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Proposition de loi visant à faciliter le transfert des biens sectionaux aux communes

24 avril 2013 : Biens sectionaux ( rapport - deuxième lecture )

Rapport n° 540 (2012-2013) de M. Pierre-Yves COLLOMBAT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 24 avril 2013

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N° 540

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 avril 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, visant à moderniser le régime des sections de commune,

Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

 

Première lecture : 564 (2011-2012), 13, 14 et T.A. 10 (2012-2013)

Deuxième lecture : 511 et 541 (2012-2013)

Assemblée nationale (14ème législ.) :

Première lecture : 294, 841 et T.A. 115

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 24 avril 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission a examiné, en seconde lecture, le rapport de M. Pierre-Yves Collombat et établi le texte présenté par la commission sur la proposition de loi n° 564 (2011-2012) visant à faciliter le transfert des biens sectionaux aux communes.

Après avoir rappelé que le Sénat avait adopté cette proposition de loi en première lecture à l'unanimité, le rapporteur a souligné le travail de concertation mené par son homologue de l'Assemblée nationale et les améliorations apportées par les députés dans le respect de l'esprit de la réforme engagée par le Sénat. Il a ainsi rappelé l'esprit qui avait animé la commission des lois lors de ses travaux : faciliter la gestion des sections de commune qui fonctionnent correctement et favoriser la disparition des sections moribondes.

Le rapporteur a alors indiqué que l'Assemblée nationale avait conservé le statut de la section de commune et la définition de ses membres introduits par le Sénat (article 1er bis), rappelant que le section de commune est une personne morale de droit public et qu'elle dispose sur les biens sectionaux d'un droit de propriété à l'exclusion des ayants droit de la section. Le transfert de biens de la section de commune n'appelle donc qu'une indemnisation de la perte de jouissance (article 1er bis).

De même, l'Assemblée nationale a maintenu les règles relatives à la constitution de la commission syndicale (article 2), les règles relatives à la répartition de compétences (articles 2 bis), l'établissement du budget de la section de commune (article 4 sexies), les conditions de transfert d'un bien appartenant à la section de commune à la commune pour un motif d'intérêt général (article 4). Le rapporteur a exposé que l'Assemblée nationale avait également modifié les dispositions spécifiques aux sections de commune en Alsace-Moselle (article 6) ainsi qu'en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie (article 7).

Ces dispositions ont été approuvées par la commission.

La commission des lois a adopté sans modification la présente proposition de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Déposée le 25 mai 2012 par M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues, cette proposition de loi, dont l'objet et la portée ont été fortement élargis par votre commission, a été adoptée par le Sénat, à l'unanimité, le 15 octobre 2012. À l'initiative du groupe RSDE, le Sénat l'examinera, en seconde lecture, lors de la séance publique du 15 mai 2013.

D'initiative sénatoriale, cette proposition de loi entend répondre aux difficultés juridiques et matérielles que peuvent rencontrer les autorités municipales dans leurs relations avec les sections de commune ainsi que, le cas échéant, dans la gestion des biens sectionaux pour le compte de la ou des sections situées sur leur commune.

Lors de la conclusion des débats devant notre assemblée, votre rapporteur rappelait l'esprit général qui avait animé la discussion de ce texte et son adoption : « nous nous sommes efforcés de perpétuer cette longue tradition des sections de commune, qui se perd dans le fond de notre histoire, avec tout ce qu'elle peut avoir de vivant et d'un peu étonnant pour des juristes d'aujourd'hui : de fait, il n'y a aucune raison d'empêcher ces structures de vivre, dès lors qu'elles fonctionnent bien et qu'elles donnent satisfaction ».

Dressant un constat similaire, l'Assemblée nationale a partagé les objectifs poursuivis par le Sénat et a prolongé, de manière fructueuse, les réflexions de votre commission. Dans son rapport au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rappelait, à la suite de votre rapporteur, l'histoire ancienne des sections de commune qui plonge ses racines à l'époque médiévale voire antique et qui connut des bouleversements profonds depuis la période révolutionnaire.

La section de commune demeure pourtant, non sans revêtir des formes variées (superficie, nature des droits de jouissance, diversité des usages, etc.), comme le relevait avec justesse le député Pierre Morel-A-L'Huissier : « dans les faits, un rapide état des lieux des sections de commune met surtout en évidence le caractère morcelé de la réalité qu'elles recouvrent ».

A l'instar de votre commission, la commission des lois de l'Assemblée nationale a ainsi relevé la complexité et l'ambiguïté des dispositions relatives aux sections de commune. Aussi, à l'initiative de son rapporteur, a-t-elle prolongé l'oeuvre du Sénat en apportant des précisions bienvenues.

Votre rapporteur souhaite saluer le travail ouvert et constructif mené par le rapporteur de l'Assemblée nationale qui permet aujourd'hui de constater une convergence de vue entre les deux chambres.

I. UN MÊME ESPRIT DE RÉFORME PARTAGÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET LE SÉNAT

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a conservé l'esprit de la réforme de la proposition de la loi qui lui avait été transmise par le Sénat. Votre rapporteur constate avec satisfaction qu'aucun désaccord majeur n'est à relever entre les deux assemblées au terme de cette première lecture.

A. LA DEFINITION JURIDIQUE DE LA SECTION DE COMMUNE ET DE SES MEMBRES

A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a maintenu les dispositions introduites par votre commission s'agissant de la reconnaissance explicite comme personne morale de droit public de la section de commune, de la définition des membres de la section comme « des habitants ayant leur domicile réel et fixe sur son territoire » et sa fusion avec la notion d'électeur et d'éligible à la commission syndicale lorsqu'elle est constituée (articles 1er bis et 1er ter). De même, a-t-elle conservé l'interdiction pour l'avenir de constituer des sections de commune en souhaitant d'ailleurs, au regard de son importance, l'intégrer au sein du code général des collectivités territoriales (article 1er bis).

B. LA GESTION DES BIENS DE LA SECTION DE COMMUNE

Tout en conservant l'équilibre général des dispositions adoptées par le Sénat, l'Assemblée nationale a opéré, dès l'examen en commission, des coordinations et des clarifications d'ordre rédactionnel, notamment en matière de répartition des compétences entre les organes de la commune et ceux de la section de commune pour la gestion des biens et droits sectionaux (articles 1er ter et 2 bis).

Confortant la position du Sénat, elle a maintenu les conditions de constitution d'une commission syndicale au sein d'une section de commune (article 2) et simplifié les dispositions relatives aux modalités de représentation de la commune et de la section de commune dans un litige opposant les deux dans le cadre d'un contentieux (articles 2 et 2 ter).

En outre, elle a conservé l'interdiction, rappelée par votre commission, du partage de revenus en espèces entre ayants droit (article 2 quater) et a, dans cette logique, précisé les règles d'indemnisation des ayants droit à la suite du transfert des biens sectionaux à la commune en prévoyant que la fixation de cette indemnisation porte sur les « avantages effectivement recueillis en nature pendant les dix dernières années » (article 1er bis).

Par ailleurs, à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a envisagé le cas où plusieurs sections de commune ou des sections de commune et une commune disposeraient de biens sous le régime de l'indivision. Elle a, en conséquence, prévu la procédure de sortie du régime d'indivision à la demande d'un indivisaire (article 4 ter) en s'inspirant pour cela de l'article L. 5222-4 du code général des collectivités territoriales applicable à une hypothèse identique entre collectivités territoriales.

