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Projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire

23 mai 2018 : Nouveau pacte ferroviaire ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er A (articles L. 2101-1, L. 2111-9 et L. 2141-1 du code des transports) - Transformation du groupe public ferroviaire

Objet : cet article vise à transformer les établissements publics qui constituent le groupe public ferroviaire en sociétés anonymes à capitaux publics et à rattacher Gares et Connexions à SNCF Réseau.

I. Le droit en vigueur

1. L'architecture du groupe public ferroviaire

Le groupe public ferroviaire (GPF), dont l'architecture actuelle est issue de la réforme ferroviaire mise en oeuvre par la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, est constitué de « trois entités qui ont un caractère indissociable et solidaire »10(*) : SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités. Ces trois entités ont la forme d'établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial (EPIC).

L'article L. 2102-4 du code des transports prévoit que « les attributions dévolues à la SNCF à l'égard de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités sont identiques à celles qu'une société exerce sur ces filiales ».

Le groupe public ferroviaire est donc constitué d'un EPIC « de tête », SNCF, et de deux EPIC « fille », SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

Le groupe public ferroviaire remplit des missions « visant à exploiter le réseau ferré national, à fournir au public un service dans le domaine du transport par chemin de fer » ainsi que « des missions de service de transport public terrestre régulier de personnes, des missions de transport de marchandises et des missions de gestion de l'infrastructure ferroviaire dans une logique de développement durable et d'efficacité économique et sociale »11(*).

L'EPIC SNCF assure, en application de l'article L. 2102-1 du code des transports :

- des missions de contrôle et de pilotages stratégiques, la cohérence économique, l'intégration industrielle, l'unité et la cohésion sociales du GPF ;

- des missions transversales nécessaires au bon fonctionnement du système de transport ferroviaire, notamment en matière de gestion de crise, de sûreté et de sécurité, et d'accessibilité du système de transport ferroviaire aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ;

- la définition et l'animation des politiques de ressources humaines du GPF, dont les politiques de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et de mobilité entre les différents établissements publics et la négociation sociale d'entreprise ;

- des fonctions mutualisées, dont la gestion des parcours professionnels et des mobilités internes au groupe, l'action sociale, la santé, la politique du logement, la gestion administrative de la paie, l'audit et le contrôle des risques. Pour l'exercice de ces fonctions, SNCF conclut avec SNCF Mobilités et SNCF Réseau des conventions12(*).

L'EPIC SNCF Réseau, propriétaire unique de l'ensemble des lignes du réseau ferré national, a pour mission d'assurer, en application de l'article L. 2111-9 du code des transports, et « conformément aux principes du service public et dans le but de promouvoir le transport ferroviaire en France dans une logique de développement durable » :

- l'accès à l'infrastructure ferroviaire du réseau ferré national, comprenant la répartition des capacités et la tarification de cette infrastructure ;

- la gestion opérationnelle des circulations sur le réseau ferré national ;

- la maintenance de l'infrastructure du réseau ferré national ;

- le développement l'aménagement, la cohérence et la mise en valeur du réseau ferré national ;

- la gestion des installations de service dont il est propriétaire et leur mise en valeur.

L'EPIC SNCF Mobilités a pour objet, en application de l'article L. 2141-1 du code des transports :

- d'exploiter les services de transport ferroviaire de personnes sur le réseau ferré national ;

- d'exploiter d'autres services de transport ferroviaire, y compris internationaux ;

- de gérer, de façon transparente et non discriminatoire, les gares de voyageurs qui lui sont confiées par l'État ou d'autres personnes publiques et de percevoir à ce titre auprès des entreprises ferroviaires, toute redevance.

La gestion des gares de voyageurs est actuellement réalisée par une direction autonome de SNCF Mobilités dénommée « Gares et Connexions ». Les gares de voyageurs constituent des installations de service auxquelles les entreprises ferroviaires doivent avoir accès dans des « conditions équitables, non discriminatoires et transparentes »13(*). À ce titre, le gestionnaire de gares doit informer les entreprises ferroviaires des conditions d'accès aux gares et des prestations fournies en gares, ainsi que des redevances qui sont perçues pour la fourniture de ces prestations14(*).

La gestion des gares de voyageurs fait l'objet d'une comptabilité séparée de la comptabilité de l'exploitation des services de transport ferroviaire15(*).

ARCHITECTURE DU GROUPE PUBLIC FERROVIAIRE (GPF)

Source : Arafer, 2017.

2. La gouvernance du groupe public ferroviaire

La gouvernance du groupe public ferroviaire, issue de la réforme de 2014, traduit la double nécessité d'assurer l'unité sociale du groupe tout en garantissant l'indépendance du gestionnaire de l'infrastructure vis-à-vis de l'opérateur historique de transport.

L'EPIC SNCF est doté d'un conseil de surveillance, qui arrête les orientations stratégiques économiques, sociales et techniques du groupe public ferroviaire, et d'un directoire, responsable de la gestion de la SNCF.

Le conseil de surveillance doit être composé d'au moins pour moitié de représentants de l'État, d'au moins deux représentants des autorités organisatrices régionales de transport ferroviaire et du syndicat des transports d'Ile-de-France, d'un député et d'un sénateur16(*). Son président est nommé par décret, sur proposition du conseil de surveillance. Il ne peut être membre ni des organes dirigeants de SNCF Réseau ni de ceux de SNCF Mobilités17(*).

Le directoire est composé de deux membres, nommés par décret sur proposition du conseil de surveillance en qualité de président et de président délégué, et qui exercent respectivement les fonctions de président du conseil d'administration de SNCF Mobilités et de président du conseil d'administration de SNCF Réseau18(*). Ils ne peuvent être membres du conseil de surveillance.

L'EPIC SNCF Réseau est doté d'un conseil d'administration qui comprend19(*) :

- un tiers de représentants de l'État et de personnalités choisies par lui, nommés par décret, dont au moins deux sont des représentants des autorités organisatrices régionales de transport ferroviaire et du Syndicat des transports d'Ile-de-France, au moins un est choisi parmi les représentants des consommateurs et des usagers et au moins un est choisi parmi les représentants des associations de protection de l'environnement agréées ;

- un tiers de personnalités choisies par la SNCF pour la représenter, nommées par décret sur proposition de son conseil de surveillance, ainsi que le président délégué de son directoire ;

- un tiers de représentants des salariés.

Plusieurs dispositions du code des transports visent à garantir l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure vis-à-vis de SNCF Mobilités et des autres entreprises ferroviaires. Elles prévoient :

- une incompatibilité des fonctions de membre du conseil d'administration de SNCF Réseau et de membre du conseil d'administration ou de dirigeant d'une entreprise ferroviaire ou d'une filiale d'une entreprise ferroviaire20(*) ;

- un avis conforme de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) préalablement à la nomination, au renouvellement et à la révocation du président du conseil d'administration de SNCF Réseau, visant à s'assurer que la personne proposée présente les garanties d'indépendances requises21(*) ;

- une incompatibilité des emplois de dirigeant, dont la liste est arrêtée par le conseil d'administration, avec l'exercice d'activités au sein d'une entreprise ferroviaire ou d'une filiale d'une entreprise ferroviaire22(*) ;

- la consultation de la commission de déontologie du système de transport ferroviaire lorsque le président du conseil d'administration de SNCF Réseau ou un de ses dirigeants souhaite exercer, dans un délai de trois ans après avoir cessé ses fonctions, des activités pour le compte d'une entreprise ferroviaire ou d'une filiale d'une entreprise ferroviaire23(*) ;

- la mise en place, au sein de SNCF Réseau, de mesures d'organisation interne permettant de prévenir les risques de pratiques discriminatoires entre entreprises ferroviaires, soumises à l'avis de l'Arafer24(*).

L'EPIC SNCF Mobilités est doté d'un conseil d'administration qui comprend25(*) :

- un tiers de représentants de l'État et de personnalités choisies par lui, nommés par décret, dont au moins un est choisi parmi les représentants des consommateurs et des usagers et au moins un est nommé en raison de ses compétences en matière de protection de l'environnement et de mobilité ;

- un tiers de personnalités choisies par la SNCF pour la représenter, nommées par décret sur proposition de son conseil de surveillance, ainsi que le président de son directoire ;

- un tiers de représentants des salariés.

En ce qui concerne le gestionnaire des gares de voyageurs, l'article 25 du décret n° 2015-138 du 10 février 2015 relatif aux statuts de SNCF Mobilités prévoit que le directeur des gares est nommé par le conseil d'administration de SNCF Mobilités, sur proposition de son président, et après avis de l'Arafer. Le conseil d'administration peut lui déléguer une partie de ses attributions en matière de gestion des gares, par exemple en matière de marchés et d'investissements. Le directeur des gares ne peut par ailleurs pas être membre du conseil d'administration de SNCF Mobilités.

L'article 26 du même décret prévoit que le directeur des gares « ne reçoit aucune instruction qui soit de nature à remettre en cause ou à fausser l'indépendance de sa direction et veille au caractère non discriminatoire des décisions prises pour l'exécution des missions de celle-ci ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 1er A a été inséré en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission.

Cet article vise à transformer les établissements publics du groupe public ferroviaire en sociétés anonymes à capitaux publics et à rattacher Gares et Connexions à SNCF Réseau à compter du 1er janvier 2020, tout en renvoyant à l'ordonnance prévue à l'article 1er le soin de préciser les modalités d'organisation et de gouvernance du nouveau groupe public SNCF et les conséquences de cette transformation sur les droits, les obligations, les contrats de travail ainsi que les biens immobiliers gérés par les différents établissements.

Le I. de l'article 1er A modifie les articles du code des transports relatifs au groupe public ferroviaire et à ses établissements publics.

En premier lieu, il procède à une réécriture de l'article L. 2101-1 du code des transports relatif au groupe public ferroviaire afin d'en redéfinir l'organisation et les missions.

S'agissant de l'organisation, il prévoit que le groupe public unifié est constitué de la société nationale à capitaux publics SNCF et de ses filiales et qu'il « remplit des missions de service public dans le domaine du transport ferroviaire et de la mobilité, dans un objectif de développement durable, d'aménagement du territoire ainsi que d'efficacité économique et sociale ». Il indique également que la société nationale SNCF peut exercer, directement ou à travers ses filiales, d'autres activités prévues par ses statuts.

Ce faisant, il procède à la transformation de l'EPIC « de tête » SNCF en société anonyme à capitaux publics, « soumise aux dispositions du code de commerce relatives aux sociétés anonymes, aux autres lois générales qui les régissent ainsi qu'aux autres dispositions particulières prévues par la loi ». Par rapport à la rédaction actuelle du code des transports, il supprime la mention du « caractère indissociable et solidaire » du groupe public et lui adjoint un objectif d'aménagement du territoire.

L'article 1er A consacre le caractère public de SNCF et de ses filiales, en disposant que « le capital de la société nationale SNCF est intégralement détenu par l'État » et que « la société nationale SNCF détient l'intégralité du capital de la société SNCF Réseau [...] et de la société SNCF Mobilités ».

S'agissant des missions, cet article prévoit que le groupe public est notamment chargé :

- d'exploiter et de développer le réseau ferré national conformément aux principes du service public et dans le but de promouvoir le transport ferroviaire en France ;

- d'exploiter et de développer les gares de voyageurs et d'autres installations de service reliées au réseau ferré national ;

- d'exercer des missions transversales nécessaires au bon fonctionnement du système de transport ferroviaire national au bénéfice de l'ensemble des acteurs de ce système ;

- d'assurer des services de transport ferroviaire de voyageurs et de marchandises.

Il s'agit ici des différentes missions qui incombent à SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

En second lieu, le I. de l'article 1er A modifie l'article L. 2111-9 relatif à l'objet et aux missions de SNCF Réseau, pour ajouter aux missions existantes :

- la gestion unifiée des gares de voyageurs ;

- des missions transversales nécessaires au bon fonctionnement du système de transport ferroviaire national, au bénéfice de l'ensemble des acteurs de ce système.

Il acte donc le rattachement de Gares et Connexions à SNCF Réseau, sans préciser si celui-ci se fera par création d'une direction dédiée au sein du gestionnaire d'infrastructure ou par filialisation. Il prévoit également que SNCF Réseau et ses filiales ne peuvent assurer d'activités de transport ferroviaire, « à l'exception de la couverture de leurs besoins propres ».

Enfin, le I. de l'article 1er A procède à la réécriture de l'article L. 2141-1 du code des transports relatif à l'objet et aux missions de SNCF Mobilités. Il prévoit que SNCF Mobilités « exerce, directement ou à travers ses filiales, des activités d'entreprise ferroviaire et d'autres activités prévues par ses statuts », et supprime sa mission de gestion des gares de voyageurs.

Pour tenir compte du calendrier d'ouverture à la concurrence des services conventionnés et non conventionnés retenu par le projet de loi26(*), plusieurs rédactions du deuxième alinéa de l'article L. 2141-1 du code des transports sont prévues :

- de l'entrée en vigueur de la loi au 12 décembre 2020, cet article dispose que SNCF Mobilités « exploite les services de transport ferroviaire de voyageurs sur le réseau ferré national, sous réserve des dispositions du premier alinéa de l'article L. 2121-12 » ;

- du 12 décembre 2020 au 25 décembre 2023, il dispose que SNCF Mobilités « exploite les services publics de transport ferroviaire de voyageurs sur le réseau ferré national » ;

- À compter du 25 décembre 2023, cet alinéa est supprimé.

Le II. de l'article 1er A prévoit que les modifications de l'organisation du groupe public ferroviaire qui entreront en vigueur au 1er janvier 2020 ne portent pas atteinte à la situation des personnels employés par les établissements SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

III. La position de votre commission

1. La transformation des entités du groupe public ferroviaire en sociétés anonymes à capitaux publics et le rattachement du gestionnaire de gares à SNCF Réseau

Cet article, qui procède à la transformation des établissements du groupe public ferroviaire en sociétés anonymes à capitaux publics tout en conservant son architecture, s'inscrit dans la continuité de la réforme ferroviaire de 2014. Il conserve l'équilibre trouvé lors de cette réforme, qui a conduit à réunir le gestionnaire d'infrastructures et l'opérateur de transport sous un établissement de tête assurant le pilotage stratégique du groupe.

Le groupe public ferroviaire continuerait ainsi d'être constitué d'une société « mère », SNCF, et de deux filiales, SNCF Réseau et SNCF Mobilités. La seule modification organisationnelle concerne le rattachement de Gares et Connexions à SNCF Réseau, ainsi que la filialisation de la direction de SNCF Mobilités en charge du transport ferroviaire de marchandises, qui a été annoncée par le Gouvernement mais qui n'a pour l'instant pas été inscrite à l'article 1er A du projet de loi.

Le choix de maintenir une structure verticalement intégrée, sur le modèle de la Deutsche Bahn27(*), soulève plusieurs interrogations dans la perspective de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Afin de garantir à l'ensemble des entreprises ferroviaires un droit d'accès aux infrastructures essentielles dans des conditions équitables et non discriminatoires, le droit européen impose que le gestionnaire de l'infrastructure présente des garanties d'indépendances vis-à-vis des entreprises ferroviaires.

L'article 4 de la directive 2012/34/UE28(*) prévoit ainsi que « les États membres doivent faire en sorte « qu'en matière d'organisation, de gestion et de contrôle administratif, économique et comptable interne, les entreprises ferroviaires directement ou indirectement détenues ou contrôlées par les États membres sont dotées d'un statut d'indépendance selon lequel elles disposeront notamment d'un patrimoine, d'un budget et d'une comptabilité séparés de ceux des États ». Le gestionnaire de l'infrastructure doit par conséquent être « responsable de son organisation, de sa gestion et de son contrôle interne ». L'indépendance du gestionnaire d'infrastructure s'apprécie à la fois sur le plan organisationnel, décisionnel et financier.

Or, dans le cadre d'une structure verticalement intégrée, au sein de laquelle cohabitent la gestion de l'infrastructure et l'accès aux facilités essentielles avec l'exploitation de services de transports, l'indépendance du gestionnaire de réseau est sujette à caution.

Comme le relève l'Arafer dans une étude thématique de mars 201829(*), « la nature de holding de l'EPIC de tête, par définition intéressé au résultat de l'entreprise ferroviaire SNCF Mobilités, ainsi que l'exercice par cette holding de certaines missions mutualisées (au bénéfice du groupe public ferroviaire) ou transversales (au bénéfice de l'ensemble du secteur) est susceptible de porter atteinte à l'indépendance du gestionnaire du réseau et ainsi de favoriser l'entreprise ferroviaire intégrée ». À travers l'exercice de fonctions mutualisées comme la gestion administrative des ressources humaines, les achats ou la gestion des systèmes d'information du groupe public, SNCF « pourrait s'immiscer dans l'exercice des missions du gestionnaire d'infrastructure au profit de SNCF Mobilités ».

Par ailleurs, l'Arafer note qu'au risque de favoritisme « s'ajoute l'effet potentiellement dissuasif d'une telle intégration, les nouveaux entrants pouvant craindre par exemple que la protection de leurs données commerciales ne soit pas garantie ».

Ce constat vaut également pour la future société nationale SNCF, qui continuera d'exercer des missions mutualisées pour le compte de ses filiales.

Malgré les défauts qu'elle présente, la directive 2012/34 n'interdit pas formellement l'existence d'une structure verticalement intégrée, à condition que soit garantie l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure. C'est ce qu'a rappelé la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE) le 28 février 2013 dans un arrêt relatif à l'affaire C 556/10 Commission vs. Allemagne30(*) : « la séparation entre les activités relatives à la fourniture de services de transport par des entreprises ferroviaires et celles relatives à la gestion de l'infrastructure ferroviaire [peut] se faire au moyen de divisions organiques distinctes au sein d'une même entreprise, comme c'est le cas dans le cadre d'une holding ». La Cour a indiqué que les entités chargées des fonctions de tarification et de répartition des sillons doivent être indépendantes « sur le plan juridique, organisationnel et décisionnel ».

Cette nécessité a également été rappelée par l'Autorité de la concurrence, à l'occasion du projet de loi portant réforme ferroviaire de 2014 : « le gestionnaire de l'infrastructure doit disposer de garanties d'indépendance spécifiques vis-à-vis de l'ensemble des entreprises ferroviaires. Ces garanties doivent permettre d'assurer l'autonomie organisationnelle et décisionnelle du gestionnaire d'infrastructure, et ce tant dans les choix opérationnels de répartition des capacités dont il a la charge que dans ses choix stratégiques de développement du réseau »31(*).

Il apparaît dès lors que les questions relatives à la gouvernance du gestionnaire d'infrastructure et de la holding, aux modalités de nomination et de fonctionnement des instances dirigeantes, et aux règles de prévention des conflits d'intérêts seront déterminantes pour assurer la conformité de l'architecture du groupe public unifié au droit européen.

