Le statut des sapeurs-pompiers volontaires résulte notamment de trois lois : une première, en 1991, a renforcé la protection sociale qui leur était accordée ; en 1996, avec la loi relative au développement du volontariat dans les corps des sapeurs-pompiers, le législateur a défini leurs missions et déterminé les règles relatives à leur disponibilité et à l'allocation de vacations et d'indemnités ; enfin, la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a entendu valoriser l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires. Je souligne à cet égard, comme je le répète chaque année dans l'avis budgétaire de notre commission sur la sécurité civile, que la loi de 2004 n'est toujours pas intégralement appliquée, ce qui pose de nombreux problèmes sur le terrain...

Les difficultés qui expliquent la « crise des vocations » parmi les sapeurs-pompiers volontaires sont nombreuses : montée de l'individualisme, complexité à concilier une vie familiale et les obligations inhérentes à l'engagement, réticences des employeurs (qui, dans un contexte économique contraint, peinent à accepter les absences des salariés engagés), difficultés de recrutement dans les zones rurales, départementalisation des services d'incendie et de secours (celle-ci ayant entraîné la fermeture de nombreux centres de petite taille), augmentation des poursuites civiles ou pénales... Pour faire face à ces problèmes, le ministère de l'Intérieur a créé, en avril 2009, une commission « Ambition volontariat » qui était présidée par M. Luc Ferry. Rendu le 15 septembre 2009, le rapport de cette commission a très largement inspiré les dispositions de la présente proposition de loi.

À titre liminaire, je rappelle que ce texte a été soumis au Conseil d'État par le président de l'Assemblée nationale, comme le permet l'article 39 de la Constitution : cet examen a poussé les députés à réécrire plusieurs articles. En outre, ont été supprimées des dispositions irrecevables au regard de l'article 40 de la Constitution (à savoir les articles 3, 8, 11, 12, 14 à 19, 22, 26 et 27).

La proposition de loi adoptée par l'Assemblée est divisée en cinq titres, dont je vais détailler le contenu ; elle présente, en outre, de nombreuses similitudes avec le texte qui avait été déposé par notre collègue Roland Courteau en mars dernier.

Précisément, la présente proposition de loi contient les éléments suivants :

- l'article premier définit l'activité du sapeur-pompier volontaire en la fondant sur le volontariat et le bénévolat : il s'agit d'une grande innovation juridique, qui vise à écarter l'application des règles relatives, notamment, à l'aménagement du temps de travail, et donc à sécuriser le statut des sapeurs-pompiers volontaires par rapport à une directive européenne du 4 novembre 2003 concernant l'aménagement du temps de travail, qui doit prochainement être révisée. La solution retenue par la France pour procéder à cette sécurisation sera d'ailleurs étudiée de près par certains de nos voisins (particulièrement l'Allemagne, l'Autriche et la Pologne), confrontés aux mêmes difficultés que les nôtres pour maintenir la spécificité de leurs sapeurs-pompiers volontaires ;

- l'article 3 bis rappelle que le statut de sapeur-pompier volontaire repose sur un engagement librement décidé, implique un champ d'intervention identique à celui des sapeurs-pompiers professionnels, qu'il peut donner lieu à la reconnaissance de la nation via l'attribution de récompenses et de distinctions et que son accès est ouvert à tous sans critère de nationalité. Il indique également que le régime juridique des sapeurs-pompiers volontaires est exclusif de l'application du droit du travail et du statut de la fonction publique (sauf pour certaines dispositions protectrices concernant, par exemple, les accidents du travail) et que, si l'engagement volontaire ne revêt aucun caractère lucratif, il donne néanmoins droit à certaines contreparties. Enfin, il prévoit que lors du premier engagement, le sapeur-pompier volontaire signera une charte nationale du volontariat rappelant ses droits et ses devoirs ;

- l'article 4 renforce la protection pénale des sapeurs-pompiers volontaires en prenant en considération le contexte d'urgence dans lequel ils accomplissent leurs missions : il s'agit donc de compléter les critères d'appréciation du juge pénal lorsqu'il doit se prononcer sur une infraction non-intentionnelle ;

- les articles 5 et 6 suppriment la durée minimale des actions de formation, qui est aujourd'hui fixée initialement à 30 jours répartis sur les trois premières années, auxquels s'ajoutent cinq jours annuels de perfectionnement sur la même période : à ce système, se substituerait un droit à des actions de formations adaptées et mieux individualisées ;

