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Proposition de loi relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre

8 juillet 2015 : Télévision numérique terrestre ( rapport - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication est très attachée à la pérennité de la télévision numérique terrestre (TNT) qui permet à presque tous les Français de recevoir 25 chaînes de télévision gratuites sur les fréquences comprises entre 470 et 790 mégahertz (MHz). Elle est également consciente que le développement de l'Internet mobile devrait, dans les années qui viennent, accroître les besoins des opérateurs de télécommunications et souscrit aux propositions du rapport de Pascal Lamy, qui recommande d'organiser le transfert de la bande des 700 MHz de l'audiovisuel aux télécommunications entre 2018 et 2022. Dès le 22 janvier 2015, votre rapporteure avait saisi avec notre collègue Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques, le Premier ministre1(*) pour lui demander de réunir la Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle pour examiner les conditions de l'arrêt du MPEG-2. Quelques jours plus tard, lors de son audition par votre commission, le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), M. Olivier Schrameck, nous alertait sur le fait que les modalités du basculement vers le MPEG-4 restaient « incertaines sur des objectifs essentiels »2(*). Dans un second courrier au Premier ministre en date du 17 février 2015, votre rapporteure et notre collègue Jean-Claude Lenoir avaient déjà estimé que : « Du fait d'un calendrier trop précipité ce transfert risque de dégrader la valeur de ce deuxième dividende numérique et l'arrêt précipité de la diffusion en MPEG-2, dès avril 2016, pourrait fragiliser la couverture du territoire par la TNT »3(*).

Fallait-il par conséquent maintenir cette échéance en prévoyant de libérer cette bande de fréquences dès avril 2016 en Île-de-France puis à partir du 1er octobre 2017, comme le souhaite le Gouvernement et comme cette proposition de loi vise à le permettre ? Les travaux de votre commission permettent aujourd'hui de répondre par la négative et de considérer qu'un moratoire jusqu'à 2017 aurait constitué sans doute la meilleure décision de politique publique.

En l'absence de possibilité de trouver un accord avec le Gouvernement sur la date de cession de la bande des 700 MHz, votre commission a souhaité s'interroger sur la soutenabilité du calendrier retenu ainsi que sur les dispositions prévues pour la mise en oeuvre du transfert de ces fréquences. À l'issue des nombreuses auditions organisées, il apparaît que cette proposition de loi relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre pose de nombreuses questions qui tiennent tant à sa forme, à son calendrier, à son contenu qu'à ses conséquences.

Sur la forme tout d'abord, si cette proposition de loi a l'apparence d'une initiative parlementaire, il ne fait guère de doute qu'elle a été inspirée par le Gouvernement. Cette pratique, qui n'est pas nouvelle, comporte en l'espèce plusieurs inconvénients tant en termes de sécurité juridique que d'évaluation des conséquences économiques et financières des dispositions du texte. Alors que les dispositions de la proposition de loi ont pour effet de remettre en cause les normes de diffusion des autorisations en cours et de permettre au CSA de recomposer les multiplexes, l'avis du Conseil d'État aurait sans nul doute permis de renforcer la solidité de dispositions qui ont pour effet de remettre en cause des contrats conclus en personnes morales de droit privé qui sont susceptibles de connaître, de ce fait, un préjudice financier. De la même manière, l'absence d'étude d'impact ne permet pas de connaître avec précision les conséquences pour les acteurs économiques privés et pour l'État de la décision de vendre dès cette année les fréquences de la bande des 700 MHz. Le Gouvernement vient de demander à l'Inspection générale des finances de conduire une analyse de l'impact de la libération de la bande des 700 MHz sur le marché de la diffusion et, le cas échéant, de lui faire des propositions. Le Parlement doit donc se prononcer sans connaître le résultat de cette analyse qui ne sera disponible qu'à la fin du mois. De la même manière, aucune étude n'a été rendue publique par l'État portant sur le prix auquel ces fréquences auraient pu être vendues dans quelques années au moment où les opérateurs en auront véritablement besoin. On ne peut, dès lors, que s'interroger sur l'absence de débat autour de cette perte prévisible pour les finances publiques qui pourrait se chiffrer en centaines de millions d'euros. Les finances de l'État sont-elles si florissantes que l'on puisse se dispenser d'une gestion patrimoniale valorisant au mieux des actifs publics ?

Sur le calendrier ensuite, faute d'avoir inscrit la discussion de ce texte il y a plusieurs mois comme il en avait la possibilité et compte tenu du fait qu'il escompte toujours pouvoir financer une partie de la loi de programmation militaire avec le produit de la cession de ces fréquences, le Gouvernement entend absolument interrompre le MPEG-2 le 5 avril 2016 et engager à ce moment le transfert de la bande des 700 MHz aux opérateurs de télécommunications en Île-de-France. Pourtant, les nuages ne cessent de s'amonceler sur cet horizon. Plusieurs diffuseurs refusent d'engager les discussions sur les changements techniques à prévoir tant que la question de l'indemnisation de leur préjudice n'aura pas été réglée et France Télévisions vient d'alerter le Gouvernement sur le fait que les délais lui semblaient très difficilement compatibles avec les contraintes spécifiques que rencontre France 3. Le risque d'un échec ne peut donc plus être exclu qui pourrait se traduire soit par des millions d'écrans noirs dans les foyers soit par un report en catastrophe du calendrier dans la dernière ligne droite.