En l'état actuel du projet de loi, ces questions seront traitées par voie d'ordonnance. L'article 1er prévoit en effet d'habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance afin de fixer les modalités de gouvernance ainsi que les garanties propres à assurer l'indépendance de SNCF Réseau, « en veillant à l'introduction d'un avis conforme de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières sur la nomination de son dirigeant »32(*).

Compte tenu des enjeux liés à l'ouverture à la concurrence et à l'accès des entreprises ferroviaires aux installations essentielles, il conviendra de prévoir des garanties d'indépendance fortes pour le gestionnaire de réseau, qui devront aller plus loin que ce qui est actuellement prévu par la loi. Comme l'a recommandé l'Autorité de la concurrence, il conviendra notamment de renforcer le pouvoir d'appréciation de l'Arafer sur la nomination, le renouvellement ou la révocation du président de SNCF Réseau en étendant le champ d'application de la notion d'indépendance pour prendre en compte tout type de conflit d'intérêts33(*), ou de renforcer les garanties matérielles d'indépendance du gestionnaire d'infrastructure34(*).

La transformation des entités du groupe en sociétés anonymes et la séparation entre le gestionnaire de gares et SNCF Mobilités prévues par le présent article permettent toutefois de lever, d'ores et déjà, plusieurs écueils quant à la compatibilité de l'architecture du groupe public ferroviaire français avec le droit européen.

S'agissant du statut des entités du groupe public ferroviaire, il existe un doute quant à la conformité au droit européen du statut d'établissement public industriel et commercial confié à des opérateurs économiques agissant sur un marché concurrentiel. En effet, la Commission européenne considère que le statut d'établissement public constitue une garantie implicite illimitée de l'État35(*), lui permettant d'échapper aux procédures de droit commun de redressement et de liquidation financière et par conséquent d'obtenir des conditions de crédit plus favorables que des opérateurs de droit privé et d'alléger ses charges financières.

Dans une décision du 3 avril 201436(*), la CJUE a indiqué que la garantie implicite illimitée en faveur de La Poste, qui a pour conséquence d'améliorer sa position financière, constituait une aide d'État incompatible avec le marché intérieur.

La transformation en sociétés anonymes à capitaux publics des entités du groupe public ferroviaire permet de répondre à cette difficulté. Elle présente par ailleurs plusieurs avantages par rapport au statut d'établissement public, puisqu'elle permet une discipline financière plus stricte, une société anonyme ne pouvant présenter durablement des capitaux propres négatifs37(*), ainsi qu'une plus grande souplesse dans la gestion du groupe.

S'agissant du gestionnaire de gares, l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs impose de séparer Gares et Connexions de SNCF Mobilités afin de garantir un accès transparent et non discriminatoire des entreprises ferroviaires à ces installations.

Comme le rappelle l'Arafer dans une étude relative à la gestion des gares ferroviaires de voyageurs de 201638(*), « l'intégration verticale de la gestion des gares ferroviaires et de l'exploitation de services de transport ferroviaire est susceptible d'entraver le développement de la concurrence sur le marché aval du transport de voyageurs du fait de la nature d'infrastructure essentielle des gares » et « le statu quo, tout comme la poursuite du rattachement de la gestion des gares à l'opérateur historique de manière directe ou indirecte, ne sont pas envisageables ».

Dès lors, plusieurs options sont envisageables pour séparer le gestionnaire de gares de SNCF Mobilités. Dans son étude, l'Arafer étudie différents scénarios permettant un positionnement alternatif des gares, qui présentent tous un certain nombre d'avantages et d'inconvénients :

- le rattachement à l'EPIC SNCF en tant que direction dédiée, qui n'est pas envisageable puisqu'il ne permettrait pas de répondre aux objectifs de réduction des risques de distorsion de concurrence dans la gestion des gares étant donné que l'EPIC SNCF est intéressé à la performance économique de SNCF Mobilités et que le président de son directoire est également président de SNCF Mobilités ;

- la création d'un EPIC au sein du groupe public ferroviaire, sous la forme d'un troisième EPIC « fille », qui permettrait de garantir l'autonomie juridique, financière et opérationnelle du gestionnaire des gares et qui constitue, d'après l'Arafer, « une alternative crédible au positionnement actuel du gestionnaire des gares puisqu'il répond aux objectifs d'indépendance du gestionnaire et offre les conditions d'une autonomie financière » ;

- le rattachement à SNCF Réseau sous forme de direction dédiée, qui aurait l'avantage de simplifier la gestion patrimoniale des gares en réunissant l'exploitation des bâtiments des gares et celle des quais, et de créer un guichet unique pour l'accès des entreprises ferroviaires aux gares, mais qui pourrait « faire peser des contraintes importantes sur les investissements du gestionnaire des gares » compte tenu des priorités d'investissement de SNCF Réseau dans le renouvellement du réseau. D'après l'Arafer, ce scénario ne pourrait être retenu « qu'à la condition d'une clarification de la trajectoire financière de SNCF Réseau » ;

- le rattachement à SNCF Réseau sous forme de filiale, qui faciliterait également la réunification du patrimoine des gares mais qui « ne permettrait pas de garantir une totale autonomie financière, notamment en termes de choix d'investissement, dès lors que le gestionnaire des gares serait comptablement consolidé avec SNCF Réseau » ;

- la transformation en société anonyme à capitaux publics indépendante du groupe public ferroviaire, qui permettrait de garantir une indépendance juridique, patrimoniale et décisionnelle, et qui nécessiterait que cette société se voie affecter les bâtiments des gares et de certains actifs de SNCF Réseau.

Le présent article fait le choix de rattacher Gares et Connexions à SNCF Réseau, sans toutefois préciser si ce rattachement s'opérera sous forme de direction dédiée ou de filiale.

Compte tenu du niveau d'endettement de SNCF Réseau et en l'état actuel des choses, cette solution pourrait conduire à entraver le développement des gares. Un tel rattachement induirait en effet l'intégration comptable de la société Gares et Connexions avec SNCF Réseau, ce qui ferait peser sur elle les contraintes de dette imposées à l'établissement public et induirait des difficultés de financement des projets d'investissement en gares.

Le risque que la dette de SNCF Réseau conduise à pénaliser les investissements en gare avait conduit les auteurs de la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence à retenir une autre option, celle de la transformation de Gares et Connexions en société anonyme à capitaux publics filiale de la structure « de tête » SNCF.

Votre rapporteur partage cette crainte. Celle-ci a cependant été partiellement levée par le Gouvernement, qui s'est engagé à reprendre une partie de la dette de SNCF Réseau en vue d'assainir sa situation financière.

Dans ce contexte, un rattachement de Gares et Connexions au gestionnaire d'infrastructure peut s'envisager, d'autant qu'il présenterait l'avantage de simplifier la gestion du patrimoine des gares, qui est aujourd'hui séparée entre SNCF Mobilités et SNCF Réseau, ce qui pose de nombreuses difficultés lors de la conduite de travaux ou pour résoudre des incidents qui surviennent en gares.

Il convient cependant de s'assurer qu'un tel rattachement laissera à Gares et Connexions une autonomie suffisante pour pouvoir continuer à investir dans le développement des gares. À cette fin, votre commission a adopté un amendement COM-97 du rapporteur qui prévoit que Gares et Connexions sera rattachée à SNCF Réseau sous la forme d'une filiale disposant d'une autonomie organisationnelle, décisionnelle et financière.

Elle a également adopté un amendement COM-100 du rapporteur qui précise les missions qui seront assurées par le gestionnaire de gares :

- la fourniture de services et prestations en gares aux entreprises ferroviaires de qualité et dans des conditions équitables ;

- le développement de l'intermodalité ;

- le développement équilibré des territoires, en assurant la cohérence des investissements en gares avec les politiques locales en matière d'urbanisme et en permettant une péréquation entre les grandes gares et les gares moins fréquentées.

Afin de conforter l'autonomie décisionnelle de Gares et Connexions, votre commission a adopté un amendement COM-101 du rapporteur qui prévoit une contractualisation directe entre le gestionnaire de gares et l'État sur des objectifs spécifiques à l'activité de gestion des gares de voyageurs. Ce contrat, d'une durée de cinq ans, portera en particulier sur des objectifs en matière de qualité de service, de trajectoire financière et d'investissements dans les gares.

Votre commission a également souhaité prévoir la possibilité pour le gestionnaire de gares de fixer des redevances pour la fourniture de services en gares de manière pluriannuelle, pour une période ne pouvant excéder cinq ans, à travers l'adoption d'un amendement COM-102 du rapporteur. Cette tarification pluriannuelle donnera aux entreprises ferroviaires de la visibilité sur l'évolution du prix des services en gares.

Afin de renforcer l'association des collectivités territoriales au pilotage des activités des gares de voyageurs, votre commission a adopté un amendement COM-103 du rapporteur qui vise à créer, pour chaque grande gare ou ensemble de gares, des comités de concertation associés à la gouvernance des gares, et consultés sur les projets d'aménagements, les services en gare, l'intermodalité ou encore l'information des voyageurs. Ces comités auront vocation à se subsister aux instances régionales de concertation (IRC) actuelles, en élargissant leur composition, afin d'y associer non seulement les autorités organisatrices de transport, mais aussi les autres collectivités concernées, et en particulier les intercommunalités.

Votre commission a également adopté plusieurs amendements relatifs à la structure du groupe public unifié et aux missions des entités qui le composent.

Afin de s'assurer que le capital de la SNCF et de ses deux filiales restera 100 % public, votre commission a adopté deux amendements identiques COM-84 et COM-3, respectivement présentés par Frédéric Marchand et Olivier Jacquin, qui précisent que le capital de ces trois entités est incessible.

Elle a par ailleurs précisé les missions qui seront dévolues aux différentes entités du groupe public ferroviaire, à travers l'adoption de plusieurs amendements :

- un amendement COM-85 de Frédéric Marchand qui ajoute, au sein des missions du groupe public ferroviaire, la mention des activités de logistique et de transport ferroviaire de marchandises, accompagné d'un sous-amendement rédactionnel COM-165 du rapporteur ;

- un amendement COM-94 du rapporteur qui précise que, parmi les missions du groupe public ferroviaire, figure la préservation de la sûreté des personnes, des biens et du réseau ferroviaire. Cette mission transversale, qui est actuellement assurée par l'établissement public « de tête » SNCF pour le compte de l'ensemble des acteurs du système ferroviaire, devra continuer à être assurée à l'avenir par la société nationale SNCF ;

- un amendement COM-98 du rapporteur qui confie à SNCF Réseau les missions transversales de gestion de crise et de coordination des acteurs pour la mise en accessibilité du système de transport ferroviaire aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ;

- un amendement COM-99 du rapporteur qui complète les missions de SNCF Réseau pour prévoir la prise en compte des besoins de la défense nationale.

À l'initiative du Gouvernement, votre commission a également adopté deux amendements relatifs aux conditions de recrutement et aux modalités de négociation sociale au sein du groupe public unifié :

- un amendement COM-89 qui précise que la société SNCF et ses filiales pourront continuer à employer des salariés régis par le statut après le 31 décembre 201939(*), et qui prévoit que les filiales qui seront créées par SNCF, SNCF Réseau ou SNCF Mobilités pourront employer des salariés régis par le statut ;

- un amendement COM-91 qui renvoie à deux accords collectifs le soin de définir les conditions d'exercice du dialogue social au sein du futur groupe public unifié et de définir le niveau de négociation sociale le mieux adapté en fonction des thèmes abordés afin de permettre, si nécessaire, une décentralisation du dialogue social.

Enfin, votre commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels ou de coordination COM-93, COM-95 COM-96, COM-104, COM-105 et COM-106 du rapporteur.

2. Le maintien, avec dérogations, du monopole de SNCF Mobilités jusqu'au 25 décembre 2023

Votre commission s'est interrogée sur la conformité au droit européen du dispositif consistant à fixer le principe du monopole de SNCF Mobilités sur les services publics de transport ferroviaire jusqu'au 25 décembre 2023, tout en autorisant aux articles 2 sexies et 2 septies, par dérogation, les autorités organisatrices de transport à attribuer des contrats par voie de mise en concurrence. En effet, si le règlement européen autorise les autorités compétentes à attribuer directement des contrats à l'opérateur de leur choix jusqu'au 24 décembre 2023, il ne semble pas autoriser le législateur à établir ou conserver le monopole d'un opérateur en cas d'attribution directe des contrats.

Le Gouvernement a justifié cette disposition par la différence entre les notions d'autorité compétente en droit européen et d'autorité organisatrice en droit français. L'autorité compétente est définie dans le règlement n° 1370/2007 comme « toute autorité publique, ou groupement d'autorités publiques, d'un ou de plusieurs États membres, qui a la faculté d'intervenir dans les transports publics de voyageurs dans une zone géographique donnée, ou tout organe investi d'un tel pouvoir ». Le considérant 17 du règlement (UE) 2016/2338, ajouté à l'initiative de la France notamment, indique par ailleurs qu'« afin de tenir compte de la diversité des modes d'organisation territoriale et politique des États membres, un contrat de service public peut être attribué par une autorité compétente qui regroupe plusieurs autorités publiques. Dans de telles circonstances, des règles claires devraient définir le rôle de chaque autorité publique dans la procédure d'attribution du contrat de service public. »

Au regard de ces dispositions, le Gouvernement considère qu'en France, l'autorité compétente se partage entre le législateur, d'une part, responsable de la détermination du mode d'attribution du contrat de service public et de l'attributaire dans le cas d'une attribution directe, et les autorités organisatrices de transport, d'autre part, qui définissent les obligations de service public, choisissent la meilleure offre dans le cadre d'une procédure de mise en concurrence, et paient les compensations.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er B - Fin du recrutement au statut des salariés du groupe public unifié

Objet : cet article, introduit par votre commission, vise à mettre fin, à compter du 1er janvier 2020, au recrutement au statut des salariés du groupe public unifié.

Cet article a été introduit par votre commission à travers l'adoption de l'amendement COM-68 du Gouvernement.

Il prévoit de mettre fin à la possibilité pour SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités, de recruter des salariés sous statut à compter du 1er janvier 2020.40(*)

D'après l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, « le fait de recruter des agents au statut occasionne, pour le groupe public ferroviaire, des coûts élevés que n'auraient pas à supporter des entreprises concurrentes qui recruteraient des agents hors statut. Ces surcoûts sont liés à des spécificités concernant essentiellement le déroulement de carrière, le GVT et le niveau global de cotisations. Par ailleurs, le statut implique une affiliation au régime spécial de sécurité sociale induisant des règles de cotisations sociales particulières ».

Lors des auditions des représentants des organisations syndicales, votre rapporteur a entendu les inquiétudes exprimées par les salariés du groupe public ferroviaire ainsi que leur attachement au statut qui, par-delà les droits qu'il confère, constitue le socle d'un sentiment d'appartenance à une communauté professionnelle.

Il est donc nécessaire que la suppression du recrutement au statut des nouveaux salariés du groupe public s'accompagne de la définition d'un nouveau cadre social protecteur, à travers la conclusion :

- au niveau de la branche ferroviaire, de la convention collective nationale. Comme il a été rappelé à l'article 1er, quatre accords de branche composant cette convention ont déjà été conclus, notamment un accord relatif à l'organisation du travail et un accord relatif à la formation professionnelle. Les accords relatifs aux classifications, aux rémunérations, aux garanties collectives des salariés et au droit syndicat sont pour leur part en cours de négociation ;

- au sein du groupe public SNCF, d'un nouveau pacte social permettant d'adapter l'organisation du travail et des métiers des agents et de déterminer un nouveau cadre contractuel applicable aux salariés qui seront recrutés à compter du 1er janvier 2020.

Votre rapporteur souligne la nécessité que les négociations de la convention collective, qui ont démarré en 2014, et du nouveau pacte social propre à la SNCF aboutissent d'ici le 1er janvier 2020. Afin de tenir ces délais, le Gouvernement a demandé à l'Union des transports publics (UTP) de présenter un calendrier des négociations sociales à tenir au cours des dix-huit prochains mois

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 1er C (articles L. 2161-1 et L. 2162-1 du code des transports) - Champ d'application du « décret-socle » et de la convention collective de la branche ferroviaire

Objet : cet article, introduit par votre commission, vise à modifier le champ d'application du décret relatif à la durée du temps de travail dans la branche ferroviaire et de la convention collective de la branche ferroviaire pour tenir compte de la transformation du groupe public ferroviaire prévue à l'article 1er A.

Cet article a été introduit par votre commission à travers l'adoption de l'amendement COM-171 du Gouvernement, accompagné d'un sous-amendement COM-172 du rapporteur visant à y intégrer les dispositions prévues par l'amendement COM-90 du Gouvernement portant sur le même objet.

Il vise à adapter le champ d'application du décret relatif à la durée du temps de travail dans la branche ferroviaire (dit « décret-socle ») prévu à l'article L. 2161-1 du code des transports et de la convention collective de la branche ferroviaire prévue à l'article L. 2162-1 du même code, pour prévoir qu'ils continueront à s'appliquer à la société nationale SNCF et aux sociétés incluses dans le périmètre actuel du groupe public ferroviaire.

Par ailleurs, cet article étend l'application du décret-socle et de la convention collective aux entreprises dont l'activité principale est la maintenance des matériels roulant, hors réparation, ou l'exercice de fonctions de sécurité ferroviaire.

Votre commission est favorable à ces dispositions qui permettent de sécuriser l'application du cadre social commun de la branche ferroviaire aux salariés de SNCF et de ses filiales.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 1er - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour réformer le groupe public ferroviaire et le régime juridique des personnels

Objet : cet article habilite le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, des mesures relevant du domaine de la loi relatives à l'organisation et à la gouvernance du groupe public ferroviaire et aux conditions de recrutement, d'emploi et de représentation des personnels.

I. Le droit en vigueur41(*)

La loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a posé les fondements d'un cadre social commun aux entreprises du secteur ferroviaire, prévu aux articles L. 2161-1 et L. 2162-1 du code des transports. Ce cadre repose sur :

- un décret-socle42(*), qui fixe les règles minimales en matière de durée de travail communes au groupe public ferroviaire et aux autres entreprises ferroviaires afin de garantir « un haut niveau de sécurité des circulations et la continuité du service et [d'assurer] la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, en tenant compte des spécificités des métiers »43(*) ;

- une convention collective nationale (CCN) pour la branche ferroviaire applicable aux salariés du groupe public ferroviaire et aux autres entreprises ferroviaires, négociée entre partenaires sociaux, et qui porte sur les différentes thématiques obligatoires d'une convention collective (conditions d'emploi, de formation professionnelle et de travail des salariés, garanties sociales, etc.).

