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Proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre

23 octobre 2012 : Tarification de l'énergie ( rapport - première lecture )

Rapport n° 70 (2012-2013) de M. Roland COURTEAU, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 23 octobre 2012

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N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 octobre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre,

Par M. Roland COURTEAU,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Martial Bourquin, Claude Bérit-Débat, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano, vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Vincent Capo-Canellas, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

150, 199 et T.A. 17

Sénat :

19, 51 et 71 (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, messieurs,

La proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre, adoptée par l'Assemblée nationale, propose la mise en place d'un mécanisme de bonus-malus sur les factures d'électricité, de gaz et de chaleur.

Elle comprend également des mesures d'accompagnement relatives notamment aux tarifs sociaux, à la Commission de régulation de l'énergie, à l'effacement, au mécanisme de capacité, au maintien de la fourniture en énergie pendant la période hivernale, à la tarification de l'eau et aux règles d'implantation des éoliennes.

Votre rapporteur a mené un travail approfondi dans les délais contraints qui lui étaient accordés.

Il a reçu plus de quatre-vingt personnes au cours de trente-trois auditions et a travaillé avec le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et le ministère de l'économie et des finances pour réfléchir aux améliorations possibles du dispositif qui était soumis à l'examen de votre commission.

Votre commission, réunie le mardi 23 octobre 2012, a toutefois adopté, par 20 voix contre 19, une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité, déposée par les sénateurs du groupe communiste, républicain et citoyen.

Elle présentera en conséquence cette motion lors de la discussion de la proposition de loi en séance publique.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA TARIFICATION PROGRESSIVE POUR ENCOURAGER UNE UTILISATION PLUS MODÉRÉE DE L'ÉNERGIE

La présente proposition de loi emploie le terme de « bonus-malus » et non de « tarification progressive », car le dispositif proposé ne passe pas par une manipulation des tarifs réglementés ni du tarif d'acheminement, mais par l'ajout d'une ligne sur la facture, indépendante des mécanismes de tarification réglementés.

Du point de vue du consommateur, toutefois, l'effet est comparable à celui d'une modification des tarifs avec l'application de prix différenciés à des tranches successives de consommation.

A. LES EXEMPLES INTERNATIONAUX

Votre rapporteur s'est intéressé, au cours des auditions qu'il a menées, aux exemples de mise en oeuvre d'une tarification progressive.

Ces expériences, d'après les informations qui lui ont été communiquées, varient aussi bien dans leurs objectifs que dans leur mise en oeuvre et ne peuvent être comparées dans tous leurs éléments avec le mécanisme proposé par la présente proposition de loi. Certaines conclusions peuvent tout de même en être tirées.

1. La Californie

La Californie a mis en place un mécanisme de tarification progressive qui est, par le nombre de critères pris en compte, l'un des plus proches de celui envisagé pour la France par la présente proposition de loi1(*).

Dans cet État, le Miller-Warren Energy Lifeline Act de 1975 a prévu que les opérateurs devaient fournir une tranche essentielle de consommation à un coût abordable. Le mécanisme, assez faiblement progressif à l'origine, a été adapté à plusieurs reprises, notamment après la crise californienne de l'énergie de 2001, pour aboutir au système actuel qui comporte les caractéristiques suivantes, pour les trois grands opérateurs privés historiques qui desservent la très grande majorité de la population en électricité et en gaz.

Le volume de base ou « baseline » est de 50 à 70 % de la consommation résidentielle moyenne. Il est modulé selon :

- la zone climatique. L'État est divisé en une dizaine de zones ;

- la saison ;

la source d'énergie utilisée pour le chauffage (électricité, gaz ou autre) ;

- l'utilisation d'équipements médicaux spécifiques.

Le volume de base ne dépend pas de la taille du foyer et l'utilisation de l'air conditionné, pourtant fréquente dans cet État, n'est pas prise en compte.

Il existe quatre à cinq tranches de consommation pour l'électricité et deux pour le gaz. Le prix du kilowattheure électrique, qui varie selon l'opérateur, varie de un à trois ou quatre entre la première tranche (qui correspond au volume de base) et la dernière : la progressivité est donc très marquée.

Les deux premières tranches, qui regroupent la moitié des usagers, correspondent en fait à un gel du tarif par rapport aux années passées, tandis que le prix des trois tranches supérieures a fortement augmenté depuis dix ans.

Par ailleurs, les trois grands opérateurs proposent un programme d'aide aux ménages à revenu modeste et aux familles nombreuses.

Des systèmes souvent plus simples et moins progressifs sont également mis en oeuvre par des régies municipales.

Le mécanisme présente donc des points communs remarquables avec celui envisagé en France (prise en compte de la localisation géographique, de certains équipements de la maison dont le mode de chauffage), avec toutefois des différences significatives :

- la progressivité s'applique sur la part « fourniture » du tarif, dans un contexte de monopole local qui simplifie la gestion du mécanisme. Les barèmes diffèrent d'ailleurs de manière importante d'un opérateur à un autre ;

- la localisation est prise en compte au niveau des grandes zones climatiques, mais pas au niveau de la commune et a fortiori pas à un niveau encore plus local comme cela a été suggéré au cours des débats à l'Assemblée nationale ;

- l'âge des membres du foyer n'est pas pris compte ; le nombre de personnes et la situation sociale des ménages font l'objet d'une prise en charge par des politiques différentes et non par la tarification progressive elle-même.

Selon diverses études, la tarification progressive en Californie aurait pour effet une réduction de la consommation globale, qui proviendrait pour la plus grande partie d'une petite fraction des ménages à forte consommation. 

L'augmentation progressive du prix des tranches les plus élevées semble toutefois réduire progressivement l'acceptabilité du dispositif, notamment lorsqu'un été chaud conduit à une utilisation plus importante de la climatisation.

2. Des modèles très variés

· Une tarification progressive de l'électricité existe en Italie. Elle se différencie du mécanisme présenté par la proposition de loi à plusieurs titres :

- elle a été mis en place, comme c'est le cas de nombreuses tarifications progressives, dans un contexte de crise énergétique lors des années 1970 ;

- la progressivité est portée par le tarif d'acheminement de l'électricité ;

- comme cela a été souligné plusieurs fois à votre rapporteur, l'Italie, comme la Californie, dispose déjà de compteurs communicants qui peuvent faciliter l'adaptation du comportement des consommateurs grâce à une meilleure information sur sa consommation.

Par ailleurs, l'Italie se caractérise par un faible développement du chauffage électrique et par une limitation de la puissance des compteurs, qui très souvent ne dépasse pas 3 kVA.

· Dans l'état du Minnesota, une tarification progressive du gaz a été mise en place, mais les protestations ont rapidement conduit à sa suspension dans l'attente d'une nouvelle définition du mécanisme.

· Au Japon, la tarification de l'électricité comprend trois tranches, avec une progressivité beaucoup moins marquée qu'en Californie :

- 0,14 €/kWh pour une consommation inférieure à 120 kWh par mois ;

- 0,18 €/kWh pour la part de consommation comprise entre 120 et 300 kWh ;

- 0,19 €/kWh pour la part de consommation dépassant 300 kWh.

· Au Québec, le mécanisme comporte deux tranches, avec un écart de prix de 41 %. Le volume de base ne couvre pas le chauffage. Celui-ci est pourtant assuré essentiellement par l'électricité et représente, compte tenu du climat, une consommation très élevée.

De plus, le volume de base ne fait l'objet d'aucune modulation : il ne prend pas en compte la taille du foyer, ni le revenu, ni la surface du logement ou la différence de climat.

D'après les éléments communiqués à votre rapporteur, l'absence de modulation est rendue possible parce que la première tranche est large et englobe tous les usages essentiels, hors chauffage, ce qui absorbe donc dans une certaine mesure les différences entre les ménages.

Le mécanisme mis en place au Québec est donc très éloigné de celui qui est envisagé par la présente proposition de loi pour la France, malgré le point commun entre ces deux États d'une utilisation importante du chauffage électrique.

La transposition au cas français doit toutefois être faite avec prudence, car le Québec bénéficie d'une production d'électricité d'origine essentiellement renouvelable et ne connaît donc pas les mêmes enjeux de maîtrise de la consommation.

· En Corée du Sud, un mécanisme de tarification progressive a été instauré lors de la crise pétrolière de 1973. Le mécanisme comprend six tranches fixes (100 kWh, 200 kWh, etc. par mois) avec une progressivité très marquée, le prix de la dernière étant onze fois supérieur au prix de la première tranche.

