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Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense

16 mai 2018 : Programmation militaire pour les années 2019 à 2025 ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE ET À LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE

Article 1er - Objectifs de la politique de défense et de la programmation financière

L'article 1er du présent projet de loi indique que le titre Ier fixe les objectifs et moyens de la politique de défense pour la période 2019-2025.

L'Assemblée nationale a ajouté qu'il fixait également les modalités de contrôle par le Parlement.

Votre commission a adopté un amendement de M. Bernard Cazeau et des membres du groupe La République En Marche précisant que le Parlement est également chargé non seulement du contrôle mais aussi de l'évaluation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IER - OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE ET PROGRAMMATION FINANCIÈRE

Article 2- Approbation du rapport annexé

I. Le texte du projet de loi

L'article 2 du présent projet de loi a pour objet d'approuver le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2019-2025. Ce dernier détaille les orientations politiques et les priorités financières du Gouvernement sur toute la durée de la programmation. Le rapport annexé présente la future LPM comme celle du « renouveau » et ambitionne de la placer « à hauteur d'homme ». La régénération du capital opérationnel, l'amélioration du quotidien des soldats, l'autonomie stratégique et la préparation de l'avenir sont érigées en priorité.

L'article 2 distingue en outre trois horizons programmatiques, repris dans le rapport annexé :

- 2030, horizon du programme d'équipement et d'adaptation du modèle d'armée aux enjeux identifiés par la Revue stratégique d'octobre 2017 ;

- 2025, horizon du rehaussement de l'effort national de défense à 2 % du PIB, conformément aux besoins identifiés collectivement par les membres de l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN) ;

- 2023, horizon de la programmation détaillée de crédits budgétaires, qui correspond à la dernière année pour laquelle le Gouvernement aura la responsabilité de préparer un projet de loi de finances avant l'avènement de nouvelles élections nationales.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission de la défense de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à l'article 2.

Sur le rapport annexé, l'Assemblée nationale a adopté les principaux amendements suivants.

Sur le déploiement des armées françaises au Sahel, l'Assemblée nationale a souhaité indiquer que ce déploiement avait le soutien de nos partenaires.

Sur la nécessité d'une stratégie proactive de développement de coopérations technologiques et industrielles européennes, l'Assemblée nationale a précisé que ces coopérations pouvaient aussi être bilatérales et non pas seulement européennes.

S'agissant du traitement des données, un amendement a été adopté en séance publique pour indiquer que le recours à « l'intelligence artificielle complète le travail humain effectué pour recueillir et traiter le renseignement ».

L'Assemblée nationale a également rappelé que les outre-mer français et les zones économiques exclusives qui leur sont rattachés constituent un enjeu stratégique pour la France.

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements dans le cadre du soutien renforcé aux militaires blessés ou aux malades en service et aux familles des militaires morts au combat. Il est ainsi prévu qu'une liste des militaires morts pour la France dans les douze mois précédents la journée d'hommage à tous les morts pour la France soit transmise par le ministère des armées à chaque commune de France pour que leur nom, leur âge et leur unité soient énoncés pendant les commémorations du 11 novembre ; la dématérialisation des démarches administratives et médicales ; l'amélioration de la prise en charge des blessés psychiques autant que physiques. La Commission avait adopté avant la discussion en séance un amendement relatif au service de santé des armées mentionnant son rôle essentiel dans la détection et la prise en charge des blessures psychiques au bénéfice des militaires en activité et des anciens militaires.

S'agissant de la gestion des ressources humaines, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements incitant le ministère des armées à poursuivre, d'une part, sa politique de lutte contre le harcèlement, la discrimination et les violences à caractère sexuel, notamment en accompagnant les victimes sur les plans juridique et psychologique ainsi qu'en prévoyant des cellules d'écoute dédiées qui produiront un bilan annuel, et, d'autre part, sa politique en faveur de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, notamment en facilitant l'accès des femmes aux diplômes d'état-major et à l'École de guerre, avec l'objectif de doubler la part des femmes parmi les officiers généraux d'ici 2025. Une adaptation des uniformes des personnels militaires féminins avant 2025 est également prévue. Ces amendements relatifs à l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes reprennent les conclusions du rapport d'information n°273 (2014-2015) de la délégation aux droits des femmes intitulé «  Des femmes engagées au service de la défense de notre pays ».

Pour favoriser la reconversion des personnels, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que le réseau « d'ambassadeurs » créé pour favoriser des contacts privilégiés avec les recruteurs, les entreprises et les administrations « reposera pour partie sur la réserve citoyenne de défense et de sécurité ». Par ailleurs, l'Assemblée nationale a ajouté, qu'en vue de la simplification et de l'harmonisation des conditions d'accès à la fonction publique des militaires, le ministère des armées serait associé à tous les débats de refonte de la fonction publique pour mieux anticiper et adapter les réformes à ses spécificités.

S'agissant de la réserve, l'Assemblée nationale a modifié le projet de loi pour indiquer que la numérisation de l'information, du recrutement et de la gestion des réservistes serait mise en oeuvre via le portail internet des réserves militaires.

Sur le lien entre la jeunesse et les armées, l'Assemblée nationale a amendé le projet déposé pour indiquer que la journée défense et citoyenneté (JDC) a vocation à évoluer dans le cadre des réflexions engagées sur la rénovation du service national universel.