C. LE TRANSFERT DES BIENS DE LA SECTION DE COMMUNE VERS LA COMMUNE

S'agissant du régime de transfert des biens sectionaux en faveur de la commune, l'Assemblée nationale a confirmé, sur proposition de sa commission des lois, la procédure de transfert des biens d'une section de commune pour motif d'intérêt général en contrepartie d'une indemnisation des anciens ayants droit en conservant l'équilibre de la procédure arrêtée par votre commission (article 4).

Adoptant en séance publique des amendements de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a renforcé les modalités d'information pour l'ensemble des hypothèses de transfert des biens appartenant à la section de commune (articles 1er bis, 2 quinquies, 3 et 4).

En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas retenu le droit de priorité reconnu aux anciens membres de la section pour acheter, dans le délai de cinq ans après le transfert, un bien sectional qui serait aliéné par une commune. Suivant sa commission des lois, l'Assemblée nationale a préféré, dans l'hypothèse d'une telle vente, admettre une simple information de ces anciens ayants droit (article 4 bis).

Enfin, pour mieux tenir compte de l'importance des biens sectionaux en milieu rural pour l'activité agricole, l'Assemblée nationale a prévu, en cas de transfert à la commune pour un motif d'intérêt général de biens appartenant à la section, la possibilité pour la chambre d'agriculture d'émettre un avis adressé au conseil municipal sur l'utilisation prévue des biens qu'il est envisagé de transférer (article 4).

D. LE BUDGET DE LA SECTION DE COMMUNE

En matière financière et à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a légèrement modifié les dispositions, introduites par votre commission, relatives à l'établissement du budget de la section de commune. Tirant les conséquences de la jurisprudence administrative1(*), votre commission avait souhaité prévoir que le conseil municipal, qui doit voter le budget élaboré par la commission syndicale, puisse le modifier avant son adoption.

En complément, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé que la commission syndicale devait être consultée sur les modifications proposées par le conseil municipal avant qu'il ne statue définitivement (article 4 sexies).

E. L'APPLICATION DE LA REFORME EN ALSACE-MOSELLE ET OUTRE-MER

L'Assemblée nationale a étendu le champ d'application de la réforme initiée par le Sénat en introduisant, par cohérence, des dispositions actualisant les dispositions spécifiques aux sections de commune existant en Alsace-Moselle (article 6).

Dans le même esprit, elle a remanié les dispositions rendant applicables à la Polynésie française la présente proposition de loi et prévu les adaptations nécessaires au sein du code des communes de la Nouvelle-Calédonie (article 7).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : L'ABOUTISSEMENT D'UNE RÉFORME NÉCESSAIRE ET ÉQUILIBRÉE

Fruit de la collaboration étroite des rapporteurs des deux assemblées parlementaires, la proposition de la loi instaure une réforme globale du régime des sections de commune, après des interventions ponctuelles du législateur dont la portée pratique pouvait paraître réduite.

Le Sénat, soutenu par l'Assemblée nationale, a engagé une modernisation et une simplification des règles relatives aux biens appartenant aux sections de commune. Pour ce faire, il s'est fixé pour ligne de conduite la volonté de faciliter la gestion des sections dont le fonctionnement paraissait propice à une gestion apaisée et fructueuse des biens sectionaux, tout en favorisant la disparition des sections de commune moribondes.

Poursuivant les mêmes objectifs que le Sénat, l'Assemblée nationale a retenu les modifications adoptées en première lecture par notre assemblée que ce soit sur la définition de la section de commune et de ses membres, sur la gestion de la section et plus particulièrement de son patrimoine ou enfin sur le régime de transfert des biens de la section, ce dernier point constituant le coeur de la proposition de loi déposée par M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues.

A la lumière des derniers développements de la jurisprudence constitutionnelle2(*) et administrative, la présente proposition de loi rappelle opportunément que la section de commune est une personne publique, seule titulaire du droit de propriété sur les biens sectionaux à l'exclusion des ayants droit qui ne disposent que d'un droit de jouissance. Ce dernier, assimilé à un simple « droit patrimonial » au regard de l'articler 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'Homme3(*), ne confère aucune titre aux ayants droit à se comporter comme des propriétaires indivisaires de ces biens, quand bien même des pratiques contra legem auraient prospéré.

La fusion des notions d'ayant droit, d'électeur et d'éligible à la commission syndicale au sein de celle de membre de la section est une mesure essentielle de simplification et de cohérence qui permettra une meilleure identification des interlocuteurs, levant les ambiguïtés qui favorisent actuellement les accommodements avec le droit en vigueur. Ainsi, de la domiciliation réelle et fixe sur le territoire de la section de commune découlerait le bénéfice du droit de jouissance, la qualité d'électeur de la section et d'éligible à la commission syndicale lorsqu'elle existe.

Sur le plan de la gestion de ces biens, l'institution de la commission syndicale est réservée aux sections de commune présentant une taille critique suffisante pour justifier le recours à une procédure aussi complexe. Lorsque la commission syndicale n'existe pas et, en tout état de cause, lorsque les organes de la commune interviennent dans la gestion de ces biens, la commune agit pour le compte de la section de commune.

En outre, en ouvrant une nouvelle possibilité de transfert des biens sectionaux vers la commune pour un motif d'intérêt général (article 4), la proposition de loi assure, conformément à la volonté de ses auteurs, que l'intérêt général à l'échelle de la commune, apprécié in fine par le représentant de l'État et sous le contrôle du juge administratif, prime sur l'intérêt de la section de commune et de ses ayants droit. Dans ce cas, il ne semble pas inutile, face aux critiques dont cette procédure a pu faire l'objet au cours des débats de l'Assemblée nationale, de rappeler qu'elle présente des garanties évidentes. Outre le pouvoir d'appréciation du représentant de l'État et la garantie du droit au recours contre cette décision, ont été prévues une information suffisamment claire des membres de la section, encore renforcée par l'Assemblée nationale, et une procédure d'indemnisation des ayants droit pour la perte du droit de jouissance. Enfin, il faut convenir que ces biens sont transférés au profit, non de personnes privées, mais d'une commune, collectivité territoriale dont la poursuite de l'intérêt général est la condition de la légalité de son action.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale ont prolongé la démarche entreprise par le Sénat, respectant son esprit et ses intentions initiales. Au terme de la première lecture au sein de chaque assemblée, votre commission a estimé la présente proposition de loi équilibrée entre la défense de l'intérêt général et le maintien ou la création de garanties pour les membres de la section.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er bis (art. L. 2411-1, L. 2411-4 et L. 2411-11 du code général des collectivités territoriales et art. 1401 du code général des impôts) - Statut de la section de commune et définition de ses membres

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, cet article vise à préciser que la section de commune est une personne publique et à définir la qualité de membre de la section.

L'article L. 2411 du code général des collectivités territoriales se borne actuellement à définir la section de commune comme « tout ou partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou droits distincts de ceux de la commune ».

Tirant les conséquences de la décision du 8 avril 2011 du Conseil constitutionnel4(*), votre commission avait précisé que la section de commune était une personne morale de droit public. Dans un souci de clarification, votre commission avait défini la notion de membres de la section, qui se substituait à celle d'ayant droit, comme un habitant ayant son domicile réel et fixe sur son territoire. Le droit de jouissance est en effet un droit réel soumis à une condition de domiciliation du titulaire de ce droit. La qualité de membre de la section est donc fondée, conformément à l'esprit de l'institution des biens de sections de commune, sur un ancrage réel du membre de la section sur le territoire de la section dont il entend bénéficier des fruits.

Dans le même esprit, votre commission avait fondu les notions d'électeurs de la section de commune et de membres de la section, assimilant finalement les notions de membre, d'ayant droit et d'électeurs.