L'opérateur Kepco a toutefois annoncé récemment que le nombre de tranches et la progressivité du mécanisme seraient réduits. Un été particulièrement chaud, dans un pays où la climatisation est largement utilisée, a en effet augmenté de manière importante la facture d'électricité de nombreux consommateurs.

· Enfin, la Belgique et l'Allemagne ont conduit des réflexions sur l'instauration d'une tarification progressive. L'Allemagne, qui l'envisageait avec un objet exclusivement social, y a renoncé en considérant que ce n'était pas l'outil approprié.

En Belgique, une étude conduite par le régulateur2(*) a conclu que le mécanisme de la tarification progressive :

- présentait des difficultés juridiques, dont certaines sont spécifiques à la structure institutionnelle de ce pays ;

- pouvait présenter un intérêt, mais probablement limité, sur le plan économique, social et environnemental, en raison notamment de la faiblesse de l'élasticité-prix de la demande.

B. LA TARIFICATION PROGRESSIVE INCITE À RÉDUIRE LE NIVEAU DE CONSOMMATION

L'instauration d'une tarification progressive, ou d'un système de bonus-malus tel qu'envisagé par la présente proposition de loi, peut accroître l'effet incitatif du système actuel en faveur d'une réduction de la consommation.

On peut faire observer que la tarification actuelle des prix de l'énergie incite d'ores et déjà à une réduction de la consommation, puisque chaque kilowattheure consommé supplémentaire conduit bien évidemment à une augmentation du montant de la facture3(*).

Toutefois, le système n'est pas proportionnel, dans la mesure où tous les kilowattheures sont au même prix, tant ceux qui couvrent des besoins essentiels (se chauffer, cuire des aliments, maintenir sous tension le réfrigérateur...) que ceux qui correspondent à un usage de confort, voire à du superflu (chauffer une piscine, laisser les fenêtres ouvertes alors que le radiateur est allumé...).

Certaines personnes reçues par votre rapporteur ont souligné que le prix de l'énergie, et en particulier de l'électricité, serait en fait dégressif à l'heure actuelle, et pourrait le rester dans une certaine mesure après la mise en place de la tarification progressive.

En effet, en raison de la présence du prix d'un abonnement qui ne dépend pas de la consommation, le rapport entre le montant de la facture et le nombre de kilowattheures consommés est souvent plus élevé pour un petit consommateur que pour un gros consommateur.

Ce constat doit toutefois être relativisé, car le prix de l'abonnement dépend lui-même de la puissance du compteur : un très gros consommateur paiera, en principe, un prix d'abonnement supérieur à un petit consommateur qui n'aura pas besoin du même niveau de puissance. Cette progression du prix de l'abonnement en fonction du niveau de puissance est effective surtout à partir d'une puissance de 9 kVA : un abonnement à 9 kVA au tarif réglementé de vente ne coûte que 39 % de plus qu'un abonnement à 3 kVA, pour une puissance souscrite trois fois supérieure. Sur les paliers les plus élevés, l'augmentation de prix est plus que proportionnelle au niveau de puissance :

Graphique Sénat. Chiffres EDF

Un mécanisme de modulation du montant de la facture en fonction de deux ou plusieurs tranches de consommation pourrait donc avoir plusieurs avantages :

- il enverrait un « signal-prix » incitant le consommateur à réduire sa consommation au-delà d'un certain seuil ;

- il pourrait donc permettre une réduction globale de la consommation, par une limitation de la consommation dans les tranches supérieures. Cet effet suppose que cette réduction ne soit pas compensée par une augmentation de la consommation dans les tranches inférieures, où le prix serait moins élevé qu'aujourd'hui4(*).

Les effets bénéfiques seraient environnementaux et dans une certaine mesure économiques :

- une baisse globale de consommation d'énergie permet une diminution des émissions de gaz à effet de serre, surtout, concernant l'électricité, si elle a lieu pendant les périodes de forte demande où des moyens de production fortement émetteurs sont mis en oeuvre ;

- les besoins en nouveaux équipements de production ou en renforcement et développement de réseaux seraient réduits.

II. LES DEUX POLITIQUES D'ACCOMPAGNEMENT INDISPENSABLES : LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ ET PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE

Votre rapporteur, au cours de ses auditions, a pris toute la mesure du développement du phénomène de la précarité énergétique. La tarification progressive ne répondant pas nécessairement, à elle seule, à la fois à l'objectif de réduction de la consommation et à celui de traitement des situations de détresse énergétique, il s'est intéressé à l'ensemble des dispositifs de lutte contre la précarité énergétique.

A. LA PRÉCARITÉ ÉNERGÉTIQUE, UN MAL ENCORE TRÈS RÉPANDU

Reconnue par les pouvoirs publics depuis 1975 seulement, la précarité énergétique a fait l'objet d'un rapport du 15 décembre 20095(*) en établissant les contours et en posant la définition. Elle a donné lieu à la mise en place, en mars 2011, d'un observatoire national qui lui est consacré.

La définition de la précarité énergétique a été introduite dans la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement : « Est en situation de précarité énergétique au titre de la présente loi une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d'énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'habitat.». On considère qu'un foyer qui dépense plus de 10 % de son budget pour ses factures d'énergie, est en situation de précarité énergétique.

Selon ce rapport, 3 400 000 ménages - soit 13 % des foyers - consacrent plus de 10 % de leurs ressources au paiement de leurs factures d'énergie6(*). Or, ce seuil est considéré dans certains pays comme le signe d'une précarité énergétique avancée. Celle-ci serait due à trois principaux facteurs : la faiblesse des revenus, la mauvaise qualité thermique des logements occupés et l'augmentation du coût de l'énergie.

Pour la plupart modestes, voire très modestes, 87 % de ces ménages relèvent du parc privé de logements. 62 % sont propriétaires-occupants. Et 90 % de ces propriétaires habitent une maison individuelle, souvent située en zone rurale. Ils sont souvent âgés - 55 % d'entre eux ayant plus de 60 ans - et se logent essentiellement dans des maisons construites avant 1975.

Particulièrement touchés, les ménages modestes souhaiteraient vivement remédier à cette situation en réalisant des travaux. Ainsi, selon un sondage IFOP réalisé en janvier 2009, 50 % d'entre eux en font une priorité, 43 % espérant réaliser des économies de l'ordre de 200 à 500 euros sur des factures moyennes de l'ordre de 2 000 euros par an en réalisant des travaux d'un montant de l'ordre de 5 000 euros.

B. REMPLACER LES TARIFS SOCIAUX PAR LA TARIFICATION PROGRESSIVE ?

Un objectif de la tarification progressive étant de permettre aux ménages modestes de payer moins cher l'énergie dont ils ont besoin, il pourrait être intéressant d'envisager l'intégration des tarifs sociaux (tarif de première nécessité pour l'électricité, tarif spécial de solidarité pour le gaz) dans la tarification progressive.

Cet objectif semble toutefois difficile à atteindre selon votre rapporteur : le paramétrage de la tarification progressive serait particulièrement délicat si celle-ci devait remplir simultanément et à elle seule un objectif environnemental de réduction de la consommation et de lutte contre la précarité énergétique.

D'après des simulations effectuées par la direction générale du Trésor et communiquées à votre rapporteur, le remplacement des tarifs sociaux par une tarification progressive, appliquée sans modification du ciblage et du budget alloué à la lutte contre la précarité, entrainerait une dégradation de la situation pour un nombre non négligeable de ménages parmi les plus précaires.

L'une des raisons est que les tarifs sociaux réduisent non seulement la part variable du tarif, mais aussi la part fixe (abonnement). Or les ménages, dans le cadre de la tarification progressive, demeurent soumis à la nécessité de payer l'abonnement dans son intégralité.

S'agissant inversement des ménages à forte consommation, ces simulations montrent que cette catégorie comprend un nombre non négligeable de ménages à faibles revenus, qui seraient eux aussi affectés par le remplacement des tarifs sociaux actuels par une tarification progressive.

Les principaux bénéficiaires d'un remplacement des tarifs sociaux par un tarif progressif pourraient ainsi être en moyenne les classes moyennes, bénéficiant d'une baisse du montant de la facture financée principalement par la hausse des factures payées par les classes supérieures.

D'autres simulations ont montré qu'il serait possible de réduire le nombre de ménages à faibles revenus « perdants », mais sans y parvenir totalement et à condition de différencier fortement le barème appliqué aux ménages précaires et celui appliqué aux autres ménages. Les transferts entre ménages seraient alors beaucoup plus importants qu'aujourd'hui.