Dans le cadre de la modernisation des programmes conventionnels, l'Assemblée nationale a rappelé que l'autonomisation des systèmes d'information et de communication devait rester sous le contrôle d'un ou plusieurs agents humains. La commission de la défense de l'Assemblée nationale avait préalablement modifié le projet de loi en discussion pour indiquer qu'une attention particulière serait portée aux capacités de résilience et de fonctionnement « en mode dégradé » des équipements modernes, dont les capacités opérationnelles reposent largement sur des systèmes d'information et de communication.

L'Assemblée nationale a par ailleurs mentionné que le nombre de programmes en coopération avec les partenaires européens serait augmenté d'au moins 36 % par rapport à la précédente LPM et non pas seulement de 36 %.

L'Assemblée nationale a modifié le projet déposé par le Gouvernement pour souligner que l'effort en matière de connaissance, d'anticipation et de prévention porterait aussi sur l'amont, du point de vue de la recherche scientifique et universitaire, avec une attention particulière accordée au développement des études sur la guerre.

S'agissant du développement d'une politique volontariste de coopération européenne et internationale, l'Assemblée nationale a ajouté une référence aux initiatives européennes en cours en matière de défense et de sécurité, notamment au Fonds européen de défense en indiquant qu'il serait notamment nécessaire de poursuivre la concertation avec nos partenaires européens afin de dégager une vision commune des objectifs de la coopération structurée permanente et de conférer aux projets futurs développés dans ce cadre une portée opérationnelle.

Pour le renforcement des capacités de prévention, notamment sur le continent africain, l'Assemblée nationale a amendé le rapport annexé pour mentionner que l'attractivité de l'offre de la France repose sur la qualité de son dispositif prépositionné ainsi que sur un renforcement des capacités de financement européennes et internationales en soutien des secteurs de défense des pays africains, pour leur permettre d'assurer eux-mêmes leur propre sécurité.

L'Assemblée nationale a fait inscrire dans le rapport annexé la mise en oeuvre du principe de préférence européenne pour les marchés publics de défense et de sécurité comme objectif stratégique en vue de contribuer au maintien et à la compétitivité de la base industrielle et technologique de défense. Elle a également choisi d'évoquer l'enjeu que constitue le passage à une échelle européenne en matière de recherche et développement.

Pour une meilleure prise en compte de l'espace exoatmosphérique, l'Assemblée nationale a souligné que la France continuerait à appuyer les initiatives européennes en matière de capacités spatiales et s'efforcerait d'inscrire leur développement et leur financement dans le cadre du Fonds européen de la défense. Elle a rajouté que la France s'engagerait dans le renforcement de l'initiative européenne de surveillance de l'espace exoatmosphérique pour la faire évoluer en véritable capacité de connaissance de la situation spatiale couvrant la surveillance des débris spatiaux, la météorologie spatiale et la protection des satellites notamment face aux menaces cyber et qu'elle consoliderait ses capacités nationales de surveillance de l'espace exoatmosphérique (Space Surveillance and Tracking, SST) et de connaissance de la situation spatiale (Space Situational Awareness, SSA), notamment par le renforcement du Commandement Interarmées de l'Espace et du Commandement de la Défense Aérienne et des Opérations Aériennes.

L'Assemblée nationale a également souhaité que la France continue à appuyer le développement du signal crypté du système européen de positionnement par satellites Galileo (Galileo PRS) et qu'elle joue un rôle moteur dans une éventuelle initiative européenne en matière de communication sécurisée par satellites.

L'Assemblée nationale a fait le choix que les armées étudient les voies et moyens d'atténuer les risques associés à notre dépendance à l'espace exoatmosphérique ainsi que les mesures permettant de limiter cette même dépendance pour les opérations. Dans cette perspective, elle a demandé aux armées de porter une attention particulière, notamment dans le cadre de la coopération européenne, à l'émergence de technologies de rupture comme les « pseudo-satellites de haute altitude » ou dans le domaine des services en orbite et des lanceurs.

S'agissant de l'investissement dans l'innovation de rupture et de supériorité opérationnelle, l'Assemblée nationale a tenu à spécifier, dans la liste non exhaustive dressée par le Gouvernement, les domaines d'investissements suivants : l'informatique quantique, la cryptographie ainsi que la maintenance et les services aux satellites en orbite. Elle a également ajouté qu'un recours plus fréquent à l'expérimentation technico-opérationnelle et un niveau accru d'acceptation de l'échec dans ces expérimentations étaient nécessaires.

L'Assemblée nationale a rappelé que l'effort consenti dans le domaine de la recherche et technologie s'inscrit dans l'esprit du Pacte Défense PME.

Sur la transformation du ministère des armées et la simplification des procédures administratives, l'Assemblée nationale a exprimé le souhait que des procédures simplifiées puissent être établies en vue de réduire les délais et, le cas échéant, les coûts d'acquisition des équipements relevant aujourd'hui de la catégorie des autres opérations d'armement ou de la catégorie des équipements d'accompagnement et de cohérence

En vue de renforcer l'information financière du Parlement et son action de contrôle de l'exécution budgétaire, la commission de la défense de l'Assemblée nationale a modifié l'intitulé de la section 5 « Le dialogue avec le Parlement » en lui substituant les mots « Le contrôle parlementaire » et a adopté plusieurs amendements rédactionnels.