Un accord relatif au champ d'application de la CCN et quatre autres accords de branche concernant chacun un volet de la CCN ont d'ores et déjà été conclus, et ont été étendus par arrêté ministériel44(*). Les autres volets sur lesquels les négociations se poursuivent sont les classifications et rémunérations45(*), les garanties collectives des salariés de la branche (prévoyance) et le droit syndical.

Outre ce cadre social commun à l'ensemble des entreprises de la branche ferroviaire, plusieurs accords d'entreprises et règles unilatérales propres à la SNCF régissent les conditions de travail et les garanties sociales des salariés du groupe public ferroviaire.

Les salariés de l'ensemble du groupe sont considérés comme employés par l'EPIC « de tête » SNCF46(*), qui est à ce titre en charge de définir et d'animer les politiques de ressources humaines du groupe et de procéder aux négociations sociales d'entreprise.

Ces salariés peuvent relever de deux régimes différents :

- les salariés sous statut, également nommés « agents du cadre permanent », relèvent de la directive RH 0001 « Statut des relations collectives entre la SNCF et son personnel ». Cette directive comporte un ensemble de règles régissant les conditions d'entrée dans l'entreprise, la rémunération, le déroulement des carrières, les sanctions, la mobilité, les congés, la cessation de fonction ou encore l'assurance maladie et le droit syndical47(*).

Le statut, qui est mentionné à l'article L. 2101-2 du code des transports48(*), revêt la qualité d'acte réglementaire dont la légalité est soumise à l'appréciation du juge administratif. Les modifications du statut sont adoptées par le conseil de surveillance de la SNCF, après avis de la commission du statut49(*), et font l'objet d'une approbation ministérielle50(*) ;

- les salariés recrutés en contrat à durée déterminée ou indéterminée, également nommés « agents contractuels », relèvent de la directive RH 0254 « Dispositions applicables au personnel contractuel », qui comporte également plusieurs dispositions relatives aux conditions d'embauche et de cessation des fonctions, aux congés, à la rémunération ou au régime de sécurité sociale.

Sont recrutées en tant que salariés contractuels les personnes qui ne remplissent pas les conditions d'embauche au cadre permanente, en particulier les personnes qui ont plus de trente ans au moment de leur embauche51(*) ou celles qui sont recrutées sur des emplois réclamant des compétences particulières (par exemple les médecins et personnels de l'action sociale).

Si les garanties sociales dont bénéficient les salariés statutaires et contractuels diffèrent sur plusieurs volets, en particulier s'agissant du régime de sécurité sociale ou des modalités de cessation des fonctions52(*), ils sont en revanche tous soumis aux mêmes règles d'organisation du travail, définies par la directive RH 0077 « Règlementation du travail ».

En 2016, la SNCF comptait 146 623 salariés, dont 90 % d'agents statutaires et 10 % d'agents contractuels. En revanche, sur les 6 600 salariés recrutés cette année, environ 70 % ont été recrutés en tant qu'agents statutaires et 30 % en tant qu'agents contractuels.

RÉPARTITION DES EFFECTIFS DE LA SNCF PAR MÉTIER EN 2016

Métier

Agents au statut

Agents contractuels

Agent commercial à bord des trains

6 868

547

Conducteurs

13 911

401

Ingénieurs et cadres

25 298

4 134

Mainteneur, aiguilleur, agent commercial

47 279

5 112

Manager de proximité maîtrise

42 371

3 250

Source : plateforme open data de la SNCF

RECRUTEMENTS AU SEIN DE LA SNCF PAR MÉTIERS EN 2016

Métier

Agents au statut

Agents contractuels

Agent commercial à bord des trains

58

110

Conducteurs

597

278

Ingénieurs et cadres

523

404

Mainteneur, aiguilleur, agent commercial

2 652

821

Manager de proximité maîtrise

860

306

Source : plateforme open data de la SNCF

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 1er habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, « pour améliorer le fonctionnement du groupe public ferroviaire dans le contexte de l'achèvement de l'ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire », afin de :

- modifier les missions, l'organisation, la gouvernance et la forme juridique du groupe public ferroviaire et des entités qui le composent ;

- déterminer les conséquences de ces modifications, notamment s'agissant de la poursuite des contrats de travail et des effets sur le droit social applicable au sein du groupe ;

- modifier le cadre de la négociation sociale d'entreprise, ainsi que les conditions de recrutement et de gestion des emplois des salariés du groupe public ferroviaire.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission, six amendements ont été adoptés, dont trois amendements rédactionnels et trois amendements de Mme Florence Lasserre-David, M. Bertrand Pancher, et de M. Christophe Bouillon visant respectivement à :

- garantir une représentation adaptée des parties prenantes au sein des instances de gouvernance du groupe public ferroviaire. D'après les auteurs de l'amendement, il s'agit notamment de permettre une représentation des usagers ;

- préciser que la modification de l'organisation et des missions du groupe public ferroviaire doit permettre d'en améliorer la performance ;

- préciser que cette réforme doit confirmer le caractère public du groupe public ferroviaire.

Tirant les conséquences de l'introduction de l'article 1er A qui prévoit de transformer les établissements publics du groupe public ferroviaire en sociétés anonymes à capitaux publics et de rattacher Gares et Connexions à SNCF Réseau, trois amendements du Gouvernement ont été adoptés en séance publique, afin de :

- porter la durée de l'habilitation de six à douze mois compte tenu « des transformations profondes du groupe public ferroviaire actuel, qui nécessiteront un important travail de préparation avec l'ensemble des acteurs concernés » ;

- modifier et compléter la liste des sujets qui seront traités par voie d'ordonnance, pour accompagner la mise en oeuvre de la nouvelle organisation prévue à l'article 1er A en traitant les questions liées au devenir juridique des biens, droits et obligations des établissements actuels, aux modalités de réunification de la gestion des gares de voyageurs, aux modalités de gouvernance de la future société nationale SNCF ou encore à la garantie d'indépendance du gestionnaire de réseau au sein du groupe public ;

- préciser l'habilitation sur le volet social de la réforme, afin qu'elle porte sur les conditions de recrutement, d'emploi, de représentation du personnel et de négociation collective au sein du groupe public.

IV. La position de votre commission

Le présent article vise à préciser, par voie d'ordonnance, les modalités de transformation du groupe public ferroviaire prévues à l'article 1er A, en particulier s'agissant de la gouvernance du groupe.

En l'absence de ces éléments, il n'est pas possible de disposer d'une vision d'ensemble de la réforme menée, et surtout d'en apprécier la compatibilité avec le droit européen.

En effet, comme il a été rappelé précédemment, l'existence d'une structure verticalement intégrée impose la mise en place de garanties d'indépendances fortes à l'endroit du gestionnaire de réseau. La gouvernance du futur groupe public unifié devra refléter ce souci d'indépendance. Il serait à cet égard peu concevable que perdure la situation actuelle dans laquelle le président du directoire de SNCF est également président du conseil d'administration de l'opérateur historique de transport SNCF Mobilités.

De même, le rattachement de Gares et Connexions à SNCF Réseau pose un certain nombre de questions relatives aux conditions de transfert des contrats de travail et des biens, droits et obligations. Des évolutions organisationnelles et décisionnelles seront également nécessaires pour permettre de simplifier la gestion du patrimoine des gares.

Votre commission sera vigilante, à l'occasion de l'examen du projet de loi de ratification des ordonnances, à ce que les garanties nécessaires à l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure et du gestionnaire de gares soient suffisantes.

Afin de préciser ou d'adapter le champ de l'habilitation qui sera nécessaire pour procéder aux ajustements nécessaires consécutifs à la transformation du groupe public ferroviaire prévue à l'article 1er A, votre commission a adopté plusieurs amendements du Gouvernement :

- un amendement COM-92 qui précise le champ de l'habilitation à légiférer par ordonnance pour tenir compte de la transformation du groupe public ferroviaire prévue à l'article 1er A ;

- un amendement COM-62 qui élargit l'habilitation à légiférer par voie d'ordonnance afin de déterminer le régime des biens gérés par le groupe public ferroviaire, tout en respectant le caractère public des biens relevant du domaine public ;

- un amendement COM-67 qui habilite le Gouvernement à maintenir certaines dispositions législatives appliquées aux établissements publics du groupe public ferroviaire en matière de protection de l'environnement, de commande publique ou d'urbanisme ;

- un amendement COM-63 qui précise que, dans le cadre de son habilitation à déterminer les modalités de gouvernance des entités du groupe public unifié, le Gouvernement devra veiller à garantir la représentation des collectivités territoriales concernées, des salariés et des usagers ;

- un amendement COM-65 qui étend l'habilitation du Gouvernement afin de modifier les règles de financement des investissements de SNCF Réseau, en vue de renforcer la « règle d'or » instituée en 2014, et d'assurer une meilleure maîtrise de l'endettement du gestionnaire d'infrastructure ;

- un amendement COM-59 qui habilite le Gouvernement à modifier les modalités de contractualisation entre l'État et les entités du groupe public unifié, afin notamment de déterminer les objectifs assignés à la gestion de l'infrastructure et des gares. Votre commission a adopté un sous-amendement COM-167 du rapporteur qui supprime la fin de l'habilitation mentionnant les objectifs assignés à la gestion des gares, étant donné l'inscription dans la loi du principe d'une contractualisation directe entre l'État et Gares et Connexions prévue par l'amendement COM-10153(*).

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement COM-168 du rapporteur qui précise l'habilitation relative aux garanties d'indépendance de SNCF Réseau, afin de prévoir que l'Arafer devra émettre un avis conforme non seulement sur la nomination, mais aussi sur le renouvellement et la révocation de son dirigeant, afin de garantir son indépendance à l'égard des entreprises ferroviaires.

Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-108 du rapporteur qui supprime l'habilitation du Gouvernement à procéder à la transformation des établissements publics en sociétés anonymes, compte tenu de son inscription à l'article 1er A, ainsi qu'un amendement COM-107 rédactionnel du rapporteur.

S'agissant des conditions de recrutement des salariés du groupe public unifié, le Gouvernement annoncé, le 26 février 2018, son intention de mettre un terme au recrutement des agents au statut, sans remettre en cause les droits des agents statutaires déjà embauchés.

Le texte issu des travaux de l'Assemblée national ne précise pas la date de la fin du recrutement au statut. Le Gouvernement a depuis annoncé son intention d'y mettre fin à compter du 1er janvier 2020 - il a déposé à cette fin un amendement COM-68, adopté par votre commission54(*).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (article L. 2111-25 du code des transports) - Modification des critères pris en compte dans le calcul des redevances d'infrastructure

Objet : cet article modifie les critères pris en compte dans le calcul des redevances d'infrastructure perçues pour l'utilisation du réseau ferré national.

I. Le droit en vigueur

1. Le réseau ferroviaire, un monopole naturel dont l'accès doit être régulé

Dans le cadre de la fourniture de services de transport ferroviaire, les opérateurs, appelés entreprises ferroviaires, doivent recourir à une infrastructure ferroviaire. Celle-ci présente les caractéristiques d'un monopole naturel et n'a donc pas vocation à être dupliquée en raison de ses coûts fixes et des économies d'échelle résultant de sa gestion centralisée. En France, la propriété et la gestion de cette infrastructure unique, appelée réseau ferré national55(*), sont confiées à une seule entité : SNCF Réseau56(*).

L'utilisation du réseau ferré national par les entreprises ferroviaires donne lieu au versement à SNCF Réseau de différentes redevances d'infrastructure, également appelées péages, en contrepartie de capacités d'infrastructure, principalement des sillons57(*). Les relations entre le gestionnaire d'infrastructure et les entreprises ferroviaires sur ce marché de gros sont encadrées par le droit européen et les dispositions nationales prises pour sa transposition, afin d'assurer un traitement transparent et non-discriminatoire des entreprises qui souhaitent développer des services de transport en utilisant cette infrastructure gérée par un acteur en situation de monopole.

En présence d'une entreprise verticalement intégrée sur le marché, bénéficiant historiquement d'un monopole public à la fois sur les infrastructures et les services, les différentes réformes de la SNCF visent à séparer la gestion des infrastructures (SNCF Réseau) et la fourniture de services (SNCF Mobilités). Cette séparation est en effet indispensable pour assurer une concurrence libre et non faussée sur le marché des services et éviter que le gestionnaire d'infrastructure n'accorde un traitement préférentiel à l'opérateur de services qui lui était historiquement rattaché et demeure placé au sein de la même entité globale.

Outre le traitement transparent et non discriminatoire par le gestionnaire d'infrastructure de ses différents clients, un encadrement de la tarification de l'accès à cette infrastructure est nécessaire pour éviter que le gestionnaire n'utilise sa situation monopolistique pour imposer un tarif d'accès disproportionné par rapport au coût véritable d'utilisation de l'infrastructure, et qu'il bénéficie ainsi d'une rente de monopole.

2. Privilégiant une tarification au coût marginal d'utilisation, le droit européen et national permet des majorations sous certaines conditions

Ces règles sont établies par la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen, modifiée par la directive (UE) 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016.

L'article 31 de la directive fixe comme principe central que la tarification doit correspondre au coût marginal d'utilisation de l'infrastructure, désigné comme le « coût directement imputable » à l'exploitation du service ferroviaire. La mise en oeuvre de ce principe est précisée par le règlement d'exécution (UE) 2015/909 de la Commission du 12 juin 2015 concernant les modalités de calcul du coût directement imputable à l'exploitation du service ferroviaire.

Certaines dérogations à cette règle générale sont toutefois prévues par la directive 2012/34/UE, permettant au gestionnaire d'infrastructure de définir une tarification supérieure au coût directement imputable, pour répondre à différents objectifs :

- permettre au gestionnaire d'infrastructure de couvrir totalement les coûts encourus, sous certaines conditions (adéquation avec l'état du marché, respect des gains de productivité réalisés par les entreprises, optimisation de la compétitivité des différents segments de marché) et sans exclure pour autant les entreprises ferroviaires pouvant acquitter le coût directement imputable, plus un taux de rentabilité si le marché s'y prête (art. 32.1) ;

- réguler les phénomènes de saturation, lorsque la demande de capacités d'infrastructure excède l'offre disponible (art. 31.4) ;

- tenir compte du coût des effets sur l'environnement de l'exploitation des trains (art. 31.5) ;

- pénaliser financièrement le défaut d'utilisation d'une capacité d'infrastructure accordée (art. 32.1).

L'article 27 prévoit que les caractéristiques d'une infrastructure ferroviaire mise à disposition des entreprises ferroviaires et les conditions d'accès à cette infrastructure sont établies par le gestionnaire d'infrastructure dans un document de référence du réseau (DRR). L'annexe IV de la directive précise le contenu du DRR, qui doit notamment comprendre un chapitre relatif aux principes de tarification et aux tarifs.

L'article 56 de la directive confie à l'organisme de contrôle -l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) en France - la responsabilité de vérifier la conformité à ces règles du système de tarification proposée par le gestionnaire d'infrastructure58(*).

En droit interne, l'article L. 2111-25 du code des transports fixe de manière non-exhaustive les critères pris en compte dans le calcul des redevances d'infrastructure perçues pour l'utilisation du réseau ferré national, en reprenant plusieurs éléments de la directive 2012/34/UE.

Le calcul doit ainsi tenir compte notamment :

- du coût de l'infrastructure ;

- de la situation des marchés des transports et des caractéristiques de l'offre et de la demande ;

- des impératifs de l'utilisation optimale du réseau ferré national ;

- de l'harmonisation des conditions de la concurrence intermodale ;

- et, lorsque le marché s'y prête, de la valeur économique pour l'attributaire du sillon de l'utilisation du réseau ;

Le calcul des redevances doit par ailleurs respecter les gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires. Il est précisé que, tant que le coût complet du réseau n'est pas couvert par l'ensemble de ses ressources, SNCF Réseau conserve le bénéfice des gains de productivité qu'il réalise. Enfin, l'article L. 2111-25 prévoit que les principes d'évolution de ces redevances sont fixés de façon pluriannuelle.

En application de l'article L. 2122-5, la tarification des capacités d'infrastructure est fixée au sein du document de référence du réseau, établi par SNCF Réseau pour chaque année d'activité, appelée horaire de service.

Les règles encadrant la tarification et la répartition des capacités d'infrastructure ainsi que les procédures applicables sont précisées dans le décret modifié n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferroviaire, tandis que l'architecture de cette tarification est fixée par le décret modifié n° 97-446 du 5 mai 1997 relatif aux redevances d'utilisation du réseau ferré national perçues au profit de SNCF Réseau.

L'article 31 du décret 2003-194 prévoit en particulier que la définition de majorations des redevances est subordonnée à la définition par le gestionnaire d'infrastructure de segments de marché. Reprenant les termes de l'article 32 de la directive 2012/34/UE, l'article 31 précise également que la perception de majorations n'exclut pas l'utilisation de l'infrastructure par des segments de marché qui peuvent au moins acquitter le coût directement imputable à l'exploitation du service ferroviaire, plus un taux de rentabilité si le marché s'y prête.

3. La tarification de l'accès au réseau ferré national comprend une part importante de majorations

Le schéma suivant présente l'architecture générale de la tarification pour l'accès au réseau ferré national, telle que prévue par le projet de DRR applicable à l'horaire de service 2019.

ARCHITECTURE GÉNÉRALE DES REDEVANCES D'INFRASTRUCTURE

Source : Arafer.

Les principales redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national sont les suivantes :

1° la redevance de circulation, qui est calculée sur la base du coût directement imputable à l'utilisation de l'infrastructure par l'entreprise ferroviaire, et vise donc à couvrir les coûts variables de la gestion de l'infrastructure ;

2° la redevance de réservation ou de marché, qui correspond à une majoration destinée à couvrir les coûts fixes de la gestion de l'infrastructure, et qui est acquittée par les autorités organisatrices de transport pour les services conventionnés, et par les entreprises ferroviaires pour les services commerciaux (TG) ;

3° la redevance d'accès, qui correspond à une majoration appliquée uniquement aux services conventionnés et acquittée par l'État - pour le compte des régions s'agissant des TER - et le Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF)59(*), cette redevance étant considérée par l'Arafer comme une subvention visant à couvrir les coûts fixes de l'infrastructure.

Deux des trois principales redevances appliquées au réseau ferré national sont donc des majorations au sens de l'article 32 de la directive 2012/34/UE.

LES REDEVANCES D'INFRASTRUCTURE, PRINCIPALE RESSOURCE FINANCIÈRE DE SNCF RÉSEAU

Les redevances d'infrastructure constituent la principale ressource financière de SNCF Réseau, à laquelle s'ajoutent essentiellement des concours publics (art. L. 2111-24 du code des transports).

