Projet de loi relatif à la majoration des droits à construire

Rapports législatifs

Rapport n° 463 (2011-2012), déposé le 6 mars 2012

Rapport n° 463 (2011-2012) de M. Thierry REPENTIN , fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, déposé le 6 mars 2012

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INTRODUCTION
EXAMEN DES ARTICLES
TABLEAU COMPARATIF

N° 463

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 mars 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE en nouvelle lecture après engagement de la procédure accélérée, relatif à la majoration des droits à construire ,

Par M. Thierry REPENTIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul , président ; MM. Martial Bourquin, Gérard César, Gérard Cornu, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, MM. Thierry Repentin, Raymond Vall , vice-présidents ; MM. Claude Bérit-Débat, Ronan Dantec, Mme Valérie Létard, MM. Rémy Pointereau, Bruno Retailleau, Bruno Sido, Michel Teston , secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Joël Billard, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Pierre Camani, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Alain Chatillon, Jacques Cornano, Roland Courteau, Philippe Darniche, Marc Daunis, Marcel Deneux, Mme Évelyne Didier, MM. Claude Dilain, Michel Doublet, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Philippe Esnol, Alain Fauconnier, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Francis Grignon, Didier Guillaume, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Alain Houpert, Benoît Huré, Joël Labbé, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Alain Le Vern, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Nègre, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Charles Revet, Roland Ries, Yves Rome, Mmes Laurence Rossignol, Mireille Schurch, Esther Sittler, MM. Henri Tandonnet, Robert Tropeano, Yannick Vaugrenard, François Vendasi, Paul Vergès, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 4335 , 4351 et T.A. 863

Nouvelle lecture : 4426 , 4429 et T.A. 882

Première lecture : 422 , 435 , 436 , 437 et T.A. 102 (2011-2012)

Commission mixte paritaire : 461 (2012-2012)

Nouvelle lecture : 462 et 464 (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Déposé par le Gouvernement le 8 février 2012, le projet de loi relatif à la majoration des droits à construire a été adopté en première lecture par les députés le 22 février 2012 après engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement. L'Assemblée nationale n'a apporté que des modifications marginales au texte présenté par le Gouvernement.

Votre commission du l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, compétente au fond, a examiné le texte transmis par les députés le 28 février 2012. Elle en a profondément remanié le contenu en supprimant le dispositif de majoration des droits à construire prévu à l'article L. 123-1-11-1 [nouveau] du code de l'urbanisme et en adoptant un dispositif rendant possible la cession, avec une décote pouvant atteindre 100 %, des immeubles de l'État afin d'y construire des logements sociaux. Le texte adopté par votre commission a été adopté en séance publique par le Sénat le 29 février 2012.

Réunie le 5 mars 2012, la commission mixte paritaire n'a pu parvenir à un texte commun. L'Assemblée nationale, invitée à se prononcer en nouvelle lecture le 5 mars dans la soirée, a adopté un texte identique à celui qu'elle avait adopté en première lecture.

Il appartient désormais au Sénat de se prononcer à nouveau sur ce texte. Aucun fait ou argument nouveau n'est intervenu, qui pourrait conduire la Haute Assemblée à changer la position constante qu'elle a défendue jusqu'à présent. Votre commission souhaite donc que le Sénat confirme le choix qu'il a fait en première lecture.

Il s'agit de maintenir la suppression du dispositif de majoration des droits à construire voulu par le Gouvernement , car il s'agit d'une mesure :

- précipitée, qui n'a été précédée d'aucune consultation des communes et des professionnels du logement ;

- redondante avec le droit existant. Il existe déjà trois dispositifs de majoration des droits à construire dans le code de l'urbanisme et cette loi en crée un quatrième ;

- porteuse de risques contentieux lourds pour les particuliers et les collectivités territoriales, notamment du fait des incertitudes qui entourent les modalités de consultation du public ;

- inefficace à moyen terme, car elle n'aura qu'un impact limité sur la construction de logements, et même contre-productive à court terme, car elle va se traduire dans l'immédiat par un gel des projets et une augmentation des prix ;

- contraire à une démarche urbanistique de qualité. Il existe en effet une antinomie entre la démarche de projet de territoire que conduisent les communes à travers leur plan local d'urbanisme et un dispositif bureaucratique de majoration généralisée des droits à construire ;

- accusatoire à l'encontre des communes auxquelles il est reproché d'édicter des règles de constructibilité malthusiennes et d'être ainsi responsables de la crise du logement.

Votre commission souhaite également le maintien du dispositif de cession des immeubles de l'État que le Sénat a adopté sur proposition de votre rapporteur.