Enfin, la commission de la défense de l'Assemblée nationale a adopté de nombreux amendements rédactionnels, parmi lesquels ceux visant à substituer au nom du programme BARRACUDA, celui du type de navires effectivement issus de ce programme, à savoir SUFFREN. Elle a également préféré le terme « type » à l'anglicisme « classe ».

III. La position de votre commission

Votre commission vous propose :

- à l'alinéa 28, une disposition pour citer plus explicitement la menace que représentent les manipulations de l'opinion publique par l'utilisation massive des médias numériques et des réseaux sociaux avec pour objectif une altération du fonctionnement normal des institutions démocratiques ;

- à l'alinéa 39, une disposition prévoyant que les forces de souveraineté et les forces prépositionnées doivent être dotées des effectifs suffisants et des moyens adéquats. La mission organisée par votre commission auprès des Forces françaises basées à Djibouti (FFDJ) a bien mis en évidence cette exigence ;

- à l'alinéa 153, une disposition mentionnant la garde nationale en tant qu'élément du renforcement du lien armées-Nation ;

- à l'alinéa 173, une disposition proposée par M. Dominique de Legge au nom de la commission de finances pour renforcer la compétence technique du Service industriel de l'aéronautique (SIAé) en systématisant l'acquisition des « liasses », c'est-à-dire de la documentation technique et de certains droits de propriété intellectuelle propres à ces équipements. Parce que ces liasses n'ont pas été acquises pour l'A400M, la réalisation d'opérations de maintenance par le SIAé sur cet appareil nécessite la saisine systématique de l'industriel, rallongeant d'autant les délais de maintenance ;

- à l'alinéa 174, une disposition prévoyant que le ministère des armées et le ministère de l'économie présentent de façon explicite, au sein des documents budgétaires remis au Parlement dans le cadre de la préparation de la loi de finances, l'utilisation des crédits dédiés à l'entretien programmé des matériels. Ceci permettra que l'augmentation des moyens financiers prévue par la présente loi soit suivie de près par la représentation nationale qui ne peut accepter lorsque les taux de disponibilité de certains équipements sont aussi bas, de ne pas disposer d'informations précises sur l'allocation des ressources. Ainsi l'indisponibilité des hélicoptères mobilisent les parlementaires qui année après année étudient la question et présentent des rapports sur le sujet. Depuis deux ans, votre commission s'alarme de l'état des équipements terrestres, mais aussi de l'indisponibilité technique de nombres d'équipements des forces prépositionnées. Ces sujets feront, grâce à cet amendement l'objet d'un suivi attentif.

- à l'alinéa 196 une disposition prévoyant que lors de l'actualisation prévue en 2021 un bilan de la remontée de la préparation opérationnelle est présenté au Parlement, montrant les efforts déjà effectués dans ce domaine, ceux prévus entre 2021 et 2023, puis sur la fin de la période de programmation.

- une nouvelle rédaction de l'alinéa 212 tendant à renforcer le volet immobilier de la LPM et à sécuriser le retour au ministère des armées de l'intégralité de ses produits immobiliers, conformément aux orientations de l'amendement proposé à l'article 3 ;

- après l'alinéa 217, une disposition tendant à permettre la réévaluation de l'opportunité de la cession d'une partie du site du Val de Grâce à Paris ;

- sur le fondement d'un amendement présenté par MM. Bernard Cazeau, Claude Haut, François Patriat et Richard Yung et des membres du groupe La République En Marche, une nouvelle rédaction de l'alinéa 225 relatif à la politique du ministère des armées en matière de lutte contre le harcèlement sexuel et les discriminations, qui mentionne la cellule Thémis mise en place en 2014 et appelle à conforter l'action de celle-ci ;

- de préciser, à l'alinéa 246, que la transposition aux militaires des mesures indiciaires ou indemnitaires affectant la rémunération des fonctionnaires civils intervient « sans délai » ;

- à l'alinéa 261 une disposition sécurisant les effectifs du Servie de Santé des armées (SSA). Il est prévu que les évolutions des effectifs du SSA permettent tout au long de la période de programmation de garantir la sécurité de nos forces et leur capacité à entrer en premier.

- Après l'alinéa 274, à l'initiative de Mme Hélène Conway-Mouret, sénatrice, et des membres du groupe Socialiste et républicain, une disposition tendant au maintien de la Journée Défense Citoyenneté (JDC) pour les jeunes Français établis hors de France ;

- après l'alinéa 364, l'insertion d'un nouvel alinéa rappelant les conditions nécessaires au succès des coopérations européennes en matière d'armement ;

- à l'alinéa 404, l'insertion de la trajectoire de hausse des crédits d'études amont ;

- à l'alinéa 410, la suppression de la maintenance des satellites en orbite du nombre des exemples d'innovations de rupture, suite à l'adoption d'un amendement de M. Bernard Cazeau et des membres du groupe La République En Marche ;

- après l'alinéa 478, l'insertion d'une programmation de l'effort financier à réaliser en faveur de la politique immobilière : en effet, c'est la première fois qu'une LPM se donne pour priorité d'être « à hauteur d'homme ». Mais au-delà des déclarations d'intention, cet axe prioritaire n'est pas décliné en termes de ressources financières. Il s'agit donc de lui donner un contenu concret. Le chiffrage, fourni par le ministère, est d'autant plus important qu'il doit être considéré comme un minimum : en effet, la trajectoire est favorable mais elle ne permet pas de satisfaire tous les besoins recensés ;

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 - Programmation des ressources financières pour 2019-2023

L'article 3 du présent projet de loi établit les crédits budgétaires de la mission « Défense » pour les années 2019 à 2023.

