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Proposition de loi relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre

8 juillet 2015 : Télévision numérique terrestre ( rapport - première lecture )

B. UN CALENDRIER FRANÇAIS QUI S'ÉCARTE DU PELOTON EUROPÉEN

1. Le triptyque 2020/2030/2025 du rapport Lamy
a) Une mission chargée de rechercher un consensus entre les opérateurs de l'audiovisuel et des télécommunications

Afin de rapprocher les aspirations antagonistes des opérateurs de télécommunications et des représentants de l'audiovisuel, la Commission européenne a confié une mission à l'ancien commissaire européen Pascal Lamy, qui a rendu son rapport en septembre 2014. L'objectif de ce groupe de travail réunissant les parties prenantes était de définir le cadre du transfert de la bande des 700 MHz ainsi qu'un calendrier, compte tenu de la diversité des points de vue des acteurs et des situations en Europe.

Pour Pascal Lamy, auditionné par votre commission le 2 juillet dernier, il s'agissait « de bâtir le cadre pour investir dans les industries de demain, dans un secteur où les Européens ont perdu leur leadership, et où les investissements sont très lourds. L'Union européenne est en retard sur les États-Unis et le Japon, dont les opérateurs disposent depuis 2012 de perspectives claires de moyen et long terme. Il y a aussi un enjeu spécifique à l'Europe, dont le territoire se caractérise par une multiplicité d'opérateurs de télécoms et de télévision, de régulateurs, de procédures d'autorisation et de concessions »6(*).

Au terme de sa mission, le groupe de travail a réussi à mettre en forme de façon consensuelle une feuille de route de la transition en définissant des étapes successives, en évaluant les coûts et en reconnaissant la nécessité de mesures d'accompagnement. L'accord obtenu accepté par la Commission européenne porte le nom de « 2020-2030-2025 » : le basculement et l'allocation de la bande des 700 MHz aurait lieu autour de 2020 à plus ou moins deux ans ; la bande du dessous serait garantie aux télévisions jusqu'à 2030 ; une clause de révision est prévue en 2025 pour tenir compte de l'évolution des technologies et des comportements des consommateurs.

Il s'avère que les réticences des opérateurs de télécommunication européens à réserver la partie basse des fréquences à la TNT n'est pas sans trouver un écho au niveau international. La conférence mondiale des radiocommunications qui sera organisée par l'Union internationale des télécommunications (UIT) fin 2015 présente donc un enjeu majeur qui nécessite la définition d'une position commune européenne.

b) Une clause de rendez-vous en 2025 qui continue à faire débat

Concernant le rythme du processus de transfert de la bande des 700 MHz au secteur des télécommunications et les coûts afférents relatifs à la réorganisation des fréquences, Pascal Lamy estime que : « les coûts sont d'autant plus élevés que la transition est rapide, notamment pour les grands groupes audiovisuels qui ne peuvent pas, comme les vendeurs de téléphones mobiles et d'abonnements, répercuter ces frais dans la facturation ». Par ailleurs, interrogé par votre rapporteure sur la possibilité d'indemniser les diffuseurs et les éditeurs de programmes suite à la remise en cause des contrats de diffusion attachés aux différents multiplexes, Pascal Lamy a indiqué que le groupe de travail avait considéré que ces coûts pouvaient « être couverts par des dépenses publiques sous la surveillance normale des instances communautaires en matière d'aides d'État ».

La question de la date du transfert de la bande des 700 MHz a fait l'objet d'un examen par le groupe de travail. Pour Pascal Lamy : « si elle procède à cette attribution en 2016, la France sera parmi les premiers pays européens à le faire. J'y vois des avantages : nos opérateurs sauront plus vite que les autres à quoi s'en tenir. Cependant, le marché des 4G+ et 5G est naissant et nous pourrions tirer plus d'argent d'un animal engraissé dans le pré des télécoms et des services qu'ils fournissent. Je mettrai plutôt l'accent sur la qualité de l'organisation de la transition. Compte tenu de la grande particularité de notre système, il ne faudrait pas qu'un élément de notre identité soit mis à mal ».

La clause de révision envisagée en 2025 suscite des interrogations au regard notamment des aspirations des opérateurs de télécommunications concernant la bande des 600 MHz. C'est l'avenir même de la plateforme TNT qui serait alors en jeu. C'est pourquoi le groupe de travail a souhaité apporter des garanties au secteur de l'audiovisuel. Pour Pascal Lamy, « la garantie du maintien de la bande de dessous jusqu'en 2030 est également une assurance que les investissements des opérateurs de télévision seront rentabilisés. Il n'y a pas de certitude quant aux développements technologiques, d'où la clause de révision en 2025, qui n'a posé de problème ni d'un côté ni de l'autre. Mais la fin de la diffusion terrestre n'est pas une hypothèse ».

