Proposition de résolution , au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne

Rapport n° 126 (2011-2012) de M. Didier BOULAUD , fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, déposé le 23 novembre 2011

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N° 126

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1), sur la proposition de résolution européenne de M. Simon SUTOUR et Mme Michèle ANDRÉ, présentée au nom de commission des affaires européennes en application de l'article 73 quater du Règlement, sur l' adhésion de la Croatie à l' Union européenne ,

Par M. Didier BOULAUD,

Sénateur

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat , Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger , André Trillard, secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Raymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Yves Rome, Richard Tuheiava.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

116 (2011-2012)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Lors du Conseil européen du 9 décembre, les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres de l'Union européenne devraient approuver la signature du traité d'adhésion de la Croatie à l'Union européenne.

Depuis la proclamation de son indépendance, il y a vingt ans, la Croatie a fait de son adhésion à l'Union européenne la première priorité de sa politique étrangère.

La vocation européenne de la Croatie, comme de l'ensemble des pays des Balkans occidentaux, a été établie lors du Conseil européen de Zagreb, en 2000, et régulièrement réaffirmée depuis.

En 2001, la Croatie a signé un accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne, qui est entré en vigueur le 1 ^er janvier 2005.

La Croatie a déposé sa candidature à l'Union en février 2003 et elle a été reconnue comme candidate en juin 2004. Les négociations d'adhésion ont débuté en octobre 2005 et se sont achevées le 30 juin 2011.

À l'issue de la procédure de ratification du traité d'adhésion, la Croatie devrait devenir le 28 ^e Etat membre de l'Union européenne le 1 ^er juillet 2013.

C'est dans ce contexte que le Sénat est appelé à se prononcer sur une proposition de résolution européenne, présentée au titre de l'article 88-4 de la Constitution, par le Président de la commission des Affaires européennes, notre collègue M. Simon Sutour, et à laquelle s'est associée la Présidente du groupe d'amitié France-Croatie, notre collègue Mme Michèle André, qui porte sur l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne ^{1 ( * )} .

Cette proposition de résolution a été adoptée par la commission des Affaires européennes lors de sa réunion du 17 novembre et renvoyée à votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, conformément à l'article 73 quater du règlement du Sénat.

Compte tenu de son importance, votre commission a décidé d'examiner le plus rapidement possible cette proposition de résolution, afin de permettre au Sénat de se prononcer avant la signature du traité d'adhésion, prévue le 9 décembre prochain.

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat avait d'ailleurs désigné, au début de l'année 2011, deux de ses membres pour suivre les négociations d'adhésion entre la Croatie et l'Union européenne.

Avec notre ancien collègue M. Jacques Blanc, votre rapporteur s'était ainsi rendu en Croatie, les 18 et 19 mai derniers, et ce déplacement avait donné lieu à un rapport d'information présenté au nom de la commission ^{2 ( * )} .

Cette mission, marquée par des entretiens politiques au plus haut niveau, avait permis de faire le point sur l'état des négociations d'adhésion, à un moment particulièrement crucial, puisqu'elle coïncidait avec la présentation, à l'initiative de la France et de l'Allemagne, d'un mécanisme de suivi renforcé des engagements pris par la Croatie, entre la clôture des négociations et l'adhésion à l'Union européenne.

C'est donc à la lumière des conclusions de ce rapport d'information que votre commission a examiné la présente proposition de résolution.

I. LES CONDITIONS PARAISSENT AUJOURD'HUI REMPLIES POUR PERMETTRE LA SIGNATURE DU TRAITÉ D'ADHÉSION ENTRE LA CROATIE ET L'UNION EUROPÉENNE

A. LA CROATIE RESPECTE LES CRITERES POLITIQUES DE L'ADHÉSION

La Commission européenne a confirmé dans son rapport de progrès du 12 novembre dernier, que la Croatie continue de respecter les critères politiques de l'adhésion, qui tiennent au respect de la démocratie, de l'Etat de droit et des droits des minorités. En particulier, la coopération du gouvernement croate avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY), qui avait été un temps jugée insuffisante, est désormais satisfaisante. La Croatie a également réalisé d'importants progrès en matière de respect des droits des minorités et de réconciliation régionale.

Malgré le souvenir douloureux du conflit issu de l'éclatement de la fédération yougoslave, les relations entre la Croatie et la Serbie se sont nettement améliorées et le contentieux de la délimitation de la frontière maritime entre la Croatie et la Slovénie autour de la baie de Piran a été résolu par le recours à l'arbitrage.

