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Proposition de loi organique portant application de l'article 68 de la Constitution

8 novembre 2011 : Article 68 de la Constitution ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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Mardi 8 novembre 2011

- Présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président -

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'article 68 de la Constitution, relatif à la destitution du Président de la République, prévoit dans son dernier alinéa qu'une loi organique en détermine les modalités d'application : c'est l'objet de la présente proposition de loi. Le statut juridictionnel du chef de l'Etat est régi par les articles 67 et 68 de la Constitution. L'article 67 pose en principes l'immunité et l'inviolabilité du Président de la République pendant l'exercice de ses fonctions : il ne peut être ni interrogé, même comme témoin, ni poursuivi devant aucune juridiction. On a souvent souligné le déséquilibre que cela occasionne, puisque le chef de l'Etat peut être à l'origine de poursuites. Mais surtout, le périmètre de l'inviolabilité est encore mal défini : s'il est légitime de protéger le Président de la République au cours de son mandat contre toute procédure dilatoire ou animée par des intérêts politiques, cette protection doit-elle s'étendre à ses collaborateurs ? La cour d'appel de Paris vient de décider qu'un ancien chef de cabinet du Président qui n'avait pas respecté le code des marchés publics était couvert par l'article 67 ; il y aura sans doute un pourvoi en cassation. Pour quelles raisons le droit commun ne s'appliquerait-il pas aux collaborateurs du chef de l'Etat ?

Quant à l'article 68, il dispose que « le Président de la République ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour. » Cet article résulte de la loi constitutionnelle du 23 février 2007. Or, depuis quatre ans et neuf mois, la loi organique qu'il prévoit n'a toujours pas été promulguée. MM. Patriat et Badinter ont voulu y remédier en déposant une proposition de loi qui a déjà été examinée en commission et en séance, puis renvoyée en commission. Le groupe socialiste a décidé de demander sa réinscription à l'ordre du jour. M. Hyest, dans son précédent rapport, indiquait que si le Gouvernement tardait trop à déposer un projet de loi organique, la commission réexaminerait la proposition de nos collègues ; mais on annonçait le dépôt imminent d'un texte gouvernemental. Nous en disposons effectivement depuis un an, mais il n'a toujours pas été inscrit à l'ordre du jour : il est temps de réagir.

En rédigeant mes amendements, je me suis inspiré des propos de M. Hyest en 2010 : il ne fallait pas répéter dans la loi organique ce que la Constitution disait déjà ; il fallait attendre le projet gouvernemental pour comparer les deux textes. J'ai donc cherché à éviter toute redondance et à retenir le meilleur de chaque texte.

M. Jean-Jacques Hyest. - Comme je le disais en effet dans mon rapport, une loi organique ne doit pas seulement être conforme à la Constitution, elle doit éviter de la répéter. Je préconisais aussi d'attendre le dépôt du projet du Gouvernement. Avec grand retard, celui-ci doit finalement être examiné par l'Assemblée nationale dans les prochaines semaines. Comment pourrions-nous donc voter de notre côté une proposition de loi organique ? C'est une méthode absurde. Nous devrions attendre la transmission du texte gouvernemental, quitte à y joindre celui de nos collègues. Dans ces conditions, je ne participerai pas au débat.

M. Jean-Pierre Michel, président. - Nous vous regretterons.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous ne partageons pas cette philosophie générale de la responsabilité du chef de l'Etat, comme nous l'avons dit lors de la révision constitutionnelle : il devrait être responsable comme tout citoyen pour les actes commis en dehors de ses fonctions. Nous avons malgré tout déposé un amendement afin que chaque groupe politique puisse lancer la procédure de destitution, plutôt qu'un certain nombre de députés ou de sénateurs.

M. François Zocchetto. - Peu de tâches plus solennelles que celle-ci incombent à notre commission des lois. Il est indispensable d'adopter une loi organique pour rendre applicable la procédure de destitution du Président de la République : souhaitons qu'elle se serve pas trop souvent, mais sait-on jamais... Cependant, on ne peut légiférer sur pareil sujet dans la confusion. Le Gouvernement a beaucoup tardé, mais à la demande des parlementaires et en particulier de la commission des lois du Sénat, il a fini par déposer un texte qui sera bientôt examiné par l'Assemblée nationale. La procédure normale, surtout pour une loi organique, veut que nous attendions la transmission du projet gouvernemental, et que nous l'amendions éventuellement à la lumière des travaux de nos collègues. Mais évitons un télescopage ! Si nous votons cette proposition de loi, qu'allons-nous faire du texte transmis par l'Assemblée nationale ?