Enfin, par cohérence, votre commission avait modifié l'article 1401 du code général des impôts pour soumettre la section de commune et non les habitants, qui ne sont pas les propriétaires de ces biens, à l'acquittement des impositions foncières.

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a maintenu l'effort de clarification opéré par le Sénat. Elle a cependant préféré codifier au sein de l'article L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales, l'interdiction, posée à l'article 4 nonies par votre commission, de constituer à l'avenir des sections de commune ; l'Assemblée nationale a en effet jugé qu'eu égard à l'importance de cette règle, sa connaissance et son respect seraient ainsi mieux assurés.

En outre, dans le prolongement des travaux de votre rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé la base sur laquelle les ayants droit seraient indemnisés de la perte de leur droit de jouissance. Ainsi, l'article L. 2411-11 du code général des collectivités territoriales préciserait que l'indemnisation porte sur « les avantages effectivement recueillis en nature pendant les dix dernières années ». Cet ajout, rappelant que les avantages légalement exigibles par les ayants droit sont en nature et non en espèces, est conforme à la position de votre commission et à la jurisprudence constitutionnelle puisque les ayants droit ne détiennent pas un droit de propriété mais un droit patrimonial comme l'a récemment rappelé le juge administratif5(*). Or, un ayant droit ne saurait être indemnisé au-delà de la valeur du droit de jouissance qu'il détient au jour du transfert de la propriété des biens de la section à la commune.

Par l'adoption en séance publique d'un amendement de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a également prévu que le transfert est non seulement porté à la connaissance du public mais également notifié à la commission syndicale lorsqu'elle existe ainsi qu'au maire de la commune de rattachement.

Votre commission se félicite donc que l'Assemblée nationale ait repris les évolutions notables adoptées par le Sénat en matière de régime juridique des sections de commune.

Votre commission a adopté l'article 1er bis sans modification.

Article 1er ter (art. L. 2411-2 du code général des collectivités territoriales) - Répartition des compétences pour la gestion des biens sectionaux

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, cet article clarifie la rédaction actuelle de l'article L. 2411-2 du code général des collectivités territoriales sans modifier la répartition des compétences de gestion des biens sectionaux entre les organes de la commune6(*) - conseil municipal et maire - et les organes propres à la section - la commission syndicale et son président - lorsque ces derniers existent.

Comme votre rapporteur l'avait souligné en première lecture, cette répartition est conforme aux règles constitutionnelles car il n'en résulte aucune privation du droit de propriété pour la section de commune7(*), la commune devant agir dans le cadre de sa gestion dans l'intérêt de la section de commune.

Souscrivant à cet objectif de clarification, la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, a adopté un amendement de précision.

Votre commission a adopté l'article 1er ter sans modification.

Article 1er quater (art. L. 2411-3 du code général des collectivités territoriales) - Qualité d'électeur et d'éligible à la commission syndicale

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, cet article modifie l'article L. 2411-3 du code général des collectivités territoriale qui fixe les règles de constitution et d'élection des commissions syndicales lorsqu'elles doivent être créées en application de l'article L. 2411-5 du même code.

Comme le rappelait le rapporteur de l'Assemblée nationale, reprenant les motivations de votre commission, l'application du droit actuel conduit à une dissociation de la notion d'électeur, d'éligible et de celle d'ayant droit. Il convient de rappeler que peut être électeur non seulement la personne attestant d'un « domicile réel et fixe sur le territoire de la section » mais aussi celle prouvant la propriété « de biens fonciers sis » sur le même territoire, ce second critère ne lui assurant pas parallèlement la qualité d'ayant droit. De même, la condition d'éligibilité suppose simplement d'être inscrit « parmi les personnes éligibles au conseil municipal de la commune de rattachement ».

Votre rapporteur avait pu relever que la confusion née de la coexistence de notions proches mais néanmoins distinctes entretient les incertitudes et les ambiguïtés sur les règles applicables, favorisant dans la pratique une certaine liberté avec les règles en vigueur.

En première lecture, votre commission avait défini la notion de membre de section qu'elle avait substituée à celle d'ayant droit et avait alors fait découler de cette qualité de membre de la section, celles d'électeur et d'éligible à la commission syndicale, ce que l'Assemblée nationale a conservé dans son principe.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a parallèlement clarifié la rédaction de l'article L. 2411-3 du code général des collectivités territoriales, notamment « afin que la participation du maire aux travaux de la commission syndicale soit bien comprise comme signifiant que le maire en est membre de droit en toutes circonstances », ce que votre commission approuve.

En outre, prenant en compte les évolutions induites par l'adoption définitive par les deux assemblées des dispositions relatives au mode de scrutin des conseillers municipaux, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté une mesure de coordination pour maintenir l'élection des membres de la commission syndicale au scrutin majoritaire plurinominal avec possibilité de panachage.

Votre commission a adopté l'article 1er quater sans modification.

Article 2 (art. L. 2411-5 et L. 2411-8 du code général des collectivités territoriales) - Constitution de la section - Représentation en justice de la section de commune

Cet article vise, d'une part, à renforcer les conditions de création de la commission syndicale et, d'autre part, à simplifier le régime de représentation de la section en justice en l'absence de commission syndicale.

Comme l'a proposé notre collègue Jacques Mézard, le double seuil serait relevé :

- en portant le nombre d'électeurs requis de dix à vingt ;

- en fixant à 2 000 euros de revenu cadastral annuel, à l'exclusion de tout revenu réel, le montant des fruits des biens sectionaux. Le Sénat, sur la proposition de notre collègue Hélène Lipietz, a renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de réviser ce montant.

Par ailleurs, le Sénat, à l'initiative de votre commission, a voulu remédier aux difficultés découlant de l'interdiction faite au maire de représenter la section en justice en l'absence de commission syndicale. C'est pourquoi il a prévu que :

- lorsque la commission syndicale serait constituée, son président représenterait la section de commune en justice ;

- lorsque la commission syndicale n'aurait pas été constituée, le conseil municipal pourrait habiliter le maire à représenter la section en justice ;

- si les intérêts respectifs de la commune et de la section devaient cependant s'opposer, celle-ci serait alors représentée par une commission ad hoc mise en place par le préfet pour la durée de la procédure ;

- dans le cas où le maire serait personnellement intéressé à l'affaire, le préfet pourrait autoriser un autre conseiller municipal à exercer l'action en justice comme l'a proposé notre collègue Pierre Jarlier.


· L'adoption du dispositif par l'Assemblée nationale

Hormis plusieurs modifications rédactionnelles, les députés ont retenu les changements introduits par le Sénat en les complétant sur un point : sur la proposition de son rapporteur, la commune déléguée a été assimilée à la commune associée pour la constitution de la commission syndicale.

Le second alinéa de l'article L. 2411-5 du code général des collectivités territoriales prévoit, aujourd'hui, que lorsque la section constitue une commune associée résultant d'une fusion de communes opérée sous l'empire de la loi Marcellin du 16 juillet 1971, son conseil consultatif ou sa commission consultative, selon le cas, tient lieu de commission syndicale.

Il peut être opportun de rappeler que la loi Marcellin prévoyait deux types de fusion : la fusion simple et la fusion association.

Dans ce dernier cas, le territoire de la commune fusionnée (sauf la commune chef lieu) peut être maintenu en qualité de commune associée et conserver son nom. Un maire délégué est institué, une annexe de la mairie est créée ainsi qu'une section du centre d'action sociale.

Lorsque la fusion compte plus de 100 000 habitants, un conseil consultatif est élu en même temps et selon les mêmes modalités que le conseil municipal d'une commune de même importance que la commune associée.