- l'article 7 prévoit la prise en compte des formations suivies par les sapeurs-pompiers volontaires au titre de la formation professionnelle continue et des obligations de formation des fonctionnaires ;

- l'article 9 recule la limite d'âge fixée pour les concours de la fonction publique, pour une durée égale à celle de l'engagement ;

- l'article 10 complète le dispositif de validation des acquis de l'expérience ;

- l'article 10 bis, relatif aux pharmaciens, permet à ces derniers d'être inscrits sur les tableaux de plusieurs sections et, par ce biais, facilite leur présence au sein des centres de secours ;

- l'article 10 quater prévoit le règlement immédiat des prestations sociales par les SDIS, à charge pour ces derniers de se faire ensuite rembourser : ceci mettra fin aux longs délais que devaient supporter les sapeurs-pompiers volontaires ;

- au titre III, l'article 13 bis étend aux partenaires de PACS et aux concubins le bénéfice des droits à une rente de réversion et au capital-décès d'un sapeur-pompier volontaire, aujourd'hui limités aux conjoints ;

- l'article 13 ter prévoit que l'allocation de vétérance pourra être revalorisée via l'allocation de fidélité ; il s'agira, pour les départements, d'une simple faculté, afin de garantir le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales...

M. Pierre-Yves Collombat. - Une simple faculté ?

Mme Nicole Bonnefoy. - Elle sera, en pratique, obligatoire...

M. Jean-Claude Peyronnet. - Les élus locaux connaissent bien ce genre de facultés !

Mme Catherine Troendle, rapporteur. - L'article 13 quater ouvre la possibilité pour les personnes qui participent à un SDIS d'apporter leur concours aux services de l'État en charge de la sécurité civile.

L'article 22 bis autorise le conseil d'administration d'un SDIS à moduler la contribution des communes et des EPCI en fonction du nombre de sapeurs-pompiers volontaires dans chaque collectivité, des disponibilités qui leur sont accordées ou des mesures sociales mises en place en leur faveur. Ce dispositif concernera avant tout les communes de moins de 5 000 habitants.

L'article 22 ter est important puisqu'il encourage l'implication des élèves dans les formations de sapeurs-pompiers volontaires en leur accordant une bonification pour leurs examens.

L'article 25 crée une commission spéciale nationale chargée de procéder à la validation des acquis de l'expérience, et l'article 25 ter un conseil national des sapeurs-pompiers volontaires qui aura une mission de veille et de proposition. Sa composition devrait être ouverte à la société civile, comme c'est le cas de la commission « Ambition volontariat ».

Au total, le texte est pertinent et cohérent. Son adoption est urgente : il faut permettre à la France de peser dans la négociation sur la révision de la directive de 2003. Je vous propose donc de l'adopter sans modification.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Le recrutement bute sur le problème des disponibilités en dehors des week-ends pour ceux qui travaillent. La semaine, ce sont principalement les employés de mairie qui sont opérationnels.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il faut se donner les moyens de développer le recrutement, une loi n'est pas forcément nécessaire pour cela. Lorsque j'avais la responsabilité du SDIS de Seine-et-Marne, j'ai privilégié la voie du conventionnement avec les collectivités locales, ce qui m'a permis d'élever les effectifs de 1 400 à 2 800 sapeurs-pompiers volontaires. Il est vrai que la Seine-et-Marne dispose d'un atout : beaucoup de sapeurs-pompiers professionnels de Paris habitent la Seine-et-Marne, ce qui constitue une grande ressource pour l'encadrement ou le recrutement des sapeurs-pompiers volontaires.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Sans avoir d'opposition de fond avec ce texte, on peut regretter que son examen se déroule dans l'urgence, au dernier moment, alors que la proposition de loi est déposée depuis longtemps déjà et que le ministre de l'intérieur avait insisté en son temps sur son importance.

Mme Virginie Klès. - La question de la prise en charge des sapeurs-pompiers volontaires victimes d'un accident sur le trajet entre leur domicile et la caserne a-t-elle été réglée ?

Mme Catherine Troendle, rapporteur. - Ils sont pris en charge au titre de leur participation au SDIS.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il me semble que la départementalisation n'est pas allée sans soulever de difficultés. De même, la cohabitation entre sapeurs-pompiers professionnels et sapeurs-pompiers volontaires ne va pas toujours de soi : on fait parfois sentir aux seconds qu'il existe deux catégories de pompiers, bien différentes.