M. Gaëtan Gorce. - C'est précisément pour répondre aux observations de MM. Hyest et Zocchetto que nous avons demandé la réinscription de ce texte à l'ordre du jour. Il n'est pas anormal que le Sénat exerce ses responsabilités, sur un sujet où nous sommes tous d'accord. L'article 68 de la Constitution résulte d'une révision de février 2007, mais ce n'est qu'en décembre 2010 que le Gouvernement a déposé son projet de loi organique qui, à quelques semaines de l'interruption des travaux parlementaires, n'a toujours pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Le moment nous semble particulièrement bien choisi, puisque personne ne peut prévoir le résultat de l'élection présidentielle de mai prochain, et que l'on ne sait donc pas à qui la nouvelle procédure de destitution sera éventuellement applicable. Loin de vouloir imposer notre point de vue, nous cherchons à rapprocher notre texte de celui du Gouvernement. L'examen de notre proposition fera gagner du temps. Les arguments procéduraux de nos collègues sont peut-être recevables en eux-mêmes, mais ils ne peuvent être acceptés étant donné les contraintes de calendrier.

Je m'interroge sur un point. Les règles relatives aux modalités de financement et au plafond de dépenses des campagnes électorales s'appliquent, comme à tout autre, au Président de la République élu, mais quel moyen y aurait-il de sanctionner un éventuel manquement ? L'annulation de l'élection et l'infliction d'une peine d'inéligibilité sont inenvisageables. Peut-on considérer que la procédure de l'article 68 s'appliquerait ?

M. Pierre-Yves Collombat. - L'article 67, reflet d'une conception très particulière de la démocratie, s'applique, l'article 68, qui était destiné à faire avaler la pilule, toujours pas. Je ne vois pas pourquoi nous n'examinerions pas cette proposition de loi organique qui comble une lacune. Quant aux litiges relatifs aux comptes de campagne, c'est le Conseil constitutionnel qui en juge ...

M. Hugues Portelli. - Il est inadmissible que le projet de loi organique mettant en application l'article 68, déjà prêt en 2007 - je l'ai vu -, n'ait toujours pas été voté. Mais il a enfin été déposé, examiné en commission, et il doit être inscrit à l'ordre du jour incessamment : le rapporteur pour l'Assemblée nationale me l'a assuré cette semaine. Examiner en même temps cette proposition de loi organique, c'est perdre son temps. Qui peut d'ailleurs imaginer la voir inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ?

Si nous avons attendu aussi longtemps, c'est que l'on craignait que la nouvelle procédure puisse servir contre l'actuel Président. De la même façon, on avait attendu jusqu'à la veille de l'élection présidentielle de 2007 pour revoir le régime de responsabilité pénale et politique du chef de l'Etat, alors que la commission Avril avait rendu ses conclusions en 2002.

Je rappelle à M. Gorce que la procédure de destitution prévue à l'article 68 n'a aucun caractère juridictionnel. La précédente procédure de jugement devant la Haute cour de justice, composée de parlementaires, était contraire à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme qui garantit le droit à un procès équitable.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - J'ai bien entendu l'objection de Mme Borvo Cohen-Seat. Mais l'article 68 figure désormais dans la Constitution, et il nous revient d'adopter une loi organique qui le rende applicable.

A tous les autres intervenants, je ferai d'abord valoir qu'il n'y a pas de hiérarchie entre projets et propositions de loi. Il n'y a donc aucune raison d'écarter la proposition de loi organique de nos collègues sous prétexte qu'un projet - postérieur - a été déposé à l'Assemblée nationale.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous voilà réduits à bégayer !

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - M. Ollier dit que le Gouvernement s'efforcera d'inscrire le texte à l'ordre du jour de l'Assemblée en janvier ou février : vu le calendrier parlementaire, il y a de fortes chances qu'il passe à la trappe. Notre initiative aidera donc le Gouvernement à faire passer cette réforme dans les meilleurs délais !

Lors de la précédente discussion de ce texte, M. Hyest avait souhaité disposer au plus vite du projet gouvernemental afin que la discussion en fût enrichie.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je n'ai jamais dit cela : j'ai dit que le projet de loi organique serait enrichi par la proposition de nos collègues.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Quoi qu'il en soit, j'ai voulu conserver la substantifique moelle de chaque texte.

Examen des amendements

Article 1er

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'article 1er prévoit que la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute cour doit être déposée par soixante députés ou soixante sénateurs. Le projet gouvernemental, en revanche, fixe un seuil d'un dixième des membres de l'une ou l'autre assemblée. Cette formule est plus favorable à l'expression des droits du Parlement, et je propose par mon amendement n° 2 de nous y rallier.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - D'après notre amendement n° 1, un groupe politique pourrait aussi déposer une proposition de résolution.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je préfère fixer un seuil numérique. Si chaque groupe pouvait être à l'initiative de la procédure, nous ne serions pas à l'abri de manoeuvres politiques.