Les préconisations du rapport de Pascal Lamy ont été reprises par le Radio Spectrum Policy Group (RSPG), l'organe consultatif qui regroupe les agences de fréquences de l'Union européenne qui a recommandé dans son avis sur la stratégie à long terme pour la bande UHF adopté en février 2015 que tous les pays aient attribué la bande 700 MHz aux services de haut débit mobile avant 2020 et que les coordinations transfrontalières soient achevées dans l'Union européenne avant la fin 2017. Le RSPG partage également la préconisation du rapport de Pascal Lamy que le reste de la bande UHF soit réservé à la diffusion de la TNT jusqu'en 2030. Une certaine souplesse est cependant préconisée par le RSPG pour les États qui souhaiteraient utiliser cette bande pour du trafic mobile descendant relatif à du téléchargement de données dans la mesure où la diffusion télévisée ne serait pas impactée et que cela ne créerait pas de difficultés aux frontières.

La Commission européenne devrait adopter en 2016 une décision demandant aux États membres de libérer la bande des 700 MHz avant 2020 et reprenant les recommandations du rapport de Pascal Lamy et du RSPG.

2. Une proposition de loi qui s'écarte de plusieurs recommandations importantes du rapport de Pascal Lamy
a) Un calendrier anticipé et une absence d'indemnisation des opérateurs de diffusion

La proposition de loi ne prévoit pas, dans son dispositif, la date d'arrêt du MPEG-2 ni même celle de la libération de la bande des 700 MHz. Néanmoins, son calendrier d'examen comme son objet visent à rendre possible le choix du Gouvernement d'atteindre ces deux objectifs le 5 avril 2016. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), par exemple, a besoin de pouvoir disposer d'un certain nombre de nouveaux pouvoirs pour engager la recomposition des multiplexes. L'article 3 de la proposition de loi doit ainsi lui permettre de recomposer les chaînes de la TNT sur six multiplexes au lieu de huit au moment de la généralisation du MPEG-4, le 5 avril 2016. L'article 4 supprime l'obligation pour les services de télévision en clair qui diffusaient en MPEG-2 avant 2007 de maintenir une diffusion au niveau standard. Sans le vote de cette proposition de loi, impossible donc d'arrêter la double diffusion standard et haute définition qui est très coûteuse pour les chaînes.

Le texte qui nous est présenté est donc inséparable de la date qui a été fixée par le Gouvernement et cette date n'est pas celle retenue par le rapport de Pascal Lamy qui proposait que le transfert de la bande des 700 MHz ait lieu entre 2018 et 2022. Cette anticipation du calendrier européen de près de 21 mois a une double incidence : sur les acteurs français qui doivent s'adapter dans l'urgence mais aussi au niveau européen compte tenu des problèmes qui pourraient apparaître au niveau des zones frontalières à raison de changements de normes non synchronisés.

Une autre différence importante de la proposition de loi avec le rapport Lamy tient à l'absence d'indemnisation des opérateurs de diffusion et des éditeurs de programmes pour les préjudices financiers qu'ils sont susceptibles de rencontrer alors même que le rapport de l'ancien commissaire européen reconnaissait la possibilité de ces indemnisations qui ont, par exemple, été prévus au Royaume-Uni.

b) Une attribution de la bande UHF à la TNT « sanctuarisée » jusqu'à 2030

La proposition de loi reprend, dans son article 2, la recommandation du rapport de Pascal Lamy de « sanctuariser » au plan législatif l'attribution de la bande UHF au CSA pour la diffusion de la TNT jusqu'au 31 décembre 2030. Cette garantie apparaît tout à fait utile compte tenu, en particulier, du transfert de la bande des 700 MHz qui intervient beaucoup plus tôt que cela n'était envisagé par les différents acteurs de l'industrie audiovisuelle avec de lourdes conséquences économiques et financières, comme nous y reviendrons. Elle doit permettre à ces mêmes acteurs et notamment aux opérateurs de diffusion et aux éditeurs de programmes de pouvoir investir dans la durée dans les nouveaux équipements qui seront nécessaires pour mettre en oeuvre les nouvelles normes.

Cette « garantie » n'est toutefois pas absolue puisque comme le préconisait le rapport de Pascal Lamy, une clause de rendez-vous est prévue en 2025 lorsque le Gouvernement remettra au Parlement un rapport relatif aux perspectives de diffusion et de distribution des services de télévision en France. Ce rapport constituera une étape essentielle pour l'avenir de la TNT dans la mesure où les opérateurs de télécommunications pourraient alors revendiquer un transfert de la bande de fréquences des 600 MHz, condamnant ainsi l'avenir de la TNT, sauf à lui accorder des compensations dans le cadre de fréquences plus basses, comme cela a déjà été évoqué au préalable.


* 6 Le compte rendu de l'audition de Pascal Lamy est publié en annexe du présent rapport.