À l'exception de la redevance d'accès, qui a un caractère forfaitaire, le montant des redevances d'infrastructure est égal au produit du tarif des différentes redevances par le trafic ferroviaire, étant entendu que la demande de capacités d'infrastructure par les entreprises ferroviaires évolue en fonction du prix de ces capacités.

Sur un chiffre d'affaires de 6,496 milliards d'euros (Md€) sur l'année 2017, les redevances d'infrastructure représentent 5,820 Md€ soit 90 % du chiffre d'affaires total de SNCF Réseau, avec la répartition suivante entre les principales redevances :

- la redevance de réservation, pour 2,079 Md€ ;

- la redevance d'accès, pour 1,971 Md€ ;

- la redevance de circulation, pour 1,378 Md€.

En 2017, SNCF Réseau avait pour clients 28 entreprises ferroviaires circulant sur le réseau et 10 autres entreprises, appelées candidats autorisés (opérateurs de transport combiné, ports, etc.), qui commandent des sillons qu'elles confient ensuite à l'entreprise ferroviaire de leur choix. SNCF Mobilités demeure le principal client de SNCF Réseau pour un montant de 3,758 Md€, soit environ 60 % du total des redevances que ce dernier perçoit.

Compte tenu de cette place prépondérante dans le budget du gestionnaire d'infrastructure, la fixation des redevances d'infrastructure est un paramètre déterminant pour la trajectoire financière de SNCF Réseau. En application de l'article L. 2111-10 du code des transports, ce sujet figure donc dans le contrat de performance pluriannuel conclu avec l'État60(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 1er bis a été inséré en commission par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, modifié par un sous-amendement de Bertrand Pancher.

Il procède à une réécriture du premier alinéa de l'article L. 2111-25 et à l'insertion d'un alinéa additionnel spécifique à l'aménagement du territoire.

· La réécriture du premier alinéa reprend l'essentiel des dispositions existantes mais procède à certains ajouts :

- il précise que les redevances d'infrastructure sont perçues par SNCF Réseau, gestionnaire du réseau ferré national ;

- il ajoute aux critères pris en compte la nécessité de permettre le maintien ou le développement de dessertes ferroviaires pertinentes en matière d'aménagement du territoire ;

- il ajoute expressément aux critères pris en compte lorsque le marché s'y prête la soutenabilité des péages pour l'attributaire des capacités d'infrastructure ;

- il précise que les critères pris en compte lorsque le marché s'y prête, à savoir la valeur économique des capacités d'infrastructure et la soutenabilité des péages, sont appréciés sur le segment de marché considéré.

· L'alinéa additionnel inséré après le premier alinéa dispose que les redevances tiennent compte des objectifs d'aménagement des territoires mentionnés à l'article L. 2100-161(*).

Il prévoit qu'à ce titre, le niveau de ces redevances ne saurait exclure l'utilisation de l'infrastructure par des opérateurs sur certains segments de marché qui peuvent au moins acquitter le coût directement imputable à l'exploitation de ces segments de marché, plus un taux de rentabilité si le marché s'y prête.

En séance, cet article a été modifié par l'adoption de deux amendements rédactionnels du rapporteur.

III. La position de votre commission

Les modifications apportées par le présent article au code des transports visent essentiellement à permettre, via le levier tarifaire, le maintien de dessertes TGV aujourd'hui non rentables, et qui risquent de disparaître en l'absence de mesure spécifique dans le cadre de l'ouverture à la concurrence, faute d'intérêt économique à les maintenir pour les entreprises ferroviaires. Le Gouvernement a indiqué lors des débats à l'Assemblée nationale qu'il souhaitait proposer des péages modulés en fonction des caractéristiques de chaque ligne, permettant in fine de réduire le nombre de lignes non rentables.

Le critère de soutenabilité des péages pour les entreprises ferroviaires doit permettre de moduler plus finement les majorations, c'est-à-dire l'écart entre le coût directement imputable à l'exploitation de services et la tarification effectivement mise en place par le gestionnaire d'infrastructure. Cette modulation suppose la définition de segments de marché appropriés par le gestionnaire d'infrastructure, sous le contrôle de l'Arafer.

Votre rapporteur relève néanmoins que les différents ajouts auxquels procède le présent article reprennent largement des principes prévus par le droit européen et national en vigueur, tels l'identification de segments de marché préalable à la définition de majorations ou la prise en compte de la soutenabilité des péages pour les entreprises ferroviaires. Néanmoins, ces différents principes n'ont pas encore été pleinement mis en oeuvre, compte tenu de la situation monopolistique de SNCF Mobilités sur le marché des services nationaux de voyageurs, qu'il s'agisse de services commerciaux (TGV) ou de services conventionnés.

À ce titre, comme le relevait le rapport de Jean-Cyril Spinetta remis en février 2018, l'ouverture à la concurrence devrait permettre d' « établir la vérité des coûts » des services de transport ferroviaire, notamment les TGV, pour lesquels il demeure difficile d'apprécier la rentabilité exacte des différents services assurés par SNCF Mobilités. La modulation tarifaire est l'un des outils qui devra être mobilisé pour « anticiper la fin des péréquations internes » du transporteur historique62(*).

Les demandes adressées par votre rapporteur au Gouvernement ne lui ont pas permis d'obtenir une vision complète du potentiel de cette modulation tarifaire orientée vers un objectif d'aménagement du territoire. Compte tenu de l'architecture de la tarification, la modulation tarifaire pour les services commerciaux porterait vraisemblablement sur la redevance de marché, qui constitue la principale majoration actuellement appliquée à cette catégorie de services. L'amplitude de cette modulation dépendra des modalités de mise en oeuvre retenue par le gestionnaire d'infrastructure, mais ne pourra en tout état de cause conduire à une tarification inférieure au coût directement imputable qui demeure le niveau minimal des redevances en application du droit européen.

Il a toutefois été indiqué à votre rapporteur qu'environ 50 % des dessertes TGV auraient actuellement un équilibre économique fragile au regard de la tarification actuellement applicable. Une modulation tarifaire permettrait de diviser ce nombre par trois. Il en résulte qu'une desserte TGV sur six resterait fragile économiquement après modulation tarifaire et appellerait donc la conclusion d'une convention de service public pour assurer la viabilité économique du service grâce à l'apport de subventions publiques par une autorité organisatrice63(*).

Votre rapporteur estime que, si une tarification prenant en compte des critères favorables à l'aménagement du territoire est une évolution positive, les effets concrets de cet outil dépendront très largement des modalités de mise en oeuvre retenues par le gestionnaire d'infrastructure sous le contrôle de l'Arafer. Faute de précisions et de simulations disponibles, votre rapporteur juge préférable d'appréhender avec prudence cet outil et ses effets sur la desserte de villes moyennes, dont un nombre significatif devraient nécessiter un dispositif de conventionnement avec une autorité organisatrice pour être maintenues.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-110 ainsi que l'amendement COM-109, visant à doter la tarification de l'infrastructure par SNCF Réseau d'une véritable dimension pluriannuelle. Il s'agit en effet d'une attente forte des entreprises ferroviaires, présentes sur le marché ou projetant d'y entrer. Sécuriser leur modèle économique permettra d'encourager les activités de transport ferroviaire de voyageurs, et de contribuer ainsi au maintien ou au développement de dessertes pertinentes en matière d'aménagement du territoire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er ter A (nouveau) (article L. 2122-4-1 du code des transports) - Modification des critères pris en compte lors de la répartition des capacités d'infrastructure

Objet : cet article modifie les critères pris en compte lors de la répartition des capacités d'infrastructure en cas de saturation et pour répondre aux besoins des services de fret ferroviaire.

I. Le droit en vigueur

En vue d'assurer l'accès de toutes les entreprises ferroviaires au réseau ferré dans des conditions équitables, non discriminatoires et transparentes, les principes et la procédure de répartition des capacités d'infrastructure du réseau ferré sont encadrés au niveau européen, à l'instar de leur tarification. Les articles 38 à 54 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen définissent ainsi le cadre général de la répartition des capacités par le gestionnaire d'une infrastructure ferroviaire mise à disposition des entreprises ferroviaires.

L'article 47 définit en particulier les modalités de gestion des cas de saturation, constatés lorsque, à l'issue de la coordination des sillons demandés et de la consultation des différents candidats, il s'avère impossible pour le gestionnaire d'infrastructure de répondre favorablement à toutes les demandes64(*).

Le gestionnaire peut alors appliquer des critères de priorité à la répartition des capacités, tenant compte de l'importance d'un service pour la collectivité, par rapport à tout autre service qui serait de ce fait exclu. La directive vise notamment les services permettant de répondre à des exigences de service public et les services de fret ferroviaire national et international.

Les procédures à suivre et les critères à appliquer lorsque les infrastructures sont déclarées saturées doivent être exposés dans le document de référence du réseau (DRR) élaboré par le gestionnaire d'infrastructure.

L'article 2122-4-1 du code des transports confie ainsi à SNCF Réseau la responsabilité de répartir les capacités d'infrastructure du réseau ferré national. Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat la définition des principes et des procédures générales applicables à cette répartition, en visant notamment « les règles de priorité applicables sur les infrastructures déclarées saturées et en particulier celles dont bénéficient les services de fret ferroviaire en provenance et à destination des ports ».

L'article 26 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferroviaire précise les modalités de déclaration des cas de saturation et les mesures que doit prendre le gestionnaire d'infrastructure en vue d'y remédier. La définition de critères de priorité pour traiter les demandes de capacité sur une infrastructure saturée est renvoyée au DRR par l'article 22, qui établit toutefois au niveau réglementaire un ordre de traitement prioritaire des demandes.

DÉCRET N° 2003-194 DU 7 MARS 2003 RELATIF À L'UTILISATION DU RÉSEAU FERROVIAIRE

Article 22

« Lorsqu'une ligne ou une section de ligne du réseau ferroviaire a été déclarée saturée dans les conditions prévues à l'article 26, que les redevances prévues à l'article 33-1 n'ont pas été perçues ou n'ont pas donné des résultats satisfaisants et que l'analyse des capacités a été réalisée conformément au même article, le gestionnaire d'infrastructure affecte les sillons en fonction de critères de priorité.

Ces critères et les procédures à suivre pour affecter les sillons sont exposés dans le document de référence du réseau.

Sur le réseau ferré national, ces critères privilégient, dans l'ordre ci-après, les services suivants :

- les services utilisant des sillons préétablis ainsi que tout autre service que le gestionnaire d'infrastructure estime être importants pour la collectivité ;

- les services nationaux ou internationaux qui, sur tout ou partie de leur trajet, sont effectués sur des infrastructures spécialisées mentionnées à l'article 25-1 ;

- les services de transport internationaux de marchandises ;

- les services de fret ferroviaire en provenance et à destination des ports ;

- les services effectués dans le cadre d'un contrat de service public passé avec une autorité organisatrice de transports.

Les gestionnaires d'infrastructure coopèrent pour assurer la cohérence de l'application de ces critères. »

II. La position de votre commission.

L'article 1er ter A a été inséré par votre commission à la suite de l'adoption de l'amendement COM-111 proposé par votre rapporteur.

Il modifie l'article L. 2122-4-1 du code des transports afin d'inscrire au niveau législatif la possibilité de définir des critères de priorité d'utilisation d'une infrastructure saturée en faveur des services contribuant à l'aménagement du territoire.

Il élargit également les dispositions en faveur du fret ferroviaire, en prévoyant la définition par décret en Conseil d'État de modalités particulières de prise en compte des besoins de capacités de ces services. Cette modification vise à tenir compte des conclusions du débat sur la qualité du service public ferroviaire, dont un des axes majeurs était d'améliorer les conditions d'accès au réseau afin de soutenir le développement des services de fret65(*).

Dans la perspective de l'ouverture à la concurrence des services de voyageurs, et de l'augmentation des demandes de capacités qui en résultera, ces modifications permettront d'améliorer le processus de répartition des capacités, en faveur de services importants pour le développement et l'aménagement du territoire, en complément des modifications apportées à la tarification de ces capacités par l'article 1er bis du présent projet de loi.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 1er ter (articles L. 1263-2, L. 2121-12, L. 2122-9 et L. 2133-1 du code des transports) - Droit d'accès au réseau pour les services librement organisés

Objet : cet article détermine les conditions de l'ouverture à la concurrence des services librement organisés et du « libre accès » au réseau (open access) prévu par la directive européenne 2012/34/UE, dans sa version issue du quatrième paquet ferroviaire.

I. Le droit en vigueur

1. Le monopole de SNCF Mobilités sur les services de transport de voyageurs et le régime applicable aux dessertes intérieures effectuées dans le cadre de services internationaux

En application de l'article L. 2141-1 du code des transports, SNCF Mobilités possède le monopole de l'exploitation des services de transport de voyageurs, à l'exception des services internationaux et des dessertes intérieures effectuées dans le cadre de ces services, conformément au troisième paquet ferroviaire européen, adopté en octobre 2007 (avec une entrée en vigueur à partir de décembre 2009 pour la libéralisation de ces services).

Cette possibilité de cabotage figure désormais aux articles 10 et 11 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen. L'article 10 accorde aux entreprises ferroviaires un droit d'accès au réseau pour l'exploitation de ces services, et l'article 11 autorise les États membres à limiter ce droit d'accès s'il compromet l'équilibre d'un contrat de service public couvrant le même trajet. Il revient à l'organisme de contrôle - en France, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) - de déterminer si l'équilibre économique du contrat de service public est susceptible d'être compromis.

Deux étapes sont ainsi prévues :

- la décision de l'organisme de contrôle (l'Arafer) relative à l'atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public, sur saisine de l'autorité organisatrice ayant attribué le contrat, de l'entreprise qui exécute ce contrat, du gestionnaire d'infrastructure, ou de toute autorité compétente qui aurait le droit de limiter l'accès ;

- la décision de limiter le droit d'accès au réseau, confiée par la directive à l'État membre.

Ces dispositions ont été transposées, en droit interne, aux articles L. 2121-12 et L. 2133-1 du code des transports.

L'article L. 2121-12 autorise ainsi ces services de transport, qualifiés de « services librement organisés » par opposition aux services conventionnés, à deux conditions :

- que l'objet principal du service soit un service de transport international, ce que vérifie l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières ;

- qu'il ne porte pas atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public conclu par une autorité organisatrice.

Dans ce cas, le code des transports a donné à l'autorité organisatrice compétente la capacité de limiter ou interdire ces dessertes, une fois que l'Arafer a constaté, par une décision motivée, qu'elles compromettent l'équilibre économique du contrat.

L'article L. 2133-1, qui appartient au chapitre relatif au contrôle de l'accès au réseau du titre consacré à la régulation, précise les conditions dans lesquelles l'Arafer se prononce.

Elle vérifie l'objet principal du service à la demande de l'autorité administrative compétente ou des entreprises ferroviaires concernées et se prononce sur l'atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public à la demande de l'autorité administrative compétente, du gestionnaire d'infrastructure, de l'autorité organisatrice qui a attribué le contrat ou de l'entreprise ferroviaire qui l'exécute.

Les décisions de l'Arafer sont prises dans un délai de six semaines à compter de la réception de toutes les informations utiles à l'instruction et notifiés au demandeur et sont susceptibles de recours devant le Conseil d'État.

Cette possibilité de cabotage est aujourd'hui utilisée par l'entreprise Thello, qui dessert les villes de Milan, Gênes, Monaco, Nice et Marseille.

Les entreprises ferroviaires souhaitant effectuer de tels services ont un accès au réseau ferroviaire, comme le prévoit le I de l'article L. 2122-9 du code des transports prévoyant que « les entreprises ferroviaires autorisées à exploiter des services de transport ont, dans des conditions équitables, transparentes et sans discrimination, un droit d'accès à l'ensemble du réseau ferroviaire. »

2. Les évolutions du régime du droit d'accès au réseau prévues par le quatrième paquet ferroviaire

La directive 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire élargit ce droit d'accès au réseau à tous types de services de transport de voyageurs, y compris nationaux, en conservant la possibilité, pour les États membres, de les limiter en cas d'atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public couvrant le même trajet.

Ce dispositif doit s'appliquer à partir du 1er janvier 2019, pour une entrée en vigueur effective à partir du 14 décembre 2020, soit pour l'horaire de service 2021.

L'ARTICLE 11 DE LA DIRECTIVE 2012/34/UE RELATIF À LA LIMITATION DU DROIT D'ACCÈS AU RÉSEAU, DANS SA VERSION MODIFIÉE PAR LA DIRECTIVE 2016/2370

(entrée en vigueur prévue au 1er janvier 2019)

1. Les États membres peuvent limiter le droit d'accès visé à l'article 10, paragraphe 2, aux services de transport de voyageurs entre un lieu de départ donné et une destination donnée lorsqu'un ou plusieurs contrats de service public couvrent le même trajet ou un trajet alternatif si l'exercice de ce droit est susceptible de compromettre l'équilibre économique du ou des contrats de service public en question.

2. Pour déterminer si l'équilibre économique d'un contrat de service public est susceptible d'être compromis, l'organisme ou les organismes de contrôle compétents visés à l'article 55 procèdent à une analyse économique objective et fondent leur décision sur des critères préétablis. Ils statuent à la demande de l'une des entités suivantes, présentée dans un délai d'un mois à compter de la réception de l'information relative à l'intention d'assurer un service de transport de voyageurs tel qu'il est mentionné à l'article 38, paragraphe 4:

a) l'autorité ou les autorités compétentes qui ont attribué le contrat de service public;

b) toute autre autorité compétente concernée qui aurait le droit de limiter l'accès en vertu du présent article;

c) le gestionnaire de l'infrastructure;

d) l'entreprise ferroviaire qui exécute le contrat de service public.

Les autorités compétentes et les entreprises ferroviaires assurant les services publics fournissent à l'organisme de contrôle ou aux organismes de contrôle compétents les informations raisonnablement nécessaires à la prise d'une décision. Dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande, l'organisme de contrôle compétent examine les informations fournies par ces parties et, le cas échéant, sollicite toute information utile à toutes les parties concernées et lance des consultations avec celles-ci. L'organisme de contrôle consulte toutes les parties concernées s'il y a lieu et les informe de sa décision motivée dans un délai prédéterminé et raisonnable, et en tout état de cause dans un délai de six semaines à compter de la réception de toutes les informations pertinentes.

3. L'organisme de contrôle motive sa décision et précise les conditions dans lesquelles une des entités suivantes peut demander le réexamen de la décision dans un délai d'un mois à compter de sa notification:

a) l'autorité ou les autorités compétentes concernées;

b) le gestionnaire de l'infrastructure;

c) l'entreprise ferroviaire qui exécute le contrat de service public;

d) l'entreprise ferroviaire demandant l'accès.