C'est en effet une mesure simple et efficace, qui ne présente aucun risque juridique et qui peut permettre de libérer rapidement du foncier pour relancer la construction de logements.

C'est une mesure qui restaure l'exemplarité de l'État. L'État, face à la crise du logement ne peut se contenter de mettre en demeure les communes d'agir. Il doit prendre ses responsabilités. Céder les immeubles qu'il n'utilise pas est un moyen de le faire.

Enfin c'est une mesure bien cadrée, car la décote s'applique exclusivement à la construction de logements sociaux. Il n'est pas question pour l'État de céder ses terrains à prix réduit pour laisser profiter les tiers de plus-values injustifiées.

Si, à l'issue de cette nouvelle lecture, le Sénat n'adopte pas conforme le texte voté par l'Assemblée nationale, le Gouvernement pourra, s'il le souhaite, conformément au dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. Dans ce cas, cette dernière ne pourrait adopter que le dernier texte voté par elle, modifié, le cas échéant, par un ou plusieurs amendements adoptés par le Sénat.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission est favorable à l'adoption en nouvelle lecture d'un texte identique à celui que le Sénat a adopté en première lecture.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er A (Article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques)

Commentaire : cet article étend les possibilités de cession avec décote des immeubles de l'État dans le but de favoriser la construction de logements sociaux.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Confirmant la position adoptée par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, le Sénat a adopté à l'article 1 ^er A un dispositif qui :

- donne la possibilité à l'État de céder ses immeubles -et non pas seulement ses terrains, ce qui étend considérablement le champ de la mesure ;

- porte la décote potentielle à 100 %, ce qui lui permet éventuellement de les céder gratuitement.

Il s'agit uniquement d'une possibilité, l'État gardant la maîtrise des conditions de cession, qui sont fixées par un décret en Conseil d'État. Par ailleurs, il est précisé que la décote de 100 % ne concerne que la partie du programme réalisant du logement social, ce qui interdit la captation de la plus-value latente par des tiers.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Après l'échec de la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale a supprimé l'article 1 ^er A.

III - Le texte adopté par votre commission en nouvelle lecture

Sur proposition de son rapporteur, confirmant la position du Sénat en première lecture, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a rétabli l'article 1 ^er A dans sa rédaction issue des délibérations du Sénat, en première lecture.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé

Article 1er (Article L. 123-1-11-1 [nouveau] du code de l'urbanisme)

Commentaire : cet article crée un nouveau dispositif de majoration des droits à construire

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Le Sénat, confirmant le texte adopté par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a maintenu en première lecture la suppression de l'article 1 ^er instituant un nouveau dispositif de majoration des droits à construire à l'article L. 123-1-11-1 [nouveau] du code de l'urbanisme.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Après l'échec de la commission mixte paritaire, les députés ont décidé de rétablir l'article 1 ^er dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture. Ils l'ont toutefois modifié en séance publique, par un amendement modifiant l'alinéa 8, proposé par MM. Bernard Gérard et Michel Piron, pour préciser les modalités de mise à disposition du public de la synthèse de présentation de la note d'information prévue à l'alinéa 6. Cette précision qui porte sur la forme et les modalités de l'information du public ne modifie en rien la position de votre rapporteur.

III - Le texte adopté par votre commission en nouvelle lecture

En conséquence, sur proposition de son rapporteur, la commission de l'économie, a maintenu sa position initiale et rétablit la suppression de l'article 1 ^er .

Votre commission a supprimé cet article

Intitulé du projet de loi

Sur proposition de son rapporteur, pour tenir compte de la suppression de l'article unique instituant un nouveau dispositif de majoration des droits à construire et de l'adoption d'un article additionnel étendant les possibilités de cession avec décote des immeubles de l'État dans le but de favoriser la construction de logements sociaux, votre commission a adopté un amendement, à l'initiative de son rapporteur, pour rétablir l'intitulé du projet de loi dans sa rédaction issue des délibérations du Sénat en première lecture, à savoir : « projet de loi de mobilisation du foncier en faveur du logement ».