I - Le droit en vigueur

Il y a lieu tout d'abord de rappeler la distinction fondamentale entre les lois de programmation, qui fixent un cadre financier et une trajectoire prévisionnelle, et donc une intention politique ; et les lois de finances, qui seules ont une véritable portée normative en matière de crédits budgétaires. Par conséquent, la LPM doit toujours être lue en rapport avec les lois de finances.

Les lois de finances sont elles-mêmes inscrites dans un cadre programmatif pluriannuel, en l'espèce la récente loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 22 janvier 201848(*).

L'article 15 de la LPFP fixe, pour 2019 et 2020, les crédits de la mission « Défense » à 35,9 milliards d'euros et 37,6 milliards d'euros.

II - Les modifications proposées par le projet de loi

Il convient de rappeler que, sur le plan juridique, la LPM aurait tout à fait pu s'écarter du cadre défini il y a quelques mois par la LPFP. Cela n'aurait toutefois pas été très cohérent avec l'idée même de programmation, qui suppose que les trajectoires définies soient cohérentes entre elles.

En l'espèce, les trajectoires de la LPM et de la LPFP sont identiques, pour les années couvertes par la LPFP actuelle (2019 et 2020).

III - La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article, sans en modifier le fond.

IV - La position de votre commission

Comme cela a été indiqué dans l'exposé général, il faut en premier lieu se réjouir que les crédits de la mission « Défense » augmentent ; mais en second lieu exprimer la préoccupation devant une trajectoire très irrégulière, qui voit l'effort de progression quasiment doubler à partir de 2023.

Il faut souligner à nouveau l'originalité d'une programmation partielle, puisque le projet de LPM est construit avec un objectif en 2025, mais un financement jusqu'en 2023 seulement.

Votre commission a adopté deux modifications à l'article 3, afin de sécuriser le périmètre de la LPM et d'assurer le retour au ministère de ses produits immobiliers.

Il s'agit, en premier lieu, d'exclure le SNU du périmètre de la LPM, en reprenant l'engagement du président de la République lors de ses voeux aux armées le 19 janvier 2018. S'agissant du service national universel, celui-ci a en effet déclaré : « Il sera conduit par l'ensemble des ministères concernés, et pas simplement celui des armées ; il aura un financement ad hoc qui ne viendra en rien impacter la loi de programmation militaire. »

La commission souhaite inscrire cet engagement présidentiel dans la loi. Dans son rapport « 2 % du PIB : les moyens de la défense nationale »49(*), elle avait d'ailleurs préconisé : « Pour garantir une séparation étanche entre les financements, une nouvelle mission ad hoc, en dehors du périmètre de ressources de la LPM, devrait être aménagée au sein du budget général de l'État. »

Votre commission souhaite, en second lieu, sécuriser le retour au ministère des armées de l'intégralité de ses produits immobiliers.

Cette LPM poursuit un objectif de « sincérisation » : elle ne repose pas, et c'est heureux, sur des recettes à caractère exceptionnel, telles que des recettes de cessions immobilières, par nature aléatoires dans leur montant et dans leur calendrier.

Toutefois, cela ne signifie pas que le ministère des armées doive être privé de ce type de recettes.

Dans l'esprit de la réforme du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », opérée par l'article 42 de la loi de finances pour 2017, la commission propose d'étendre le dispositif de retour intégral au produit des redevances domaniales et des loyers provenant des concessions ou autorisations consenties sur les biens du ministère, qui ne serait donc plus reversé au budget général.

Il s'agit de concrétiser l'ambition d'une « LPM à hauteur d'homme » : Les produits de cessions immobilières attendus sur la période 2019-2025 sont évalués à 500 M€ environ. Ce produit financier doit pouvoir venir accentuer rapidement l'effort au profit de l'offre de logements et de l'entretien des infrastructures du ministère. La dynamisation des redevances et recettes locatives du ministère pourrait également venir accentuer cet effort, notamment au profit des logements et infrastructures de vie courante, donc au profit des femmes et hommes du ministère de la défense.

La disposition ainsi introduite devra être confirmée, dans la prochaine loi de finances initiale, par une modification de l'article 47 de la loi de finances pour 200650(*), relatif au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 - Provision annuelle pour les OPEX et MISSINT (2019-2023)

L'article 4 du présent projet de loi fixe le niveau de la provision annuelle pour les opérations extérieures (OPEX) et les missions intérieures (MISSINT) pour les années 2019-2023

I - Le droit en vigueur

L'article 4 de la LPM pour 2014-201951(*) comportait des dispositions dont l'article 4 du présent projet de loi est la reprise. Il prévoyait ainsi :

- Une provision de 450 millions d'euros pour les OPEX ;

- Un financement interministériel des dépenses qui viendraient à excéder cette provision de 450 millions d'euros ;

- Une information annuelle du Parlement sur le coût des OPEX.