Lorsque l'organisme de contrôle décide que le service de transport de voyageurs envisagé au sens de l'article 38, paragraphe 4, compromettrait l'équilibre économique d'un contrat de service public, il indique les changements qui pourraient être apportés à ce service afin que les conditions d'octroi du droit d'accès prévu à l'article 10, paragraphe 2, soient remplies.

(...)

NB Le paragraphe 4 de l'article 38 de la même directive dispose que :

4. Lorsqu'un candidat a l'intention de demander des capacités d'infrastructure en vue d'exploiter un service de transport de voyageurs dans un État membre où le droit d'accès à l'infrastructure ferroviaire est limité conformément à l'article 11, il en informe les gestionnaires de l'infrastructure et les organismes de contrôle concernés. Afin que les organismes de contrôle concernés soient en mesure d'évaluer l'incidence économique potentielle sur les contrats de service public existants, lesdits organismes veillent à ce que toute autorité compétente ayant attribué un service de transport ferroviaire de voyageurs sur le trajet en question défini dans un contrat de service public, toute autre autorité compétente concernée ayant le droit de limiter l'accès en vertu de l'article 11 et toute entreprise ferroviaire exécutant le contrat de service public sur le trajet de ce service de transport de voyageurs soient informées sans retard indu et au plus tard dans un délai de dix jours.

Comme pour les dessertes intérieures effectuées dans le cadre de services internationaux, deux étapes sont prévues :

- la décision de l'organisme de contrôle (l'Arafer) relative à l'atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public ;

- la décision de limiter le droit d'accès au réseau, confiée par la directive à l'État membre.

Ces dispositifs doivent être précisés dans des actes d'exécution de la Commission européenne, en cours de négociation, qui doivent être adoptés au plus tard le 16 décembre 2018.

Un article spécifique de la directive 2012/34/UE, dans sa version modifiée par la directive 2016/2370, l'article 11 bis, est prévu pour les services de transport de voyageurs à grande vitesse, définis comme « les services ferroviaires de transport de voyageurs opérés sans arrêts intermédiaires entre deux lieux séparés par une distance de plus de 200 kilomètres sur des lignes spécialement conçues et équipées pour des vitesses généralement supérieures ou égales à 250 kilomètres par heure et fonctionnant en moyenne à ces vitesses ».

Pour ces services, l'article 11 bis prévoit que « l'exercice du droit d'accès [...] ne peut être soumis qu'aux exigences établies par l'organisme de contrôle conformément au présent article. » Une fois que l'organisme de contrôle, saisi dans les conditions exposées précédemment à l'article 11, a constaté le risque d'une atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public, il devra indiquer les changements qui pourraient être apportés à ce service, par exemple, une modification du service envisagé, afin que les conditions d'octroi du droit d'accès soient remplies.

Ainsi, dans ce cas de figure, il revient à l'organisme de contrôle, et non à l'État membre, de limiter le droit d'accès au réseau.

Comme l'a montré la contribution de l'Arafer sur « les questions posées par l'ouverture à la concurrence des services commerciaux » de mars 2018, la définition des services à grande vitesse peut cependant donner lieu à plusieurs interprétations, en fonction du sens donné à la notion de « lieux » et de la question de savoir si la vitesse moyenne est calculée sur la totalité de la liaison ou sur les seuls tronçons de lignes à grande vitesse.

En France, les services dits TGV ne sont pas toujours effectués à grande vitesse : ils peuvent emprunter des lignes classiques après un tronçon à grande vitesse, ou être exclusivement opérés sur des lignes classiques. D'après l'Arafer, sur 1400 liaisons commercialisées en 2016, plus de 470 liaisons, soit un tiers de l'offre commercialisée, sont ainsi opérées intégralement sur des lignes classiques. Seules 15 liaisons, soit 1 % de l'offre affichent une vitesse commerciale moyenne supérieure à 250 kilomètres par heure.

CARACTÉRISTIQUES DES SERVICES COMMERCIAUX DE « TGV DOMESTIQUE »

Source : contribution de l'Arafer sur « les questions posées par l'ouverture à la concurrence des services commerciaux », mars 2018

D'après l'Arafer66(*), suivant l'interprétation retenue, la notion européenne des « services à grande vitesse » peut désigner, en France :

- une seule liaison TGV,

- 75 liaisons (représentant 13 % de la fréquentation des services TGV),

- ou encore 514 liaisons (représentant 62 % de la fréquentation des services TGV).

Il reviendra là aussi à l'acte d'exécution de la Commission européenne de préciser cette définition.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré en commission à l'initiative du Gouvernement, met en oeuvre la généralisation du droit d'accès au réseau prévue par la directive 2016/2370.

Contrairement au dispositif aujourd'hui prévu pour le cabotage, il ne reviendra pas aux autorités organisatrices de transport de limiter ou interdire le service après que l'Arafer a constaté l'atteinte à l'équilibre économique d'un ou plusieurs contrats de service public couvrant le même trajet ou un trajet alternatif.

En effet, en application de l'article L. 2133-1 modifié par le 3° du I du présent article, cette responsabilité sera confiée, dans tous les cas, même pour les services qui ne relèvent pas des services à grande vitesse, à l'Arafer, saisie à l'initiative de l'autorité ou d'une des autorités organisatrices ayant attribué le contrat, de l'opérateur qui exécute ce contrat, de l'État, du ou des gestionnaires d'infrastructure.

Ainsi, le mécanisme prévu par le droit européen pour les seuls services à grande vitesse sera appliqué pour l'ensemble des services ferroviaires, l'Arafer ayant la responsabilité de limiter ou d'interdire un service.

Le présent article précise que seuls les nouveaux services librement organisés pourront voir leur droit d'accès limité ou interdit. Cette notion devra être précisée par voie réglementaire.

L'article L. 2133-1 modifié prévoit que l'Arafer devra être saisie dans un délai d'un mois à compter de la publication de la notification de l'intention d'un acteur de demander des capacités d'infrastructure prévue par l'article L. 2121-12 modifié.

Conformément au texte de la directive, la décision devra être prise dans un délai de six semaines à compter de la réception de toutes les informations utiles à l'instruction, sur la base d'une analyse économique objective et de critères préétablis, et notifiée au demandeur. De la même façon, lorsque le service de transport de voyageurs envisagé est susceptible de compromettre l'équilibre économique d'un contrat de service public, l'autorité devra préciser, en complément de sa décision, les changements qui pourraient être apportés à ce service afin que les conditions d'octroi du droit d'accès au réseau ferroviaire soient remplies.

Ses décisions devront être publiées sans délai et seront susceptibles, comme aujourd'hui, de recours devant le Conseil d'État.

Le 1° du I du présent article modifie l'article L. 2121-12 pour indiquer que « les entreprises ferroviaires peuvent assurer librement des services de transport ferroviaire de voyageurs et de marchandises, sous réserve des articles L. 2122-9 et L. 2133-1 », et pour imposer aux candidats au sens de l'article L. 2122-11, c'est-à-dire aux entités demandant des capacités d'infrastructure auprès du gestionnaire d'infrastructure67(*), de notifier leur intention de demander des capacités d'infrastructure pour l'exploitation d'un nouveau service de transport de voyageurs aux gestionnaires de l'infrastructure concernés et à l'Arafer, dans des conditions fixées par voie réglementaire.

Le 2° du I du présent article modifie quant à lui le I de l'article L. 2122-9, pour préciser que le droit d'accès au réseau peut être limité ou interdit dans les conditions définies à l'article L. 2133-1. Il supprime également la référence au fait que seules les entreprises « autorisées à exploiter des services de transport » ont accès au réseau et procéder à une modification d'ordre rédactionnel.

Le II du présent article le rend applicable à compter du 1er janvier 2019 en tant qu'il concerne les demandes d'accès au réseau ferroviaire pour les services librement organisés de transport ferroviaire de voyageurs en vue de leur exploitation à compter du 12 décembre 2020.

III. La position de votre commission

Le présent article découle de l'obligation imposée par le quatrième paquet ferroviaire d'étendre le droit d'accès au réseau à l'ensemble des services de transport ferroviaire, notamment les services de transport de voyageurs, qui est, de fait, très encadrée par la directive.

Votre commission approuve le choix de confier la décision d'interdire ou de limiter un service directement à l'Arafer, et non, comme c'était le cas précédemment, à l'autorité organisatrice de transport dans le respect d'une décision de l'Arafer, dans la mesure où elle permet une simplification de la procédure, l'autorité organisatrice étant de toute façon liée par la décision de l'Arafer. Ce choix dispense en outre de faire une distinction peu évidente entre les services à grande vitesse au sens strict et les autres types de services.

Votre commission s'est par ailleurs assurée que les remarques faites par le Conseil d'État dans son avis sur la proposition de loi d'Hervé Maurey et Louis Nègre relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, notamment sur la précision des délais de saisine de l'Arafer ou la transposition complète de l'article 11 de la directive 2012/34/UE, ont été prises en compte.

Votre commission a adopté cinq amendements du rapporteur (COM-112, COM-113, COM-114, COM-157 et COM-115), procédant essentiellement à des modifications rédactionnelles, de coordination ou de précision de la procédure.

L'amendement COM-114 prévoit ainsi, à l'article L. 2121-12, la publication sans délai, par l'Arafer, de la notification faite par une entreprise pour annoncer son intention d'assurer un service, dans la mesure où l'article L. 2133-1 donne un mois aux parties concernées pour saisir l'Autorité de régulation des activités ferroviaires à compter de la publication de cette notification.

L'amendement COM-157 rect. transpose la disposition figurant au paragraphe 3 de l'article 11 de la directive 2012/34/UE, dans sa version modifiée par le quatrième paquet ferroviaire, prévoyant que l'organisme de contrôle - l'Arafer - précise les conditions dans lesquelles les parties concernées peuvent demander le réexamen de la décision dans un délai d'un mois après sa notification.

Cet amendement supprime également la mention de la publication de la décision de l'Arafer, dans la mesure où l'article L. 1261-2 du code des transports prévoit déjà que « les propositions, avis et décisions de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières sont motivés et rendus publics, sous réserve des secrets protégés par la loi. » Le délai de publication de cet avis pourra être précisé par voie réglementaire.

L'amendement COM-112 étend, par coordination, le pouvoir de règlement des différends de l'Arafer, aujourd'hui prévu pour les litiges relatifs à la création de services intérieurs de transport de voyageurs effectués lors d'un service international de transport de voyageurs, aux litiges relatifs à la création de services de transport librement organisés en application de l'article L. 2121-12.

Enfin, l'amendement COM-115 prévoit explicitement le maintien de l'application du régime actuel concernant les dessertes intérieures effectuées dans le cadre de services internationaux pour les services effectués jusqu'au 11 décembre 2020.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 - Habilitation à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à la transposition de la directive modifiée 2012/34/UE

Objet : cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure nécessaire à la transposition de la directive 2012/34/UE dans sa rédaction résultant de la directive (UE) 2016/2370.

I. Le droit en vigueur

La directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen constitue le socle de la régulation du secteur du transport ferroviaire dans l'Union européenne. Lors de son adoption, la directive de 2012 a procédé à une refonte de la législation antérieure, en consolidant les dispositions des trois directives du premier « paquet ferroviaire » concernant le développement des chemins de fer européens, les licences des entreprises de transport et la gestion des infrastructures ferroviaires68(*).

L'objectif premier de la directive est de définir les modalités de gestion du réseau ferroviaire et ses conditions d'accès, afin de permettre aux entreprises ferroviaires de proposer leurs services de transport ferroviaire en utilisant cette infrastructure unique. Dans cette perspective, la directive encadre en particulier :

- la gouvernance des gestionnaires d'infrastructure69(*) ;

- le financement, la tarification et les conditions d'accès à l'infrastructure ferroviaire ;

- les conditions générales de prestation des services ferroviaires ;

- le fonctionnement et les missions de l'organisme de contrôle chargé de réguler le secteur ferroviaire dans chaque Etat membre.

La directive est entrée en vigueur le 15 décembre 2012, et les États membres devaient la transposer dans leur droit national au plus tard le 16 juin 2015. Sa transposition en droit français a été principalement réalisée par la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, et les textes réglementaires pris pour son application.

Dans le cadre du quatrième « paquet ferroviaire », a été adoptée la directive (UE) 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire.

Cette directive modificative organise le processus d'ouverture à la concurrence des services de transport national de voyageurs et fixe son échéance, au plus tard au 14 décembre 2020 pour les services commerciaux, en vue d'une application à l'horaire de service 2021 (art. 10.2.)70(*).

Outre cette évolution majeure, la directive apporte plusieurs modifications notables au cadre établi en 2012 :

- un renforcement de l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure, en particulier dans l'organisation de la gouvernance des entreprises verticalement intégrées71(*) (art. 7 à 7 ter) ;

- un renforcement des pouvoirs de l'autorité de régulation (art. 56) ;

- un mécanisme de test d'équilibre économique, permettant, le cas échéant, de limiter le libre accès des entreprises ferroviaires au réseau en cas d'atteinte à l'équilibre économique d'un service conventionné (art. 11) ;

- une possibilité donnée aux États d'imposer aux entreprises ferroviaires de participer à un système commun d'information et de vente des billets (art. 13 bis) ;

La transposition de cette directive doit être réalisée par les États membres au plus tard le 25 décembre 2018.

Si les marchés des services de fret ferroviaire et des services internationaux de transport de voyageurs (dits de « cabotage ») ont été ouverts à la concurrence respectivement en 2007 et en 2010, les services nationaux de transport de voyageurs n'étaient pas soumis à une telle obligation jusqu'à l'adoption de la directive 2016/2370.

La transposition de cette directive appelle donc une réforme d'ensemble de la législation française relative aux services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs, en vue de mettre un terme au monopole accordé à SNCF Mobilités.

Le renforcement des exigences relatives à l'indépendance des gestionnaires d'infrastructure appelle également des modifications du droit national, notamment s'agissant de l'organisation et des missions de SNCF Réseau, propriétaire et gestionnaire unique du réseau ferré national.

II. Le projet de loi initial

L'article 2 habilite le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, toute mesure législative pour assurer la transposition de la directive 2012/34/UE, telle que modifiée par la directive (UE) 2016/2370.

Le Gouvernement a précisé à votre rapporteur que cette habilitation vise à prendre des mesures pour transposer les dispositions qui n'auraient pas été traitées par les autres dispositions du présent projet de loi, notamment pour :

- renforcer les mesures de sauvegarde relatives à l'indépendance des gestionnaires d'infrastructure, dont SNCF Réseau (art. L. 2111-1 et suivants et L. 2122-1 et suivants du code des transports) ;

- traiter les dérogations prévues par la directive en matière d'ouverture du droit d'accès au réseau ;

- adapter les compétences et les pouvoirs de contrôle du régulateur, notamment en matière de règlements des différends ou de procédure de sanction en manquement (art. L. 1263-2 et L. 1264-7).

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'Assemblée, cet article a fait l'objet d'un amendement rédactionnel du rapporteur en commission. Il n'a pas été modifié en séance.

IV. La position de votre commission

L'article 2 prévoit une habilitation importante en vue d'assurer la mise en conformité pleine et entière du droit français aux exigences fixées par la directive 2012/34/UE, telle que modifiée dans le cadre du quatrième paquet ferroviaire et qui constitue le vecteur principal du processus d'ouverture à la concurrence des services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs.

Votre rapporteur souligne qu'au-delà de cette habilitation, c'est l'ensemble du projet de loi qui est motivé par l'ouverture à la concurrence prévue par la directive 2012/34/UE modifiée. Les dispositions adoptées par ordonnance via cet article ne constitueront donc qu'une fraction des modifications du droit en vigueur nécessaires au respect du nouveau cadre européen.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-116 proposé par votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis - (article L. 1241-7-1 [nouveau] du code des transports) - Ouverture à la concurrence des services ferroviaires en Île-de-France

Objet : cet article prévoit des modalités spécifiques d'ouverture à la concurrence pour les services ferroviaires organisés par le syndicat des transports d'Île-de-France.

I. Le droit en vigueur

1. L'organisation des transports en Île-de-France

Le syndicat des transports d'Île-de-France, désormais appelé Île-de-France Mobilités, mais qui reste désigné comme tel dans le code des transports, est l'autorité organisatrice unique des services de transports publics réguliers de personnes dans la région Île-de-France, en application de l'article L. 1241-1. Il s'agit d'un établissement public constitué entre la région Île-de-France, la ville de Paris, et les départements franciliens (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Essonne, Yvelines, Val-d'Oise et Seine-et-Marne).

Le règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route a ouvert à la concurrence les services de transport public routier et guidé à partir du 3 décembre 2019, en prévoyant des mesures transitoires pour les contrats de service public en cours, au paragraphe 3 de l'article 8.

Celles-ci prévoient que « pour l'application du paragraphe 2 [qui fixe la date du 3 décembre 2019 pour l'ouverture à la concurrence des services publics de transport], il n'est pas tenu compte des contrats de service public attribués conformément au droit communautaire et au droit national:

« a) avant le 26 juillet 2000, sur la base d'une procédure de mise en concurrence équitable ;

« b) avant le 26 juillet 2000, sur la base d'une procédure autre qu'une procédure de mise en concurrence équitable ;

« c) à partir du 26 juillet 2000 et avant le 3 décembre 2009, sur la base d'une procédure de mise en concurrence équitable ;

« d) à partir du 26 juillet 2000 et avant le 3 décembre 2009, sur la base d'une procédure autre qu'une procédure de mise en concurrence équitable.

« Les contrats visés au point a) peuvent se poursuivre jusqu'à leur expiration. Les contrats visés aux points b) et c) peuvent se poursuivre jusqu'à leur expiration, mais pas au-delà de trente ans. Les contrats visés au point d) peuvent se poursuivre jusqu'à leur expiration, pour autant qu'ils aient une durée limitée et comparable aux durées prévues à l'article 4. »

La loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, dite loi « ORTF » s'est appuyée sur le b) du paragraphe 3 de l'article 8 du règlement européen pour fixer des échéances spécifiques pour l'ouverture à la concurrence de ces services en région Île-de-France, figurant désormais au II de l'article L. 1241-6 du code des transports :

1° Pour les services réguliers de transport routier : le 31 décembre 2024, sauf stipulation conventionnelle, antérieure au 9 décembre 2009, manifestant l'accord entre l'autorité organisatrice et l'opérateur et prévoyant expressément une date antérieure ;

2° Pour les services réguliers de transport par tramway : le 31 décembre 2029 ;

3° Pour les autres services réguliers de transport guidé : le 31 décembre 2039 ;

4° Pour les services de transport scolaire, les services de transport à la demande, les services de transport des personnes dont la mobilité est réduite et les services réguliers de transport public fluvial de personnes : à la date d'échéance ou de résiliation des conventions en cours et, en tout état de cause, avant le 31 décembre 2024.