UN AUTRE EXEMPLE : LE BONUS-MALUS AUTOMOBILE

Un dispositif de « bonus-malus » a été instauré à la suite du Grenelle de l'environnement afin d'orienter les choix des consommateurs vers les véhicules à faible émission de CO2. Créé par l'article 63 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, il est inscrit à l'article 1011 bis du code général des impôts.

Le bonus et le malus sont deux dispositifs distincts par les critères de modulation et par le mode d'attribution, mais leurs montants, en principe, doivent s'équilibrer.

Le bonus est appliqué en deçà d'un seuil d'émission. Il est d'autant plus élevé que les émissions du véhicule sont basses. Il dépend du type de véhicule mais est plafonné en proportion du coût du véhicule neuf

Il est versé aux particuliers par l'Agence de services et de paiement ou, sous forme d'avance, par le vendeur du véhicule. Les dépenses du bonus sont estimées à 452 millions d'euros pour 2013.

Le malus est appliqué au-delà d'un seuil d'émissions (supérieur au seuil supérieur d'application du bonus). C'est un dispositif fiscal : il correspond à une taxe perçue lors de l'immatriculation des véhicules et assise sur le nombre de grammes de CO2 émis par kilomètre ou sur la puissance administrative.

Sont exonérés du malus les véhicules pour handicapés ou acquis par des personnes titulaires de la carte d'invalidité. Les tranches d'application de la taxe sont modulées en fonction du nombre d'enfants à charge : l'acquéreur de l'automobile paie le malus intégral, puis demande un remboursement d'impôt égal à la différence entre le malus qu'il a payé et celui correspondant à l'application du barème relatif à sa situation familiale.

Les sommes versées au titre du malus sont affectées à un fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres.

Les recettes étant inférieures aux prévisions, le dispositif connaissait en 2011 un déficit cumulé de 1,45 milliard d'euros7(*). Le dispositif a été réformé avec la mise en place d'un compte d'affectation spéciale en 2012.

Votre rapporteur considère donc que la tarification progressive, qui a pour objectif principal de favoriser la réduction de la consommation, doit se combiner avec le maintien et l'amélioration de mesures spécifiquement sociales, mieux à même de cibler correctement les besoins des ménages à faibles revenus.

Deux pistes lui paraissent particulièrement intéressantes à cet égard : l'extension de l'application des tarifs sociaux, proposée par la présente proposition de loi, et la proposition de chèque énergie.

C. LES TARIFS SOCIAUX POUR LUTTER CONTRE LA PRÉCARITÉ ÉNERGÉTIQUE

Les tarifs sociaux de l'électricité et du gaz doivent être replacés dans l'ensemble plus vaste des aides permettant aux consommateurs de réduire la facture énergétique liée à leur logement.

PANORAMA DES AIDES AUX MÉNAGES POUR ALLÉGER LES FACTURES
OU FAIRE FACE AUX IMPAYÉS

Tarifs sociaux pour l'électricité et le gaz : voir infra.

Forfait de charges lié aux allocations logement (ALAPL) : ce forfait de 48 euros par mois, auquel s'ajoutent 11 euros par personne supplémentaire, concerne sous conditions de ressources les locataires et propriétaires accédants.

Fonds de solidarité logement : relevant de la compétence des départements, le fonds de solidarité logement a permis en 2008 de venir en aide à plus de 300 000 ménages en situation d'impayé de facture d'énergie. Il faut souligner que le nombre de demandes est impacté par la disponibilité des budgets : les travailleurs sociaux ont tendance à ne pas transmettre de demandes lorsqu'ils savent que le budget annuel est épuisé.

Aides « extralégales » : d'autres aides sont déployées, par le secteur institutionnel et par le secteur associatif. On peut citer ainsi les aides allouées par les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS - CIAS) dont le poste énergie représente 12 %.

Le rapport du Réseau Rappel estime que l'ensemble de ces dispositifs apportent une aide effective aux ménages, mais rencontrent plusieurs limites : tout d'abord, leur coordination semble insuffisante ; de plus, certaines énergies comme le bois, le charbon, le propane ou les réseaux de chaleur ne sont parfois pas prises en compte ; enfin ces dispositifs s'accompagnent de certaines disparités et d'effets de seuil. Par-dessus tout, ils ne prennent pas suffisamment en compte la nécessité d'améliorer la qualité thermique des logements.

Source : rapport du Réseau Rappel publié en mars 2011 sous l'égide de l'Observatoire national de la précarité énergétique

Il résulte de ce schéma d'ensemble que les tarifs sociaux apportent une réponse importante mais néanmoins partielle à la précarité énergétique.

Ils ne concernent en effet pas les ménages qui se chauffent avec d'autres énergies tels que le fioul, ni la performance énergétique des logements précaires.

S'agissant plus particulièrement des tarifs sociaux de l'énergie, deux dispositifs distincts, mais liés dans leurs conditions d'attribution, ont été mis en place pour l'électricité d'une part, pour le gaz de l'autre.

1. Le tarif de première nécessité pour l'électricité

Entré en vigueur le 1er janvier 2005, le tarif social de l'électricité « produit de première nécessité » (TPN) est proposé par les fournisseurs dits « historiques », c'est-à-dire EDF sur un territoire couvrant 95 % de la population et les entreprises locales de distribution (ELD) sur le reste du territoire.

Il consiste en une réduction de 40 à 60 % par rapport au tarif réglementé. Cette réduction varie selon le nombre de personnes composant le foyer et s'applique à un volume de consommation plafonné à 1 200 kWh par an, très inférieur à la consommation de la plupart des foyers.

Le bénéficiaire du TPN bénéficie également de la gratuité de la mise en service et d'un abattement de 80 % sur la facturation d'un déplacement, en cas de suspension de fourniture.

À la fin 2010, le nombre de bénéficiaires du TPN était d'environ 615 000 foyers, alors que deux millions auraient droit à ce tarif. Il s'agit des bénéficiaires de la couverture maladie universelle complémentaire, CMU-C, c'est-à-dire les personnes ayant un revenu mensuel inférieur à 661 euros seules ou à 991 euros en couple.

Le coût du TPN pour la collectivité est évalué à environ 45 millions d'euros par an. Il est financé par la contribution au service public de l'électricité (CSPE). Il ne représente toutefois, comme cela a été souligné à votre rapporteur, qu'une partie très mineure du produit de la CSPE.

En 2011, pour l'électricité, le tarif social a été revalorisé de 10 points l'an dernier : il se traduit par une réduction moyenne de 90 euros par an environ.

Alors que le tarif social du gaz est proposé par tous les fournisseurs de gaz, seuls EDF et les fournisseurs historiques locaux ont le droit de distribuer le TPN : les deux millions de clients des opérateurs alternatifs n'y ont donc pas actuellement accès.

2. Le tarif spécial de solidarité pour le gaz

En vigueur depuis 2008, le tarif spécial de solidarité (TSS) peut être proposé par l'ensemble des fournisseurs de gaz naturel.

Il consiste en une réduction forfaitaire, modulée selon la taille du foyer et son niveau de consommation.

Le bénéficiaire du TSS bénéficie également de la gratuité de la mise en service et d'un abattement de 80 % sur la facturation d'un déplacement, en cas de suspension de fourniture, justifiée par un défaut de paiement.

Lorsque le bénéficiaire du TSS réside dans un immeuble d'habitation chauffé collectivement et règle ses consommations de gaz au travers des charges de son logement, il bénéficie d'un versement forfaitaire (sous forme d'un chèque individuel).

À la fin 2010, le nombre de bénéficiaires du TSS était d'environ 307 000 foyers, sur un total de 800 000 ayants droit raccordés au réseau de gaz naturel.

Le coût du TSS est évalué à environ 20 millions d'euros par an. Il est financé par la contribution au tarif spécial de solidarité (CTSS), taxe payée par les fournisseurs de gaz.

Le TSS a été revalorisé de 20 % en avril 2011 et à nouveau de 10 % au 1er janvier 2012 : pour un foyer chauffé au gaz, le rabais annuel est de 156 euros.

3. Des conditions d'attribution communes

D'une part, les consommateurs doivent justifier de ressources annuelles inférieures ou égales au plafond permettant de bénéficier de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C). Ce plafond est de 7 934,40 euros par an pour une personne seule8(*) au 1er juillet 2012.

D'autre part, le TPN s'applique exclusivement aux consommations enregistrées pour le logement principal du consommateur. Le TSS s'applique aux personnes titulaires d'un contrat de fourniture de gaz naturel pour leur résidence principale ou dont l'immeuble d'habitation est chauffé collectivement au gaz naturel.