La LPM de 2013 avait ensuite été complétée par un article 4-1 introduit par la loi d'actualisation du 28 juillet 201552(*), pour étendre le bilan opérationnel et financier prévu par l'article 4 pour les OPEX aux MISSINT.

Enfin, il importe de noter que cette provision a été portée à 650 millions d'euros pour 2018 par la loi de finances pour 2018.

II - Les modifications proposées par le projet de loi

L'article 4 du projet de LPM comporte quatre alinéas. Les deux premiers établissent une trajectoire ascendante de budgétisation des OPEX et MISSINT, la progression de 200 millions d'euros enregistrée pour 2018 devant précéder des marches de 200 millions d'euros en 2019 et 250 millions d'euros en 2020. La provision passerait ainsi progressivement des 650 millions d'euros actuels à 1,1 milliard d'euros à partir de 2020.

Par le passé, votre commission avait jugé que l'augmentation de cette provision était devenue indispensable, à condition que les crédits de la mission défense augmentent à due proportion. Certes, les dépenses d'OPEX et de MISSINT relevaient par nature de la solidarité intergouvernementale, tant elles s'imposaient aux armées sans que celles-ci aient de marge de manoeuvre en gestion sur leur volume. Mais en pratique, l'expérience a montré que la solidarité interministérielle, appelée pour couvrir le surcoût des OPEX/MISSINT, a pesé beaucoup plus que proportionnellement sur le budget de la mission « Défense ». C'est pourquoi l'inscription d'une part plus sincère de ces coûts dans le budget de la défense a fini par paraître comme un moindre mal, préservant les autres crédits, et singulièrement les crédits d'équipement du programme 146, d'un effet d'éviction de la montée en puissance des OPEX et MISSINT.

Le troisième alinéa reprend le principe, déjà inscrit en 2013, du financement interministériel des dépenses excédant la provision. Il prévoit également que si la provision devait excéder les coûts constatés, l'excédent demeurerait au budget des armées.

Le dernier alinéa dispose que les OPEX et MISSINT font l'objet d'une information annuelle au Parlement.

III - La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, outre plusieurs amendements d'amélioration rédactionnelle, un amendement tendant à préciser que l'information au Parlement prévue au dernier alinéa doit intervenir « au plus tard le 30 juin ».

IV - La position de votre commission

Votre commission propose de renforcer sensiblement les dispositions de cet article, pour que le poids des OPEX et MISSINT, réalisées par décision souveraine de l'Exécutif, repose bien sur l'ensemble des actions de l'Etat, et non sur la seule mission « Défense ».

Au vu du risque de participation plus que proportionnelle de la défense aux surcoûts excédant la provision prévue par le projet de loi, votre commission a interrogé le Gouvernement sur ce qui était envisagé à ce titre pour l'avenir. La question est d'autant plus importante que le coût des OPEX est estimé, pour 2017, aux environs de 1,5 milliard d'euros. Le Gouvernement a indiqué en réponse que « les modalités de répartition interministérielle de la charge du surcoût ne sont pas fixées a priori. Elles feront l'objet d'une décision du gouvernement en gestion »53(*).

Votre commission vous présente donc un amendement pour garantir une solidarité interministérielle réelle, à savoir que les crédits de la mission « Défense » ne soient pas appelés au-delà de leur part dans le budget général de l'Etat dans ce financement du surcoût.

Par ailleurs, la question du calcul du coût réel des OPEX pour les forces reste posée. Ainsi, votre commission54(*), de même que la commission des finances du Sénat55(*), ont eu l'occasion de souligner les coûts indirects pour les armées résultant notamment de l'usure accélérée du matériel en OPEX. Votre commission vous propose donc un second amendement tendant à la bonne intégration du coût complet des OPEX dans l'appel à la solidarité interministérielle.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Après l'article 4 - Clause de sauvegarde sur le coût des carburants

Votre commission vous propose un amendement reprenant la clause de sauvegarde sur le coût des carburants qui figurait dans la précédente LPM. Interrogé sur la question de la couverture du risque éventuel pesant les variations de prix des carburants, le Gouvernement a fourni à votre commission une réponse précise, tendant à monter que ce risque est évalué et suivi.

Il apparaît toutefois utile de poser le principe que des hausses significatives du coût des carburants ne viendraient pas amputer les crédits prévus par la LPM pour la mission "Défense". Votre commission a souligné les différents risques qui pèsent sur la programmation, et il est important de tâcher de se prémunir de celui-ci.

Cela est d'autant plus vrai que le scenario du Gouvernement, conforme aux hypothèses de la LPFP, repose sur un prix moyen du baril à 60 dollars et une parité euro/dollar de 1,1. Or le prix du baril pourrait fluctuer de façon significative sur la période, notamment en raison des tensions nombreuses au Moyen-Orient.

Votre commission a inséré un article additionnel en ce sens.

Article 5 - Effectifs

Cet article tend à définir l'évolution des effectifs pour chaque année de la programmation militaire 2019-2025.

