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Projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures

13 mai 2014 : Modernisation et simplification du droit ( rapport - commission mixte paritaire )

Rapport n° 529 (2013-2014) de M. Thani MOHAMED SOILIHI, sénateur et Mme Colette CAPDEVIELLE, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 13 mai 2014

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N° 1933


ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

 

N° 529


SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 13 mai 2014

 

Enregistré à la Présidence du Sénat
le 13 mai 2014

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI RELATIF À LA MODERNISATION ET À LA SIMPLIFICATION DU DROIT ET DES PROCÉDURES DANS LES DOMAINES DE LA JUSTICE ET DES AFFAIRES INTÉRIEURES,

PAR Mme Colette CAPDEVIELLE,

Rapporteure

Députée

----

PAR M. Thani MOHAMED SOILIHI,
Rapporteur

Sénateur

----

   

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président, M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, vice-président ; M. Thani Mohamed Soilihi, sénateur, Mme Colette Capdevielle, députée, rapporteurs.

Membres titulaires : Mme Cécile Untermaier, MM. Dominique Raimbourg, Guy Geoffroy, Etienne Blanc et Philippe Gosselin, députés ; M. Jean-Pierre Michel, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Jacques Hyest, Mme Catherine Troendlé et M. François Zocchetto, sénateurs.

Membres suppléants : Mmes Élisabeth Pochon, Marie-Anne Chapdelaine, MM. Jean Glavany, Patrice Verchere, Jean-Paul Tuaiva et Paul Molac, députés ; Mme Esther Benbassa, MM. Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Yves Détraigne, Jacques Mézard, François Pillet et René Vandierendonck, sénateurs.

Voir les numéros :

Sénat :

Première lecture : 175 rect., 288, 289 et T.A. 69 (2013-2014)

Commission mixte paritaire : 530

Assemblée nationale (14ème législ.) :

Première lecture : 1729, 1808 et T.A. 324

Mesdames, Messieurs,

La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures s'est réunie le mardi 13 mai 2014.

Le bureau a été ainsi constitué :

- M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président ;

- M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, vice-président ;

Puis la commission a désigné :

- M.  Thani Mohamed Soilihi, sénateur,

- Mme Colette Capdevielle, députée,

respectivement rapporteurs pour le Sénat et l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire a procédé ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

*

* *

Mme Colette Capdevielle, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Aux termes de ce projet, le Gouvernement nous demande de procéder par voie d'ordonnances. Les versions adoptées par nos deux assemblées comportent des différences très importantes, en particulier sur un point majeur. Votre rapporteur et moi-même nous sommes rencontrés pour voir s'il était possible d'aboutir à un compromis sur l'article 3. Après avoir échangé nos arguments, nous avons dû constater des divergences d'appréciation qui empêchent tout accord global sur le texte. Si nous nous accordons sur une nécessaire réforme du droit des obligations et des contrats ainsi que sur l'urgence, nous nous opposons sur la méthode employée : le Gouvernement veut procéder par voie d'ordonnance alors que le Sénat souhaite mener un véritable travail législatif. Vous avez adopté une position de principe : vous entendez que la réforme passe par une loi. Après réflexion, l'Assemblée nationale s'en est remise au principe de réalité ; nous voici au milieu d'un quinquennat, avec une très lourde charge de travail : le temps nous manque pour examiner un tel texte. Dès lors que nous ne disposons pas de plusieurs semaines pour étudier quelque trois cents articles, les examiner au pas de charge n'aurait pas de sens. Depuis des décennies, la réforme du droit des contrats n'a jamais abouti. L'examen de ce texte ne se justifierait que si nous pouvions y consacrer plusieurs semaines.