L'Île-de-France est la région où l'offre ferroviaire est la plus développée : elle a proposé en 2016 51,9 milliards de sièges.km, soit 4 271 sièges.km/habitant. En moyenne, les autres régions proposent 984 sièges.km/habitant. Près d'un train régional sur deux circule en Île-de-France (1,6 million pour l'activité Transilien, pour 2 millions pour TER)72(*).

En 2016, 14,4 milliards de passagers.km ont été transportés en train en Île-de-France, soit 39,5 millions de passagers.km/jour, un chiffre en augmentation de 3,8 % par rapport à l'année précédente. Ce chiffre dépasse la somme des 13 milliards de passagers.km transportés dans l'ensemble des autres régions. Entre 13 000 et 16 000 agents sont affectés à cette activité.

CARACTÉRISTIQUES DES SERVICES PROPOSÉS SUR LE RÉSEAU RER ET SUR LE RÉSEAU TRANSILIEN HORS RER

 

RER

Transilien hors RER et tram-trains

Nombre de voyages/jour (en millions)

3,597

1,099

Nombre de trains/jour

2617

2551

Km de lignes (en Km)

626

1100

Nbre voyageurs/km de ligne

5746

999

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer

CARACTÉRISTIQUES LIGNE PAR LIGNE (HORS TRAM-TRAINS)

 

Nombre de voyage quotidien par jour ouvré (en milliers)

Km de ligne

RER A

1 200

109

RER B

870

78

RER C

540

187

RER D

615

197

RER E

372

56

H

230

138

J

247

256

K

12

61

L

285

86

N

134

117

P

84

252

R

50

165

U

57

31

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer à partir de données RATP, SNCF, Open Data SNCF

CHIFFRE D'AFFAIRES DE L'ACTIVITÉ TRANSILIEN (EN MILLIONS D'EUROS)

 

2016

2017 (prévision)

2018 (prévision)

Recettes directes (TTC)

902

958

972

Contributions versées par le STIF

2 202

2241

2283

Total

3 104

3199

3255

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer

2. Les règles fixées par le quatrième paquet ferroviaire concernant l'ouverture à la concurrence des services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs

Le règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer, pose le principe de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs à partir du 3 décembre 2019, tout en prévoyant des dérogations à ce principe, exposées au commentaire de l'article 2 quater. Les dispositions transitoires figurant au paragraphe 3 de l'article 8 du règlement n° 1370/2007 n'ont pas été modifiées par le quatrième paquet ferroviaire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré en commission à l'initiative du Gouvernement, crée un nouvel article L. 2141-6-1 dans le code des transports, qui prévoit un dispositif spécifique pour les services publics de transport ferroviaire de voyageurs assurés en Ile-de-France.

Le I de cet article concerne les services créés entre le 3 décembre 2019 et le 24 décembre 2023.

Il autorise le syndicat des transports d'Ile-de-France à décider, par dérogation à l'article L. 2141-1 du code des transports modifié à l'article 1er A du présent projet de loi, qui pose le principe du monopole de SNCF Mobilités sur les services publics jusqu'au 24 décembre 2023, de les fournir en régie ou en quasi-régie ou de les attribuer par voie de mise en concurrence. Il s'agit ainsi, pour ces services, du même dispositif que celui prévu pour les régions à l'article 2 septies.

Le II de cet article L. 2141-6-1 dispose, comme le fait également l'article 2 septies pour les régions, que les conventions conclues directement avec SNCF Mobilités avant le 24 décembre 2023 en application de la règle générale fixée à l'article L. 2141-1 se poursuivent jusqu'au terme qu'elles ont fixé, leur durée ne pouvant excéder dix ans.

Le III concerne les services créés avant le 3 décembre 2019. Il indique que leur exécution se poursuit dans le cadre des conventions en cours et conformément aux règles applicables à cette date, tout en déterminant leur terme.

Pour les services de transport ferroviaire qui ne font pas partie du réseau express régional, mentionnés au 1°, soit les services existants de Transilien hors RER (lignes H, J, K, L, N, P, R, U et tram-trains), il reviendra au syndicat des transports d'Île-de-France de décider la date du terme de leur exploitation, entre le 25 décembre 2023 et le 24 décembre 2033.

Pour les services de transport ferroviaire qui font partie du réseau express régional, à l'exception des services de transport ferroviaire empruntant pour une partie de leur parcours les mêmes lignes que les services de transport guidé mentionnés au 3° du II de l'article L. 1241-6, mentionnés au 2°, soit les services assurés sur les lignes de RER C, D et E, qui sont intégralement exploités par SNCF Mobilités, il reviendra au syndicat des transports d'Île-de-France de décider la date du terme de leur exploitation, entre le 25 décembre 2033 et le 31 décembre 2039.

Enfin, le terme de l'exploitation des services de transport ferroviaire qui font partie du réseau express régional empruntant pour une partie de leur parcours les mêmes lignes que les services de transport guidé mentionnés au du II de l'article, à savoir les services assurés sur les lignes de RER A et B exploités par SNCF Mobilités, est fixé au 31 décembre 2039, soit la même date que celle fixée par la loi ORTF pour les services de RER A et B exploités par la RATP.

Le IV de l'article dispose que la désignation de l'exploitant des services vaut inscription au plan régional de transport. Ce plan est prévu par l'article L. 1241-5 du code des transports, et son contenu est précisé à l'article R. 1241-16. Ce plan définit la consistance des services organisés par le Stif.

Le V de l'article précise que l'application des dispositions prévues aux I à IV relatives aux conditions de poursuite et d'extinction des droits exclusifs attribués à SNCF Mobilités ne donne lieu au versement d'aucune indemnité.

En revanche, si le Stif souhaite remettre en cause la durée ou le périmètre d'une convention, SNCF Mobilités est indemnisé de plein droit pour la résiliation de tout ou partie de cette convention, sauf stipulation contraire prévue par la convention.

III. La position de votre commission

Île-de-France Mobilités va devoir lancer, dans les prochaines années, plusieurs procédures de mise en concurrence des services qu'il organise, comme le tramway T9, d'ici fin 2020, le réseau de bus Optile, assuré par d'autres entreprises que la RATP, d'ici 2021, les services de bus assurés par la RATP, d'ici 2024, la ligne 15 du Grand Paris Express, etc.

Compte tenu de ces échéances, comme de l'ampleur des services ferroviaires organisés en Île-de-France et de ses répercussions sur le quotidien de nombre d'usagers, il ne paraît pas inapproprié de prévoir des dispositions spécifiques permettant une progressivité de l'ouverture à la concurrence dans cette région, tout en laissant des marges de manoeuvre à l'autorité organisatrice pour fixer la date effective de l'ouverture à la concurrence des services concernés.

Seront ainsi ouverts à la concurrence, dans un premier temps, les lignes H, J, K, L, N, P, R, U et les tram-trains, qui sont les moins fréquentés. Viendront ensuite les RER C, D, et E, pour lesquels le Gouvernement justifie une libéralisation plus tardive en raison « des nombreuses interconnexions, de la fréquentation plus élevée et la sollicitation importante de l'infrastructure ». Enfin, les tronçons de RER A et B exploités par SNCF Mobilités, qui sont les services les plus empruntés du réseau, seront ouverts à la concurrence au même moment que ceux exploités par la RATP, en 2039. Le Gouvernement s'est appuyé sur le point c) du paragraphe 3 de l'article 8 du règlement n° 1370/2007 pour l'élaboration de ce calendrier échelonné.

Outre l'amendement rédactionnel COM-117 rect. du rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-69 de Roger Karoutchi, qui avance d'environ un an environ les échéances prévues, sauf pour les services de RER A et B. Il prévoit en effet que le syndicat des transports d'Île-de-France fixe le terme de l'exploitation par SNCF Mobilités :

- entre le 1er janvier 2023 et le 31 décembre 2032 pour les services de Transilien hors RER ;

- entre le 1er janvier 2033 et le 31 décembre 2039 pour les RER C, D et E.

Il permet également au syndicat des transports d'Île-de-France, s'il le souhaite, d'ouvrir plus tôt à la concurrence, dès le 1er janvier 2025, « les services visés au 2° dont l'infrastructure est récente ou a fait l'objet d'une extension mise en service à compter du 1er janvier 2018 », ce qui vise les services de RER E. Ce dispositif permettra à l'autorité organisatrice, si elle le souhaite, d'échelonner encore davantage ses procédures d'appels d'offres, ce qui est souhaitable.

Votre commission a adopté l'amendement COM-118 du rapporteur, qui supprime la mention relative au plan régional de transport, dans la mesure où elle relève du domaine réglementaire.

En ce qui concerne les services créés après le 3 décembre 2019, le dispositif applicable en région Île-de-France est le même que celui prévu pour les régions, à l'article 2 septies. Votre commission y est favorable, sous les réserves exposées au commentaire de cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 ter (articles L. 2121-1, L. 2121-1-1 [nouveau] et L. 2121-3 du code des transports) - Autorités organisatrices des services d'intérêt national et des services d'intérêt régional de transport ferroviaire de voyageurs

Objet : cet article définit les rôles d'autorités organisatrices de l'État et des régions en matière de transport ferroviaire de voyageurs.

I. Le droit en vigueur

1. Les services conventionnés

Le règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route permet aux autorités publiques compétentes d'imposer aux opérateurs de transport des obligations de service public - par exemple, des obligations de desserte -, en contrepartie d'un droit exclusif et/ou d'une compensation versée à l'opérateur. Ces éléments sont définis dans un contrat de service public.

Ce conventionnement permet d'assurer des services d'intérêt général de transport de voyageurs qui ne pourraient sinon être effectués, faute de rentabilité. La notion d'obligation de service public est en effet définie par le règlement européen comme « l'exigence définie ou déterminée par une autorité compétente en vue de garantir des services d'intérêt général de transports de voyageurs qu'un opérateur, s'il considérait son propre intérêt commercial, n'assumerait pas ou n'assumerait pas dans la même mesure ou dans les mêmes conditions sans contrepartie. »

L'État exerce aujourd'hui la compétence d'autorité organisatrice pour les trains d'équilibre du territoire, aussi appelés trains Intercités, dont il a récemment transféré une grande partie aux régions73(*). Mais son rôle d'autorité organisatrice n'est pas affirmé en tant que tel, puisque l'article L. 2121-1 du code des transports dispose seulement que « l'État veille à l'organisation des services de transport ferroviaire de personnes d'intérêt national ».

Les régions sont quant à elles chargées des services de transport express régional (TER) depuis 2002. L'article L. 2121-3 énonce clairement leur rôle d'autorité organisatrice : « la région est chargée, en tant qu'autorité organisatrice des transports collectifs d'intérêt régional, de l'organisation :

« 1° Des services ferroviaires régionaux de personnes, qui sont les services ferroviaires de personnes, effectués sur le réseau ferré national, à l'exception des services d'intérêt national et des services internationaux ;

« 2° Des services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires.

« Dans le respect des compétences des départements, des communes et de leurs groupements et dans celui de la cohérence et de l'unicité du système ferroviaire dont l'État est le garant, la région définit, dans son ressort territorial, le contenu du service public de transport régional de personnes, notamment les dessertes, la tarification, la qualité du service et l'information de l'usager, en tenant compte de la planification régionale des infrastructures de transport au sens de la section 1 du chapitre III du titre Ier du livre II de la première partie du présent code.

« La région définit la politique tarifaire des services d'intérêt régional en vue d'obtenir la meilleure utilisation sur le plan économique et social du système de transport. Les tarifs sociaux nationaux s'appliquent aux services régionaux de personnes.

« Les conditions d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'État. »

2. Les services commerciaux

Les services dits TGV74(*), sont en grande partie des services commerciaux assurés par SNCF Mobilités, sans conventionnement par une autorité organisatrice, à quelques exceptions près. Dans sa contribution sur « les questions posées par l'ouverture à la concurrence des services commerciaux » de mars 2018, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) cite notamment certains services dits « TER-GV », dans les Hauts-de-France, en Bourgogne-Franche-Comté et dans la région Grand Est, dont les caractéristiques sont intégrées aux conventions TER régionales.

Les services commerciaux assurés par SNCF Mobilités75(*) font l'objet d'un maillage territorial fin, permettant la desserte de 230 villes. Un mécanisme de péréquation interne permet à SNCF Mobilités d'effectuer des liaisons considérées comme non rentables.

D'après l'Arafer, en 2015, les revenus de SNCF Mobilités relatifs aux services commerciaux de « TGV domestique » s'élevaient à 4,6 milliards d'euros.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré en commission à l'initiative du Gouvernement, modifie l'article L. 2121-1 pour énoncer que « les services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt national et les services routiers effectués, le cas échéant, en substitution de ces services ferroviaires sont assurés par les entreprises qui ont conclu avec l'État, autorité organisatrice de ces services, un contrat de service public. » Cette rédaction affirme le rôle d'autorité organisatrice de l'État, ainsi que la possibilité de conclure des contrats de service public pour des services de transport routier effectués en substitution de services ferroviaires.

Il modifie l'article L. 2121-3, en particulier son, pour confier la responsabilité aux régions, en tant qu'autorités organisatrices compétentes pour l'organisation des services de transport ferroviaire d'intérêt régional, non seulement des services ferroviaires effectués sur leur ressort territorial, mais aussi des services desservant leur territoire, dans le respect de l'équilibre économique des services de transport ferroviaire de voyageurs librement organisés existants.

Lorsque la région envisage de créer un nouveau service desservant son territoire, l'Arafer pourra rendre un avis, à la demande de l'entreprise exécutant un service librement organisé, sur l'incidence du nouveau service public envisagé sur l'équilibre économique de ce service librement organisé.

III. La position de votre commission

Lors de l'examen de la proposition de loi du président de votre commission Hervé Maurey et du sénateur Louis Nègre relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, le Sénat, dans son ensemble, a exprimé de vives inquiétudes au sujet du maintien de la desserte TGV des villes moyennes dans le contexte de l'ouverture à la concurrence.

En effet, une ouverture à la concurrence des services commerciaux reposant exclusivement sur le libre accès au réseau prévu par le droit européen (open access) aboutirait à la disparition certaine de services utiles pour l'aménagement du territoire, mais considérés comme peu ou non rentables par les entreprises ferroviaires.

Celles-ci vont en effet d'abord chercher à effectuer les services les plus rentables, comme cela s'est observé lors de la libéralisation d'autres secteurs, comme les télécommunications. En conséquence, la consistance de l'offre dite TGV pourrait être considérablement réduite, dans la mesure où l'opérateur historique ne pourrait continuer à assumer les coûts liés à des dessertes considérées comme non rentables tout en étant confronté à la concurrence d'autres entreprises ferroviaires n'ayant pas les mêmes contraintes.

Pour éviter cet écrémage, il convient d'assortir le libre accès au réseau d'un dispositif permettant de préserver la consistance actuelle de l'offre TGV.

Dans son projet de loi, le Gouvernement propose deux mesures :

- la prise en compte d'objectifs d'aménagement du territoire dans la tarification de l'infrastructure, telle qu'elle est prévue à l'article 1er bis ;

- une possibilité de conventionnement offerte à l'État ou aux régions, telle que le prévoit le présent article.

Les limites du dispositif de modulation des péages prévu à l'article 1er bis, exposées au commentaire de cet article, incitent à prévoir un conventionnement effectif des dessertes TGV qui seraient menacées dans le contexte de l'ouverture à la concurrence.

Or, si le présent projet de loi permet à l'État de conclure des contrats pour garantir la pérennité de certains services TGV menacés de disparition ou dont la disparition est constatée à la suite de l'ouverture à la concurrence, le Gouvernement, qui compte beaucoup sur le levier de la modulation des péages, n'a pas témoigné d'une volonté ferme de s'engager dans cette voie, d'autant qu'il vient de transférer aux régions une grande partie des services Intercités qu'il gérait auparavant en tant qu'autorité organisatrice.

Dans ce contexte, la possibilité offerte aux régions de conclure des contrats de services publics pour des liaisons effectuées au-delà de leur ressort territorial peut faire craindre un report de la charge liée à la préservation des dessertes TGV actuelles sur les régions. L'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement ayant introduit cet article affirme ainsi qu'il doit permettre aux régions « de conventionner des circulations desservant une métropole d'une ville adjacente, voire des relations TGV nationales ».

Or, votre commission estime que la responsabilité du maintien de ces dessertes d'intérêt national doit revenir à l'État. Si les régions peuvent avoir à jouer un rôle pour garantir la desserte fine de leur territoire, comme c'est déjà le cas avec les TER-GV, elles ne sauraient être tenues responsables de la pérennité des liaisons TGV d'intérêt national répondant à des préoccupations d'aménagement du territoire, surtout en l'absence de financements spécifiques. Se poserait aussi la question de la coordination entre les différentes régions concernées.

C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté à l'unanimité l'amendement COM-120 du rapporteur, qui introduit dans le présent projet de loi le dispositif prévu à l'article 4 de la proposition de loi des sénateurs Hervé Maurey et Louis Nègre relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, adopté par le Sénat lors de sa séance du 29 mars 2018.

Il prévoit la conclusion, par l'État, de contrats de service public pour l'exploitation de services de transport ferroviaire de personnes pouvant inclure des services à grande vitesse, pour répondre aux besoins d'aménagement du territoire et préserver des dessertes directes sans correspondance. En effet, en concluant des contrats de service public incluant des services rentables et non rentables, l'État pourra garantir de façon certaine la desserte directe des villes moyennes, en évitant aux voyageurs de changer de train.

À l'inverse, un conventionnement limité aux seules liaisons considérées comme déficitaires obligerait les voyageurs à changer de train pour commencer ou terminer leur trajet, ce qui réduirait d'autant l'attractivité du train par rapport aux autres modes de transport.

Votre commission est par ailleurs favorable à l'extension des possibilités de conventionnement offertes aux régions, leur permettant de conclure des contrats de service public pour assurer des liaisons qui les desservent. Cette mesure pourrait effectivement s'avérer utile, notamment pour donner un cadre aux conventions concernant les TER-GV évoqués précédemment, sous réserve qu'elle ne conduise pas, in fine, à leur faire assumer des charges qui devraient relever de l'État.

Par l'amendement COM-121 du rapporteur, votre commission a supprimé la restriction faite à cette possibilité de conventionnement, qui conditionne la conclusion d'un contrat de service public pour ces liaisons au respect de l'équilibre économique des services librement organisés.