B. EN DÉPIT DE LA CRISE, LES CONDITIONS ÉCONOMIQUES DE L'ADHÉSION SONT EN VOIE D'ETRE REMPLIES

La Croatie compte 4,5 millions d'habitants dont le revenu moyen atteint 65 % de la moyenne de l'Union européenne. Ainsi, la Croatie est, avec la Slovénie, la région la plus avancée des Balkans et son PIB représente le double de celui de la Roumanie.

Si elle subit depuis 2009 les effets de la crise économique, la Croatie dispose d'importants atouts qui tiennent à sa situation géographique, à une agriculture diversifiée, à un réseau dense de petites et moyennes entreprises, à un bon système éducatif et à un potentiel touristique très enviable.

C. UN MECANISME DE SUIVI, MIS EN PLACE À L'INITIATIVE DE LA FRANCE ET DE L'ALLEMAGNE, PERMETTRA DE S'ASSURER DU RESPECT DES ENGAGEMENTS PRIS EN MATIÈRE DE REPRISE DE L'ACQUIS

La Croatie a conclu l'ensemble des chapitres de négociation. Les négociations les plus difficiles ont porté sur le chapitre 8 (concurrence), en raison de la nécessaire restructuration des chantiers navals croates, le chapitre 23 (justice et droits fondamentaux) et le chapitre 24 (justice, liberté, sécurité), en particulier concernant la réforme de la justice et la lutte contre la corruption.

Conformément aux principes du « consensus renouvelé sur l'élargissement », et à la lumière des enseignements du précédent élargissement à la Roumanie et à la Bulgarie en 2007, la procédure de suivi des obligations découlant de l'adhésion a été renforcée, avec plusieurs « clauses de sauvegarde », qui seront contenues dans le traité d'adhésion.

A cet égard, il convient de rappeler que l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne est distincte de son entrée dans la zone euro. De même, l'entrée de la Croatie dans l'Union n'entraîne pas son adhésion immédiate à l'espace Schengen.

C'est aussi dans cet esprit qu'à l'initiative de la France et de l'Allemagne, un mécanisme de suivi renforcé des engagements pris la Croatie jusqu'à l'adhésion a été mis en place, qui s'applique plus particulièrement aux chapitres 8 et 23 et  24. En cas de nécessité, le Conseil pourra prendre des mesures appropriées sur proposition de la Commission.

II. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION ET LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : APPORTER UN SOUTIEN A LA POURSUITE DU PROCESSUS D'ADHÉSION DE LA CROATIE A L'UNION EUROPÉENNE

A. APPROUVER LA SIGNATURE DU TRAITÉ D'ADHÉSION ENTRE LA CROATIE ET L'UNION EUROPÉENNE

La présente proposition de résolution rappelle, d'abord, dans l'un de ses considérants, qu'un mécanisme de suivi a été mis en place, à l'initiative de la France et de l'Allemagne, pour s'assurer que le processus de réforme se poursuivra dans les meilleures conditions jusqu'au 1 ^er juillet 2013, date prévue pour l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne.

Elle souligne ensuite que la Croatie répond aux critères politiques et qu'elle pourra satisfaire aux critères économiques d'ici la date prévue pour son adhésion, comme cela a d'ailleurs été confirmé par l'avis de la Commission européenne du 12 novembre dernier.

Elle félicite aussi la Croatie pour son engagement en faveur de la réconciliation des peuples ayant pris part au conflit issu de l'éclatement de la fédération yougoslave, et elle estime que l'entrée de la Croatie dans l'Union européenne constituera un encouragement pour les autres pays des Balkans occidentaux.

B. APPELER LE GOUVERNEMENT À DEPOSER RAPIDEMENT LE PROJET DE LOI AUTORISANT LA RATIFICATION DU TRAITÉ D'ADHÉSION

Les auteurs de la proposition de résolution expriment le voeu que la France soit parmi les premiers Etats membres à autoriser la ratification du traité d'adhésion. Ils invitent par conséquent le gouvernement à déposer rapidement après sa signature le projet de loi autorisant la ratification du traité d'adhésion sur le bureau des assemblées. Ce souhait correspond également au voeu exprimé par votre commission dans son rapport d'information.

