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Proposition de loi relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre

8 juillet 2015 : Télévision numérique terrestre ( rapport - première lecture )

II. TROIS ASPECTS DE LA PROPOSITION DE LOI QUI APPELLENT DES AVANCÉES AFIN DE PERMETTRE UNE MISE EN oeUVRE SATISFAISANTE

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication partage l'objectif de modernisation de la plateforme TNT et reconnaît l'intérêt à moyen terme de pouvoir augmenter le nombre des fréquences dédiées à l'Internet mobile. Elle considère néanmoins que les conditions de la généralisation du MPEG 4 et du basculement de la bande des 700 MHz ne sont pas encore satisfaisantes et doivent être améliorées.

Ce doit être le rôle de l'examen de la proposition de loi au Sénat soit au travers des amendements présentés par votre commission, soit au travers des engagements que pourrait prendre le Gouvernement à cette occasion afin de rassurer pleinement les acteurs économiques et de préciser les modalités de mise en oeuvre sur les points qui font encore débat.

Afin de gagner un peu de temps, le Gouvernement n'hésite pas à appeler de ses voeux un vote conforme au Sénat lors de la présente session extraordinaire. Une telle hypothèse aurait, en effet, pour mérite de permettre tant au CSA qu'à l'ARCEP et à l'ANFR de pouvoir engager dès cet été les premières étapes du processus. Il serait toutefois hasardeux de conclure qu'en exerçant pleinement sa mission constitutionnelle le Sénat devrait assumer une responsabilité dans les risques qui apparaissent concernant le calendrier d'application de ce texte. En effet, le Gouvernement est largement maître de l'ordre du jour parlementaire et rien ne l'empêchait de déposer un projet de loi en bonne et due forme par exemple l'année dernière, s'il avait voulu se prémunir du risque qui se présente à lui aujourd'hui. Le rôle du Sénat ne peut donc être subordonné aux retards accumulés par le Gouvernement, il doit accomplir sa fonction législative sans réserves.

Or les travaux de votre commission ont montré que trois aspects au moins de la proposition de loi doivent encore être améliorés :

- le calendrier : même si la date de l'arrêt du MPEG-2, de la généralisation du MPEG-4 et du transfert de la bande des 700 MHz en Île-de-France ne figure pas dans la proposition de loi et relève du pouvoir réglementaire, le Parlement est légitime pour apprécier le réalisme de l'échéance retenue et doit pouvoir être associé à la mise en oeuvre de la transition ;

- le préjudice des opérateurs : la réorganisation des multiplexes et la réduction de leur nombre risque d'occasionner des ruptures de contrats provoquant par là-même le paiement d'indemnités. Outre la perte attendue du fait de l'impossibilité de conduire à son terme l'amortissement des investissements engagés, les diffuseurs seront également confrontés à une perte de chiffre d'affaires du fait de la réduction du nombre de multiplexes. Ces préjudices doivent être évalués et l'État doit reconnaître sa responsabilité et accepter la perspective d'une indemnisation en cas de préjudice sévère ;

- le plan d'accompagnement : plusieurs dispositions indispensables sont prévues concernant en particulier l'adaptation des postes et des antennes mais rien n'est envisagé spécifiquement pour les postes secondaires et, surtout, pour les foyers recevant la TNT par voie satellitaire ce qui crée le risque d'une fracture digitale.

Soucieux de permettre la recherche d'un accord au Sénat afin d'engager au plus vite la mise en oeuvre des dispositions nécessaires à la préparation de la transition, votre rapporteure a écrit à la ministre de la culture et de la communication le 2 juillet 2015 afin d'obtenir des éclaircissements et de lui proposer des améliorations au dispositif. La réponse de la ministre, en date du 8 juillet, comprend un certain nombre de précisions utiles qui illustrent une volonté de parvenir à un large accord.

Toutefois, une distance subsiste entre les attentes de votre commission et les aménagements proposés par le Gouvernement, qui a justifié le dépôt et l'adoption de cinq amendements, qui seront examinés par notre assemblée le 22 juillet prochain. Le Sénat aura alors à choisir entre voter des améliorations à la proposition de loi ou bien donner acte au Gouvernement, compte tenu des nouvelles précisions qu'il pourrait apporter d'ici là, que ses engagements sont suffisamment précis pour rassurer pleinement notre assemblée sur la mise en oeuvre de ce projet.

A. UN CALENDRIER QUI GAGNERAIT À POUVOIR COMPORTER DE LA SOUPLESSE

1. Une date du 5 avril 2016 qui apparaît incompatible avec les retards accumulés
a) Des doutes de plus en plus nombreux sur le calendrier retenu par le Gouvernement

La date du 5 avril 2016 pour le passage au MPEG 4 et le transfert de la bande des 700 MHz en Île de France apparaît aujourd'hui trop rapprochée pour une majorité d'acteurs qui mettent en avant le retard déjà pris dans l'adaptation de notre cadre législatif et réglementaire et dans la communication auprès des Français, ce qui les amène à demander un aménagement.