Dans les fusions comptant moins de 100 000 habitants, peut être mise en place une commission consultative qui comprend de droit le ou les conseillers municipaux élus dans la section électorale correspondante et est complétée par des membres désignés par le conseil municipal de la nouvelle commune parmi les électeurs domiciliés dans la commune associée.

Le régime des fusions de communes a été rénové par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

Dans le cadre de ce nouveau dispositif, des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes sont instituées dans les six mois de la création de la commune nouvelle, sauf délibération contraire du conseil municipal de la commune nouvelle8(*). En conséquence, sont de plein droit mis en place, dans chacune d'entre elles, un maire délégué et une annexe de la mairie pour l'établissement des actes d'état civil notamment.

Le conseil municipal peut décider à la majorité des deux tiers de créer dans une ou plusieurs communes déléguées un conseil composé d'un maire délégué et de conseillers communaux désignés par le conseil municipal parmi ses membres.

A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a prévu que, comme la commission ou le conseil consultatif, le conseil de la commune déléguée tiendrait lieu de commission syndicale en y adjoignant, cependant, dans les deux cas le maire de la commune - membre de la commission syndicale comme le prévoit l'article 1er quater.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 2 bis (art. L. 2411-6 du code général des collectivités territoriales) - Coordination et clarifications rédactionnelles

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, cet article modifie, dans un souci de lisibilité de la loi, l'article L. 2411-6 du code général des collectivités territoriales qui fixe les compétences de la commission syndicale, en précisant clairement celles qui relèvent de la compétence du conseil municipal.

L'Assemblée nationale a utilement prolongé ce travail en réorganisant l'article pour énumérer les compétences respectives de ces deux entités. En conséquence, elle a transféré de l'article 4 duodecies au présent article 2 bis, la compétence municipale en matière d'adhésion de la section de commune à une association syndicale ou une autre structure de regroupement foncier ou de gestion forestière.

Votre commission a adopté l'article 2 bis sans modification.

Article 2 ter A (art. L. 2411-7 du code général des collectivités territoriales) - Réorganisation des dispositions financières

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a modifié l'article L. 2411-7 du code général des collectivités territoriales qui encadre la compétence consultative de la commission syndicale, pour transférer les questions concernant l'emploi des revenus en espèces ainsi que le produit de la vente d'un bien au profit de la section au sein des dispositions de l'article L. 2412-1 relatif au budget de la section de commune.

Tel est l'objet de ce nouvel article 2 ter A complété en séance publique pour harmoniser à deux mois le délai ouvert à la commission syndicale pour se prononcer sur les modalités de jouissance des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature.

Votre commission a adopté l'article 2 ter A sans modification.

Article 2 ter (art. L. 2411-9 du code général des collectivités territoriales) - Remplacement des conseillers municipaux intéressés

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, cet article allège la procédure destinée à pourvoir au déport des conseillers municipaux intéressés à la jouissance des biens et droits revendiqués par une section dès lors que le conseil se trouve réduit au tiers de son effectif par suite de l'application de cette règle.

Plutôt que de prévoir, comme aujourd'hui, l'élection des remplaçants, opération lourde par nécessité, le Sénat lui a préféré le système du tirage au sort parmi les personnes inscrites sur les listes électorales de la commune, à l'exception des membres de la section.

L'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, a opportunément poursuivi ce processus de simplification en supprimant la convocation des intéressés par le préfet pour procéder à cette opération.

Le tirage au sort serait directement effectué par le représentant de l'État.

Votre commission a adopté l'article 2 ter sans modification.

Article 2 quater (art. L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales) - Jouissance des biens sectionaux

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article modifie l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales.

Outre une mesure de coordination et la suppression d'une disposition non normative, votre commission avait adopté une disposition visant à rappeler avec force l'interdiction de partage des revenus en espèce tirés des biens sectionaux ; cette pratique constatée n'est conforme ni à la nature de ces biens, ni à la loi. Les biens appartenant à une section de commune, bien que ne relevant pas du domaine public, n'en demeure pas moins des propriétés publiques. Comme le relève le rapporteur de l'Assemblée nationale, cette règle se déduit, à tout le moins, d'une lecture a contrario du premier alinéa de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales.

Votre rapporteur souligne la solution récemment rappelée par la cour administrative de Lyon9(*) et dont la motivation mérite l'approbation : « ni les dispositions de l'article 542 du code civil, ni celles de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales ni aucune autre disposition législative ne donnent aux ayants droit d'une section de commune, un droit à percevoir les revenus en espèces d'une section de commune ; [...] un tel droit ne peut être déduit ni des dispositions de l'article 1401 du code général des impôts, ni de l'article L. 145-3 du code forestier, ni du principe allégué de la règle du partage qui prévaudrait en matière de section de commune, ni de la méconnaissance du droit de propriété alors que les ayants droit ne détiennent pas de droit de propriété sur les biens des sections, ni d'avis de chambres régionales des comptes qui n'ont pas de portée normative ; [...] en l'absence d'un tel droit, la distribution des revenus de la section de commune aux ayants droit constitue une libéralité méconnaissant le principe faisant interdiction aux personnes publiques d'accorder des libéralités aux personnes privées ; qu'en tout état de cause, un usage local ne saurait méconnaître ce principe ».

Par voie de conséquence, votre commission avait clarifié la rédaction du dernier alinéa de cet article, disposant que « les revenus en espèces ne peuvent être employés que dans l'intérêt des membres de la section ». Il est apparu nécessaire à votre commission de préciser que, pour ne pas entrer en contradiction avec les dispositions actuelles du premier alinéa de l'article L. 2411-15 du même code, cette disposition devait s'entendre comme l'intérêt collectif des membres de la section et non individuel de chaque membre de la section. Aussi, avait-elle substitué à la mention « l'intérêt des membres de la section », celle de « l'intérêt de la section ».

Sous réserve d'améliorations rédactionnelles, l'Assemblée nationale a souscrit à cette analyse et à ce dispositif.

Votre commission a adopté l'article 2 quater sans modification.

Article 2 quinquies (art. L. 2411-12 du code général des collectivités territoriales) - Modalités d'indemnisation à la suite d'un transfert de biens sectionaux à la commune

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, cet article vise à renvoyer, dans un souci d'harmonisation, à la procédure d'indemnisation prévue à l'article L. 2411-11 du code général des collectivités territoriales, en cas de transfert des biens de la section de commune vers la commune en application de l'article L. 2411-12 du même code.

Le transfert de biens est alors autorisé lorsque la commission syndicale n'a pas été constituée à la suite de deux renouvellements généraux consécutifs des conseils municipaux. Cette procédure, à la différence des autres, est initiée par le représentant de l'État mais requiert l'avis favorable du conseil municipal et l'organisation d'une enquête publique.

A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté des dispositions de coordination et d'harmonisation. Elle a notamment complété la procédure d'information à la suite du transfert des biens sur le modèle de celle qu'elle a prévu10(*) à l'article L. 2411-11 du même code, à savoir une notification à la commission syndicale lorsqu'elle existe et au maire de la commune de rattachement.

Votre commission a adopté l'article 2 quinquies sans modification.

Article 3 (art. L. 2411-12-1 du code général des collectivités territoriales) - Transfert des biens sectionaux à la commune en cas de dépérissement de la section de commune

Cet article entend faciliter le recours à la procédure simplifiée de transfert en cas de dépérissement de la section.