4. L'automatisation de l'attribution des tarifs sociaux

Le médiateur national de l'énergie avait souligné la forte déperdition entre les deux millions d'ayants droit - les ménages dont les revenus sont inférieurs au plafond de la CMUC (couverture maladie universelle complémentaire), soit 661 euros par mois pour une personne seule - et les 650 000 bénéficiaires du TPN, le tarif social de l'électricité. Parmi ces derniers, seuls 300 000 sont éligibles au tarif spécial solidarité (TSS), le tarif social du gaz.

Conformément au décret n° 2012-309 du 6 mars 2012 relatif à l'automatisation des procédures d'attribution des tarifs sociaux de l'électricité et du gaz naturel, ces tarifs sont désormais accordés aux ayants droit sans qu'ils aient à remplir de formulaire.

Les personnes concernées reçoivent une attestation leur indiquant qu'elles en bénéficient, sauf opposition de leur part dans un délai de 15 jours. Lorsque l'attribution n'a pu se faire automatiquement, les personnes concernées reçoivent une attestation leur indiquant les modalités pour l'obtenir.

Cette automatisation est permise par le croisement des fichiers et informations des organismes d'assurance maladie, des fournisseurs, des cocontractants des fournisseurs de chaufferie de gaz alimentant des immeubles résidentiels et des gestionnaires du réseau de distribution de gaz naturel.

D'après les indications recueillies par votre rapporteur, cette automatisation, en dépit des critiques qui ont pu être formulées, commence à produire ses effets, le nombre des bénéficiaires des tarifs sociaux ayant très fortement augmenté au cours des derniers mois.

ORGANISATION ACTUELLE DE LA TRANSMISSION DES DONNÉES

Les organismes d'assurance maladie transmettent aux fournisseurs, au moins une fois par trimestre, les fichiers des ayants droits à la CMU-C.

Sont exploités les fichiers et informations des organismes d'assurance maladie, des fournisseurs, des cocontractants des fournisseurs de chaufferie de gaz alimentant des immeubles résidentiels ainsi que des gestionnaires du réseau de distribution de gaz naturel, afin d'identifier les bénéficiaires et les fournisseurs.

S'agissant du tarif de première nécessité pour l'électricité, les fournisseurs informent leurs clients qu'ils remplissent les conditions ouvrant droit au bénéfice du tarif social de l'électricité. Sauf refus exprès de leur part, le tarif sera appliqué dans un délai de quinze jours suivant la date d'envoi de cette attestation.

S'agissant du tarif spécial de solidarité pour le gaz, la mesure principale concerne les bénéficiaires vivant dans des immeubles chauffés collectivement au gaz naturel. Les fichiers des organismes d'assurance maladie, des gestionnaires de réseaux de distribution, des contractants des fournisseurs de la chaufferie des fournisseurs de gaz naturel sont croisés afin d'identifier les ayants droit.

Les fournisseurs de gaz naturel adressent aux personnes identifiées un courrier comportant les références contractuelles de leur chaufferie collective et indiquant que, sauf refus exprès de leur part dans un délai de quinze jours suivant la date d'envoi de ce courrier, le tarif spécial de solidarité leur sera appliqué. Un courrier est également envoyé à des personnes qui n'ont pu être identifiées, les informant de leurs droits et de la procédure pour en bénéficier.

La protection des données personnelles est assurée par le contrôle de la CNIL. Les données ne peuvent être conservées pour une durée supérieure à dix-neuf mois.

D. TRAITER LES SURCONSOMMATIONS À LA SOURCE PAR UNE AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE DES BÂTIMENTS

Nombre de nos concitoyens sont encore démunis face aux rigueurs météorologiques et ne peuvent faire face seuls aux travaux de rénovation requis par l'état de leur logement. Aussi plusieurs dispositifs d'aide et de soutien ont-ils été mis en place par une pluralité d'acteurs de façon désordonnée d'abord, jusqu'à faire l'objet d'une rationalisation par le biais de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) et du programme « Habiter mieux».

De nombreux dispositifs d'aide aux ménages les plus fragiles, comme on l'a vu précédemment, leur permettent de faire face aux factures d'énergie trop importantes. S'ils sont intéressants, bien sûr, pour leurs bénéficiaires, ils ne leur permettent toutefois pas de régler structurellement leur problème « à la source », en réalisant des travaux limitant la précarité énergétique de leur logement.

1. Des aides pour des travaux s'adressant à un public plus large

Certains dispositifs ont pour objet d'agir directement sur le logement en le modernisant d'un point de vue énergétique, mais sans être centré sur les publics les plus modestes.

L'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), engagement du « Grenelle de l'environnement », est mis à disposition de tous les propriétaires réalisant des travaux d'amélioration de la performance énergétique de leurs bâtiments.

Le crédit d'impôt développement durable (CIDD) permet à tout contribuable de déduire de son revenu imposable une fraction des dépenses réalisées pour certains travaux d'amélioration énergétique.

Les collectivités - conseil régional, conseil général, communes et établissements publics de coopération intercommunale - accordent quant à elles toute une gamme d'aides dont les montants et conditions d'octroi varient.

2. L'intervention spécifique de l'Agence nationale de l'habitat

Dans le vaste champ des aides contre la précarité énergétique, l'ANAH occupe une place importante. Visant par son objet même à l'amélioration de l'habitat, elle offre une palette de dispositifs d'intervention croisant un ciblage sur les populations défavorisées et une incitation à la modernisation des équipements énergétiques.

L'AGENCE NATIONALE DE L'HABITAT

L'Agence nationale de l'habitat (ANAH) est un établissement public d'État créé en 1971. Financée par une dotation de l'État, elle a pour mission de mettre en oeuvre la politique nationale de développement et d'amélioration du parc de logements privés existants.

Pour atteindre cet objectif, elle encourage l'exécution de travaux en accordant des subventions aux propriétaires occupants, aux propriétaires bailleurs de logements locatifs et aux copropriétaires. Sa vocation sociale l'amène à se concentrer sur les publics les plus modestes.

En 2010, l'ANAH a adopté un nouveau régime d'aides. Il lui permet de recentrer ses interventions sur les enjeux sociaux qui caractérisent le mieux le parc privé aujourd'hui, avec trois axes prioritaires :

- la lutte contre l'habitat indigne et très dégradé ;

- les propriétaires occupants les plus modestes, avec une intervention forte sur la lutte contre la précarité énergétique et la prise en compte des besoins d'adaptation liés à la perte d'autonomie ;

- le ciblage de l'aide aux propriétaires bailleurs sur les logements montrant un niveau de dégradation significatif.

Au total, en 2011, plus de 388 millions d'euros de subventions ont été distribués par l'ANAH, dont 349,2 millions aux propriétaires pour le financement de leurs travaux. 72 958 logements ont été traités avec des aides de l'ANAH. Les propriétaires très modestes représentent 54 % du nombre de logements traités et 60 % du montant des subventions attribuées aux propriétaires occupants.

Source : Anah - Chiffres clés 2011.

3. Une tentative de coordination des dispositifs : le programme « Habiter mieux »

Mis en place par l'État dans le cadre des Investissements d'avenir, le programme national d'aide à la rénovation thermique des logements privés a été baptisé « Habiter mieux ». Il est doté de 1,35 milliard d'euros sur la période 2010-2017, dont 500 millions d'euros de l'État au titre des Investissements d'avenir, 600 millions d'euros de l'ANAH et 250 millions d'euros des fournisseurs d'énergie.

Visant à aider 300 000 ménages à réaliser des travaux de rénovation thermique, il est orienté vers les propriétaires occupants, qui constituent la plus grande partie de la population touchée par la précarité énergétique. Il consiste à soutenir les travaux permettant une amélioration d'au moins 25 % de la performance énergétique des logements, tels que l'isolation des combles et l'installation d'une chaudière « basse température » ou « à condensation »9(*). Le logement doit avoir été achevé depuis plus de 15 ans pour bénéficier de l'aide.

Le plafond de travaux subventionnables est de 20 000 euros hors taxes (HT)10(*). Le taux de subvention est de 20 % pour les ménages aux « ressources modestes » et de 35 % pour les ménages aux « ressources très modestes ». S'élevant à 1 100 euros, l'aide peut aller, si elle est majorée, jusqu'à 1 600 euros, auxquels s'ajoutent éventuellement des compléments pris en charge par les collectivités.

Afin de répondre au mieux aux besoins des ménages les plus touchés, le programme « Habiter mieux » cible les foyers les plus modestes. Il s'appuie sur une démarche nouvelle, reposant sur la mise en oeuvre d'une politique de repérage des ménages en grande difficulté par l'ANAH, grâce au relai des acteurs de terrain. Cette dernière sort ainsi d'un rôle de « guichet » et adopte une démarche véritablement proactive. Son degré d'intervention est ensuite très large, allant de la simple information et des conseils sur les travaux à réaliser et les aides pouvant être obtenues, jusqu'à un véritable soutien à la maitrise d'ouvrage.