Rappelons que la révision constitutionnelle de 2008 a prévu que l'examen du projet de loi autorisant la ratification du traité d'adhésion de la Croatie à l'Union européenne serait le dernier à suivre la procédure parlementaire classique, à la majorité simple.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : ADOPTER LE TEXTE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION SANS MODIFICATION

Etant donné que toutes ces recommandations rejoignent entièrement les conclusions contenues dans le rapport d'information présenté par votre rapporteur et notre ancien collègue M. Jacques Blanc, votre commission vous propose d'adopter le texte de la proposition de résolution, sans modification.

*

Au bénéfice de ces observations, votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a adopté la proposition de résolution, dont le texte est reproduit ci-après.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88 4 de la Constitution,

Vu l'avis de la Commission du 12 octobre 2011 (COM 2011 667 final) concernant la demande d'adhésion à l'Union européenne présentée par la République de Croatie,

Vu le rapport d'information n° 610 (2010 - 2011) de MM. Jacques Blanc et Didier Boulaud au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées,

Considérant que les négociations d'adhésion de la Croatie ont été conclues avec succès le 30 juin 2011 et que la Croatie a été invitée à poursuivre son effort de réforme jusqu'au jour de son entrée dans l'Union européenne, le 1er juillet 2013 ;

Considérant qu'à l'initiative de la France et de l'Allemagne, un mécanisme de suivi a été mis en place pour s'assurer que le processus de réforme se poursuivra dans les meilleures conditions jusqu'au 1 ^re juillet 2013 et que ce mécanisme constitue la garantie que le calendrier sera respecté ;

Considérant que la Croatie a prouvé qu'elle soutenait l'objectif majeur de l'Union européenne, à savoir - comme l'indique le préambule du traité sur l'Union européenne - une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe ;

Estime qu'aujourd'hui, la Croatie répond aux critères politiques nécessaires à l'adhésion et qu'elle pourra satisfaire aux critères économiques d'ici la date retenue pour son adhésion, à savoir le 1er juillet 2013 ;

Estime que l'entrée de la Croatie dans l'Union européenne est un encouragement pour les autres pays des Balkans occidentaux à poursuivre leur engagement en faveur de la stabilité régionale ;

Félicite la Croatie pour son engagement dans la nécessaire réconciliation des peuples et nations ayant pris part au conflit issu de l'éclatement de la fédération yougoslave ;

Souhaite que la France soit parmi les premiers Etats membres à mener à terme la procédure de ratification du traité d'adhésion, et adresse, par une approbation rapide, un message d'encouragement à la Croatie ;

Invite en conséquence le Gouvernement à déposer le projet de loi autorisant la ratification du traité d'adhésion rapidement après la signature de celui-ci prévue le 9 décembre 2011.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat a examiné le présent rapport ainsi que la proposition de résolution lors de sa réunion du 23 novembre 2011.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé au sein de la commission.

M. Jean-Marc Pastor . - Au moment où l'Union européenne est confrontée à une grave crise économique et financière, avec les conséquences sur la construction européenne de la crise des dettes souveraines dans la zone euro, et où l'on constate que l'Union européenne n'arrive pas à parler d'une seule voix sur la scène internationale en raison des fortes divisions entre les vingt-sept Etats membres, par exemple sur la candidature de la Palestine aux Nations Unies ou lors de l'intervention en Libye, on peut s'interroger sur la poursuite du processus d'élargissement de l'Union européenne.

D'ores et déjà, le passage d'une Europe à quinze à une Europe à vingt-sept a eu pour conséquence de modifier la nature du projet européen, qui tend à devenir une simple zone de libre échange, en raison des fortes disparités entre les Etats membres.

Dans ce contexte, ne faudrait-il pas prévoir une « pause » dans l'élargissement et s'interroger sur l'approfondissement de l'Union européenne, avant d'envisager de passer d'une Europe à vingt-sept à une Europe à trente, voire plus, en intégrant l'ensemble des pays des Balkans ?

Par ailleurs, je crois qu'il faut s'interroger sur les conséquences institutionnelles de l'élargissement aux pays des Balkans occidentaux. Lorsqu'ils auront adhéré à l'Union, les six pays issus de l'ex-Yougoslavie disposeront chacun d'un Commissaire, soit six Commissaires européens au total, contre un seul pour la France ou l'Allemagne.

Ne faudrait-il pas mener une réflexion approfondie sur le processus d'élargissement, et ses conséquences sur l'avenir de la construction européenne, avant d'envisager l'adhésion de ces pays ?