M. Pierre-Yves Collombat. - Politiciennes !

L'amendement n° 2 est adopté.

L'amendement n° 1 devient sans objet.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 3 est rédactionnel.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Mon amendement n° 4 s'inspire d'une recommandation de la commission Avril : qu'un parlementaire ne puisse être signataire que d'une seule proposition de réunion de la Haute cour pendant un même mandat.

L'amendement n° 4 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Mon amendement n° 5 précise à partir de quand court le délai dont dispose l'assemblée devant laquelle la proposition de résolution a été déposée pour l'examiner.

L'amendement n° 5 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Sur les modalités d'examen de la proposition de résolution par la seconde assemblée, mon amendement n° 9 reprend les termes du projet de loi organique.

L'amendement n° 9 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Mon amendement n° 6 supprime des dispositions figurant déjà à l'article 68 de la Constitution.

L'amendement n° 6 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - La procédure d'adoption d'une proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute cour est enfermée dans des délais contraints. Elle obéit d'ailleurs à une autre logique que la procédure législative. Il ne serait pas opportun de laisser la navette se poursuivre par une deuxième lecture dans chaque assemblée. Mon amendement n° 7 prévoit donc que la proposition ne peut être amendée.

M. Alain Richard . - Une proposition de résolution aurait une portée très solennelle, puisqu'il s'agirait en somme de la motivation de la destitution du chef de l'Etat. Il ne me paraît pas déraisonnable d'autoriser le dialogue entre les deux assemblées.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - J'avais repris une disposition du projet gouvernemental, car il ne serait pas bon que le débat sur une proposition de résolution s'éternisât. Mais je suis sensible à l'argument de M. Richard : il faut préserver les droits du Parlement. Je retire donc l'amendement. Nous pourrons en rediscuter à l'occasion du débat en séance.

M. Jean-Pierre Michel, président. - Un acte d'accusation rédigé par voie d'amendements parlementaires... C'est un retour à la Quatrième République !

M. Alain Richard. - C'est la Constitution...

L'amendement n° 7 est retiré.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Sur la composition du bureau de la Haute cour, ni la proposition, ni le projet de loi organique ne me paraissent satisfaisants. La première prévoit que le bureau est constitué de la réunion des bureaux des deux assemblées, ce qui le rendrait pléthorique et assurerait au Sénat une représentation plus importante que celle de l'Assemblée nationale. Je propose donc, par l'amendement n° 8, que le bureau soit composé de vingt-deux membres, onze députés et onze sénateurs, désignés au sein du bureau de chaque chambre.

M. Jean-Pierre Michel, président. - J'attire votre attention sur le fait que le bureau n'est pas la commission d'instruction.

M. Christian Cointat. - Il serait préférable de s'en tenir aux bureaux existants, sans se mêler de parité. Sinon, on aura la tentation de représenter les deux assemblées au prorata du nombre de leurs membres.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il est bon que les deux assemblées soient également représentées, et que le bureau ne soit pas pléthorique. Je maintiens donc l'amendement.

L'amendement n° 8 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 10 précise le rôle de la commission.

L'amendement n° 10 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - La commission aura une fonction éminente, puisqu'elle sera chargée d'examiner la demande de destitution, en quelque sorte comme un juge d'instruction.

M. Jean-Jacques Hyest. - La procédure n'est pas juridictionnelle.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Certes. Mais le projet gouvernemental comme la proposition de nos collègues prévoient bizarrement que les membres de la commission sont choisis au sein du bureau de la Haute cour, parmi les vice-présidents de l'une ou l'autre assemblée. Je préconise au contraire par l'amendement n° 12 que la commission soit composée de douze membres, six sénateurs et six députés, élus par chaque assemblée à la proportionnelle, ce qui garantit une représentation pluraliste. Des parlementaires pourront être membres de la commission sans l'être du bureau.

M. Alain Richard. - Les membres de la commission seront-ils élus après chaque renouvellement des assemblées ou pour la circonstance, ce qui nuirait à la sérénité des débats ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Après chaque renouvellement.

M. Christian Favier. - Six membres de chaque assemblée, ce n'est pas assez pour garantir la représentation des petits groupes : cela favoriserait le bipartisme. Chaque groupe devrait au moins compter un élu au sein de la commission.