Le repérage des publics touchés se fait en association avec de multiples partenaires : collectivités territoriales, associations, réseaux sociaux ou médico-sociaux (aides à domicile, caisses de retraite, caisses d'allocation familiale, caisses de mutualité sociale agricole, agences départementales d'information sur le logement, artisans et fournisseurs d'énergie eux-mêmes). Le rôle de ces partenaires est de sensibiliser les personnes concernées aux problèmes de la précarité énergétique et de les orienter vers les opérateurs d'ingénierie spécialisés.

Outre les conditions liées au plafond de ressources, à l'ancienneté du logement et à la nature des travaux, l'octroi de l'aide est soumis à l'existence d'un contrat local d'engagement (CLE) de lutte contre la précarité énergétique sur le territoire où est situé le logement. Élaboré sous l'autorité du préfet, il implique le plus grand nombre possible d'acteurs sociaux ou médico-sociaux, pour accompagner au mieux les demandes des ménages. Conclu entre l'État, l'ANAH, le département et lesdits acteurs, il fixe les modalités de travail au plan local et les moyens apportés par chaque partie prenante.

E. UNE SYNTHÈSE QU'A EXPLORÉE VOTRE RAPPORTEUR

Votre rapporteur, conscient des remarques qui lui étaient faites au sujet du mécanisme de bonus-malus adopté par l'Assemblée nationale, a exploré une piste différente afin d'atteindre, de manière beaucoup plus simple, le même objectif environnemental sur un principe d'équité sociale.

Le dispositif envisagé définit un volume de référence représentatif du volume moyen consommé soit pour l'électricité, soit pour le gaz, soit pour la chaleur. À partir de ce volume de référence, le mécanisme serait organisé selon trois idées-forces :

en premier lieu, la tranche de consommation « à prix normal » serait beaucoup plus large que dans le texte transmis par l'Assemblée nationale. Le malus ne serait en effet appliqué qu'à partir du triple du volume de référence.

Ce choix essentiel permettrait de couvrir un grand nombre de cas particuliers : ainsi éviterait-on d'appliquer un malus à de nombreuses situations particulières qui ont été évoquées au cours des débats à l'Assemblée nationale.

Serait également évitée la nécessité de recueillir une multitude de renseignements sur la manière dont vivent les gens. Votre rapporteur a été sensible aux coûts et même aux erreurs nombreuses qui résulteraient d'un dispositif complexe de croisement de fichiers entre les données fiscales et celles de fournisseurs. Une déclaration des consommateurs auprès d'un organisme spécifique, système plus simple, présenterait toutefois un risque de fort taux de non-réponse ou de réponses erronées ;

en deuxième lieu, un mécanisme d'alerte pour les consommateurs qui dépassent deux fois le volume de référence aiderait à identifier les logements prioritaires et aussi, peut-être, à alerter les consommateurs eux-mêmes. Ce mécanisme d'alerte entrerait dans le cadre du futur service public de la performance énergétique ;

enfin, les sommes dégagées par le malus pourraient être attribuées de manière ciblée,  notamment grâce au mécanisme d'alerte présenté précédemment, à des ménages qui en ont réellement besoin parce que leur logement nécessite des travaux d'amélioration de la performance énergétique. Des critères de revenus devraient être appliqués, ce qui serait possible si les aides seront attribuées par des organismes qui ont les informations nécessaires.

Le texte transmis par l'Assemblée nationale propose d'utiliser les sommes dégagées par le malus pour subventionner la première tranche de consommation. Votre rapporteur craint que cela n'entraîne certains effets d'aubaine pour ceux qui ont la chance de disposer déjà un logement bien isolé et qui ne sont pas forcément les plus précaires. Il fait de plus observer que le bonus, tel qu'il est envisagé par l'Assemblée nationale, n'incite pas à la réduction de la consommation. Si un consommateur diminue sa consommation de 1 000 kWh et que sa consommation est située dans la tranche inférieure, le bonus diminue lui aussi. Si sa consommation est supérieure à la tranche concernée par le bonus, seul le malus a un effet11(*).

Par ailleurs, afin d'éviter toute injustice, un barème de malus très réduit devrait être appliqué aux ménages précaires. Un barème spécifique pourrait également être appliqué aux familles nombreuses, sur le modèle de celui qui existe pour le malus automobile.

Votre rapporteur considère qu'un dispositif répondant à ces principes serait plus lisible et plus compréhensible, car il séparerait mieux les objectifs. D'un côté le malus inciterait à réduire les consommations excessives, de l'autre le bonus aiderait à traiter à la source les problèmes de surconsommation. Enfin il éviterait toute machinerie administrative complexe et serait donc flexible et adaptable.

F. LES AUTRES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT

La proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale comprend des dispositions adaptant le mécanisme de capacité, encourageant au développement de l'effacement et tendant à simplifier les règles d'implantation des éoliennes.

1. Le mécanisme de capacité

Comme l'électricité ne se stocke que de manière limitée en France, la capacité de production d'un système électrique doit être dimensionnée non par rapport à la demande moyenne, mais en fonction de la demande maximale.

Or la pointe annuelle de consommation électrique croît de manière préoccupante. Alors que le record de puissance demandée était de 72 000 mégawatts (MW) en l'an 2000, il est passé à 102 000 MW en février 2012.

C'est pourquoi, à la suite du rapport de nos collègues Bruno Sido et Serge Poignant sur la maîtrise de la pointe électrique en avril 2010, la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de capacité, dite loi NOME, a prévu l'instauration d'une obligation de capacité pesant sur les fournisseurs d'électricité.

Ceux-ci devront présenter des certificats qui garantissent que, même lors d'un pic de demande, ils disposeront de capacités permettant d'approvisionner leurs clients. Ces certificats seront négociables afin de permettre la réalisation de ces capacités de la manière optimale sur le plan économique.

Or les capacités considérées sont des capacités de production, mais aussi des capacités d'effacement, c'est-à-dire de réduction de la consommation pendant une courte durée sur un ou plusieurs sites.

En effet, la stabilité du système électrique, qui est assurée au niveau national par le gestionnaire du réseau de transport, RTE, exige qu'à tout instant la consommation d'électricité soit exactement égale à la production. Tout écart significatif peut entraîner une rupture locale de réseau, susceptible de se propager de manière instantanée à très grande distance comme on l'a constaté lors du « black-out » du 4 novembre 2006 en Europe.

Cet équilibre peut être atteint de deux manières, face à une demande instantanée d'électricité : les producteurs peuvent mettre en place des moyens de production ou bien certains consommateurs peuvent accepter de cesser de soutirer de l'électricité sur le réseau. On parle dans ce dernier cas d' « effacement » de consommation, car le consommateur « disparaît » temporairement du réseau électrique.

2. L'effacement

L'effacement présente plusieurs types d'avantages, selon le moment et les circonstances :

- lors des périodes de pointe de consommation, il contribue à lisser la consommation et donc à éviter une production d'électricité à partir de sources d'énergie chères et émettrices de gaz à effet de serre (centrales à fioul ou à gaz, dont l'utilisation devient rentable dans ces périodes) ;

- à tout moment, il contribue à l'équilibre du réseau, qui peut être menacé non seulement en période de forte demande, mais aussi suite à différents événements tels qu'un arrêt inopiné de moyen de production ;

- enfin, il peut aider à réduire la consommation totale d'énergie, s'il n'est pas compensé par un « effet rebond » lors de la reprise de la consommation ou par un simple décalage de la consommation dans le temps.

L'EFFACEMENT PERMET-IL DE RÉALISER DES ÉCONOMIES D'ÉNERGIE ?

L'effacement correspondant à une interruption temporaire de la consommation d'électricité, il constitue par définition une économie d'énergie à un moment donné. Toutefois, il peut s'accompagner d'un effet « rebond » ou d'un décalage dans le temps de la consommation, de sorte que l'effet net sur les consommations d'énergie est difficile à mesurer.

Une étude du Centre technique et scientifique du bâtiment (CTSB) et de l'Ademe, en collaboration avec la société Voltalis, rendue publique le 8 octobre 2012, indique que l'effacement des consommations résidentielles « présente potentiellement de nombreux bénéfices » : diminution du recours à la production d'électricité par centrales thermiques, diminution des contraintes d'acheminement sur le réseau électrique, meilleure insertion des énergies renouvelables sur le réseau.