D'après l'exposé des motifs de l'amendement, « il s'agit par cette règle de préciser que, pour les TGV notamment, la libre organisation (open access) est la modalité d'organisation privilégiée des relations nationales. C'est en effet celle qui donne aux clients le plus de choix dans leur service. Les relations conventionnées ne viennent qu'en complément, s'il est constaté que les services librement organisés sont insuffisants. »

Si votre commission souscrit à ce raisonnement, justifié par la nécessaire maîtrise des deniers publics, elle relève tout d'abord qu'il y a peu de risque qu'une autorité organisatrice conventionne et finance un service qui serait également proposé sous la forme d'un service commercial, et qui le concurrencerait donc directement. Dans un contexte financier extrêmement contraint, les régions n'auraient aucun intérêt à financer un service qui existe sans contribution publique, le conventionnement des services visant justement à combler les insuffisances de l'offre privée. Votre commission relève d'ailleurs qu'aucune disposition similaire n'a été prévue pour l'État.

Cette contrainte répond, de fait, à une logique inversée par rapport à celle du droit européen, qui vise au contraire à préserver l'équilibre économique des services conventionnés par rapport aux services commerciaux dans le cadre du libre accès au réseau76(*).

Or cette disposition pourrait avoir pour conséquence d'empêcher les régions de conventionner des liaisons directes sans correspondance, en concluant des contrats de service public incluant des services rentables et des services non rentables. C'est la raison pour laquelle votre commission a décidé de supprimer cette disposition, et, par cohérence, la possibilité de saisir l'Arafer pour vérifier l'atteinte à l'équilibre économique d'un service librement organisé.

Votre commission a également adopté l'amendement rédactionnel COM-119 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 quater (articles L. 1263-2, L. 1264-7 et L. 2121-13 à L. 2121-16 [nouveaux] du code des transports) - Attribution des contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs

Objet : cet article détermine les règles relatives à l'attribution des contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs.

I. Le droit en vigueur

1. L'ouverture à la concurrence des services conventionnés prévue par le quatrième paquet ferroviaire

En application de l'article L. 2141-1 du code des transports, SNCF Mobilités possède le monopole sur l'exploitation des services de transport ferroviaire de voyageurs, conventionnés ou non.

En conséquence, les autorités organisatrices de transport que sont l'État ou les régions concluent directement avec l'opérateur historique un contrat de service public, comme le prévoit le règlement n° 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dans le cadre fixé par le code des transports.

Dans sa contribution sur « les conditions d'une ouverture à la concurrence efficace des services conventionnés », l'Arafer a synthétisé les données clés relatives aux services conventionnés en France :

Source : contribution de l'Arafer sur « les conditions d'une ouverture à la concurrence efficace des services conventionnés », mars 2018.

Le règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer, pose le principe de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs à partir du 3 décembre 2019, tout en prévoyant des dérogations à ce principe.

En premier lieu, en application du paragraphe 6 de l'article 5 du règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et jusqu'au 24 décembre 2023, « sauf interdiction en vertu du droit national, les autorités compétentes peuvent décider d'attribuer directement des contrats de service public de transport par chemin de fer, à l'exception d'autres modes ferroviaires tels que le métro ou le tramway. » Dans ce cas, la durée des contrats ne peut excéder dix ans.

D'autres dérogations ont été prévues, toujours « sauf interdiction en vertu du droit national », sans limitation dans le temps. Ainsi, à la condition que le droit interne des États membres le permette, il peut être dérogé à l'obligation de mise en concurrence dans les cas suivants :

? en cas de régie, en application du paragraphe 2 de l'article 5 : l'autorité compétente peut décider de fournir elle-même les services concernés ou de les attribuer directement à une entité sur laquelle elle exerce un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services ;

? en cas de circonstances exceptionnelles, en application du paragraphe 3 bis de l'article 5 : l'autorité compétente peut décider d'attribuer directement le contrat, pour une durée maximale de cinq ans, ce procédé ne pouvant être utilisé deux fois de suite. D'après le règlement, « ces circonstances exceptionnelles incluent les situations dans lesquelles :

« - un certain nombre de procédures de mise en concurrence organisées par l'autorité compétente ou d'autres autorités compétentes sont déjà en cours et pourraient affecter le nombre et la qualité des offres susceptibles d'être reçues si le contrat fait l'objet d'une mise en concurrence, ou

« - des modifications du champ d'application d'un ou de plusieurs contrats de service public sont nécessaires pour optimiser l'offre de services publics. » ;

? pour les contrats de moins de 7,5 millions d'euros ou de moins de 500 000 kilomètres de services, en application du paragraphe 4 de l'article 5 ;

? en raison des caractéristiques structurelles et géographiques du marché, le paragraphe 4 bis de l'article 5 autorisant une attribution directe lorsque l'autorité compétente « considère que l'attribution directe est justifiée par les caractéristiques structurelles et géographiques pertinentes du marché et du réseau concernés, et notamment leur taille, les caractéristiques de la demande, la complexité du réseau, son isolement technique et géographique et les services couverts par le contrat ; et (...) lorsqu'un tel contrat aurait pour effet d'améliorer la qualité des services ou le rapport coût-efficacité, ou les deux, par rapport au précédent contrat de service public attribué » ;

? lorsque les services concernés sont assurés par un opérateur qui gère simultanément la totalité ou la majeure partie de l'infrastructure ferroviaire sur laquelle les services sont fournis (ce qui n'est possible que sur certaines portions de réseau ferroviaire), en application du paragraphe 4 ter de l'article 5. Dans ces deux derniers cas, la durée du contrat ne peut dépasser dix ans.

Par ailleurs, et sans que le droit national puisse y faire obstacle, le paragraphe 5 de l'article 5 permet aux autorités compétentes de prendre des mesures d'urgence en cas d'interruption des services ou de risque imminent d'apparition d'une telle situation, qui peuvent prendre la forme d'une attribution directe ou d'un accord formel de prorogation d'un contrat.

2. Les obligations en matière de transmission de données aux autorités organisatrices

La loi portant réforme ferroviaire du 4 août 2014 a renforcé les obligations de transmission de données pesant sur SNCF Mobilités :

- en créant un nouvel article L. 2121-8-1 du code des transports disposant que, « lorsqu'un service d'intérêt régional fait l'objet d'une convention avec SNCF Mobilités, SNCF Mobilités ouvre à l'autorité organisatrice compétente l'ensemble des données qui décrivent ledit service, notamment les arrêts et les horaires planifiés et temps de trajet réels des trains, ainsi que les parcs de stationnement dont elle a la responsabilité, pour intégration dans les services d'information du public » ;

- en renforçant le dispositif prévu à l'article L. 2141-11, qui impose une comptabilité par ligne et la remise à l'autorité organisatrice d'un rapport annuel « indiquant notamment les comptes d'exploitation retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la convention correspondante sur l'année civile précédente, les comptes détaillés ligne par ligne selon une décomposition par ligne définie par chaque autorité organisatrice de transport, une analyse de la qualité du service et une annexe permettant à l'autorité organisatrice d'apprécier les conditions d'exploitation du transport régional de voyageurs ». Toutes les pièces justificatives des éléments de ce rapport doivent être tenues à la disposition de l'autorité organisatrice de transport intéressée dans le cadre de son droit de contrôle.

Plusieurs autorités organisatrices ont néanmoins témoigné de leurs difficultés à obtenir de l'opérateur historique les données nécessaires à l'exercice de leur mission. D'après Régions de France, « les Régions estiment qu'à ce jour les données transmises par SNCF Mobilités ne sont pas assez précises et que leur exploitabilité reste insuffisante77(*) ».

Le paragraphe 8 de l'article 4 du règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dans sa version modifiée par le quatrième paquet ferroviaire, prévoit à ce sujet que « les contrats de service public exigent de l'opérateur qu'il fournisse à l'autorité compétente les informations essentielles pour l'attribution des contrats de service public, tout en garantissant la protection légitime des informations commerciales confidentielles. » Il fait ainsi reposer cette obligation de transmission des données sur les contrats de service public. Il est également précisé que « les gestionnaires de l'infrastructure ferroviaire assistent les autorités compétentes pour la fourniture de toutes les spécifications de l'infrastructure pertinentes. »

Une partie de ces données a ensuite vocation à être transmise aux candidats à une procédure de mise en concurrence : « les autorités compétentes mettent à la disposition de toutes les parties intéressées des informations utiles pour préparer une offre dans le cadre d'une procédure de mise en concurrence, tout en garantissant la protection légitime des informations commerciales confidentielles. Ces informations portent notamment sur le nombre de voyageurs, les tarifs, les coûts et les recettes liés au service public de transport de voyageurs couvert par la procédure de mise en concurrence, et des précisions sur les spécifications de l'infrastructure pertinentes pour l'exploitation des véhicules ou du matériel roulant requis, et permettent aux parties intéressées de préparer des plans d'exploitation bien étayés. »

Le non-respect des dispositions de cet article est soumis à un contrôle juridictionnel. 

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été inséré en commission à l'initiative du Gouvernement.

1. Les modalités de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés à partir du 25 décembre 2023

Le 1° du I du présent article crée un nouveau chapitre Ier bis fixant les « règles applicables aux contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs » dans le titre II du livre Ier de la deuxième partie, consacré à l'exploitation du système de transport ferroviaire.

Son premier article, le nouvel article L. 2121-13, rend le chapitre applicable aux contrats de service public concernant des services ferroviaires attribués par les autorités organisatrices mentionnées au chapitre précédent, à savoir l'État, les régions et le syndicat des transports d'Île-de-France.

Le chapitre comporte également une section 1 relative à la « passation et [l'] exécution des contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs ».

Son nouvel article L. 2121-14 prévoit l'attribution des contrats de service public de transport ferroviaire après publicité et mise en concurrence, sous réserve des possibilités d'attribution directe prévues au nouvel article L. 2121-15, qui autorise explicitement l'ensemble des dérogations à l'obligation de mise en concurrence prévues par le règlement européen.

Lorsqu'une autorité organisatrice prend une décision motivée pour mettre en oeuvre les dérogations prévues aux paragraphes 3 bis, 4 bis ou 4 ter de l'article 5, toute personne à qui la décision est susceptible de faire grief pourra demander à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières d'évaluer, préalablement à l'attribution du contrat, cette décision motivée.

Les conditions d'application de l'article L. 2121-15 seront précisées par décret en Conseil d'État.

En application du II du présent article, l'entrée en vigueur de ces deux articles est fixée au 25 décembre 2023. En attendant cette date, le régime applicable est celui résultant des articles 1er A, 2 bis, 2 sexies et 2 septies.

2. Les obligations de transmission d'informations aux autorités organisatrices

Le 1° du I du présent article complète le chapitre Ier bis par un nouvel article L. 2121-16 concernant la transmission des données nécessaires à l'autorité organisatrice.

Il impose aux entreprises fournissant des services publics de transport ferroviaire de voyageurs, aux gestionnaires d'infrastructure et aux exploitants d'installations de service de transmettre à l'autorité organisatrice qui en fait la demande « toute information relative à l'exécution de ces services et aux missions faisant l'objet du contrat de service public qui s'avère nécessaire pour mener les procédures d'attribution des contrats de service public. » En revanche, le texte précise que cette obligation s'appliquera « sans préjudice des stipulations particulières prévues dans les contrats de service public. »

Le secret en matière industrielle et commerciale ne pourra s'opposer à la transmission de ces données, puisque les entreprises, gestionnaires d'infrastructure et exploitants d'installations de service devront indiquer quelles informations ils estiment relever de ce secret. L'autorité organisatrice devra garantir la protection des « informations confidentielles », et établir un plan de gestion de ces informations définissant les mesures d'organisation interne destinées à assurer le respect par son personnel de l'interdiction de divulgation de ces informations.

Un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Arafer, fixera les conditions d'application de cet article, et établira la liste des informations à transmettre en application de cet article.

Le 2° du I prévoit deux procédures en cas de manquement à l'obligation de transmission des données fixée au nouvel article L. 2121-16.

Le a) étend à ce manquement la possibilité de recours à la procédure de règlement des différends auprès de l'Arafer, en application de l'article L. 1263-2.

Celui-ci dispose que tout candidat à l'accès au réseau, c'est-à-dire toute entité demandant des capacités de l'infrastructure auprès du gestionnaire d'infrastructure78(*), tout gestionnaire d'infrastructure ou tout exploitant d'installation de service peut saisir le régulateur d'un différend, dès lors qu'il s'estime victime d'un traitement inéquitable, d'une discrimination ou de tout autre préjudice liés à l'accès au réseau ferroviaire. Une liste non exhaustive des types de préjudices est ensuite fournie : ils peuvent être liés au contenu du document de référence du réseau, à la procédure de répartition des capacités d'infrastructures ferroviaires et aux décisions correspondantes, à l'exercice du droit d'accès au réseau et à la mise en oeuvre des redevances d'infrastructure à acquitter pour l'utilisation du réseau en application du système de tarification ferroviaire, à la surveillance exercée en matière de sécurité ferroviaire, à l'exercice du droit d'accès aux installations de service, etc.

Dans ce cas, la décision de l'Arafer, qui peut être assortie d'astreintes, précise les conditions d'ordre technique et financier de règlement du différend et le délai qu'elle accorde. Elle peut également fixer, de manière objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée, les modalités d'accès au réseau et ses conditions d'utilisation et prendre les mesures appropriées pour corriger toute discrimination ou toute distorsion de concurrence.

En cas d'atteinte grave et immédiate aux règles régissant l'accès au réseau ou à son utilisation, l'autorité peut, après avoir entendu les parties en cause, ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures conservatoires nécessaires. Ces mesures peuvent comporter la suspension des pratiques portant atteinte aux règles régissant l'accès au réseau concerné ou à son utilisation.

Le b) autorise l'Arafer à entamer une procédure de sanction en cas de manquement à l'obligation de transmission d'informations à l'autorité organisatrice, en application des articles L. 1264-7 à L. 1264-10.

Lorsque le collège de l'Arafer constate l'un des manquements énumérés à l'article L. 1264-7 (par exemple, le non-respect d'une décision de l'Arafer ou le manquement aux obligations de communication d'informations à l'Arafer), il met en demeure l'intéressé de se conformer à ses obligations dans un délai qu'il détermine. Lorsque l'intéressé ne se conforme pas à cette mise en demeure dans le délai fixé ou fournit des renseignements incomplets ou erronés, le collège de l'autorité peut décider de l'ouverture d'une procédure de sanction. Il notifie alors les griefs à l'intéressé et en saisit la commission des sanctions.

Les sanctions prises par l'Arafer peuvent prendre la forme :

- d'une sanction pécuniaire, dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, à la situation de l'intéressé, à l'ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos réalisé en France, porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. À défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 €, porté à 375 000 € en cas de nouvelle violation de la même obligation ;

- d'une interdiction temporaire d'accès à tout ou partie du réseau ferroviaire pour une durée n'excédant pas un an.

Le II du présent article indique qu'il « s'applique aux contrats de service public en cours d'exécution à la date d'entrée en vigueur de la présente loi. »

III. La position de votre commission

1. Les modalités de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés à partir du 25 décembre 2023

Votre commission est favorable à l'ouverture à la concurrence des services conventionnés. Outre qu'elle est devenue obligatoire avec l'adoption du quatrième paquet ferroviaire, cette réforme doit conduire à une amélioration du service rendu aux voyageurs et à une réduction des coûts, comme l'ont montré les exemples étrangers.

Votre commission constate que le règlement européen n° 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route laisse des marges de manoeuvre importantes aux États membres pour autoriser ou non les dérogations prévues à cette obligation de mise en concurrence.

Le présent projet de loi fait le choix d'autoriser l'ensemble de ces dérogations. Or, comme l'a indiqué l'Arafer dans sa contribution sur « les conditions d'une ouverture à la concurrence efficace des services conventionnés », « si prises isolément, chacune des dérogations autorisées par le 4ème paquet peut présenter un intérêt opérationnel, leur application cumulée pourrait faire peser un risque de ralentissement du processus d'ouverture à la concurrence, à rebours de l'esprit du 4e paquet ferroviaire. »

Deux dérogations en particulier, dont les conditions de mise en oeuvre sont peu définies, ont été identifiées par l'Arafer comme suffisamment floues pour faire courir ce risque :

- la dérogation pour circonstances exceptionnelles prévue au 3 bis de l'article 5 du règlement ;

- la dérogation dite « de performance » prévue au 4 bis du même article 5.

En conséquence, pour éviter une utilisation de ces dérogations qui pourrait exposer les autorités organisatrices à des contentieux et ainsi sécuriser leur choix d'y recourir, votre commission a adopté l'amendement COM-77 de Jean-François Longeot soumettant la mise en oeuvre de ces dérogations à un avis conforme de l'Arafer.

En ce qui concerne la procédure d'attribution des contrats de service public par voie de mise en concurrence, elle devra être précisée dans la loi. C'est l'objet de la demande d'habilitation figurant au 2° de l'article 3 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-122 du rapporteur.

2. Les obligations de transmission d'informations aux autorités organisatrices

Pour exercer pleinement leur mission, et en particulier pour préparer les procédures de mise en concurrence, les autorités organisatrices ont besoin d'avoir accès à un certain nombre d'informations de la part de l'exploitant des services ferroviaires, comme des gestionnaires d'infrastructures ou d'installations de service. Elles auront ainsi besoin, par exemple, de données précises relatives à la fréquentation des lignes, à la tarification des services et aux recettes obtenues, aux charges assumées par l'opérateur, au nombre et à l'affectation des personnels employés pour l'exécution du service, aux recours aux ateliers de maintenance et aux matériels roulants utilisés (valeur nette comptable, historique de leur état et des opérations de maintenance effectuées, etc.)

La transmission de ces informations est un élément crucial d'une ouverture à la concurrence effective et réussie. À défaut, l'autorité organisatrice ne sera pas en mesure de définir le périmètre des contrats de service public et sa stratégie d'allotissement, d'apprécier l'équilibre économique du contrat et de garantir le caractère équitable et non discriminatoire de la procédure de mise en concurrence.

Une partie de ces données a en effet vocation à être transmise aux candidats aux appels d'offres, pour qu'ils puissent préparer des offres réalistes, dans des conditions non discriminatoires. À défaut, l'opérateur historique aurait un avantage comparatif, assimilable à une rente informationnelle.

Si le règlement européen fixe des obligations dans ce domaine, il convient de les compléter et de les préciser dans notre droit pour plusieurs raisons :

- le règlement européen vise les contrats de service public conclus à partir de son entrée en vigueur, or les autorités organisatrices doivent obtenir dès à présent les informations nécessaires de la part de l'opérateur historique pour préparer leurs appels d'offres, quand bien même elles ne l'auraient pas prévu, ou de façon insuffisante, dans leur convention avec SNCF Mobilités ;

- les concepts d' « informations essentielles » et d' « informations utiles » dans ce règlement méritent d'être précisés ;

- l'expérience a montré la sensibilité du sujet et le risque de conflit entre les autorités organisatrices et l'opérateur historique à ce sujet, SNCF Mobilités refusant parfois de transmettre des informations demandées par les autorités organisatrices au nom du secret industriel et commercial.