Enfin, au moment où les pays européens, notamment dans la zone euro, sont confrontés à d'importantes difficultés budgétaires, en raison de la crise économique et financière, je m'interroge sur le coût financier pour l'Union et ses Etats membres de l'élargissement aux pays des Balkans occidentaux.

M. Didier Boulaud, rapporteur . - Il est vrai que, dans le contexte politique et économique actuel, certains s'interrogent sur la poursuite de l'élargissement et réclament une « pause », qui interviendrait toutefois après l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne. Je considère cependant qu'il serait dangereux de laisser les pays des Balkans occidentaux au bord du chemin et de ne pas poursuivre le processus d'élargissement.

Je rappelle que l'Union européenne a reconnu la vocation européenne des pays des Balkans occidentaux, c'est-à-dire le principe de leur adhésion à l'Union européenne, en 2000, il y a plus de dix ans.

C'est dans cette zone, située au coeur de l'Europe, dont notre ancien collègue Robert Badinter avait coutume de rappeler qu'elle « produit plus d'histoire qu'elle n'en peut consommer », que nous avons assisté à la dernière guerre ayant ensanglanté l'Europe, avec les conflits meurtriers issus de l'éclatement de la fédération yougoslave, dans les années 1990, qui ont été marqués par des milliers de morts, notamment au sein des populations civiles, des crimes de guerre et des atrocités, ainsi que des milliers de réfugiés et déplacés. Il ne faut pas oublier non plus le sacrifice de nos soldats, tombés notamment en Bosnie-Herzégovine.

Dans cette zone, où subsistent de fortes tensions liées à la présence de nombreuses minorités, à l'image de la Bosnie-Herzégovine, dont la situation institutionnelle est particulièrement complexe, de la Macédoine, qui compte une forte minorité albanaise et dont le nom même est contesté par la Grèce, ou encore du Kosovo, dont l'indépendance reste contestée par la Serbie, la perspective européenne constitue le meilleur moyen de préserver la paix et la stabilité et d'encourager la réconciliation entre les peuples et les nations, comme l'illustre le rapprochement entre la Croatie et la Serbie, ou encore les discussions actuelles, sous l'égide de l'Union européenne, entre la Serbie et le Kosovo.

Il existe une forte attente de la part des populations à rejoindre l'Union européenne et il serait dangereux de ne pas répondre à ces espoirs, au risque d'encourager un retour des nationalismes et des extrémismes.

Certes, il est important de ne pas méconnaître les difficultés que rencontrent ces pays, en matière économique ou concernant les capacités judiciaires ou administratives, mais, là encore, la perspective de l'adhésion constitue un aiguillon utile pour encourager les réformes nécessaires, par exemple en matière de réforme de la justice ou de lutte contre la corruption.

Il faut également prendre en compte la situation économique de ces pays et les conséquences institutionnelles de l'élargissement.

Mais au-delà du grand marché, la première vocation de la construction européenne est de garantir la paix. « Faire l'Europe, c'est faire la paix » disait Jean Monnet.

Je considère donc qu'il est important de maintenir la perspective européenne des pays des Balkans occidentaux et de poursuivre le processus d'élargissement.

En ce qui concerne le coût financier de l'élargissement, je voudrais rappeler que la Croatie est, avec la Slovénie, la région la plus avancée des Balkans et que si le revenu moyen atteint 65 % de la moyenne de l'Union, son PIB représente plus du double de celui de la Roumanie. Par ailleurs, il est intéressant de relever que, si la Croatie sera bénéficiaire net des fonds européens lors de son adhésion, elle pourrait devenir à moyen terme contributeur net.

M. André Trillard - Mon interrogation porte davantage sur la proposition de résolution qui est soumise à notre examen que sur le cas de la Croatie. Je m'interroge, en effet, sur l'intérêt de cette proposition de résolution, qui ne me paraît pas évident, et sur son contenu. Est-il réellement nécessaire, par exemple, d'appeler le gouvernement à déposer rapidement le projet de loi autorisant la ratification du traité d'adhésion de la Croatie à l'Union européenne ?

M. Jacques Berthou . - Qu'en est-il de la présence de la France en Croatie, notamment en matière économique ?

M. Didier Boulaud, rapporteur . - En Croatie, la présence économique de la France est très modeste, à l'image d'ailleurs de l'ensemble de la région des Balkans.