Cette réforme a été longuement mûrie : des universitaires, des professeurs de droit tels que Pierre Catala et François Terré y ont travaillé, tout comme la chancellerie et de nombreux parlementaires. Voulons-nous que ce texte rejoigne le grand cimetière des réformes non menées alors que nous le savons urgent et indispensable, notamment pour les particuliers et les entreprises ? Depuis 1804, le droit des obligations et des contrats n'a, pour l'essentiel, pas été réformé : la jurisprudence adapte le code civil aux mutations de notre société, de sorte que le droit des contrats se trouve dans le Bulletin des arrêts de la Cour de cassation : est-ce acceptable ? Cela met en cause la lisibilité de notre droit ainsi que la sécurité juridique. Des pans entiers du droit des contrats, ainsi la période précontractuelle, ne sont pas traités par le code civil.

Pour toutes ces raisons, l'Assemblée nationale a accepté de rétablir l'article 3 et souhaite le maintenir. Du fait de l'incompatibilité de nos positions respectives, je suggère que notre commission mixte paritaire constate son échec.

M. Thani Mohamed Soilihi, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Il serait dommage que l'article 3, quoique très important, obère les autres dispositions du projet que l'Assemblée nationale a enrichi, par exemple sur les questions d'héritage et de scellés judiciaires. Certaines modifications mériteraient un débat afin de les améliorer encore. D'ailleurs nous avons vu avec votre rapporteure que sur ces questions, nous pourrions aisément converger.

J'ai préparé des propositions de rédaction pour plusieurs dispositions qui appellent notre attention. La première est relative au statut des animaux. Votre rédaction intègre au code civil une disposition au contenu normatif incertain dont la vocation est sans doute proclamatoire. Déjà consacrée sous une autre rédaction dans le code rural comme dans les textes européens, elle soumet les animaux au « régime des biens corporels », sans définir précisément celui-ci, ce que faisait pourtant la proposition de l'association Capitant, dont elle est issue. Elle supprime toute mention des animaux dans le reste des dispositions du code civil relatives aux biens.

Nous avons tous été saisis, depuis le vote de ce texte, de nombreuses craintes, dont celles de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), qui ne sont pas dénuées de fondement : pourquoi des rédactions différentes entre le code civil et le code rural ? N'y a-t-il pas un risque d'incertitude juridique à supprimer toute référence aux animaux dans les autres articles du code civil relatifs aux biens et à les soumettre « au régime des biens corporels » ? La FNSEA défend à ce titre leur assimilation à des biens meubles ou immeubles.

Je vous propose de supprimer la mention symbolique ou de reprendre la formulation du code rural pour désigner les animaux comme des « êtres sensibles » et les soumettre au régime des meubles ou des immeubles par destination. Les exemples d'animaux relevant de ce régime, comme les poissons d'un étang ou les pigeons d'un colombier, seraient réintégrés au code civil.

Le Sénat s'était opposé à l'accès des héritiers au compte bancaire du défunt lors de l'examen de la loi bancaire, mais nos collègues députés ont apporté une garantie supplémentaire susceptible de lever cette opposition. La rédaction de l'article 2 bis présente toutefois une lacune : elle autorise les héritiers à accéder au compte bancaire du défunt jusqu'à un certain montant, sans tenir compte du fait que le défunt pouvait être titulaire de plusieurs comptes. Or, pour savoir si la succession dépasse le montant maximum autorisé, il faut en connaître le solde cumulé. C'est pourquoi je suggère que les héritiers remettent à la banque, comme ils peuvent déjà le faire, la fiche de renseignements fournie par le Ficoba (Fichier national des comptes bancaires et assimilés), qui recense l'ensemble des comptes du défunt, ainsi que le solde de chacun. La banque pourra alors apprécier si la succession est inférieure au montant fixée par décret. Cette disposition est d'ailleurs à l'avantage des héritiers, puisqu'ils seront informés des comptes que détenait vraiment le défunt et dont ils n'avaient peut-être pas connaissance. Elle est conforme aux dispositions que nos assemblées viennent d'adopter dans le texte sur les comptes bancaires en déshérence.