Votre commission a adopté cet intitulé ainsi rédigé

* *

Au cours de sa réunion du mardi 6 mars 2012, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

TABLEAU COMPARATIF

Les thèmes associés à ce dossier

Logement et urbanisme

Page mise à jour le 3 avril 2023

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Texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture ___	Texte adopté par le Sénat en première lecture ___	Texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ___	Texte de la commission ___
Projet de loi relatif à la majoration des droits à construire	Projet de loi de mobilisation du foncier en faveur du logement	Projet de loi relatif à la majoration des droits à construire	Projet de loi de mobilisation du foncier en faveur du logement
	Article 1 ^er A	Article 1 ^er A	Article 1 ^er A
	I. - Le premier alinéa de l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques est ainsi rédigé :	Supprimé	I. - Le premier alinéa de l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques est ainsi rédigé :
	« L'État peut procéder à l'aliénation d'immeubles bâtis ou non bâtis de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsque ces immeubles sont destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des loge-ments dont une partie au moins est réalisée en logement social. Le montant de la décote peut atteindre 100 % de la valeur vénale de l'immeuble, pondérée par le rapport de la surface de plancher affectée au logement social à la surface de plancher totale du programme immobilier. L'avantage financier résul-tant de la décote est exclusivement et en totalité répercuté dans le prix de revient des logements sociaux réalisés sur l'immeuble aliéné. »		« L'État peut procéder à l'aliénation d'immeubles bâtis ou non bâtis de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsque ces immeubles sont destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des loge-ments dont une partie au moins est réalisée en logement social. Le montant de la décote peut atteindre 100 % de la valeur vénale de l'immeuble, pondérée par le rapport de la surface de plancher affectée au logement social à la surface de plancher totale du programme immobilier. L'avantage financier résul-tant de la décote est exclusivement et en totalité répercuté dans le prix de revient des logements sociaux réalisés sur l'immeuble aliéné. »
	II. - La perte de recettes qui pourrait résulter pour l'État de l'application du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.		II. - La perte de recettes qui pourrait résulter pour l'État de l'application du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
Article unique	Article 1 ^er	Article 1 ^er	Article 1 ^er
I. - Aux deuxième et troisième phrases du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme, le taux : « 20 % » est remplacé par le taux : « 30 % ».	Supprimé	I. - Aux deuxième et troisième phrases du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme, le taux : « 20 % » est remplacé par le taux : « 30 % ».	Supprimé
II. - Après le même article L. 123-1-11, il est inséré un article L. 123-1-11-1 ainsi rédigé :		II. - Après le même article L. 123-1-11, il est inséré un article L. 123-1-11-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 123-1-11-1 . - I. - Les droits à construire résultant des règles de gabarit, de hauteur, d'emprise au sol ou de coefficient d'occupation des sols fixées par le plan local d'urbanisme, le plan d'occupation des sols ou le plan d'aménagement de zone sont majorés de 30 % pour permettre l'agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d'habitation, dans les conditions prévues au présent article. Cette majoration s'applique dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan d'aménagement de zone en vigueur à la date de promulgation de la loi n° du relative à la majoration des droits à construire.		« Art. L. 123-1-11-1 . - I. - Les droits à construire résultant des règles de gabarit, de hauteur, d'emprise au sol ou de coefficient d'occupation des sols fixées par le plan local d'urbanisme, le plan d'occupation des sols ou le plan d'aménagement de zone sont majorés de 30 % pour permettre l'agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d'habitation, dans les conditions prévues au présent article. Cette majoration s'applique dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan d'aménagement de zone en vigueur à la date de promulgation de la loi n° du relative à la majoration des droits à construire.
« La majoration de 30 % prévue au premier alinéa du présent I n'est applicable ni dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit mentionnées à l'article L. 147-4, ni dans les secteurs sauvegardés. Elle ne peut avoir pour effet de modifier une règle édictée par l'une des servitudes d'utilité publique prévues à l'article L. 126-1, ni de déroger aux chapitres V et VI du titre IV du livre I ^er .		« La majoration de 30 % prévue au premier alinéa du présent I n'est applicable ni dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit mentionnées à l'article L. 147-4, ni dans les secteurs sauvegardés. Elle ne peut avoir pour effet de modifier une règle édictée par l'une des servitudes d'utilité publique prévues à l'article L. 126-1, ni de déroger aux chapitres V et VI du titre IV du livre Ier.
« Elle ne s'applique pas si le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a pris, avant la promulgation de la loi n° du précitée, une délibération faisant application du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.		« Elle ne s'applique pas si le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a pris, avant la promulgation de la loi n° du précitée, une délibération faisant application du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.