L'absence de dispositions dans la proposition de loi ouvrant la possibilité d'une indemnisation des sociétés de diffusion du fait des ruptures à venir des contrats qui les lient aux éditeurs de programmes est aujourd'hui devenue un facteur de blocage dans le processus de préparation au basculement de la bande des 700 MHz puisque deux des trois opérateurs de diffusion ont décidé de ne plus participer aux réunions de travail du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), mettant ainsi en péril le bon déroulement de l'opération.

Le choix récent du Gouvernement de confier une mission d'expertise à l'Inspection générale des finances (IGF), qui devra rendre son rapport d'ici la fin du mois de juillet apparaît, certes, utile pour expertiser le montant des préjudices encourus mais trop tardif pour rassurer les opérateurs de diffusion et les convaincre de participer à la préparation de la généralisation du MPEG 4 et à la réorganisation des multiplexes.

Plus les semaines passent, plus les nuages s'amoncellent sur le calendrier retenu. C'est donc une situation de blocage qui se dessine aujourd'hui qui menace de faire échouer tout le processus de transfert de la bande des 700 MHz et appelle des réponses rapides de la part du Gouvernement et du législateur.

b) Les difficultés propres au groupe France Télévisions renforcent les arguments en faveur d'un décalage

Le groupe France Télévisions, comme les autres éditeurs de programmes, devra faire face à certains coûts consécutifs à la réorganisation des multiplexes qui tiennent au paiement d'indemnités aux diffuseurs suite à la remise en question des contrats de diffusion sur les huit multiplexes existants. Le groupe bénéficiera cependant de l'arrêt de la double diffusion (SD et HD) qui devrait constituer une source d'économies. Enfin, cette transition vers la norme MPEG-4 sera aussi l'occasion de généraliser la diffusion en haute définition à toutes les chaînes du groupe alors que jusqu'à présente seule France 2 bénéficiait de ce standard de diffusion.

Au-delà de ces caractéristiques que partagent l'ensemble des chaînes, plusieurs difficultés spécifiques semblent concerner le groupe public sur lesquelles l'attention de la ministre de la culture et de la communication a été attirée dans un courrier11(*) en date du 7 juillet 2015. Ces difficultés sont liées au calendrier très resserré qui a aujourd'hui la faveur du Gouvernement.

France Télévisions estime ainsi que « 8 millions de postes de télévision restent configurés en MPEG-2, et près de 25 % de l'audience de France 2 se fait en SD ». Cette caractéristique amène le groupe de télévision publique à souhaiter que « soient prises au plus tôt, et en tout état de cause pour le début du mois de septembre au plus tard, les décisions du Conseil supérieur de l'audiovisuel relatives à la nouvelle composition des multiplexes et aux débits alloués à chacun des titulaires d'autorisations ».

Le président de France Télévisions indique que « ces décisions, qui emporteront la redéfinition de l'ensemble du schéma de diffusion numérique terrestre (constitution juridique des sociétés gestionnaires de multiplexes, modalités d'allocation des débits entre les différents diffuseurs, nombre d'émetteurs concernés par les interventions techniques, contrats de transports et de diffusion à dénoncer et à renégocier), sont particulièrement structurantes pour France Télévisions, soumise au droit de la commande publique et aux délais incompressibles - 3 mois au moins - qui sont attachés aux appels d'offre européens. France Télévisions, pour mémoire, est l'actionnaire unique de la société GR1, opérateur du multiplexe R1 qui porte et portera en toute hypothèse à l'avenir la plupart des chaînes de France Télévisions. Sans décision officielle et formelle du CSA en septembre, GR1 ne sera pas en mesure de lancer, ni donc de mener à leur terme dans les temps, les consultations nécessaires auprès des opérateurs de diffusion ».

Une source particulière de préoccupation tient au fait que « les travaux d'expertise engagés par l'entreprise avant même la formalisation des décisions attendues butent à ce jour sur un obstacle majeur : certains prestataires de diffusion refusent purement et simplement d'instruire le dossier de France Télévisions tant qu'aucune réponse n'aura été apportée par le Gouvernement à leur demande d'indemnisation de l'arrêt anticipé de la diffusion d'un certain nombre d'émetteurs et d'équipements associés non encore amortis, à raison de la diminution du nombre de multiplexes ». Pour Rémy Pflimlin, « il est fondamental que ce travail, d'une complexité et d'une lourdeur considérables, puisse être engagé dans les tout prochains jours, et en tout état de cause achevé à la fin du mois d'août ».