Aujourd'hui, le préfet, sur demande du conseil municipal, doit prononcer le transfert à la commune des biens, droits et obligations sectionaux dès lors que :

- les impôts ont été payés sur le budget communal ou admis en non-valeur depuis plus de cinq années consécutives ;

- ou, alors que les conditions en étaient réunies, les électeurs n'ont pas demandé la création d'une commission syndicale ;

- ou moins d'un tiers des électeurs a voté lors d'une consultation.

La rédaction initialement proposée par notre collègue Jacques Mézard relevait du tiers à la moitié des électeurs le taux de participation à une consultation exigé pour l'autoriser.

Sur proposition de votre commission, le Sénat a prolongé la démarche proposée pour mieux tirer les conséquences de l'état de la section.

Il a tout d'abord réduit de cinq à trois ans la période du défaut de paiement des impôts sectionaux, puis créé un nouveau cas de transfert sur décision de la commune lorsque la vie sectionale est « moribonde » du fait du dépeuplement de la section : l'inexistence de sectionnaires.

Ce dispositif a été retenu par l'Assemblée nationale. Au-delà d'une opportune coordination, celle-ci a voulu « unifier les différentes procédures de transfert de biens sectionaux aux communes, existants ou introduits par la présente proposition de loi »11(*). Aussi, à l'initiative de leur rapporteur, les députés ont-ils prévu une mesure de publicité du transfert des biens de la section dans les deux mois de l'arrêté de transfert. Ils l'ont complétée, en séance, à la demande de leur commission, par la notification de l'arrêté à la commission syndicale, si elle est constituée, et au maire de la commune au fin d'affichage en mairie durant deux mois.

En revanche, la commission des lois, suivant son rapporteur, avait aussi retenu la possibilité, dans ces cas de transfert simplifié, d'une indemnisation des anciens membres de la section.

Cependant, deux amendements identiques du Gouvernement et du rapporteur l'ont supprimée. Rappelant que le Conseil constitutionnel autorise le transfert des biens à titre gratuit « lorsque les motifs sont imputables aux membres de la section12(*), le Gouvernement relève que « imposer une indemnisation nouvelle dans ces conditions et créer une charge supplémentaire pour les communes ne peuvent que constituer des motifs d'incompréhension de la part des communes concernées » et que « dans ces conditions, il convient de maintenir le dispositif en vigueur qui consiste, lorsqu'il y a abandon manifeste de la section, à un transfert des biens à la commune sans indemnisation des membres de la section13(*). »

Il n'en demeure pas moins que l'indemnisation exceptionnelle ouverte par la jurisprudence lorsque « le transfert de propriété de la section à la commune des biens ou droits dont la première est titulaire entraînerait pour cet ayant droit une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi », n'est pas remise en cause par le texte adopté par votre commission dans la mesure où l'existence de cette indemnisation conditionne la conventionalité de cette disposition au regard de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'Homme14(*).

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 (art. L. 2411-12-2 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) - Transfert des biens sectionaux à la commune à la demande de celle-ci

L'article 4 prévoit, au libre choix de la commune, le transfert, à titre gratuit, dans son patrimoine des biens, droits et obligations d'une ou plusieurs sections situées sur son territoire.

Il institue un droit de priorité au profit des anciens ayants droit pour acquérir ceux des biens transférés que la commune voudrait revendre dans les cinq ans du transfert. La valeur de vente des biens est estimée comme en matière d'expropriation.

Le Sénat, sur la proposition de votre commission et de son rapporteur, a renforcé les garanties bénéficiant aux ayants droit :

- la demande de transfert, par le conseil municipal, devrait être fondée sur un objectif d'intérêt général ;

- la commission syndicale serait non plus simplement informée mais consultée.

En l'absence de commission syndicale, le maire informe les membres de la section dans le mois suivant la délibération du conseil municipal. La Haute assemblée a précisé que cette information s'effectuerait par voie d'affichage à la mairie, doublé d'une publication dans un journal local diffusé dans le département.

Pour assurer une plus grande lisibilité du régime juridique des sections de commune et en généraliser l'application à tous les cas de transfert, elle a renvoyé les conséquences du transfert - changement de titulaire des droits et obligations et droit de priorité des anciens ayants droit en cas de vente des biens transférés dans les cinq ans - dans un nouvel article du code général des collectivités territoriales (cf. infra article 4 bis).


· Les simplifications opérées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, a réécrit le texte voté par le Sénat pour simplifier « ce nouveau régime de transfert, en conservant les principes d'information, de consultation et d'indemnisation des membres de la section ».

Dans ce cadre, l'économie générale du dispositif sénatorial a été conservée. Cependant, si l'obligation de consulter la commission syndicale, lorsqu'elle est constituée, demeure naturellement, les députés ont supprimé le délai d'un mois à compter de la délibération du conseil municipal fixé au maire pour la saisir.

Parallèlement, sur la proposition du député M. Alain Calmette, la chambre d'agriculture serait saisie du projet de transfert de biens agricoles ou pastoraux sur l'utilisation desquels elle pourrait émettre un avis.

Le rapport de la commission regrettait vivement que le texte sénatorial ne précise pas les modalités de publicité de l'arrêté préfectoral de transfert, pourtant identiques à celles prévues à l'article 3 : « Il serait opportun que la discussion à l'Assemblée nationale permette de définir ces modalités ; en particulier, une publicité, par voie d'affichage, dans un souci de simplicité, pourrait être envisagée, tout en prenant en compte les contraintes matérielles qui pèsent sur les collectivités de petite taille »15(*).

Le régime de droit commun - la publication au recueil des actes administratifs qui, d'ailleurs, conditionne l'opposabilité de l'acte - constitue une mesure de publicité raisonnablement suffisante, accessible à tous, notamment par la voie électronique, sur le site internet des préfectures.

En séance publique, sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a répondu à cette préoccupation en opérant le même complément qu'à l'article 3 : l'arrêté de transfert serait notifié à la commission syndicale, le cas échéant, et au maire de la commune pour son affichage en mairie durant deux mois.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 4 bis (art. L. 2411-12-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Conséquences du transfert

Cet article, introduit au Sénat sur la proposition de votre commission et de son rapporteur, reprend les dispositions de l'article 4 de la proposition de loi, consacrées aux conséquences du transfert des biens sectionaux :

- substitution de plein droit de la commune à la section dans ses droits et obligations à compter du transfert définitif de propriété ;

- institution d'un droit de priorité des anciens ayants droit pour acquérir tout ou partie des biens transférés offerts à la vente dans les cinq ans du transfert.

Ces dispositions sont étendues à tous les cas de transfert : non-constitution de la commission syndicale, à la suite de deux renouvellements généraux consécutifs des conseils municipaux (cf. article L. 2411-12 du code général des collectivités territoriales) ; dépérissement de la section par défaut de paiement des impôts, désintérêt des membres de la section - non-demande de création de la commission syndicale, abstention pour moitié à une consultation - (cf. article L. 2411-12-1) ; procédure au libre choix de la commune (nouvel article L. 2411-12-2 proposé par l'article 4 de la proposition de loi).


· Les travaux de réécriture de l'Assemblée nationale

A l'initiative du rapporteur de l'Assemblée nationale, l'article 4 bis a été entièrement réécrit :

- d'une part, il lui est apparu « à la fois inutile de prévoir que le transfert d'un bien entraîne le transfert des droits et obligations afférentes, car l'arrêté de transfert doit porter sur l'ensemble de ceux-ci, et dangereux, car la mention de « droits et obligations » pourrait être interprétée comme laissant subsister des droits aux anciens membres de la section envers la commune »16(*).