M. Pierre-Yves Collombat. - J'approuve la philosophie générale de l'amendement, mais il me semble qu'il crée une distorsion entre les deux assemblées en fonction du nombre de leurs groupes : plus il y aura de groupes, plus il y aura de chances que les plus petits soient éliminés. M. Sueur a voulu que la commission soit la plus représentative possible, mais sa méthode est-elle la bonne ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - J'ai longuement réfléchi à ce problème, mais s'il fallait à la fois que chaque groupe fût représenté et que la représentation fût proportionnelle, la commission serait pléthorique. Il est question d'abaisser à dix membres le seuil de constitution d'un groupe. La commission devrait alors compter au moins 35 sénateurs et 58 députés ! Peut-être devrait-on prévoir que, dans cette commission de douze parlementaires, tous les groupes sont représentés par un membre au moins.

M. Jean-Jacques Hyest. - Les micro-groupes seraient alors surreprésentés !

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Ou bien qu'en plus des douze membres élus à la proportionnelle, chaque groupe dispose au moins d'un membre. Je vous suggère de déposer un amendement en séance : la commission se prononcera.

M. Alain Richard. - La proportionnelle au plus fort reste est plus favorable aux petites unités.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Excellente remarque. Je rectifie en ce sens l'amendement.

L'amendement n° 12 rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°11est une précision.

L'amendement n°11 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je souhaite vous rappeler que, devant la commission, le président « peut » être entendu, de la même façon que la commission « peut » demander à entendre le chef de l'Etat. Ce dernier peut aussi ne pas venir. Il est exclu de l'amener entre deux gendarmes...

M. Jean-Jacques Hyest. - Ah, tout de même...

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Son conseil peut l'assister, mais non le remplacer. Devant la Haute Cour, les deux, présents, peuvent reprendre la parole avant la clôture des débats. Tel est l'objet de l'amendement n° 13

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous ne sommes plus au stade de la commission ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Non, à celui de la Haute Cour.

M. Jean-Pierre Michel, président. - C'est-à-dire au Congrès. C'est bien la IVe République !

M. Jean-Jacques Hyest. - Ou la IIIe, durant laquelle la Haute Cour a plus fonctionné que sous la IVe !

L'amendement n° 13 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 14 tend à supprimer des dispositions figurant déjà à l'article 3.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne le voterai pas mais vous encourage à le faire !

L'amendement n° 14 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 15 est aussi un amendement qu'aurait pu proposer M. Hyest : il supprime cinq phrases reproduites de l'article 68 de la Constitution.

L'amendement n°15 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - La proposition de loi n'indique pas ce qui se passe si la Haute Cour ne se prononce pas dans le délai imparti. L'amendement n°16 tend, dans ce cas, à la dessaisir. C'est un « amendement Fillon », puisque la mesure figure dans le projet de loi.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne le voterai pas. Peut-être faudrait-il faire comme pour les cardinaux ! Gagner du temps, tergiverser, aboutirait à une absence de décision ? C'est inacceptable.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je vous sais attaché comme nous à la République laïque ! Mais l'amendement va dans le sens que vous souhaitez. Il s'agit, comme le prévoit d'ailleurs la Constitution, de ne pas prolonger excessivement une procédure pendant laquelle tout le pays est dans l'expectative.

M. Pierre-Yves Collombat. - Non ! Le président du Sénat est là !

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nullement, il reste au Sénat tant que le chef de l'Etat n'est pas destitué. On ne peut demeurer trois ans sans savoir si le président va être destitué ou non.

M. Pierre-Yves Collombat. - Alors il ne faut pas mettre en place un tel dispositif.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il est nécessaire, mais doit être cadré dans le temps.

L'amendement n° 16 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er

Conditions de recevabilité

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. SUEUR, rapporteur

2

Condition de dépôt de la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour

Adopté

Mme BORVO COHEN-SEAT

1

Condition de dépôt de la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour

Tombe

M. SUEUR, rapporteur

3

Rédactionnel

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

4

Condition de dépôt de la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour

Adopté

Article 2

Procédure d'examen de la proposition de résolution

M. SUEUR, rapporteur

5

Précision

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

9

Précision

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

6

Suppression de dispositions redondantes

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

7

Interdiction d'amendement

Retiré

Article 3

Présidence et bureau de la Haute Cour

M. SUEUR, rapporteur

8

Composition du bureau

Adopté

Article 4

Mise en place d'une commission ad hoc

M. SUEUR, rapporteur

10

Précision

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

12

Composition de la commission

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

11

Précision

Adopté

Article 5

Organisation des débats devant la Haute Cour

M. SUEUR, rapporteur

13

Précision

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

14

Suppression de dispositions redondantes

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

15

Suppression de dispositions redondantes

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

16

Précision

Adopté