I - Les évolutions récentes

Les deux précédentes programmations avaient prévu des déflations massives dans le cadre d'abord de la révision générale des politiques publiques (RGPP), puis de l'adaptation du ministère de la défense au nouveau format des armées, représentant au total plus de 50 000 suppressions nettes de postes sur la période 2008-2019. Il s'agissait d'un effort considérable et sans équivalent dans les autres ministères.

Ces déflations visaient notamment à permettre de réduire les coûts de la masse salariale (titre 2) au profit des équipements. Elles ont mis sous tension l'ensemble des fonctions du ministère des armées, malgré une priorité affichée à l'opérationnel.

Le déploiement en nombre des forces armées sur le territoire national à la suite des attentats djihadistes survenus en janvier et novembre 2015 et sa pérennisation dans le contexte d'un niveau élevé d'engagements extérieurs ont rendu nécessaire une remontée en puissance de la force opérationnelle terrestre (FOT) et une interruption de ce mouvement de baisse.

En prévoyant une diminution des déflations, la loi d'actualisation de la programmation militaire du 28 juillet 2015 a ainsi apporté une première inflexion à la trajectoire des effectifs.

Celle-ci a été une nouvelle fois révisée lors du conseil de défense du 6 avril 2016 qui valide le principe d'une augmentation nette des effectifs pour la fin de la programmation 2014-2019. Toutefois, les financements correspondants n'avaient pas été prévus, ce que votre commission avait dénoncé.

II - La trajectoire prévue par le projet de loi

S'agissant des effectifs, la programmation 2019-2025, qui prévoit une augmentation nette de 6 000 équivalents temps plein (ETP) sur la période 2019-2025, s'inscrit dans le prolongement de cette hausse.

La trajectoire de l'évolution nette des effectifs sur la programmation est retracée à l'article 5 du projet de loi :

Augmentation nette des effectifs sur la programmation

(En équivalents temps plein)

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Total 2019-2025

450

300

300

450

1 500

1 500

1 500

6 000

Source : article 5 du projet de LPM

Cette augmentation nette, qui portera les effectifs du ministère à 271 936 ETP en 2023 et à 274 936 ETP en 2025, bénéficiera aux domaines prioritaires que sont :

- le renseignement : +1 500 ;

- la cyberdéfense et l'action dans l'espace numérique : + 1500 ;

- le champ de la « sécurité-protection » (SECPRO) : +750 ;

- et le soutien aux exportations (SOUTEX) : +400.

Le solde (1 850 ETP) est destiné :

. pour 283 ETP, à accompagner la transformation du ministère, notamment en faveur du secrétariat général de l'administration (dans les domaines de la gestion des droits individuels, de l'action sociale et du logement) et de la DGA pour prendre e compte le surcroît d'activité lié au lancement et à la livraison de nouveaux programmes d'armement ;

pour 1 560 ETP, à répondre aux besoins des unités opérationnelles et de leur environnement.

Selon les réponses apportées par le ministère des armées aux questions de votre commission, il s'agit de renforcer la fonction « prévention », la défense maritime du territoire (patrouilleurs, sémaphores...), le commandement contribuant aux opérations et missions (commandement et contrôle (C2), spatial...), la coopération (escadron C130 J franco-allemand à Evreux, renforcement OTAN-IEI1...), les soutiens spécifiques aux missions et à la préparation opérationnelle (tels que l'entretien des matériels et sécurité incendie sur les plateformes aéronautiques) ainsi que la formation et le recrutement.

Votre commission, qui avait estimé à 2500 par an le besoin en recrutement des armées, ne peut que constater que ces chiffres sont très en deçà.

Les soutiens interarmées, particulièrement éprouvés par les précédentes programmations dont ils ont supporté une grande part des déflations, ne devraient, quant à eux, pas bénéficier d'augmentations substantielles de postes : +21 ETP sur l'ensemble de la programmation, sous réserve d'augmentation en fin de période, alors que les réductions nettes se poursuivront entre 2019 et 2023. Ils devront donc trouver des marges de manoeuvre dans les redéploiements liés à la poursuite de la transformation (diminution du nombre de bases de défense, réorganisation liée notamment à la numérisation et redéploiements), notamment en ce qui concerne le service du commissariat des armées, le service de santé des armées (particulièrement dans sa composante hospitalière) et le service des infrastructures de la défense. Votre commission, qui connaît bien la situation difficile dans laquelle se trouvent les services de soutien, estime que cela n'est pas satisfaisant.

La répartition envisagée, année par année, sur la programmation est la suivante :

Evolution nette d'effectifs par domaine fonctionnel sur la durée de la programmation

(en équivalents temps plein)

Domaine

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Total

Renseignement

199

152

104

146

421

239

239

1500

Unité Information Passager (UIP)

12

-

-

-

-

-

-

12

Cyberdéfense

107

94

96

135

151

270

270

1123

Digitalisation/intelligence artificielle

22

6

6

18

145

90

90

377

SECPRO

47

47

20

12

256

184

184

750

Infrastructures

-34

-34

-

-

-

19

19

-30

SOUTEX

45

24

24

24

208

38

37

400

DGRIS/PPE

1

1

1

1

-

-

-

4

Environnement des forces au sein des armées

-

-

27

26

33

138

138

362

Unités opérationnelles et C2

65

28

40

93

226

373

373

1198

Accompagnement de la transformation

15

12

12

25

60

79

80

283

Soutien interarmées

-29

-30

-30

-30

-

70

70

21

 

450

300

300

450

1 500

1 500

1 500

6 000

Source : réponse du ministère des armées au questionnaire de votre rapporteur

Ainsi, les créations de postes de début de programmation devraient être prioritairement affectées au renseignement et à la cyberdéfense, alors que celles prévues en deuxième partie de programmation, sous réserve que l'engagement pris soit bien respecté, devraient permettre un maigre renfort aux unités opérationnelles et à leur environnement.