Votre rapporteur tient à observer que cette substitution de titulaire des droits et obligations attachés au bien constitue la conséquence normale du transfert de propriété, laquelle, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 8 avril 2011, n'appartient qu'à la section, personne morale de droit public ;

- d'autre part, l'Assemblée nationale a écarté le droit de priorité des anciens membres de la section qui, selon son rapporteur « pourrait aboutir à des difficultés insoupçonnées ; tout d'abord, elle est contradictoire avec le souhait de laisser à la commune la liberté de développer ces espaces (...) ; en outre, si elle est envisagée comme un droit de préemption, la présence d'une pluralité de personnes disposant d'une possibilité de se substituer au candidat acquéreur d'un bien unique, sans qu'un ordre de priorité permette de départager les offres d'achat, pourrait aboutir à un contentieux non négligeable »17(*).

Votre commission avait retenu le droit proposé par l'auteur de la proposition de loi au profit des anciens membres de la section, qui lui paraissait découler de la revente du bien par la commune dans le court délai de cinq ans. On ne saurait l'analyser comme une entrave à la compétence municipale de développement du territoire communal puisque la collectivité, par cette revente, semble soit avoir atteint l'objectif assigné à l'achat du bien, soit y renoncer.

Les modalités du départage d'offres d'achat concurrentes auraient pu être, les cas échéant, précisées. L'Assemblée nationale a cependant préféré « s'en tenir à une obligation d'information, auprès des anciens membres de la section, de la volonté de la commune de céder un bien précédemment propriété de la section »18(*). La « délibération du conseil présentant les caractéristiques du bien à aliéner »19(*) sera affichée deux mois à la mairie.

Votre rapporteur considère que le souci primordial est d'assurer l'information des anciens membres de la section pour que, le cas échéant, ils puissent se porter acquéreur du bien mis en vente.

C'est pourquoi votre commission a adopté l'article 4 bis sans modification.

Article 4 ter (art. L. 2411-14 du code général des collectivités territoriales) - Interdiction de partage des biens sectionaux entre ses membres

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, cet article vise réaffirmer le principe selon lequel « les biens de la section ne peuvent donner lieu à partage entre membres de la section », ce qui est la reprise du principe actuellement posé par l'article L. 2411-12 du code général des collectivités territoriales.

Ce faisant, votre commission avait supprimé deux exceptions à ce principe. La première était fondée sur une autorisation motivée du représentant de l'État mais s'accommodait mal de la qualité de propriété publique des biens appartenant à la section de commune et non de propriété indivise entre ayants droit. La seconde tirée du code forestier était devenue sans objet depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative de ce code.

Maintenant ces dispositions, la commission des lois de l'Assemblée nationale a complété cet article par des règles applicables à la sortie d'indivision pour des biens qui appartiendraient à plusieurs sections de commune voire à une ou des sections et une commune. Cette précision est particulièrement utile compte-tenu de la fréquence de cette situation, comme le relevait le rapport de M. Jean-Pierre Lemoine, alors inspecteur général de l'administration, en 2003, et qui ajoute un degré supplémentaire à la complexité du régime juridique de ces biens. Le rapporteur de l'Assemblée nationale justifiait ainsi la démarche : « les modalités de gestion - associant une ou plusieurs commissions syndicales, ainsi que les conseils municipaux des communes concernées - sont généralement beaucoup trop complexes pour l'enjeu que ces biens peuvent représenter, conduisant à leur déshérence », preuve, s'il en est besoin, que l'intention qui guide l'examen de ce texte est avant tout de faciliter la gestion de ces biens avant d'envisager leur transfert à la commune.

Pour ce faire, le dispositif retenu par la commission des lois de l'Assemblée nationale s'inspire de l'article L. 5222-4 du code général des collectivités territoriales qui régit une situation identique entre collectivités territoriales20(*). Ainsi, à la demande d'un indivisaire, une commission réunissant, sous la présidence d'un représentant de l'État, les délégués des indivisaires proposerait un partage des biens ou une compensation avec un droit de priorité de la commune pour les biens situés sur son territoire. A défaut d'accord ou de proposition de la commission dans le délai d'un an, le juge de l'expropriation, saisi par un indivisaire, déterminerait les modalités de partage ou de compensation.

Votre commission approuve l'introduction de ces dispositions équilibrées qui participent à l'effort de simplification qu'elle avait engagé.

Votre commission a adopté l'article 4 ter sans modification.

Article 4 quater (art. L. 2411-15 et L. 2411-16 du code général des collectivités territoriales) - Clarification et simplification rédactionnelles

Les articles L. 2411-15 et L. 2411-16 du code général des collectivités territoriales encadrent l'utilisation des biens sectionaux (vente, changement d'usage, engagement dans une association ou toute autre structure de regroupement foncier) : le premier en présence de commission syndicale constituée ; le second quand celle-ci n'a pas été mise en place.

Dans ces deux articles, votre commission, suivant son rapporteur, a supprimé leur dernier alinéa qui réserve le cas des ventes opérées pour réaliser un investissement nécessaire à l'exécution d'un service public, à l'implantation de lotissements ou à l'exécution d'opérations d'intérêt public, lequel a été transféré à l'article L. 2411-6 du même code21(*).

Pour le reste :

- dans un souci de meilleure lisibilité de la loi, la Haute assemblée a supprimé le premier alinéa de l'article L. 2411-15 qui réserve le produit de la vente des biens sectionaux à un usage dans l'intérêt de la section pour l'insérer à l'article L. 2411-17 qui traite déjà de la destination des fruits de la vente22(*).

- à l'article L. 2411-16, elle a simplifié le mode de convocation des membres de la section appelés à exprimer leur accord à la disposition des biens de la section, aujourd'hui convoqués par le préfet. Suivant votre commission, cette compétence a été confiée par le Sénat au maire.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale est revenue, sur ce dernier point, au texte en vigueur : tout en considérant que ce transfert de compétence « était de nature à complexifier le régime des sections », il lui a semblé « en outre préférable de confier au préfet, représentant de l'État en charge de l'intérêt général, plutôt qu'au maire, qui sera le plus souvent à l'origine de la demande, la tâche de définir et de convoquer le corps électoral »23(*).

Votre rapporteur observe que, d'une part, le corps électoral est déjà défini puisque, aux termes de l'article 1er quater, « sont électeurs, lorsqu'ils sont inscrits sur les listes électorales de la commune, les membres de la section », lesquels sont les habitants ayant leur domicile réel et fixe sur le territoire de la section (cf. article 1er bis). En outre, la convocation est une compétence liée du maire.

En tout état de cause, la rédaction du Sénat a été rétablie en séance publique par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, lequel a fait valoir que « la volonté de simplification des procédures relatives au fonctionnement des sections de commune, sans pour autant affaiblir le processus de consultation, tend à ce que le maire soit l'autorité en charge de la convocation des électeurs »24(*).

Pour le reste, l'Assemblée nationale, suivant sa commission, a fixé un délai de six mois pour l'organisation de la consultation.

Approuvant le texte finalement voté par l'Assemblée nationale qui conserve l'économie générale de la rédaction sénatoriale, votre commission des lois a adopté l'article 4 quater sans modification.

Article 4 quinquies (art. L. 2411-17 du code général des collectivités territoriales) - Affectation du produit de la vente de biens sectionaux

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, cet article précise la rédaction actuelle de l'article L. 2411-17 du code général des collectivités territoriales régissant l'affectation du produit de la vente de biens appartenant à la section de commune.

Par souci de cohérence, votre commission avait intégré dans cet article une disposition, auparavant prévue à l'article 2411-15 du même code, qui prévoyait que « le produit de la vente de biens de la section ne peut être employé que dans l'intérêt de la section ».