À l'article 8, les députés ont confirmé le dispositif de communication électronique adopté par le Sénat, en supprimant toutefois une des garanties qu'il y avait apportées : lorsque la communication électronique intervient en lieu et place d'une lettre recommandée, le dispositif de communication retenu doit assurer que celui qui a reçu la communication est bien celui auquel elle était destinée. Vous avez estimé, en effet, que rien ne garantissait dans la procédure de la lettre recommandée que celui qui retire le pli au bureau de poste, en raison d'un mandat donné par le destinataire, lui remettra bien ensuite le courrier. Le mandant, qui a signé l'avis et confié un document d'identité au mandataire, s'attend pourtant bien à ce que ce dernier lui remette un courrier. En outre, la garantie proposée par le Sénat pourrait reposer sur une formalité très banale et peu coûteuse : la remise à l'intéressé d'un code confidentiel à réadresser au service émetteur pour lui confirmer la remise du document. Enfin, il y a un sérieux risque d'inconstitutionnalité à laisser coexister deux modes de convocation, la lettre recommandée avec accusé de réception et la convocation électronique, qui ne présenteraient pas le même niveau de garantie. Je propose donc de rétablir la garantie instaurée par le Sénat.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, vice-président. - Je souhaiterais traduire ici le point de vue de la majorité de l'Assemblée nationale, que Mme la rapporteure a d'ailleurs déjà exposé. S'il est certes possible d'ouvrir le débat, il est clair que cette commission mixte paritaire n'aboutira pas à un compromis acceptable sur l'article 3. Selon nos traditions, il n'est pas envisageable d'élaborer un texte commun qui, demain, serait désavoué par la majorité de l'Assemblée nationale. Je voulais l'indiquer préalablement à la commission mixte paritaire en gage de respect pour chacun de ses membres.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Nous pourrions examiner le texte jusqu'à l'article 3 et voir alors, ce qu'il y a lieu de faire. Je n'exclus pas que l'on puisse se convaincre. Je crois à la force du verbe.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, vice-président. - Alors que nous savons ne pouvoir aboutir à un accord, je ne vois pas le sens de débattre plus avant. Constatons plutôt notre désaccord sur l'article 3.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - En 33 ans d'expérience, j'ai vécu beaucoup de commissions mixtes paritaires : certaines échouent en quelques secondes, mais d'autres réussissent contre toute attente. Laissons la discussion s'engager.

M. Philippe Gosselin, député. - Notre président est un optimiste impénitent, mais l'article 3 nous oppose.

L'article 1er bis, qui a été introduit par l'amendement n° 59 de notre collègue Glavany, a suscité beaucoup d'émotion dès le 15 avril. Le code rural et le code pénal traitent des animaux et il n'est bien sûr pas question de ne plus faire référence à leur caractère sensible. Sans doute conviendra-t-il de prévoir un statut particulier pour les animaux de compagnie. Il ne fallait pas pour autant ouvrir la boîte de Pandore. Nous ne voterons pas cet article. La proposition de rédaction de M. Mézard est plus équilibrée et sécurise la situation des éleveurs, des agriculteurs et des abattoirs. Au-delà de l'article 3, cet article 1er bis m'inquiète beaucoup.

M. Jean-Jacques Hyest, sénateur. - La situation tient pour partie à la procédure accélérée, qui a rendu le dialogue entre nos deux assemblées quasiment impossible. Par exemple, l'amendement sur le statut des animaux est apparu à l'Assemblée sans que le Sénat ait pu en débattre, d'où la difficulté que nous rencontrons. Notre rapporteur a présenté des propositions de rédaction intéressantes, mais l'Assemblée nationale décidera seule du sort qu'elle leur réservera, du fait, là encore, de la procédure accélérée. C'est détestable, surtout pour des textes d'une telle complexité et sur lesquels le dialogue entre les deux assemblées rapproche les points de vue.