Par ailleurs, France Télévisions observe que la probabilité étant que les chaînes locales restent pour l'essentiel hébergées sur le multiplexe R1, il est « indispensable que les modalités de fonctionnement opérationnel du multiplexe considéré (débits, organisation technique, équilibre économique et modalités de tarification, gestion du multiplex), qui conditionnent le lancement des opérations techniques à réaliser sur les émetteurs de diffusion, puissent être définies un à deux mois au plus tard après la décision de recomposition des multiplexes ».

France Télévisions a également appelé l'attention du Gouvernement sur la situation particulière du réseau régional de France 3 et de ses cinquante décrochages « pour lesquels l'échéance du 5 avril emporte assurément les risques opérationnels les plus lourds » car ce sont « pas moins de 126 sites de diffusion qui devront faire l'objet, dans un délai extrêmement contraint, d'interventions techniques spécifiques permettant d'installer les nouveaux équipements MPEG-4 ». Le président du groupe public s'inquiète de devoir mener ces opérations de manière simultanée avec les interventions sur les têtes de réseau nationales qui concerneront les autres chaînes de la TNT et avec les travaux concomitants de réaménagement de plusieurs dizaines d'émetteurs sur l'Île-de-France. Il observe que «  ces opérations mobiliseront de manière simultanée un volume inédit d'experts et de compétences techniques, l'extinction de la diffusion analogique ayant en son temps été réalisée dans un calendrier plus détendu ».

Enfin, concernant le déploiement, l'installation et la configuration de systèmes de diffusion compatibles avec la nouvelle norme MPEG-4 dans les 23 centres techniques de France 3, France Télévisions indique qu'un important appel d'offres a été lancé afin d'acquérir les équipements nécessaires. Or, selon le président de l'entreprise, Rémy Pflimlin, « le calendrier le plus volontariste pour cet investissement technique structurant prévoyait jusqu'à une date récente un achèvement du déploiement à l'horizon de juin 2016. Respecter l'objectif du 5 avril 2016 nécessitera donc une mobilisation de ressources supplémentaire qui renforcera en conséquence les aléas de calendrier, et fragilisera d'autant l'entreprise dans ses opérations d'exploitation courante ».

2. La nécessité d'introduire un peu de souplesse dans le calendrier de la libération de la bande des 700 MHz
a) Le Gouvernement invoque son pragmatisme et une réunion de la CMDA fin 2015 ou début 2016

Dans le courrier12(*) adressé à votre rapporteure, la ministre de la culture et de la communication, Mme Fleur Pellerin rappelle que le calendrier « ne figure pas dans la proposition de loi : même si ses dispositions sont nécessaires à la conduite de ce processus, ce texte ne détermine en tant que tel ni le calendrier de changement de norme ni celui de la libération de la bande des 700 ». Elle considère qu'« une adoption du texte avant la fin de la session parlementaire permettrait d'accélérer le lancement de la campagne de communication auprès du grand public » et qu'« une procédure législative rapide donnerait la possibilité à l'ANFR de s'engager au plus vite dans cette campagne ». « S'agissant du calendrier, il est incontestable qu'il est exigeant » ajoute-t-elle en faisant part de son souci « de rassurer sur les conditions dans lesquelles il a été déterminé ».

La ministre insiste sur le fait que le calendrier « a notamment fait l'objet de discussions entre les différentes parties concernées, et permet de mettre à profit les traditionnelles vagues d'achat de téléviseurs - Noël et les semaines précédant l'Euro 2016 - pour favoriser l'adaptation du parc compatible MPEG-4 ». Pour la ministre : « le respect de cette échéance appelle la mobilisation de tous, et chaque organisation s'est d'ailleurs engagée avec beaucoup de dynamisme et de volonté et de volonté pour veiller à son respect ». Pour ce qui est de la puissance publique, elle considère que « si le Gouvernement est pragmatique, il estime donc que qu'il s'agit d'un calendrier tenable, peu différent du calendrier prévu en Allemagne ».

Afin de faire un point sur la mise en oeuvre du processus, la ministre propose « que soit prévu un point de rendez-vous entre les représentants de l'État et la CMDA à la fin de 2015 ou au début de 2016. Ce point de rendez-vous serait l'occasion d'informer précisément les parlementaires sur l'état du processus afin de les rassurer pleinement sur l'exécution de celui-ci ».

Votre rapporteure ne peut que se satisfaire du fait que la ministre de la culture et de la communication accepte de réunir la CMDA pour faire un point d'étape sur l'état du processus de libération de la bande des 700 MHz. Elle regrette néanmoins que le Gouvernement n'indique pas explicitement que ce rendez-vous pourrait être l'occasion de « détendre » le calendrier si la nécessité s'en faisait sentir.