A Zagreb comme sur l'ensemble du territoire croate, les entreprises allemandes et italiennes sont loin devant les entreprises françaises. Avec 2,7 % de part de marché, la France n'est que le 10ème fournisseur de la Croatie. Les exportations françaises à destination de la Croatie représentent 0,1 % des exportations françaises et le volume des échanges reste modeste (420 millions d'euros en 2010).

Cette situation n'est pas en voie d'amélioration : les échanges commerciaux franco-croates ont chuté depuis 2009. La part de marché française, en baisse régulière depuis 2001, est au plus bas depuis 10 ans, de même que l'excédent commercial (181 millions d'euros).

Du point de vue des investissements directs, la France n'est que le 5ème investisseur en Croatie, essentiellement grâce à un seul investissement, dans le secteur bancaire. Seules 68 filiales françaises sont aujourd'hui présentes en Croatie. Les grands investissements sont rares, qu'il s'agisse de rachats d'entreprises locales (dans le secteur laitier par exemple) ou de grands contrats (des opérateurs français ont déposé une offre pour le futur aéroport de Zagreb).

En outre, lors de notre mission à Zagreb, en mai, nous avons eu connaissance d'un projet tendant à concentrer le dispositif français d'appui aux PME au niveau régional (à Vienne), ce qui n'est sans doute pas de nature à faciliter les investissements directs que pourraient faire à Zagreb les entreprises françaises.

Il s'agit là d'un constat que l'on retrouve dans d'autres pays, comme l'Albanie par exemple.

Ainsi, lors d'un déplacement dans ce pays, j'avais été frappé de constater que malgré l'expertise et la compétence reconnue de nombreuses entreprises françaises dans des domaines comme les travaux publics, la construction de routes ou l'assainissement de l'eau, aucune entreprise française n'était présente dans les grands contrats de construction ou de renouvellement des infrastructures lancés en Albanie.

L'intérêt de la présente proposition de résolution tient précisément au fait qu'elle permet à notre assemblée de se prononcer avant la signature du traité d'adhésion, afin de répondre au reproche, souvent entendu, que le processus d'élargissement se ferait de manière incontrôlée, sans consultation des peuples ou de leurs représentants, d'autant plus que la ratification du traité d'adhésion avec la Croatie sera la dernière à suivre la procédure parlementaire classique, à majorité simple.

Par ailleurs, il n'est pas inutile d'appeler le gouvernement à déposer rapidement le projet de loi autorisant la ratification du traité d'adhésion, de manière à ce que la France figure parmi les premiers pays à ratifier ce traité, car, comme notre commission l'a souvent déploré par le passé, le gouvernement a souvent tardé à présenter au Parlement les projets de loi autorisant la ratification des traités, qu'il s'agisse par exemple du traité d'association et de stabilisation (ASA) avec la Bosnie-Herzégovine ou avec la Serbie, ce qui explique que la France figure souvent parmi les derniers pays à ratifier ces traités, voire même parfois est le dernier des vingt-sept Etats membres.

M. Jeanny Lorgeoux . - La Croatie a-t-elle fait un travail de mémoire sur son passé durant la seconde guerre mondiale, et notamment les crimes commis par le régime d'Ante Pavelic et de ses oustachis, complices du régime nazi ? Subsiste-t-il encore dans ce pays des mouvements extrémistes ?

M. Didier Boulaud, rapporteur . - Il subsiste encore des mouvements extrémistes, mais l'évolution du parti fondé par Franco Tudjman, l'Union démocratique croate (HDZ), qui était un parti nationaliste, et sa transformation en un parti conservateur classique est assez révélatrice de l'évolution des mentalités. Convaincu de la nécessité pour la Croatie de tourner la page des divisions du passé, le président croate Josipovic prône la réconciliation qu'il s'agisse de l'héritage douloureux de la seconde guerre mondiale ou des conflits des années 1990.

A cet égard, à mes yeux, le rapprochement avec l'Union européenne constitue le meilleur rempart face aux extrémismes.

Suivant l'avis de son rapporteur, la commission a adopté à l'unanimité la proposition de résolution sans modification.

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* ¹ Voir la communication du président M. Simon Sutour devant la commission des affaires européennes du 17 novembre, après le déplacement à Zagreb, les 14 et 15 novembre 2011

* ² Rapport d'information n°610 (2010-2011) sur l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne présenté par MM. Jacques Blanc et Didier Boulaud, au nom de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat, le 14 juin 2011