Mme Catherine Troendle, rapporteur. - Effectivement, dans le Haut-Rhin, il arrive que les sapeurs-pompiers volontaires soient mis de côté par les sapeurs-pompiers professionnels, ce qui les démotive. Ces comportements existent mais ils ne sont pas la règle.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Tout dépend du commandement. Ainsi, certains volontaires se voient reconnaître des responsabilités au sein de l'état-major, à la condition qu'ils aient les disponibilités nécessaires. En outre, 80 % des sapeurs-pompiers professionnels sont issus des rangs des volontaires. Ils s'en souviennent.

Mme Nicole Bonnefoy. - Des points restent à éclaircir : à qui échoit la responsabilité des dépassements horaires d'un sapeur-pompier volontaire qui enchaîne une garde de nuit après une prolongation de son activité professionnelle jusqu'à la limite de la durée légale ? Par ailleurs, quels dispositifs sont mis en place pour harmoniser les relations entre volontaires et professionnels ? La revalorisation de l'allocation de vétérance prévue par l'article 13 ter est une excellente chose mais elle pose un problème de financement. L'assemblée des départements de France a émis des réserves sur la charge qu'elle représentera pour les SDIS : 30 millions d'euros. Il est regrettable que l'Etat n'en ait pas pris sa part.

Mme Catherine Troendle. - La position de l'assemblée des départements de France est floue : alors qu'elle était réservée à l'origine, son président a récemment déclaré que le texte lui convenait parfaitement dans la mesure où l'article 13 ter n'ouvrait qu'une faculté sans imposer d'obligation. La conférence nationale des services d'incendie et de secours a elle aussi été consultée. Son président, notre collègue M. Eric Doligé, aurait souhaité que l'Etat contribue au financement de cette nouvelle charge. L'utilité de l'article 13 ter est toutefois incontestable : c'est un message fort adressé aux vétérans.

M. Laurent Béteille. - Je suis parfaitement d'accord avec la proposition de loi. On a toutefois l'impression qu'on professionnalise de plus en plus les sapeurs-pompiers volontaires, mais sans vouloir le reconnaître expressément afin de se mettre à l'abri au regard de la directive de 2003. Je note ainsi que le texte accumule les tautologies pour sécuriser le statut des volontaires par rapport à cette directive ; j'en veux pour preuve son article 1er qui prévoit que l'activité de sapeur-pompier volontaire « repose sur le volontariat ».

Mme Catherine Troendle, rapporteur. - C'est le Conseil d'Etat qui a souhaité cette rédaction afin de sécuriser le statut des sapeurs-pompiers volontaires...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - ...Cela dit, l'avis du Conseil d'Etat n'est pas une garantie absolue !

Mme Jacqueline Gourault. - Vous avez fait part de l'accord de l'Assemblée des départements de France sur l'article 13 ter mais je crains que la possibilité qu'ouvre cet article ne se transforme rapidement en charge obligatoire pour les collectivités territoriales et les établissements publics concernés. Or, dans mon département, 48 % des dépenses du SDIS sont assumées par les communes. Accroître leur charge ne serait pas raisonnable compte tenu de leurs difficultés budgétaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - La participation des communes et EPCI au financement des SDIS est gelée en euros constants. J'ajoute que, généralement, le département prend en charge 60 % des dépenses du SDIS, même si cette moyenne dissimule, en effet, d'importantes disparités entre départements.

Mme Catherine Troendle, rapporteur. - Je précise que l'Association des Maires de France que j'ai saisie de la proposition de loi, ne m'a pas fait connaître sa position.

M. André Reichardt. - On demande aux sapeurs-pompiers volontaires d'être de plus en plus professionnels, si bien que le distinguo entre les pompiers volontaires et les professionnels est de plus en plus difficile à établir. A la communauté urbaine de Strasbourg, on fait assurer par des volontaires des permanences pour la totalité de la communauté urbaine, ce qui n'est pas sans poser des difficultés. Quelles différences y a-t-il entre indemnités et vacations ? Je ne suis pas sûr qu'on règle le problème en remplaçant les secondes par les premières. Cela dit, je suis d'accord pour adopter la proposition de loi sans modification.

Mme Catherine Troendle, rapporteur. - Je rappelle que les articles 5 et 6 de la proposition de loi allègent les formalités applicables aux sapeurs-pompiers volontaires puisque ces articles prévoient des actions de formation plus adaptées et plus individualisées que celles qui existent à l'heure actuelle. Par ailleurs, est-il besoin de rappeler que le coût d'un volontaire est nettement inférieur à celui d'un professionnel ?