Je ne suis pas d'accord avec l'analyse de Mme la rapporteure sur l'article 3. Je ne suis parlementaire que depuis 1986 et j'ai présidé cette commission ; nous avons réussi ce que personne n'imaginait, réformer par la loi les prescriptions en matière civile, sur lesquelles des ordonnances avaient été préparées. L'article 34 de la Constitution dit bien que le droit civil est de nature législative. En outre, les avant-projets ne me satisfont pas. Nous n'avons pas le temps ? Prenons-le !

Mme la garde des Sceaux a demandé au Sénat un scrutin public sur cet article. Résultat : une voix pour et 346 voix contre. D'ailleurs, la commission des Lois de l'Assemblée était d'accord avec nous, mais le Gouvernement a mobilisé sa majorité ensuite lors de la séance publique.

Puisque cette commission mixte paritaire va échouer, j'appelle nos collègues députés à ne pas considérer que le travail du Sénat est inutile, notamment sur le statut des animaux : ils s'exposeraient à des mécomptes auprès de bien des catégories de nos concitoyens aussi respectables que Brigitte Bardot !

M. Jacques Mézard, sénateur. - Mon groupe s'opposera à l'article 3 : il est extrêmement choquant et même inacceptable, de modifier par ordonnances des dispositions fondamentales du droit des contrats et des obligations. Il y a peu, vous défendiez d'autres principes, mais l'alternance est passée par là. Je suis persuadé que l'immense majorité des députés n'est pas insensible à nos arguments.

Les positions de certaines organisations sur l'article 1er bis sont connues. Si vous maintenez l'incohérence entre le code civil et le code rural, les conséquences seront contraires aux objectifs recherchés. Le nouveau texte aurait plus d'inconvénients que l'actuel. Nous poursuivrons le combat.

M. Jean Glavany, député. - Cette discussion générale démontre bien que nous ne parviendrons pas à un accord. Je suis suffisamment vieux parlementaire pour avoir vu M. Hyest, alors député, voter des habilitations à légiférer par ordonnances.

M. Jean-Jacques Hyest, sénateur. - Pas toujours !

M. Jean Glavany, député. - Je ne savais pas que la FNSEA était habilitée à légiférer en commission mixte paritaire. Vous vous méprenez totalement sur mon amendement : il ne concerne pas les chasseurs et ne change rien au droit applicable aux éleveurs, aux gaveurs et même aux organisateurs de corrida. Vous avez tort de parler de la fondation Brigitte Bardot car elle est mécontente de cet article.

Les animaux ont une place particulière auprès de millions de nos concitoyens. Les fondations et les organisations qui militent pour que cette place soit reconnue travaillent depuis des années à un statut de l'animal : au lieu d'accepter le petit pas symbolique que nous proposons, la FNSEA se montre conservatrice, au risque de voir venir en lieu et place un statut de l'animal qui inquiétera vraiment éleveurs et gaveurs. La proposition du rapporteur du Sénat est encore pire puisqu'elle ne reconnaît pas l'animal comme un être vivant et sensible.

M. Jean-Pierre Michel, sénateur. - L'Assemblée maintenant sa position sur l'article 3, le Gouvernement procédera par ordonnances. Or, certaines des dispositions envisagées ne me conviennent pas, notamment l'introduction du juge dans les contrats, alors que je suis attaché à la liberté contractuelle, ou encore la suppression de la notion de la cause dans les contrats - j'en aurais été heureux il y a trente ans car je n'en savais rien quand j'ai passé le concours d'entrée à l'École nationale de la magistrature (ENM) et mon classement en a souffert...

Le Gouvernement devra faire ratifier ses ordonnances : nous en débattrons alors et cela risque de prendre un certain temps au Sénat. Cela dit, je pense que nous pouvons tout de suite conclure à l'échec de la commission mixte paritaire.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Je regrette la manière dont les choses se sont passées pour l'article 1er bis : à partir du moment où une des assemblées n'a pu en débattre, la procédure s'est grippée. Dans mon département, cette affaire suscite questions et inquiétudes. Cet article méritera sans doute d'être modifié.

