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Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

12 mars 2013 : Activités bancaires ( rapport - première lecture )

N° 422

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 mars 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de séparation et de régulation des activités bancaires,

Par M. Richard YUNG,

Sénateur

Tome 1 : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

566, 661, 666, 707 et T.A. 87

Sénat :

365, 423, 427 et 428 (2012-2013)

Mesdames, Messieurs,

Depuis cinq ans, nos économies ont été frappées par des crises successives, du secteur financier et des dettes souveraines, qui ont considérablement pesé sur les finances publiques, la croissance, l'emploi, la situation sociale et la confiance des citoyens dans leur avenir. Ces crises trouvent leur origine dans les failles de la régulation financière et de la supervision, mais aussi dans les limites d'un modèle bancaire où la taille et la complexité, non maîtrisables par les autorités publiques, sont synonymes de garantie publique implicite.

Dans ce contexte, des réformes d'ampleur ont été mises en oeuvre depuis plusieurs années : des réformes du marché financier, pour y accroître la transparence et la régulation ; des réformes prudentielles, pour renforcer la solidité du secteur bancaire ; des réformes institutionnelles, notamment en Europe, pour renforcer la crédibilité et l'efficacité de la supervision. Le Parlement français a pris part à ce mouvement, avec des groupes de travail dédiés1(*) mais aussi, plus récemment, une participation renforcée au débat européen en matière de normes prudentielles2(*), de régulation des marchés financiers3(*) et de mise en place d'une union bancaire4(*).

Cependant, ces réformes n'ont pas touché à l'organisation interne des banques, pourtant responsable, par la confusion des activités que sa complexité autorise, de l'expansion de la spéculation et des risques que celle-ci a fait porter aux dépôts de leurs clients et, in fine, au contribuable.

Le présent projet de loi vise à mettre un terme définitif à cette confusion et à cet aléa moral insoutenable d'un point de vue budgétaire et d'un point de vue éthique, en promouvant une réforme d'ampleur inédite de l'architecture bancaire. A la suite des réflexions menées aux Etats-Unis, au Royaume-Uni et dans l'Union européenne en vue d'une séparation des activités bancaires et conformément à l'engagement du Président de la République, il impose ainsi la séparation, au sein d'une filiale cantonnée, des activités spéculatives menées pour compte propre de celles utiles à l'économie.

De façon complémentaire, il met en place un régime puissant de prévention et de gestion des crises bancaires, permettant de réorganiser les banques en amont pour en faciliter le démantèlement, de mieux protéger les activités systémiques et les dépôts et de supprimer ou limiter l'intervention des fonds publics.

Enfin, le présent projet de loi propose plusieurs mesures fortes dans le sens de la protection des particuliers, en prévoyant notamment un plafonnement des commissions d'intervention, une réforme du droit au compte et des améliorations en matière d'assurance-emprunteur et de surendettement.

Lors de sa réunion du mardi 12 mars, votre commission a contribué à l'amélioration de l'ensemble du projet de loi, par l'adoption, à l'initiative de votre rapporteur, de quarante-six amendements.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE RÉGLEMENTATION BANCAIRE CROISSANTE MAIS INACHEVÉE

A. LA SOLIDITÉ DES SECTEURS BANCAIRES MISE À L'ÉPREUVE PAR LES DÉRIVES DES MARCHÉS FINANCIERS

1. Le développement non régulé des marchés financiers à l'origine de la crise

La crise financière de 2007-2008 trouve ses origines immédiates dans la bulle immobilière américaine et dans l'expansion des marchés financiers, alimentée par le développement de techniques de transferts de risque, ayant permis à cette bulle immobilière de prospérer. Ces instruments, au premier rang desquels la titrisation non maîtrisée des crédits, ont donné l'illusion aux acteurs du marché qu'il était possible de réduire, voire de supprimer, le risque associé à un actif, tout en en conservant le rendement.

Cette évolution a été facilitée par les failles de la réglementation bancaire, qui n'a pas su prévenir le développement et la diffusion des produits titrisés par les banques, ni la réduction des exigences de fonds propres qu'elles ont pu organiser en transférant des actifs entre leur portefeuille d'investissement (banking book) et leur portefeuille de négociation (trading book).


* 1 Groupe de travail Assemblée nationale - Sénat sur la crise financière internationale.

* 2 Rapport n° 467 (2011-2012) du 6 mars 2012 de Nicole Bricq, fait au nom de la commission des finances, sur la proposition de résolution européenne de Richard Yung sur la réglementation bancaire.

* 3 Rapport n° 369 (2011-2012) du 15 février 2012 de Nicole Bricq, fait au nom de la commission des finances, sur la proposition de résolution européenne de Richard Yung sur la régulation des marchés financiers ; rapport n° 268 (2012-2013) du 16 janvier 2013 de François Marc, fait au nom de la commission des finances, sur la proposition de résolution européenne de Fabienne Keller sur l'autorisation d'une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières.

* 4 Rapport n° 127 (2012-2013) du 14 novembre 2012 de François Marc, fait au nom de la commission des finances, sur la proposition de résolution européenne de Richard Yung sur l'Union bancaire.