En outre, votre commission avait harmonisé la rédaction de cet article pour renvoyer aux conditions d'indemnisation fixées par l'article L. 2411-11 du même code en cas de vente de la totalité des biens de la section, ce qui équivaut à un transfert de biens. La seule règle spécifique conservée dans ce cas est que le total des indemnités ne peut excéder le montant du produit de la vente puisqu'à défaut, la commune serait tenue d'indemniser au-delà du montant obtenu par la vente des biens.

Sous réserve d'une modification rédactionnelle, l'Assemblée nationale a approuvé ces dispositions.

Votre commission a adopté l'article 4 quinquies sans modification.

Article 4 sexies (art. L. 2412-1 du code général des collectivités territoriales) - Budget de la section de commune

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, cet article modifie les règles relatives au budget de la section de commune.

La jurisprudence a déduit de l'article L. 2412-1 du code général des collectivités territoriales que lorsque la commission syndicale existe, le conseil municipal, chargé d'adopter le budget de la section de commune, ne peut le modifier avant son adoption, ce qui le conduit à adopter ou à rejeter en bloc le budget en espérant, le cas échéant, que la commission syndicale modifie le projet de budget dans le sens souhaité25(*). Aussi, votre commission avait conféré expressément au conseil municipal un pouvoir de modification du budget élaboré par la commission syndicale préalablement à son adoption afin d'éviter la lourdeur de la procédure et la situation de blocage que peut engendrer l'application des règles actuelles.

Outre des modifications d'ordre rédactionnel, la commission des lois de l'Assemblée nationale a amélioré à double titre ce dispositif. D'une part, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté le principe que les revenus en espèces figurent au sein des recettes portées au budget annexe ou à l'état spécial annexé relatif à la section. D'autre part, pour tenir compte d'observations formulées par les représentants d'ayants droit des biens, elle a introduit l'obligation de soumettre à la commission syndicale les modifications souhaitées par le conseil municipal par rapport au projet de budget pour qu'elle puisse émettre un avis dans le délai d'un mois. Un avis défavorable ou l'absence d'avis au terme de ce délai ne ferait cependant pas obstacle à l'adoption du budget tel que souhaité par le conseil municipal.

Enfin, alors que votre commission avait souhaité supprimer le renvoi au décret en Conseil d'État pour fixer les modalités d'application de cet article, la commission des lois de l'Assemblée nationale a préféré maintenir un renvoi explicite à un décret simple « en tant que de besoin », jugeant cette rédaction plus sûre au regard de la présentation des dispositions règlementaires actuellement contenues par le code général des collectivités territoriales en ce domaine.

Comme l'avait souligné votre rapporteur en première lecture, dès lors qu'il y a accord sur le renvoi à des décrets simples, le pouvoir d'application des lois conféré au Premier ministre par l'article 21 de la Constitution fonde, sans qu'il soit besoin d'une mention expresse, les dispositions règlementaires prises à cet égard. La rédaction retenue par l'Assemblée nationale n'en demeure pas moins conforme à l'intention du Sénat.

Votre commission a adopté l'article 4 sexies sans modification.

Article 4 octies (art. L. 2411-19 du code général des collectivités territoriales) - Modalités d'application

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, cet article renvoie pour l'application des dispositions contenues au sein du chapitre Ier du titre consacré aux sections de commune au sein du code général des collectivités territoriales à des décrets simples « en tant que de besoin ».

Comme indiqué précédemment26(*), poursuivant la même finalité, votre commission avait abrogé la disposition actuelle renvoyant à un décret en Conseil d'État, eu égard au pouvoir d'application détenu par le premier ministre en vertu de l'article 21 de la Constitution. La rédaction retenue par la commission des lois de l'Assemblée nationale aboutit, par une voie différente, au même résultat.

En outre, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé des dispositions d'actualisation des règles applicables en Polynésie française pour les transférer, par souci de cohérence, au sein de l'article 7 de la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté l'article 4 octies sans modification.

Article 4 nonies (art. L. 2112-7, L. 2112-8, L. 2112-9 et L. 2242-2 du code général des collectivités territoriales) - Interdiction de constituer de nouvelles sections de commune

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit les conséquences de l'interdiction de constituer à l'avenir des sections de commune.

Si votre commission avait souhaité faciliter la gestion des sections de commune pour celles qui fonctionnaient correctement et, à l'inverse, la disparition des sections de commune moribondes, elle n'avait pas souhaité maintenir la possibilité, ouverte notamment à une personne privée, de favoriser la création d'une section de commune, jugeant que des instruments juridiques existant désormais sont mieux à même d'assurer la gestion commune de biens.

Votre commission avait, par voie de conséquence, modifié les articles L. 2112-7 et L. 2242-2 et abrogé les articles L. 2112-8 et L. 2112-9 du code général des collectivités territoriales, dispositions prévoyant les cas et la procédure de création d'une section de commune.

Sous réserve de l'adoption de précisions rédactionnelles et de mesures de coordination, l'Assemblée nationale a partagé le choix fait par le Sénat de mettre en extinction le régime des sections de commune en empêchant la constitution future d'une section de commune pour quelque cause que ce soit.

Cependant, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé, au sein de cet article, l'interdiction de principe posée par votre commission, la reprenant au sein de l'article 1er bis de la présente proposition de loi et la codifiant ainsi à l'article L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales.

En outre, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé des dispositions applicables spécifiquement en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie pour les transférer, par souci de cohérence, au sein de l'article 7 de la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté l'article 4 nonies sans modification.

Article 4 decies (art. L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales) - Régime des biens sectionaux à vocation agricole et pastorale

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de notre collègue Pierre Jarlier, cet article modifie l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales en ce qu'il régit l'utilisation des biens sectionaux à vocation agricole. Cette question peut se révéler cruciale dans les régions où l'activité agricole est encore prépondérante.

Votre commission avait notamment simplifié l'ordre de priorité dans l'attribution de la location des terres à vocation agricole appartenant à une section de commune, modifié la répartition de compétences pour décider de ces attributions et précisé la procédure de résiliation des contrats de location.

Outre des précisions et des améliorations rédactionnelles, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu qu'au cas où des biens ne seraient pas attribués aux bénéficiaires dans l'ordre de priorité et « lorsque cela est possible » de permettre que les biens à vocation agricole soient attribués au profit d'exploitations agricoles nouvelles.

Votre commission a adopté l'article 4 decies sans modification.

Article 4 duodecies (art. L. 2411-6 et L. 2411-7 du code général des collectivités territoriales) - Compétence du conseil municipal pour l'adhésion à une structure de regroupement de gestion forestière

Introduit en première lecture par votre commission, à l'initiative de notre collègue Pierre Jarlier, cet article prévoyait que l'adhésion de la section de commune à une association syndicale ou une structure de regroupement de gestion forestière revient au conseil municipal, après avis de la commission syndicale.

Du fait de la réorganisation opérée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, cette disposition a été intégrée à l'article 2 bis de la proposition de loi et ainsi codifiée à l'article L. 2411-6 du code général des collectivités territoriales. En conséquence, elle a formellement supprimé cet article.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 4 duodecies.

Article 6 (art. L. 2544-3 à L. 2544-9 du code général des collectivités territoriales) - Adaptation et modernisation du régime des section de commune spécifique à l'Alsace-Moselle

Introduit en première lecture par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, cet article actualise, au regard des modifications apportées par la présente proposition de loi, les dispositions spécifiques à l'Alsace-Moselle.