III - La position de l'Assemblée nationale

Sur cet article, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels.

IV - La position de votre commission

Votre commission prend acte de cette évolution positive des effectifs. C'est en effet la première fois depuis des années qu'une LPM prévoit une progression des effectifs, ce qui, en soi, constitue un signal positif adressé aux armées et à leurs personnels. Elle est d'autant plus appréciable qu'elle intervient dans un contexte où beaucoup de ministères apparaissent moins bien traités.

Pour autant, cette augmentation nette reste bien en-deçà de celle (+15 000 ETP sur la programmation) que votre commission avait estimé nécessaire dans son rapport d'information de 2017 sur les « 2% du PIB pour la défense », afin de préserver notre modèle d'armée dans le contexte d'un niveau d'engagements durablement élevé à l'extérieur et à l'intérieur. Ce sont les soutiens interarmées qui risquent d'en faire les frais.

En outre, il faut souligner l'inégale répartition des créations nettes de postes sur la durée de la programmation, qu'illustre bien le graphique suivant :

Source : votre rapporteur d'après l'article 5 du projet de loi

De fait, les créations de postes représenteront 300 à 450 ETP par an, soit 1 500 ETP en tout, entre 2019 et 2022, et 1 500 ETP par an, soit 4 500 ETP en tout, entre 2023 et 2025, une grosse partie de l'effort (¾ des créations nettes de postes) étant reporté en deuxième partie de programmation. Or, force est d'admettre que les engagements pris pour la période postérieure à 2022 sont de portée très relative.

Enfin, il convient d'évoquer l'hypothèque que représenterait la possible contribution des armées à la mise en oeuvre du projet de service national universel. Si l'encadrement de 600 000 à 800 000 jeunes par an pendant un mois devait être exclusivement militaire, ce sont près de 20 000 ETP qui devraient être consacrés à cette mission, soit près de trois fois la hausse des effectifs prévue pour la programmation.

Si le Président de le République s'est engagé à doter ce projet d'un financement spécifique distinct de la programmation militaire, votre commission propose de préciser dans le projet de loi par un amendement que les effectifs nécessaires à la mise en oeuvre du SNU - de même que, comme dans la précédente programmation, les apprentis et les volontaires du service militaire volontaire -, ne sont pas compris dans les effectifs visés à l'article 5 du projet de loi.

Sur proposition de la commission des finances saisie pour avis, la commission a adopté un amendement tendant à exclure aussi les éventuelles augmentations d'effectifs du service industriel aéronautique (SIAé) des augmentations d'effectifs prévues à l'article 5.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 - Actualisations de la LPM

L'article 6 du présent projet de loi tend à prévoir des actualisations de la LPM.

I - Le droit en vigueur

La LPM de 2013 prévoyait déjà une clause dite de « revoyure » ou d'actualisation. En raison de l'étendue des périodes de programmation, il est apparu nécessaire de prévoir une actualisation à mi-parcours, voire plusieurs.

II - Les modifications proposées par le projet de loi

Le projet de loi fixe une date en 2021 pour l'actualisation de la LPM. La rédaction de l'article laisse donc la possibilité qu'il y ait plus d'une actualisation.

III - La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement rédactionnel.

IV - La position de votre commission

Le présent article porte une disposition désormais habituelle dans les LPM. Il convient de rappeler qu'en tout état de cause, la LPM doit être confirmée annuellement par la loi de finances. Par ailleurs, au-delà de la trajectoire financière, la réalisation des objectifs concrets définis en LPM est un aspect tout aussi important que le volume des crédits (un volume de crédits donné peut être employé de façons tout à fait différentes).

Pour autant, votre commission propose de modifier cet article afin que la clause de revoyure prévue en 2021 soit l'occasion de s'assurer que de grandes priorités sont prises en compte. Il est ainsi proposé d'adopter les amendements suivants.

Le premier amendement consiste à préciser que l'actualisation prend en compte les engagements souscrits à l'issue des sommets de l'OTAN. La mise en place d'une présence renforcée avancée dans la partie orientale de l'Alliance, décidée le 9 juillet 2016 au sommet de Varsovie, a mobilisé des troupes et équipements, à moyens et effectifs constants des contrats opérationnels. Ainsi en mars 2017, un sous-groupement tactique interarmes français « Lynx » a été déployé à Tapa, en Estonie, avec 4 chars Leclerc et 8 VBCI, au sein du bataillon multinational à commandement britannique. De même, fin janvier 2018, le détachement français, « Lynx », armé par environ 300 militaires, a mis en oeuvre 5 VHM à Rukla, en Lituanie, aux côtés d'une unité de la brigade franco-allemande le Jägerbataillon 292 de Donaueschingen. Il restera huit mois au sein du bataillon multinational de l'OTAN, mené par l'Allemagne. Cette façon de procéder n'est pas sans conséquence, notamment sur la capacité des troupes françaises à maintenir un niveau de préparation opérationnelle satisfaisant. Deux sommets de l'OTAN pourraient se tenir d'ici 2021, l'un est fixé au mois de juillet 2018 et un autre pourrait se tenir en 2020. L'amendement proposé prévoit d'ajuster, si nécessaire, les contrats opérationnels aux décisions prises lors de ces sommets,