Quant à l'article 3, j'ai entendu les craintes des juristes qui ont examiné l'avant-projet d'ordonnance : qu'il faille la ratifier ne l'empêchera pas de produire des effets dès sa parution. Or, en l'état, elle supprime, à titre d'exemple, la procédure du retrait litigieux par laquelle un débiteur dont la dette est cédée à un autre créancier, peut la payer au prix auquel celui-ci l'achète, si elle est litigieuse. D'après le professeur Yves Lequette que j'ai reçu, l'article 1699 du code civil coupe ainsi court à la spéculation en offrant au débiteur d'une créance douteuse la possibilité de s'acquitter au meilleur coût de sa dette, sans léser aucun des créanciers. Or, cette disposition est une garantie du droit français contre une spéculation comme celle des subprimes. Avec un débat parlementaire, nous pourrions réintroduire cette disposition.

Tous ceux qui le souhaitaient ont maintenant donné leur avis. À ce stade, la majorité de cette commission considère qu'elle est vouée à l'échec, mais il n'était pas indifférent que les opinions s'expriment.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, vice-président. - Les commissions mixtes paritaires sont là pour que l'intelligence collective serve l'élaboration de la loi. Nous aurons la possibilité en nouvelle lecture d'améliorer les dispositions de ce texte en tenant compte des observations du Sénat, telles qu'elles viennent en particulier d'être exposées par son rapporteur. De même, au stade de la ratification, l'ordonnance prise en application de l'article 3 reviendra devant nos deux assemblées, qui ont encore du travail devant elles. Nous continuerons à être vigilants sur la construction du droit contractuel dans notre pays mais il est aujourd'hui nécessaire d'agir vite car il est de moins en moins utilisé - pour une grande partie des juristes, il est d'ores et déjà obsolète.

Mme Colette Capdevielle, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Le Gouvernement nous a invités à travailler avec lui sur l'article 3 : les parlementaires intéressés par le droit civil pourront donc nous rejoindre.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, ce texte est venu en commission des Lois un mercredi matin alors que Mme la garde des Sceaux assistait au conseil des ministres. L'article 3 ne pouvait être réintroduit en son absence : il ne fallait pas se méprendre sur ce point.

Pour le reste, je rends hommage au travail de votre rapporteur : les trois modifications qu'il a évoquées sont intéressantes et nous travaillerons ensemble pour améliorer le texte.

M. Thani Mohamed Soilihi, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Les débats ont été riches et on ne peut les réduire à une opposition caricaturale entre un Sénat idéaliste et une Assemblée nationale pragmatique. Ne croyez pas que la voie de l'ordonnance soit la plus rapide : par le passé, nous avons vu ce qu'il en était lorsqu'il s'est agi de réformer le droit des successions : deux jours de séance à l'Assemblée et deux jours au Sénat ; inversement, la réforme du droit de la filiation par ordonnance aura duré en tout dix-sept mois.

Mme la garde des Sceaux estime que l'article 3 hâtera les choses et que le Parlement aura tout son temps pour débattre de l'homologation. Mais alors, pourquoi ne pas prendre le temps de débattre dès maintenant ? Le projet d'ordonnance n'est pas exempt de malfaçons. Le président Sueur en a évoqué une, avec la suppression de l'article 1699 du code civil, qui est pourtant une garantie contre certaines spéculations. Nous prenons le risque de modifier à la va-vite des dispositions qui auraient mérité des débats parlementaires. L'ordonnance sera d'application immédiate et l'homologation n'aura lieu que plusieurs mois après. Qu'en sera-t-il de la sécurité juridique, si nous modifions alors plusieurs articles ?

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La commission mixte paritaire a par conséquent constaté qu'elle ne pourrait parvenir à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.