Si l'on en vient au contenu de la proposition de loi maintenant, ce ne sont pas les zones d'ombre qui manquent, là non plus. Le plan d'accompagnement ne comprend, en effet, aucune disposition pour les foyers qui reçoivent la TNT par le câble et le satellite, sachant que ceux qui ont recours au satellite sont pour beaucoup en zone rurale ou de montagne et ne peuvent le plus souvent choisir un autre mode de réception, pour des raisons techniques. Par ailleurs, la suppression de plusieurs articles4(*) de la loi du 30 septembre 1986 suscite aujourd'hui une certaine inquiétude puisqu'elle pourrait ouvrir la voie à une diminution de la couverture de la population par la TNT et donc fragiliser à terme l'existence même de la plateforme TNT.

Ce sont donc bien les conséquences de cette proposition de loi qui font aujourd'hui débat. Le Gouvernement invoque la modernisation de la TNT qui est rendue possible par ce texte grâce, en particulier, à la généralisation de la haute définition pour les 25 chaînes gratuites. Il insiste sur le fait que l'article 2 de la proposition de loi garantit l'attribution de la bande des fréquences 470-694 MHz à l'audiovisuel jusqu'au 31 décembre 2030 conformément aux recommandations du rapport de Pascal Lamy à la Commission européenne. Peut-on être véritablement rassuré par ces déclarations ? Il convient d'en douter. L'attribution de la bande des 700 MHz aux opérateurs de télécommunication rend, en effet, impossible en l'état le passage à l'ultra haute définition de l'ensemble des chaînes de la TNT sur les fréquences restantes alors même que l'appétit des opérateurs de télécommunication envers la bande des 600 MHz commence à poindre et devrait fortement s'exprimer à l'horizon de 2025 lors de la « clause de rendez-vous ». En l'état actuel de la proposition de loi, la plateforme TNT pourrait donc être condamnée à l'horizon de 2025/2030. Des solutions existent pourtant qui auraient pu figurer dans cette proposition de loi mais force est de constater qu'elles n'ont pas retenu l'attention de l'Assemblée nationale, bien au contraire. Certains experts considèrent, en effet, que la perte de la bande des 700 MHz pourrait être compensée pour les chaînes de télévision par des fréquences basses dans la bande III entre 174 à 223 MHz. Cette bande de fréquences qui a été historiquement celle de l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF) puis successivement de TF1 et Canal+ en analogique est aujourd'hui attribuée à la radio numérique terrestre (RNT). Une gestion plus efficiente des fréquences de la RNT pourrait sans doute permettre de dégager des fréquences afin de favoriser le développement de l'ultra haute définition (UHD). Or, les modifications adoptées à l'Assemblée nationale à l'article 3 de la proposition de loi pourraient compliquer la capacité du CSA à réorganiser les multiplexes de la RNT (article 29-1 de la loi du 30 septembre 1986), réduisant en cela les perspectives de développement de la TNT.

Si l'objet de la proposition de loi n'est donc pas contestable en lui-même puisque celle-ci doit permettre la généralisation de la haute définition, les conditions de son examen comme ses modalités de mise en oeuvre et ses conséquences à plus long terme ne pouvaient laisser votre commission sans réagir.

Votre rapporteure a souhaité alerter la ministre de la culture et de la communication5(*) sur la nécessité d'apporter des améliorations lors de l'examen au Sénat sur au moins trois points : le calendrier, la reconnaissance du préjudice des opérateurs de diffusion et la nécessité d'accompagner les foyers qui reçoivent la TNT par satellite. Faute d'avoir pu disposer en temps utile des engagements nécessaires de la part du Gouvernement, votre commission a adopté cinq amendements présentés par votre rapporteure qui traduisent les préoccupations du Sénat.

L'examen en séance publique permettra d'examiner ces améliorations indispensables à la réussite du transfert de la bande des 700 MHz, mais il sera aussi l'occasion d'insister sur la nécessité de préserver la TNT dans la durée comme composante essentielle de l'exception culturelle française puisque ce mode de diffusion constitue une dimension essentielle et spécifique du modèle économique des groupes audiovisuels français face aux nouveaux acteurs du numérique ainsi qu'une des clés du financement de la création audiovisuelle.


* 1 Voir courrier en annexe.

* 2 Voir le compte rendu de l'audition en annexe.

* 3 Voir courrier en annexe.

* 4 Il s'agit des articles 96-2 et 97 de la loi du 30 septembre 1986 qui se voient supprimées par l'article 7 de la proposition de loi (voir l'examen de cet article).

* 5 Voir les échanges de courriers reproduits en annexe du présent rapport.