M. André Reichardt. - Je constate parfois des abus de certains professionnels qui démotivent les volontaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Encore une fois, tout dépend du commandement ! Dans certains départements, le volontariat est, au contraire, valorisé.

Je propose qu'on suive la proposition de notre rapporteur de voter la proposition de loi sans modification, car ce texte a le mérite d'écarter l'application aux pompiers volontaires des règles relatives à l'aménagement du temps de travail.

M. Jean-Claude Peyronnet. - La sécurité juridique est-elle pour autant garantie ? Le nouveau cadre juridique est-il parfaitement conforme aux exigences communautaires ?

Mme Catherine Troendle, rapporteur. - Le cadre juridique du volontariat déroge à la directive de 2003. La proposition de loi rend cette dérogation juridiquement plus solide.

M. Jean-Jacques Hyest, président. Je note quand même que, sur le plan rédactionnel, cette proposition de loi n'est pas parfaitement aboutie. A titre d'exemple, l'article 22 ter prévoit que « dans des conditions définies par décret, l'engagement des élèves en tant que jeune sapeur-pompier ou sapeur-pompier volontaire est valorisé. ». On peut douter de la normativité de telles dispositions... Cela dit, je constate que ce texte ne suscite aucune opposition, même si l'enthousiasme de la commission est modéré.

La commission adopte la proposition de loi sans modification.

ANNEXE   LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

_______

Direction de la sécurité civile

M. Jean-Paul Kihl, directeur

- M. Philippe Deschamps, adjoint au sous-directeur des sapeurs-pompiers et des acteurs du secours

Assemblée des départements de France (ADF)

M. Eric Doligé, vice-président

M. Jean-Christophe Moraud, directeur général

- Mme Elisabeth Marval-Jarrier, chef du service juridique

Mme Marylène Jouvien, attachée parlementaire

Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNIS)

M. Eric Doligé, président

Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSP)

Colonel Richard Vignon, président

- M. Jacques Perrin, secrétaire général adjoint, chargé du développement et de la promotion du volontariat

Commission ambition volontariat

Amiral Alain Bereau, rapporteur général


* 1 Cf. rapport n° 149 (1995-1996) de M. Jean-Pierre Tizon.

* 2 Cf. art. L. 1142-2 du code de la défense.

* 3 Cf. arrêt du 14 octobre 2010, Union syndicale Solidaires Isère c. Premier Ministre.

* 4 Cf. proposition de loi n° 2977 Assemblée nationale (XIIIème législature).

* 5 Cf. proposition de loi n° 356 (2010-2011) relative au statut du sapeur-pompier volontaire de M. Roland Courteau et les membres du groupe socialiste et apparentés.

* 6 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi n° 2977 Assemblée nationale préc.

* 7 Les sapeurs-pompiers volontaires bénéficient également du droit syndical qui profite à chacun « pour défendre ses droits et ses intérêts » comme le proclame le Préambule de la Constitution du 27 novembre 1946. Le Conseil d'Etat l'a rappelé dans un avis du 3 mars 1993, en précisant que ce droit était indépendant de l'activité professionnelle mais permettait de défendre des intérêts communs.

* 8 Cf. débats AN, deuxième séance, du 30 mai 2011.

* 9 Cf. article 3 de la directive du 4 novembre 2003.

* 10 Articles L. 4123-11 du code de la défense, L. 3123-28 et L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales : le juge prend en considération leurs pouvoirs, leurs moyens et les difficultés résultant de leurs missions.

* 11 Cf. rapport n° 149 (1995-1996).

* 12 Cf. débats Assemblée nationale, 1ère séance du 30 mai 2011.

* 13 Cf. décret n° 99-1039du 10 décembre 1999 (art. 54).

* 14 Cf. exposé des motifs des amendements CL 3 de M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur, et CL 2 de M. François Vannson.

* 15 Cf. débats AN, 2ème séance du 30 mai 2011.

* 16 Données direction de la sécurité civile au 13 septembre 2010.

* 17 Rapport fait au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi relatif aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense, par M. André Dulait, n° 264 (2007-2008).

* 18 Rapport de M. Pierre Morel-A-L'Huissier, n° 3331, XIIIe législature, « Sapeur-Pompier volontaire : engagement citoyen et cadre juridique ».

* 19 Article 2 du décret n° 96-772 du 4 septembre 1996 portant création de l'Observatoire national et des observatoires départementaux du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.