Le second amendement prévoit que le Parlement soit informé des conditions de rétribution de la participation des armées au soutien des grands contrats d'exportation (SOUTEX) et que l'impact du SOUTEX soit pris en compte dans le cadre de l'actualisation de la LPM. Deux raisons poussent à l'adoption de cet amendement :

- la conclusion des contrats d'exportation a conduit au décalage de la date de retrait du service actif de certains équipements entraînant une couverture de 75 % seulement du coût du SOUTEX,

- les exportations supérieures aux prévisions de construction de la LPM n'ont pas trouvé de traduction lors de la précédente loi de programmation. L'exportation des Rafales était une hypothèse de construction de la LPM. Celle-ci prévoyait initialement l'acquisition de 26 Rafales sur la période de programmation, ce qui n'était pas suffisant pour permettre à l'industriel de maintenir la chaîne de production en activité. Il lui était nécessaire de produire 40 Rafale supplémentaires, ce qui représentait un coût que la LPM ne couvrait pas. Les exportations de 24 Rafale en Égypte et 24 Rafale au Qatar ont permis de garantir le modèle de production. L'Inde a encore signé l'achat de 36 Rafale en septembre 2016 pour 8 milliards d'euros. Or, aucun ajustement des modalités d'achat des Rafale par l'armée française, ou de maintien en condition opérationnelle des Rafale déjà acquis, n'ont été prévus.

Enfin, un autre amendement prévoit que lors de l'actualisation de la LPM soient précisés les résultats obtenus en termes de progression de la préparation opérationnelle des soldats et de l'amélioration de la disponibilité technique opérationnelle des équipements et que soient fixés des objectifs annuels dans ces domaines.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 6 bis - (art. 17 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022) - Exclusion de la défense du dispositif général de la LPFP sur les restes à payer

L'article 6 bis du présent projet de loi tend à exclure la défense du dispositif général de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) qui limite le montant des restes à payer de l'Etat.

I - Le droit en vigueur

L'article 17 de la LPFP dispose que « le montant des restes à payer (...) ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017 ».

Cette disposition contraint fortement la défense, et notamment les dépenses du programme 146 « Equipement des forces », car celles-ci concernent des programmes longs, pour lequel le décalage entre les autorisations d'engagements (AE) et les crédits de paiements (CP) sont courants. Or il faut rappeler que les dépenses d'investissement de la défense représentent une part majoritaire des investissements de l'Etat. Dans sa rédaction actuelle, cette disposition pèse donc essentiellement sur les dépenses d'investissement de la défense.

C'est pour cette raison que, dans la discussion de la LPFP, le Sénat avait affirmé la nécessité de soustraire la défense du champ de cette disposition. L'Assemblée nationale avait ensuite malheureusement écarté cet ajout du Sénat.

II - Les modifications proposées par le projet de loi

Le projet de loi contient l'affirmation, à la fin du rapport annexé56(*), que « compte tenu de l'augmentation des engagements prévue sur la période de la LPM, l'évolution du reste à payer du ministère des armées augmente mécaniquement. Pour cette raison, cette disposition [de l'article 17 de la LPFP] ne contraindra pas les investissements du ministère des armées.

III - La position de l'Assemblée nationale

Nos collègues députés se sont en définitive rangés à la position défendue par le Sénat, qui était du reste soutenue dès le départ par le président de la commission de la défense de l'Assemblée nationale. Ils ont en effet réintroduit l'exclusion de la défense du dispositif de la LPFP. En revanche, ils ont rétabli cette exclusion en créant un nouvel article 6 bis dans la LPM, et non en modifiant directement l'article 17 de la LPFP.

IV - La position de votre commission

Votre commission se réjouit naturellement que l'Assemblée nationale rejoigne sa position. Elle soutient donc cet ajout dans le projet de loi. Elle vous propose en outre de faire la coordination juridique dans le texte de la LPFP, en vous présentant un amendement à cette fin.

Votre commission a adopté l'article 6 bis ainsi modifié.


* 48 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 49 Rapport d'information de MM. Jean-Pierre Raffarin et Daniel Reiner, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n° 562 (2016-2017).

* 50 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 51 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* 52 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019et portant diverses dispositions concernant la défense.

* 53 Réponse du Gouvernement au questionnaire de votre commission.

* 54 Rapport d'information n° 794 (2015-2016) de MM. Jacques Gautier, Daniel Reiner, Jean-Marie Bockel, Jeanny Lorgeoux, Cédric Perrin et Gilbert Roger Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée.

* 55 Rapport n°85 (2016-2017) de M. Dominique de Legge Le financement des opérations extérieures : préserver durablement la capacité opérationnelle de nos armées.

* 56 Alinéa 484.