S'agissant des économies d'énergie, cette étude estime que « l'effacement diffus pourrait également permettre aux consommateurs de réaliser des économies d'électricité », de l'ordre de 7 à 8 % de la consommation pour des coupures de l'alimentation du chauffage et de l'eau chaude électrique pendant 15 à 20 minutes par heure. Elle précise toutefois que des études doivent encore être menées pour mesurer l'impact des campagnes d'effacement sur le confort des consommateurs d'électricité.

L'effacement est une pratique ancienne, y compris chez les particuliers : les tarifs « EJP » (effacement des jours de pointe) et les tarifs « heure creuse, heure pleine » incitent depuis longtemps le consommateur à décaler ses consommations vers des périodes de moindre demande.

L'effacement apparaît toutefois de plus en plus comme une véritable activité économique.

D'une part, les gros industriels peuvent être en contrat avec le gestionnaire du réseau de transport, RTE, pour s'effacer pendant une certaine durée de temps lorsque celui-ci leur en fait la demande.

D'autre part, des sociétés spécialisées contactent des industriels qui ne possèdent pas la taille suffisante pour contracter directement avec RTE et agrègent les capacités d'effacement présentes chez ces industriels pour les proposer au gestionnaire de réseau.

Cette activité se développe également chez les particuliers : on parle alors d'« effacement diffus », car l'agrégateur rassemble de très nombreux foyers et, au moyen de commandes à distance, efface un nombre très élevé d'équipements (radiateurs électriques, ballons d'eau chaude alimentés électriquement) afin de constituer une capacité suffisante pour contracter avec RTE.

Dans tous ces cas, le gros industriel ou l'agrégateur d'effacements est rémunéré par RTE dans le cadre du « mécanisme d'ajustement », jeu d'enchères permanent par lequel RTE recherche les capacités de production ou d'effacement qui lui permettent de garantir l'équilibrage du réseau.

3. Les règles d'implantation des éoliennes

Les dispositions relatives aux règles d'implantation des éoliennes concernent les zones de développement de l'éolien, la règle dite des cinq mâts, le raccordement des éoliennes en mer et l'implantation d'éoliennes en outre-mer.

a) Les zones de développement de l'éolien

Aux termes de l'article L. 314-9 du code de l'énergie, les zones de développement de l'éolien (ZDE) sont définies par le préfet, sur proposition des communes, en tenant compte :

- des délimitations territoriales inscrites au schéma régional éolien,

- de leur potentiel éolien,

- des possibilités de raccordement aux réseaux électriques,

- de la possibilité pour les projets à venir de préserver la sécurité publique, les paysages, la biodiversité, les monuments historiques et les sites remarquables et protégés ainsi que le patrimoine archéologique.

L'article L. 314-10 précise que les ZDE doivent être situées au sein des parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne identifiées par les schémas régionaux éoliens (SRE) définis par l'article L. 222-1 du code de l'environnement. Cette disposition rend donc les SRE opposables aux ZDE.

Enfin, l'article L. 314-1 du code de l'énergie dispose que l'obligation de rachat de la production d'électricité d'origine éolienne à laquelle sont tenues Électricité de France et les entreprises locales de distribution chargées de la fourniture concerne uniquement les éoliennes qui sont implantées dans le périmètre d'une zone de développement de l'éolien terrestre (ZDE). Comme les ZDE doivent respecter les SRE, cette disposition permet de « flécher » les implantations d'éoliennes vers les zones favorables identifiées au niveau du schéma régional. Cela donne donc une influence réelle à ce schéma.

Les ZDE n'ont en revanche aucun effet juridique sur les autorisations administratives relatives aux demandes d'implantations, qu'il s'agisse des procédures ICPE ou des décisions d'urbanisme, notamment les permis de construire pour les éoliennes excédant certains seuils en termes de hauteur et d'emprise au sol.

LES SCHÉMAS RÉGIONAUX ÉOLIENS

L'article L. 221-1 du code de l'environnement prévoit qu'un schéma régional éolien (SRE) est annexé au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, en cohérence avec les objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat. L'article R. 222-2 en précise que le contenu en indiquant que le SRE identifie les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne. À cette fin, il prend en compte, d'une part, le potentiel éolien et, d'autre part, les servitudes et les règles de protection des espaces naturels, du patrimoine naturel et culturel et des ensembles paysagers. Il établit la liste des communes dans lesquelles sont situées ces zones et précise que les territoires de ces communes constituent les délimitations territoriales à l'intérieur desquelles peuvent s'inscrire les zones de développement de l'éolien (ZDE) prévues par l'article L. 314-9 du code de l'énergie.

S'ils sont élaborés conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional, les SRE n'en associent pas moins étroitement les communes. Leur consultation, prévue par l'article L. 221-1 du code de l'environnement, est organisée par les textes règlementaires d'une manière qui leur garantit un vrai droit de regard : entendues en amont de l'élaboration du projet de schéma, elles le sont également en aval, puisque le projet finalisé leur est soumis avant d'être adopté. Elles disposent de deux mois pour faire connaître leurs remarques éventuelles. Les communes sont donc bien informées et peuvent faire connaître leurs oppositions ou leurs critiques, le cas échéant.

Alors que la loi portant engagement national pour l'environnement du 12 juillet 2010 prévoyait la réalisation d'un SRE dans chaque région avant le 12 juillet 2011, l'élaboration a pris du retard. Actuellement, environ la moitié des régions en sont dotées, les autres devant l'être d'ici à la fin de l'année.

Les SRE sont avant tout des documents stratégiques d'orientation. À ce titre, ils n'ont aucun effet juridique direct sur les projets d'implantation d'éoliennes. Ils ont toutefois une opposabilité indirecte par l'intermédiaire des ZDE. En effet, les ZDE doivent respecter les zones favorables définies par les schémas régionaux (article L. 314-10 du code de l'environnement) et les porteurs de projet doivent, à leur tour, respecter la délimitation opérée par les ZDE s'ils veulent bénéficier de l'obligation de rachat (article L. 314-1). De cette manière, il s'établit, globalement, une cohérence entre l'implantation des projets et les grandes orientations définies par les SRE.

b) La règle des « cinq mâts »

L'article L. 314-1 du code de l'énergie dispose que l'obligation de rachat de la production électrique des éoliennes est subordonnée, notamment, à une condition relative au nombre d'éoliennes installées sur un site donné.

Le 3° de l'article précise que ces installations doivent constituer des unités de production composées d'un nombre de machines électrogènes au moins égal à cinq, à l'exception de celles pour lesquelles une demande de permis de construire a été déposée avant le 14 juillet 2010 et de celles composées d'une machine électrogène de puissance inférieure ou égale à 250 kilowatts et dont la hauteur du mât est inférieure à trente mètres.

c) Raccordement des éoliennes en mer

Aux termes de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral bénéficient d'une protection extrêmement rigoureuse, puisque, sauf exception, les travaux et les installations nouvelles y sont interdits.

Les seules dérogations concernent :

- les aménagements légers nécessaires à la gestion, à la mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à l'ouverture au public de ces espaces remarquables. Un décret définit la nature et les modalités de réalisation de ces aménagements qui incluent, selon leur importance et leur incidence sur l'environnement, soit une enquête publique, soit une mise à disposition du public préalablement à leur autorisation ;

- la réalisation de travaux ayant pour objet la conservation ou la protection de ces espaces et milieux, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement.

Votre rapporteur a été saisi, au cours des auditions qu'il a conduites, de la difficulté que représentait le droit existant pour le raccordement des parcs d'éoliennes en mer dont l'implantation est prévue au large des côtes françaises : dans certains cas, l'impossibilité de faire passer les câbles à travers le rivage oblige le gestionnaire de réseau à les faire passer par sites parfois très distants, notamment des ports, au prix d'un surcroît de coût non justifié par des bénéfices environnementaux.

d) Implantation d'éoliennes en outre-mer

Les dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral sont codifiées aux articles L. 146-1 à L. 146-9 du code de l'urbanisme. Ces dispositions font l'objet d'une adaptation aux départements d'outre-mer aux articles L. 156-1 à L. 156-4.

Dans un cas comme dans l'autre cependant, l'obligation d'urbanisation en continuité des zones déjà urbanisées jointe à l'obligation d'implanter les éoliennes à distance des locaux d'habitation rend toute implantation impossible.

III. LE TEXTE TRANSMIS AU SÉNAT

A. LE TEXTE INITIAL DE LA PROPOSITION DE LOI

Le titre Ier, intitulé « Tarification progressive de l'énergie », contient deux articles.