En effet, l'article L. 2544-1 du code général des collectivités territoriales écarte l'application des dispositions de droit commun pour les sections de commune présentes dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, les articles L. 2544-2 à L. 2544-9 fixant des dispositions propres à ces sections de commune.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a ainsi modifié :

- l'article L. 2544-3, pour supprimer la référence aux droits acquis comme limite au pouvoir d'administration du patrimoine de la section de commune par le maire et le conseil municipal ;

- l'article L. 2544-4, pour limiter la liste des délibérations du conseil municipal relatives à une section de la commune qui ne deviennent exécutoires qu'après approbation du préfet ;

- l'article L. 2544-5, pour, d'une part, relever le nombre d'électeurs de la section nécessaire pour réclamer l'institution d'une commission locale d'un tiers à la moitié et, d'autre part, supprimer l'acceptation d'un don ou legs à la section contre la volonté du conseil municipal ;

- l'article L. 2544-6, pour que les membres de la commission locale soit désignés par tirage au sort parmi les électeurs de la section et non plus désignés par le préfet parmi les électeurs, ou, à défaut, parmi les personnes les plus imposées de la section ;

- l'article L. 2544-8, pour, d'une part, abaisser le nombre de conseillers municipaux, après soustraction de ceux intéressés au droit de jouissance, nécessaire pour que le conseil municipal statue sur les délibérations relatives au litige avec la section de commune et, d'autre part, prévoir le tirage au sort des remplaçants éventuels parmi les électeurs de la commune plutôt que la désignation actuelle par le préfet des habitants ou propriétaires fonciers, éligibles au conseil municipal et n'appartenant pas à la section ;

En outre, elle a abrogé, par cohérence, l'article L. 2544-9 du même code, semblable à une disposition de droit commun fixée à l'article L. 2411-8 et portant sur la répartition des frais de procédure en cas de contentieux que votre commission avait abrogé en première lecture.

Si l'effort de simplification de ces dispositions spécifiques pourrait encore se poursuivre, votre rapporteur constate que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale prolonge l'oeuvre du Sénat.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 (art. L. 2573-58 du code général des collectivités territoriales et art. L. 151-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) - Extension aux sections de commune de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie

Introduit en première lecture par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, cet article assure l'extension et l'adaptation des dispositions de la présente proposition de loi au sein des collectivités situées outre-mer et régies par le principe de spécialité législative.

Regroupant des dispositions partiellement adoptées en première lecture par le Sénat, l'Assemblée nationale a prévu, au sein de cet article, l'application de la présente loi en Polynésie française avec les adaptations rendues nécessaires, modifiant à cet effet l'article L. 2573-58 du code général des collectivités territoriales.

En Nouvelle-Calédonie où le code général des collectivités territoriales n'est pas applicable, la qualité de personne morale de droit public de la section de commune serait explicitement affirmée à l'article L. 151-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, de même que l'interdiction pour l'avenir de constituer des sections de commune.

S'agissant des autres modifications apportées par la présente proposition de loi au régime des sections de commune, votre rapporteur rappelle que le Gouvernement tient de l'article 74-1 de la Constitution une habilitation permanente pour étendre en Nouvelle-Calédonie, sous réserve des adaptations nécessaires, les dispositions législatives applicables en métropole, ce qui le met en mesure d'inscrire d'initiative ces mesures dans le code des communes de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

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Votre commission a adopté la proposition de loi sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 24 AVRIL 2013

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M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le groupe des radicaux de gauche a pris l'excellente initiative d'inscrire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, dans son espace réservé, un texte adopté au Sénat à l'initiative de votre groupe. Cette méthode est suffisamment rare pour être soulignée.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le texte, adopté à l'unanimité par le Sénat en première lecture, nous revient de l'Assemblée nationale avec quelques modifications de forme et des améliorations relatives à la sortie de l'indivision en cas de biens affectés à plusieurs sections de communes, aux sections de communes de l'Alsace-Moselle et celles situées outre-mer. L'esprit général et la cohérence du texte issu de notre commission sont préservés ainsi que les innovations que nous avions apportées. Notre objectif était de perpétuer la longue et vivante tradition des sections de communes, aussi étonnante qu'elleparaisse aux juristes car il n'y a aucune raison d'empêcher ces structures de vivre dès lors qu'elles fonctionnent bien et qu'elles donnent satisfaction. Non, le but n'est pas de les supprimer, mais au contraire, de conserver celles qui sont encore vivantes.

Le maquis de dispositions régissant leur fonctionnement et leurs relations avec les communes est clarifié. Nous rappelons qu'une section de commune est une personne morale de droit public : les biens dont elle dispose ne sont pas la propriété privée et indivise de ses membres mais appartiennent à la section. De nombreuses difficultés viennent pourtant de ce que les biens de la section de commune sont pensés comme une indivision de droit privé alors qu'ils sont des propriétés publiques. Ces biens sont donc transférables à une autre personne de droit public, la commune, sans autre indemnisation pour les ayants-droit que celle du droit de jouissance perdu.

Le texte définit les membres de la section, les habitants ayant leur domicile réel et fixe sur la commune ; il définit les conditions dans lesquelles les commissions syndicales peuvent être constituées, les modalités de transfert de la propriété de la section à la commune, selon qu'il existe ou non une commission syndicale, cette décision revenant au préfet pour satisfaire un objectif d'intérêt général. La décision du préfet peut d'ailleurs être soumise au tribunal administratif.

L'Assemblée nationale a amélioré le texte sans en modifier la logique. Ce travail est le produit d'une concertation suivie avec le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Pierre Morel-A-L'Huissier, que je tiens à remercier pour ce travail de dialogue. Les conditions d'un votre conforme me semblent réunies.

La proposition de loi est adoptée sans modification.


* 1 CE, 3 octobre 1997, Section de la commune d'Antilly, n° 156190

* 2 CC, 8 avril 2011, M. Lucien M., n° 2011-118 QPC.

* 3 CE, 21 juillet 2002, Commune de Saint-Martin d'Arrossa, n° 330481

* 4 CC, 8 avril 2011, M. Lucien M., n° 2011-118 QPC

* 5 CE, 21 juillet 2002, Commune de Saint-Martin d'Arrossa, n° 330481

* 6 Les organes de la commune agissent alors pour le compte de la section de commune et non de la commune.

* 7 CE, 27 octobre 2010, Section du Bourg de Mémoire, n° 342718.

* 8 Le conseil municipal de la commune nouvelle peut décider leur suppression dans un délai qu'il détermine.

* 9 CAA Lyon, 2 août 2011, n° 10LY02285

* 10 Cf commentaire de l'article 1er bis

* 11 Cf. Rapport n° 841 (AN, XIVe législature) de M. Pierre Morel-A-L'Huissier.

* 12 CC, 8 avril 2011, M. Lucien M., n° 2011-118 QPC.

* 13 Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 30.

* 14 CE, 22 juillet 2011, Commune de Saint-Martin d'Arossa, n° 330481

* 15 Cf. rapport n° 841 (AN, XIVe législature préc.)

* 16 Cf. Exposé sommaire de l'amendement CL 23.

* 17 Cf. rapport n° 841 (AN, XIV législature) préc.

* 18 Cf. rapport n° 841 (AN, XIV législature) préc.

* 19 Cf. article 4 bis dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.

* 20 Il met en oeuvre le principe, posé par l'article 815 du code civil, selon lequel nul ne peut être contrainte de rester en indivision.

* 21 Cf commentaire de l'article 2 bis.

* 22 Cf commentaire de l'article 4 quinquies.

* 23 Cf. rapport n° 841 (AN, XIVe législature).

* 24 Cf. exposé sommaire de l'article n° 47.

* 25 CE, 3 octobre 1997, Section de la commune d'Antilly, n° 156190

* 26 Cf commentaire de l'article 4 sexies.