Il ne s'agit pas en l'espèce d'une simple précaution sémantique car il subsiste une différence d'appréciation de la situation entre votre rapporteure et le Gouvernement sur l'état d'esprit des différents acteurs et le degré d'avancement de l'organisation du processus. Alors que la ministre se réjouit que « chaque organisation s'est engagée avec beaucoup de dynamisme et de volonté pour veiller (au respect de l'échéance) », votre rapporteure ne peut que constater que les opérateurs de diffusion refusent aujourd'hui de coopérer tant qu'ils n'auront pas plus de précisions sur la procédure d'indemnisation et que les éditeurs de programmes estiment que le travail de coordination n'a pas encore véritablement débuté.

b) Votre commission propose que l'arrêt du MPEG-2 intervienne entre avril et septembre 2016

La date retenue du 5 avril 2016 pour l'arrêt du MPEG-2, la généralisation du MPEG-4 et le transfert de la bande des 700 MHz au secteur des télécommunications en Île-de-France apparaît aujourd'hui trop incertaine pour que l'hypothèse d'un « plan B » ne soit pas officiellement prise en considération.

Les auditions conduites par votre rapporteure ont permis d'identifier plusieurs risques qu'il n'est plus possible d'ignorer si l'on souhaite éviter que des millions de foyers se retrouvent avec un écran noir au printemps 2016 :

- le retard pris dans le dépôt du Parlement d'un texte comportant les dispositions nécessaires à la libération de la bande des 700 MHz retarde d'autant les réaménagements des multiplexes que doit mettre en oeuvre le CSA ;

- les délais propres à France Télévisions rendent encore plus incertain le respect de l'échéance du 5 avril 2016 ;

- la date du 5 avril 2016 correspond, selon l'arrêté ministériel du 16 avril 2015, aux vacances de printemps pour la zone B (académies de Aix-Marseille, Amiens, Caen, Lille, Nancy-Metz, Nantes, Nice, Orléans-Tours, Reims, Rennes, Rouen, Strasbourg). Lors du premier dividende numérique il avait été expressément décidé d'éviter d'effectuer le changement pendant les vacances scolaires afin de permettre à tous les foyers d'être disponibles lors du basculement ;

- la campagne de communication ne commencera pas début septembre 2015 comme le souhaitaient les chaînes de télévision mais en novembre, ce qui réduit le temps de préparation ;

- la mobilisation des fabricants d'adaptateurs MPEG-4 ne fait que débuter, ce qui pose la question de leur capacité à fournir le nombre de dispositifs en temps utile, sachant que la fabrication en Chine demande plusieurs mois ;

- les postes secondaires ne sont pas visés par le dispositif d'aides, avec, pour conséquence une menace sur l'audience globale des chaînes et donc sur leurs ressources publicitaires. Un délai supplémentaire pourrait permettre aux foyers d'équiper également leurs postes secondaires.

L'ensemble de ces menaces justifie pleinement que le Parlement se soucie du réalisme du calendrier élaboré par le Gouvernement et souhaite qu'un point d'étape soit effectué afin de mesurer l'avancement du processus et la nécessité éventuelle d'envisager un délai supplémentaire.

Dans l'esprit de votre rapporteure, il ne saurait en aucun cas être question de décaler le calendrier de la préparation de la libération de la bande des 700 MHz. Une fois la décision prise par le Gouvernement, celle-ci doit être menée à son terme. Mais sans rien remettre en question de la mobilisation des différents acteurs publics (CSA, ARCEP, ANFR) et privés (éditeurs de programmes, opérateurs de diffusion, opérateurs de télécommunication), nombreux sont ceux parmi ces derniers qui estiment que quelques mois supplémentaires pourraient être utiles pour conduire les opérations nécessaires avec le maximum de réussite.

La date de l'arrêt du MPEG-2 ne pouvant être fixée dans la loi précisément pour conserver une certaine marge d'appréciation, votre rapporteure a proposé, au travers d'un amendement adopté par votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication, que la Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle (CMDA) se voit également reconnaître pour mission de donner un avis sur la date choisie pour procéder à tout changement de standard de diffusion des services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique. Cette consultation de la CMDA sur la date d'arrêt du MPEG-2 - qui va donc au-delà du point d'information accepté par la ministre de la culture et de la communication - devrait permettre de s'assurer que le délai retenu par le Gouvernement est bien tenable compte tenu des contraintes techniques. Afin de ne pas ralentir le processus, la CMDA devrait rendre son avis dans le mois suivant sa saisine. Ce point d'étape devrait être l'occasion de valider la date du 5 avril 2016 ou bien d'officialiser un décalage raisonnable du calendrier.


* 11 Ce courrier a été transmis à l'ensemble des membres du conseil d'administration de la société dont fait partie votre rapporteure.

* 12 Voir le courrier en date du 8 juillet reproduit en annexe du présent rapport.