L'article premier institue une tarification progressive pour les consommations résidentielles d'énergies de réseaux.

Cette tarification prend la forme d'un bonus-malus appliqué sur les consommations résidentielles d'électricité, de gaz et de chaleur. Une subvention est appliquée à la consommation inférieure à un volume de base, voire dans une tranche de consommation intermédiaire, tandis qu'un malus est appliqué au-delà. Le volume de base est attribué au titre des besoins énergétiques individuels d'éclairage, d'électroménager, de production d'eau chaude sanitaire et de chauffage, tout en étant modulé en fonction du nombre de personnes dans le foyer, de la zone climatique et du mode de chauffage.

La déclaration de revenus permet d'obtenir certaines de ces informations, tandis qu'un fonds de compensation est institué pour assurer l'équilibre entre les malus recouvrés par les fournisseurs et les bonus qu'ils distribuent.

Des dispositions particulières concernent les immeubles collectifs chauffés en commun, ainsi que l'application du dispositif aux relations entre locataires et propriétaires.

Une sanction de six mois d'emprisonnement et de 50 000 euros d'amendement frappe quiconque se soustrait frauduleusement à l'application du bonus-malus.

L'article 2 demande deux rapports au Gouvernement sur la mise en oeuvre du dispositif et son extension aux énergies non déjà couvertes.

Le titre II, intitulé « Mesures d'accompagnement », comprend six articles.

L'article 3 prépare une application plus large des tarifs sociaux de l'électricité et du gaz en prévoyant que l'administration fiscale et l'ensemble des organismes sociaux, et non les seuls organismes d'assurance maladie, concourent à identifier les ayants droit.

L'article 4 étend les compétences du médiateur national de l'énergie aux litiges avec les distributeurs ainsi qu'à ceux portant sur la formation des contrats. Il permet aux micro-entrepreneurs de saisir le médiateur.

L'article 5 ajoute au collège de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) deux nouveaux membres : un représentant des consommateurs non professionnels et le président de la Commission nationale informatique et liberté ou son représentant.

L'article 6 pose les bases d'un service public de la performance énergétique de l'habitat.

L'article 7 donne la priorité à l'effacement dans le futur mécanisme de capacité.

L'article 8 prévoit l'interdiction de coupure pendant les mois d'hiver pour tous les consommateurs d'électricité, de gaz et de chaleur.

B. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié l'intitulé du titre Ier en « Bonus-malus sur les consommations domestiques d'énergie ».

Avant l'article premier, les députés ont inséré un article 1er A (nouveau) tendant à ajouter la lutte contre la précarité énergétique parmi les objectifs de la politique énergétique.

À l'article premier, les députés ont notamment :

- précisé que les volumes de référence, à partir desquels sont calculés les volumes de base de chaque résidence, permettraient de couvrir les besoins essentiels des ménages ;

- prévu que le volume de base serait modulé en fonction du nombre de membres dans le foyer fiscal, de la localisation géographique, du mode de chauffage, du mode de production de l'eau chaude sanitaire, et majoré en cas d'utilisation de certains équipements spécifiques ou lorsque l'âge de l'un des membres du foyer fiscal est supérieur à un seuil ;

- précisé et encadré les procédures d'échanges de données entre les différents organismes concernés ;

- prévu qu'un déficit transitoire éventuel du compte de compensation serait supporté par le fonds lui-même et non par les fournisseurs ;

- donné aux consommateurs la possibilité de saisir le médiateur national de l'énergie pour contester les volumes de base attribués à leur résidence principale ;

- réduit à 1 500 euros d'amende la sanction pour quiconque se soustrait frauduleusement à l'application du bonus-malus.

Après l'article premier, les députés ont introduit trois articles additionnels :

- l'article 1er bis confère à la Commission de régulation de l'énergie (CRE) le pouvoir de proposer le niveau des bonus et des malus ;

- l'article 1er ter complète les missions de la CRE concernant l'application du mécanisme des bonus et des malus ;

- l'article 1er quater complète les compétences du comité de règlement des différends et des sanctions de la CRE (CORDIS) concernant l'application des bonus et des malus.

À l'article 2, les députés ont étendu le champ des rapports demandés au Gouvernement.

À l'article 3, ils ont étendu aux consommateurs gestionnaires de logements-foyers le bénéfice des tarifs sociaux et confié aux autorités organisatrices de la distribution d'électricité une mission de contrôle de leur mise en oeuvre.

À l'article 4, ils ont supprimé la possibilité de saisir le médiateur sur les litiges concernant la formation des contrats et ont élargi ses sources de financement à la contribution au tarif spécial de solidarité qui concerne le gaz.

À l'article 5, ils ont modifié la composition du collège de la CRE prévue dans le texte initial afin que celui-ci comprenne, outre le président nommé par décret et deux membres nommés par les présidents des assemblées parlementaires, un membre compétent dans le domaine de la protection des consommateurs d'énergie et de la lutte contre la précarité énergétique, un membre compétent dans le domaine de la maîtrise de la demande d'énergie et des énergies renouvelables, un membre compétent en matière de zones non interconnectées ainsi que le président de la CNIL ou son représentant.

Les députés ont ajouté un article 5 bis qui met à jour le cadre des missions de la CRE au regard d'objectifs d'intérêt national, et un article 5 ter qui prévoit que la déclaration d'intérêts faite par chaque membre du collège de la CRE est publique.

À l'article 6, ils ont défini les objectifs du service public de la performance énergétique et complété le champ du rapport prévu par cet article.

Les députés n'ont pas modifié l'article 7, après lequel ils ont inséré cinq articles additionnels :

- l'article 7 bis définit un régime de valorisation de l'effacement ;

- les articles 7 ter et quater étendent l'obligation de capacité aux consommateurs d'électricité qui s'approvisionnent directement sur les marchés de gros ;

- l'article 7 quinquies (nouveau) prévoit que l'électricité cédée au titre de certains contrats d'approvisionnement à long terme est réputée comprendre un montant de garanties de capacité ;

- l'article 7 sexies (nouveau) prévoit que les garanties de capacité associées à des installations bénéficiant de l'obligation d'achat sont transférées à l'acheteur obligé.

Les députés n'ont pas modifié sur le fond l'article 8, après lequel ils ont ajouté dix articles additionnels :

- l'article 9 (nouveau) prévoit que l'offre de fourniture d'électricité ou de gaz naturel précise le prix à la date de l'offre et non à la date d'effet du contrat ;

- l'article 10 (nouveau) tend à mettre en conformité la procédure de sanction de la CRE avec la jurisprudence constitutionnelle portant sur la distinction entre autorités d'instruction et de poursuite au sein des autorités administratives indépendantes ;

- l'article 11 (nouveau) harmonise le droit national avec le nouveau règlement de l'Union européenne concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie ;

- l'article 12 (nouveau) confie au président de la CRE, et non à l'ensemble du collège, le pouvoir de mise en demeure dans les cas de manquement à l'obligation de communication d'information ;

 - l'article 12 bis (nouveau) supprime les zones de développement de l'éolien et modifie les dispositions relatives aux obligations de rachat de la production d'électricité éolienne ;

- l'article 12 ter (nouveau) introduit une dérogation limitée à l'interdiction de travaux dans les zones remarquables du littoral dans le but de faciliter le raccordement au réseau électrique des éoliennes en mer ;

- l'article 12 quater (nouveau) modifie les modalités de la transposition de la loi « littoral » dans les départements d'outre-mer pour permettre l'installation d'éoliennes dans ces territoires ;

- l'article 13 (nouveau) favorise l'instauration locale d'une tarification progressive de l'eau ;

- l'article 14 (nouveau) autorise une expérimentation locale de tarification sociale de l'eau ;

- l'article 15 (nouveau) supprime la règle selon laquelle seule des unités de production d'éoliennes comprenant au moins cinq mâts peuvent bénéficier de l'obligation d'achat.

Enfin, prenant acte de l'élargissement du domaine couvert par le texte, les députés ont modifié l'intitulé de la proposition de loi en « proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission, tout en partageant les objectifs de maîtrise de la consommation et d'élargissement du champ d'application des tarifs sociaux, a considéré que le texte qui lui était présenté était trop complexe, inapplicable et qu'il n'atteignait pas ses objectifs.

Elle a estimé que l'absence d'étude d'impact préalable et, d'une manière générale, les insuffisances globales du texte ne permettaient pas, dans les délais impartis et malgré le travail important réalisé par le rapporteur, d'aboutir à un dispositif conforme aux exigences du travail parlementaire.

Réunie le mardi 23 octobre 2012, votre commission a décidé de présenter une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité à la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre.