« II. - Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi n° du précitée, l'autorité compétente, en application de l'article L. 123-6, pour élaborer le plan local d'urbanisme met à la disposition du public une note d'information présentant les conséquences de l'application de la majoration de 30 % prévue au I du présent article sur le territoire de la ou des communes concernées, notamment au regard des objectifs mentionnés à l'article L. 121-1. Le public dispose d'un délai d'un mois pour formuler ses observations à compter de la mise à disposition de cette note.		« II. - Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi n° du précitée, l'autorité compétente, en application de l'article L. 123-6, pour élaborer le plan local d'urbanisme met à la disposition du public une note d'information présentant les conséquences de l'application de la majoration de 30 % prévue au I du présent article sur le territoire de la ou des communes concernées, notamment au regard des objectifs mentionnés à l'article L. 121-1. Le public dispose d'un délai d'un mois pour formuler ses observations à compter de la mise à disposition de cette note.
« Les modalités de la consultation du public prévue au premier alinéa du présent II et du recueil et de la conservation de ses observations sont précisées, selon le cas, par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et portées à la connaissance du public au moins huit jours avant le début de cette consultation. Elles peuvent prendre la forme d'une mise en ligne du dossier de consultation ou d'une présentation au cours d'une réunion publique.		« Les modalités de la consultation du public prévue au premier alinéa du présent II et du recueil et de la conservation de ses observations sont précisées, selon le cas, par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et portées à la connaissance du public au moins huit jours avant le début de cette consultation. Elles peuvent prendre la forme d'une mise en ligne du dossier de consultation ou d'une présentation au cours d'une réunion publique.
« À l'issue de la mise à disposition de la note d'information mentionnée au même premier alinéa, le président de l'établissement public ou le maire présente la synthèse des observations du public à l'organe délibérant de l'établissement public ou au conseil municipal. Cette synthèse est publiée dans les conditions prévues pour la publication des documents modifiant les règles d'urbanisme.		« À l'issue de la mise à disposition de la note d'information mentionnée au même premier alinéa, le président de l'établissement public ou le maire présente la synthèse des observations du public à l'organe délibérant de l'établissement public ou au conseil municipal. Cette synthèse est tenue à disposition du public. Un avis précisant le lieu dans lequel elle est tenue à disposition du public fait l'objet des mesures d'affichage et, le cas échéant, de publicité applicables aux actes modifiant un plan local d'urbanisme.
« III. - La majoration mentionnée au premier alinéa du I est applicable huit jours après la date de la séance au cours de laquelle la synthèse des observations du public a été présentée à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou au conseil municipal et au plus tard à l'expiration d'un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi n° du précitée, sauf si l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le conseil municipal décide, à l'issue de la consultation du public prévue aux deux premiers alinéas du II du présent article, qu'elle ne s'applique pas sur tout ou partie du territoire de la ou des communes concernées ou s'il adopte la délibération prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.		« III. - La majoration mentionnée au premier alinéa du I est applicable huit jours après la date de la séance au cours de laquelle la synthèse des observations du public a été présentée à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou au conseil municipal et au plus tard à l'expiration d'un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi n° du précitée, sauf si l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le conseil municipal décide, à l'issue de cette présentation, qu'elle ne s'applique pas sur tout ou partie du territoire de la ou des communes concernées ou s'il adopte la délibération prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.
« À tout moment, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent peut adopter une délibération mettant fin à l'application de la majoration prévue au I du présent article sur tout ou partie du territoire de la commune ou des communes concernées. Il en est de même s'il décide d'adopter la délibération prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11. Dans les deux cas, cette délibération est précédée de la consultation du public prévue, respectivement, au II du présent article ou au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.		« À tout moment, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent peut adopter une délibération mettant fin à l'application de la majoration prévue au I du présent article sur tout ou partie du territoire de la commune ou des communes concernées. Il en est de même s'il décide d'adopter la délibération prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11. Dans les deux cas, cette délibération est précédée de la consultation du public prévue, respectivement, au II du présent article ou au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.
« Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme peuvent décider d'appliquer la majoration prévue au I du présent article sur leur territoire, nonobstant toute délibération contraire de l'établissement public, ou d'écarter cette application.		« Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme peuvent décider d'appliquer la majoration prévue au I du présent article sur leur territoire, nonobstant toute délibération contraire de l'établissement public, ou d'écarter cette application.
« IV. - Le présent article s'applique aux demandes de permis et aux déclarations déposées en application de l'article L. 423-1 avant le 1 ^er janvier 2016. »		« IV. - Le présent article s'applique aux demandes de permis et aux déclarations déposées en application de l'article L. 423-1 avant le 1er janvier 2016. »
III. - L'article L. 128-3 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :		III. - L'article L. 128-3 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Il en est de même de l'application combinée des articles L. 123-1-11-1, L. 127-1, L. 128-1 et L. 128-2. »		« Il en est de même de l'application combinée des articles L. 123-1-11-1, L. 127-1, L. 128-1 et L. 128-2. »