ANNEXE

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mardi 18 septembre 2012

Le Médiateur national de l'énergie : MM. Denis Merville, médiateur de l'énergie, Bruno Lechevin, délégué général, et Stéphane Mialot, directeur des services ;

Commission de Régulation de l'Énergie (CRE) : MM. Philippe de Ladoucette, président, Jean-Yves Ollier, directeur général, Christophe Leininger, chef de département, et Mmes Anne Monteil, directrice des relations institutionnelles et de la communication, et France de Saint-Martin, chargée de mission pour les relations institutionnelles ;

Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) : MM. Edouard Geffray, secrétaire général, et Geoffroy Sigrist, attaché parlementaire.

Mercredi 19 septembre 2012

Fondation Nicolas Hulot : MM. Benoît Faraco, porte parole, et Denis Voisin, chargé de mission ;

- Réseau de Transport d'Électricité (RTE) : MM. Pierre Bornard, vice-président, et Stéphane Cossé, directeur délégué des affaires publiques ;

UFC Que Chosir : M. Nicolas Mouchnino, chargé de mission ;

France Nature Environnement (FNE) : M. Michel Dubromel, vice-président, et Mmes Adeline Mathien, responsable des questions « Énergie », et Morgane Piederrière, chargée des relations avec le Parlement ;

CLCV : M. Thierry Saniez, délégué général ;

Union Française de l'Électricité (UFE) : M. Robert Durdilly, président, et Mmes Audrey Zermati, déléguée générale adjointe et Léa Rodrigue, conseiller réseaux et marchés ;

- EDF : MM. Raymond Le Ban, directeur économie et tarif, et Bertrand Le Thiec, chargé des relations parlementaires.

Mercredi 26 septembre 2012

GDF : MM. Thierry Kalfon, directeur de la stratégie « Énergie », et Etienne Giron, délégué aux affaires règlementaires, et Mme Valérie Alain, directeur des relations institutionnelles ;

Union nationale des associations de responsables de copropriétés (UNARC) : M. Bruno Dhont, directeur ;

Association Française du Gaz : MM. Hervé Malherbe, président et Long Lu, délégué général adjoint ;

CLER : M. Raphaël Claustre, directeur ;

GRDF : MM. Anthony Mazzenga, chef du pôle stratégie, et Thierry Prouteau, directeur des affaires publiques, et Mme Catherine Foulonneau, déléguée stratégie régulation ;

Syndicat des énergies renouvelables : M. Jean-Louis Bal, président, Mme Marion Lettry, déléguée générale adjointe, et M. Alexandre de Montesquiou, vice-president partner AI2P ;

Voltaris : MM. Pierre Bivas, président-directeur général, Alexis Galley, fondateur et Mathieu Bineau, directeur général.

Jeudi 27 septembre 2012

Anode : M. Fabien Choné, président, et Mme Frédérique Barthélémy, responsable des affaires institutionnelles ;

Dalkia Veolia Énergie : M. Messaoud Benfaid, directeur des collectivités publiques de Dalkia, et Mme Marie-Thérèse Suart-Fioravante, directeur des relations institutionnelles de Veolia ;

Enercoop : M. Patrick Behm, directeur général, et Mme Anne Bringault, présidente des amis d'Enercoop ;

Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie : MM. Julien Tognola, sous-directeur « Marchés de l'énergie » et Charles-Antoine Goffin, conseiller technique et Mme Aurore Gillmann, conseillère parlementaire ;

FP2E : MM. Olivier Brousse, président, Igor Semo, vice-président, Tristan Mathieu, délégué général et Mme Nathalie Dufresne, membre de la commission économique.

Mardi 2 octobre 2012

FNSICAE, UNELEG, ELE, ANROC : MM. Olivier Sala, président de l'ELE, Gérard Lefranc, président de l'UNELEG, Didier Rebischung, directeur adjoint de Électricité de Strasbourg, Guillaume Tabourdeau, délégué général ANROC et Francesco Delfini, secrétaire général de la FNSICAE.

Mercredi 3 octobre 2012

DGFIP : Mme Maxime Gauthier, chef du service de la gestion fiscale, et MM. Bruno Rousselet, sous-directeur des particuliers et François Tanguy sous-directeur des dépenses de l'État ;

Agence nationale de l'habitat (ANAH) : Mme Isabelle Rougier, directrice générale ;

Association française indépendante de l'électricité et du gaz (AFIEG) : Mme Fleur Thesmar, présidente, et MM. Benoît Doin, directeur des affaires publiques, et Géry Lecerf, représentant du collège ;

Ademe : Mme Virginie Schwarz, directrice exécutive, et M. Pierre Douillard, chef de service adjoint « Économie et prospective ».

Jeudi 4 octobre 2012

Caisse des Dépôts et Consignations : M. Arnaud Cartron, directeur et Mmes Nathalie Gilly, directrice des services bancaires, et Marie-Michèle Cazenave, responsable du pôle affaires publiques ;

FNCCR : MM. Pascal Sokoloff, directeur, et M. David Beauvisage, chef du Département « Stratégie, Moyens, Formation professionnelle ».

Lundi 8 octobre 2012

ERDF : Mme Michèle Bellon, présidente du directoire, M. Philippe Morin, directeur du pôle clients et fournisseurs, Mme Catherine Halwachs, directrice du pôle affaires institutionnelles et M. Olivier de la Chapelle, chef de cabinet de la présidence.

Mardi 9 octobre 2012

La Demeure historique : MM. Jean de Lambertye, président, Patrice Cahart, administrateur et Mme Alexandra Proust, conseiller.

Mercredi 10 octobre 2012

Amorce : MM. Emmanuel Charil, responsable du pôle institutionnel et Thomas Duffes, chargé de mission « Energie » ;

Syndicat CFE-CGC Énergies : MM. Dominique Laboure, secrétaire national, Viry-Allemoz, délégué syndical et Alexandre Grillat, administrateur.

TABLEAU COMPARATIF


* 1 Les éléments relatifs aux expériences étrangères présentés ici proviennent de différentes sources dont, outre les auditions menées par votre rapporteur, une étude relative à la faisabilité de l'instauration d'une tarification progressive de l'électricité en Belgique, faite en juin 2010 par la Commission de régulation de l'électricité et du gaz (CREG, autorité de régulation belge), le site Internet de la California Public Utilities Commission et une étude sur « les tarifs intelligents dans les secteurs de l'eau et de l'électricité » réalisée par le cabinet CODA Stratégies pour l'Ademe, qui a bien voulu en transmettre des éléments à votre rapporteur.

* 2 Commission de régulation de l'énergie et du gaz, Étude relative à la faisabilité de l'instauration d'une tarification progressive de l'électricité en Belgique, 10 juin 2010.

* 3 Il existe des secteurs économiques où une augmentation de la consommation n'entraîne pas d'augmentation du prix facturé : c'est le cas des télécommunications, où les opérateurs proposent des abonnements « illimités » dans lesquels le montant payé est, pour un usage standard, indépendant de l'utilisation réelle.

* 4 Pour mémoire, les tranches inférieures en Californie, lors de la réforme de 2001 qui cherchait à soutenir de nécessaires améliorations du système électrique, n'ont pas consisté en une réduction de prix par rapport à la situation antérieure, mais à un gel de ce prix au même niveau, tandis que les tranches supérieures supportaient les coûts d'amélioration du système électrique.

* 5 Co-rédigé par M. Alain de Quero, de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), et M. Bertrand Lapostolet, de la Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés, il a été présenté par M. Philippe Pelletier, président du comité stratégique du plan « bâtiment Grenelle ».

* 6 Soit une fraction de revenu deux fois plus importante que la moyenne des Français.

* 7 Cour des comptes, Analyses de l'exécution du budget de l'État par missions et programmes, exercice 2011, Compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ».

* 8 Le montant du plafond annuel est fixé à l'article D. 861-1 du code de la sécurité sociale, modifié en dernier par le décret n° 2012-1080 du 25 septembre 2012 relevant le plafond des ressources prises en compte pour l'attribution de la protection complémentaire en matière de santé.

* 9 Il exclue le remplacement des fenêtres, l'isolation des murs et l'isolation des planchers, qui ne permettent pas d'atteindre un tel seuil de réduction.

* 10 Pour un coût total moyen des travaux de 15 000 euros.

* 11 Le bonus automobile, au contraire, est d'autant plus élevé que la consommation du véhicule est basse, ce qui encourage réellement à choisir le véhicule le plus économe. Le malus, lui, croît avec la consommation dans le mécanisme adopté par l'Assemblée nationale et incite donc bien à une réduction de la consommation.