Votre commission se félicite donc de l'inscription, dans la loi, d'une obligation de transmission des informations nécessaires aux autorités organisatrices, accompagnée de procédures de sanction en cas de manquement.

Le Sénat avait d'ailleurs adopté un dispositif proche dans la proposition de loi du président de la commission Hervé Maurey et du sénateur Louis Nègre relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, adoptée par le Sénat lors de sa séance du 29 mars 2018.

Votre commission relève avec satisfaction que le dispositif du présent projet de loi s'applique également aux gestionnaires d'infrastructure et d'installations de service, donc des gares, et que le secret industriel et commercial ne fera pas obstacle à la transmission de ces données.

Le dispositif du présent projet de loi est néanmoins plus restrictif que celui de la proposition de loi en ce qui concerne le champ des données à transmettre, puisqu'il le limite aux informations « qui s'avère[nt] nécessaire[s] pour mener les procédures d'attribution des contrats de service public ». Or, l'autorité organisatrice peut avoir besoin d'informations relatives à l'exécution du contrat pour d'autres raisons, par exemple pour assurer le suivi du contrat de service public. En outre, la mention « sans préjudice des stipulations particulières prévues par les contrats de service public » pourrait en réduire la portée.

Par ailleurs, il ne prévoit pas les modalités de communication de certaines de ces informations aux candidats.

C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté l'amendement COM-158 du rapporteur, qui propose une nouvelle rédaction du dispositif, visant à parvenir à un équilibre entre la protection légitime du secret industriel et commercial et la nécessité, pour les autorités organisatrices comme pour les candidats à un appel d'offres, d'avoir accès à un certain nombre d'informations.

Cet amendement étend, à l'article L. 2121-16, l'obligation de transmission à l'ensemble des informations relatives à l'organisation ou à l'exécution de ces services et aux missions faisant l'objet du contrat de service public, et non aux seules données nécessaires à la préparation d'une procédure de mise en concurrence.

Sur le modèle de ce que prévoyait l'article 7 de la proposition de loi des sénateurs Hervé Maurey et Louis Nègre relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, l'article L. 2121-16 pose tout d'abord le principe de la transmission obligatoire de ces informations à l'autorité organisatrice compétente, à sa demande, avant de prévoir la fixation, par un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, d'une liste de catégories d'informations devant être considérées de façon irréfragable comme devant être transmises à l'autorité organisatrice en application de ce principe, ainsi que les délais dans lesquels ces informations devront être transmises. Ce décret doit accélérer la transmission des informations qu'il aura identifiées aux autorités organisatrices, et éviter la contestation, de la part des opérateurs de transport, des gestionnaires d'infrastructure ou des exploitants d'installations de service, du bien-fondé des demandes faites en ce sens par les autorités organisatrices. La rédaction retenue n'empêchera pas la transmission de toute autre donnée utile à l'autorité organisatrice qui n'aurait pas été identifiée a priori dans ce décret.

Ce faisant, le dispositif adopté par la commission reprend également les recommandations faites par l'Arafer dans sa contribution sur « les conditions d'une ouverture à la concurrence efficace des services conventionnés » de mars 2018, qui affirme notamment qu'« il est indispensable que les AOT disposent, par principe, d'un droit d'accès à toute information détenue par l'opérateur sortant relative à l'exécution du service conventionné. Pour ce faire, une disposition législative édictant le principe selon lequel l'autorité organisatrice des transports peut exiger de l'opérateur sortant qu'il fournisse toute information économique, financière ou technique relative à l'exécution du service qui lui est confié est indispensable afin que le secret en matière industrielle et commerciale ne puisse faire obstacle à la transmission de ces données. »

La rédaction retenue par votre commission affirme clairement que le secret industriel et commercial ne pourra faire obstacle à la transmission de ces informations, ce qui était implicite dans la rédaction du projet de loi. En parallèle, elle renforce les obligations de l'autorité organisatrice en matière de protection des informations couvertes par le secret industriel et commercial, en prévoyant l'application de l'article L. 226-13 du code pénal à la divulgation de ces informations à des tiers non autorisés. Cet article punit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire. Seuls les services de l'autorité organisatrice responsables de la passation et du suivi de l'exécution du contrat de service public ou les prestataires chargés d'assurer cette mission pourront y avoir accès. Les candidats à un appel d'offres pourront avoir accès à certaines de ces données, dans des conditions spécifiques fixées à un nouvel article L. 2121-14-1. Enfin, l'obligation faite aux autorités organisatrices d'établir d'un plan de gestion des informations couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale est préservée.

L'amendement adopté crée également un nouvel article L. 2121-14-1 abordant spécifiquement la question de la transmission, par les autorités organisatrices, des informations nécessaires aux candidats dans le cadre des procédures de mise en concurrence. Il importe en effet de bien distinguer ces deux opérations, dans la mesure où l'ensemble des données recueillies par les autorités organisatrices n'ont pas vocation à être transmises aux candidats aux appels d'offres.

Ce nouvel article, qui reprend le dispositif prévu à l'article 2 de la proposition de loi d'Hervé Maurey et Louis Nègre relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, prévoit que l'autorité organisatrice de transport communique aux opérateurs économiques participant à la procédure de passation d'un contrat de service public les informations utiles pour préparer une offre dans le cadre d'une procédure de mise en concurrence. Un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, déterminera les catégories d'informations concernées et les conditions dans lesquelles des informations couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale peuvent, si cela est strictement nécessaire pour éviter des distorsions de concurrence, être communiquées, de façon à en protéger la confidentialité. Ce décret pourra par exemple imposer la présentation de certaines informations par fourchette de valeurs, ou leur consultation dans une salle spécifique (data room).

Comme cela a été exposé plus haut, la transmission de certaines informations couvertes par le secret industriel et commercial, de façon proportionnée et encadrée, est en effet indispensable pour que les candidats aux appels d'offres soient en mesure de présenter des offres réalistes et que l'opérateur historique ne bénéficie pas d'une « rente informationnelle », comme l'a exposé l'Arafer dans la contribution précitée.

Votre commission a également adopté l'amendement COM-123 du rapporteur, qui clarifie le dispositif d'entrée en vigueur du présent article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 quinquies A (article L.2121-16-1 [nouveau] du code des transports) - Obligation de détention d'une autorisation d'exploitation pour l'exécution d'un service ferroviaire

Objet : cet article prévoit la nécessité, pour les opérateurs exploitant des services de transport ferroviaire, de détenir les certificats de sécurité requis et d'exercer, à titre principal, une activité de transport ferroviaire.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2221-1 du code des transports confie à l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) le rôle de veiller au respect des règles relatives à la sécurité et à l'interopérabilité des transports ferroviaires sur le réseau ferré national et sur d'autres réseaux ferroviaires présentant des caractéristiques d'exploitation comparables79(*).

À cette fin, l'EPSF est chargé « de délivrer les autorisations requises pour l'exercice des activités ferroviaires et d'en assurer le suivi et le contrôle » et de promouvoir et diffuser « les bonnes pratiques en matière d'application de la réglementation de sécurité et d'interopérabilité ferroviaire ».

Les autorisations d'exploitation, ou certificats de sécurité, devant être détenus par les exploitants de services ferroviaires doivent préciser le domaine d'emploi, les prescriptions et les restrictions particulières d'exploitation qui sont applicables.

Elles précisent en particulier l'ensemble des caractéristiques permettant de déterminer les lignes sur lesquelles l'exploitant est apte à circuler ainsi que les prescriptions de maintenance permettant d'assurer la sécurité des véhicules sur la durée. Ces prescriptions peuvent prendre la forme d'un plan de maintenance présenté dans la demande d'autorisation.

La détention d'un certificat de sécurité conditionne l'application du décret-socle relatif à la durée de travail et de la convention collective applicable aux salariés de la branche ferroviaire, respectivement prévus aux articles L. 2161-1 et L 2162-1 du code du transport80(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 2 quinquies A a été inséré en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur Jean-Baptiste Djebbari, avec un avis favorable du Gouvernement.

Il insère un nouvel article L. 2121-16-1 au sein du code des transports qui prévoit que l'exécution de services de transport ferroviaire dans le cadre de contrats de service public doit être assurée par des entreprises titulaires des autorisations délivrées par l'établissement public de sécurité ferroviaire et dont l'activité principale est le transport ferroviaire.

Ce faisant, cet amendement vise, d'après Jean-Baptiste Djebbari « à garantir une concurrence sains et loyale, notamment en matière sociale »81(*) en permettant de garantir l'application du cadre social commun à l'ensemble des entreprises exploitant des services ferroviaires de transport.

III. La position de votre commission

En indiquant que les entreprises exploitant des services ferroviaires doivent être détentrices d'une autorisation d'exploitation et exercer, à titre principal, une activité de transport ferroviaire, cet article permet de garantir l'application du décret-socle et de la convention collective de la branche ferroviaire aux nouveaux opérateurs de transport ferroviaire.

Il s'agit donc d'une garantie importante qui assurera à l'ensemble des salariés des opérateurs qui exploiteront des services de transport ferroviaire le bénéfice d'un cadre social commun.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 quinquies (articles L. 2121-17 à L. 2121-26 [nouveaux] du code des transports)

Transfert des salariés entre entreprises ferroviaires

Objet : cet article définit le cadre juridique applicable au transfert de salariés entre entreprises ferroviaires, en cas de changement d'attributaire d'un contrat de service public portant sur l'exploitation de tout ou partie d'un service ferroviaire.

I. Le droit en vigueur

1. Le régime juridique applicable au transfert des salariés et de leurs droits individuels et collectifs

a) Le transfert du contrat de travail des salariés en cas de transfert d'entreprise

Lorsqu'une activité économique est transférée d'une entreprise vers une autre entreprise, à l'occasion par exemple du renouvellement d'un contrat de service public dont l'exécution est confiée à un nouvel opérateur, les articles L. 1224-1 du code du travail et suivants prévoient qu'il est procédé à un transfert des salariés concourant à cette activité.

L'article L. 1224-1 dispose ainsi que, « lorsque survient une modification dans la situation juridique de l'employeur, notamment par succession, vente, fusion, transformation du fonds, mise en société de l'entreprise, tous les contrats de travail en cours au jour de la modification subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l'entreprise ».

L'article L. 1224-2 précise que le nouvel employeur est tenu, à l'égard des salariés, aux obligations qui incombaient à l'ancien employeur ; il doit donc reprendre les contrats de travail de ces salariés et l'ensemble des droits qui leur sont afférents.

Cette obligation de reprise des personnels est prévue par le droit européen. La directive n° 2001/23 du Conseil du 12 mars 200182(*) prévoit le transfert des droits et obligations qui résultent d'un contrat de travail ou d'une relation au cessionnaire de l'activité des contrats de travail des salariés en cas de transfert d'entreprise ou d'établissement.

Ce transfert est défini, à l'article 1er de la directive, comme le transfert « d'une entité économique maintenant son identité, entendue comme un ensemble organisé de moyens en vue de la poursuite d'une activité économique, que celle-ci soit essentielle ou accessoire ».

Conformément aux dispositions de la directive de 2001 et de l'article L. 1224-1 du code du travail, et à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne, le juge administratif et judiciaire français a consacré la nécessité que deux conditions cumulatives soient remplies pour que le transfert des contrats de travail des salariés soit obligatoire83(*) :

- l'entité transférée doit « conserver son identité »84(*), ce qui implique que le nouvel exploitant poursuive la même activité ou une activité connexe ou similaire susceptible de maintenir les emplois ;

- l'entité transférée doit être une « entité économique autonome », comprise comme « un ensemble organisé de personnes et d'éléments corporels ou incorporels permettant l'exercice d'une activité économique qui poursuit un objectif propre »85(*).

La satisfaction de cette condition fait l'objet d'une évaluation au cas par cas, au regard de l'ensemble des circonstances de fait qui caractérisent l'opération en cause, au nombre desquelles figurent l'existence de personnels affectés spécialement à l'exploitation de l'activité transférée, l'existence d'un transfert d'actifs corporels (biens meubles ou immeubles) ou incorporels et leur valeur ou moment du transfert, ou encore le transfert de la clientèle.

La Cour de Justice de l'Union européenne considère ainsi qu'un transfert est exclu « en l'absence de cession d'actifs significatifs »86(*), ce qui peut concerner le matériel nécessaire à l'exploitation de l'activité, l'organisation des travailleurs en collectivité réunie durablement et l'affectation spéciale des travailleurs à l'activité87(*).

b) Le transfert des accords collectifs et des avantages non contractuels

Lors d'un transfert d'entreprise, les conventions et accords collectifs existants sont maintenus au sein de la nouvelle entreprise, qui peut procéder à leur mise en cause, dans les conditions prévues à l'article L. 2261-9 du code du travail88(*).

Lorsque ces conventions ou accords sont mis en cause, l'article L. 2261-14 du code du travail prévoit qu'ils continuent à produire effet jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle convention ou d'un nouvel accord qui leur sont substitués ou, à défaut, pendant une durée d'un an à compter de l'expiration d'un délai de préavis de dénonciation de trois mois (soit quinze mois au total), sauf clause prévoyant une durée supérieure.

Une nouvelle négociation doit alors s'engager dans l'entreprise concernée dans les trois mois suivant la mise en cause, en vue d'adapter les dispositions de la convention ou de l'accord ou en vue de l'élaboration de nouvelles stipulations.

Lorsque la convention ou l'accord qui a été mis en cause n'ont pas été remplacés par une nouvelle convention ou un nouvel accord dans le délai fixé, les salariés des entreprises concernées conservent une rémunération dont le montant annuel ne peut être inférieur à la rémunération versée lors des douze derniers mois.

En ce qui concerne les avantages collectifs non contractuels, tels que les engagements unilatéraux pris par l'ancien employeur, les usages et les accords atypiques, ils ne s'imposent au nouvel employeur que si celui-ci ne procède pas à leur révocation ou à leur dénonciation régulière, en informant par écrit les salariés et les représentants du personnel de ne plus les appliquer.

c) La non-application du régime juridique relatif au transfert d'entreprise au transport ferroviaire de voyageurs

L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs se traduira, s'agissant des services ferroviaires faisant l'objet d'un contrat de service public, par la possibilité qu'un opérateur alternatif soit retenu pour exploiter le service ferroviaire concerné en lieu et place de SNCF Mobilités.

La question se pose alors de la possibilité d'appliquer le régime juridique relatif au transfert des contrats de travail des salariés prévu par l'article L. 1224-1 du code du travail au cas du transfert de l'exploitation d'un service ferroviaire.

Comme mentionné supra, les dispositions du code du travail relatives au transfert des salariés ne sont applicables que lorsque l'activité transférée constitue un ensemble organisé de personnes et d'éléments corporels ou incorporels clairement identifiables.

Or, les modalités d'organisation du travail au sein de l'opérateur historique ne permettent pas que cette condition soit remplie. En effet, les salariés de SNCF Mobilités ne sont pas exclusivement affectés à un service de TER ou de TET, mais ils sont amenés à concourir à l'exploitation de plusieurs services.

De même, le critère relatif au transfert d'actifs corporels pourrait ne pas être réuni dans le cas où un nouvel entrant disposerait de son propre matériel roulant, ou ferait appel aux services d'une société de location de matériels roulants.

Cette difficulté a été relevée dans le rapport « Grignon » relatif aux conditions pour une expérimentation portant sur l'ouverture à la concurrence des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs89(*). Celui-ci souligne que « faute d'affectation exclusive du personnel de la SNCF sur le service dont le transfert est envisagé, le critère du transfert d'une entité économique maintenant son identité ferait défaut. Il ne s'appliquerait pas à une opération telle que celle qui est envisagée pour la simple raison que le personnel de la SNCF n'est pas affecté exclusivement à un service susceptible d'être repris par un nouvel opérateur. Dès lors, ni les dispositions de la directive 2001/23, ni celles de l'article L. 1224-1 et suivants du code du travail ne s'appliqueraient de droit ».

Compte tenu de la non-application du régime de la directive 2001/23 et de l'article L. 1224-1 et suivants du code du travail au cas de la succession d'opérateurs exploitant un service ferroviaire, il est nécessaire que la loi détermine le cadre applicable au transfert des salariés à l'occasion de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Le droit européen prévoit la possibilité pour les États membres de garantir aux salariés transférés à une entreprise ferroviaire le maintien de leurs droits sociaux fondamentaux, en dépit de la non-application des dispositions de la directive 2001/23. L'article 4 § 5 du règlement 1370/200790(*), qui régit les services ferroviaires conventionnés, dispose en effet que « les autorités compétentes peuvent exiger de l'opérateur de service public sélectionné qu'il offre au personnel préalablement engagé pour fournir les services les droits dont il aurait bénéficié s'il y avait eu transfert au sens de la directive 2001/23/CE ».

Il revient donc aux États membres de déterminer les modalités de transfert des salariés entre entreprises ferroviaires.

2. Les garanties sociales des salariés de la SNCF

Comme il a été rappelé dans le commentaire de l'article 1er, les salariés du groupe public ferroviaire relèvent soit d'un régime statutaire, défini par la directive RH 0001 « Statut des relations collectives entre la SNCF et son personnel », soit d'un régime contractuel, couvert par la directive RH 0254 « Dispositions applicables au personnel contractuel ».

Les salariés statutaires bénéficient de garanties sociales prévues par le statut ainsi que d'autres avantages hors statut. La directive RH 0001 comporte douze chapitres portant sur les conditions de rémunération, le déroulement de la carrière, la représentation du personnel, les congés, les modalités de cessation des fonctions, les garanties disciplinaires et les sanctions, ou encore le régime spécial de sécurité social.

La rémunération des agents statutaires (chapitre 2) se compose d'une part fixe incluant un traitement, dont le montant dépend d'un coefficient hiérarchique afférent à la position de rémunération sur laquelle est placé l'agent, une indemnité de résidence, en fonction du lieu de travail, ainsi qu'une prime de fin d'année égale à une mensualité. A ces éléments fixes peuvent s'ajouter : des primes de travail, des indemnités liées à des sujétions particulières, des gratifications et des allocations attribuées à titre de remboursement de frais.

Cette rémunération évolue au gré du déroulement de la carrière (chapitre 6), à chaque fois qu'un agent change de qualification, gagne un niveau supplémentaire au sein de sa qualification ou change de position de rémunération au sein de son niveau91(*).

DÉROULEMENT DE LA CARRIÈRE ET ÉVOLUTION DE LA RÉMUNÉRATION DES AGENTS DU CADRE PERMANENT

Source : SNCF, livret d'accueil RH

Compte tenu de la diversité des qualifications et des positions, les niveaux de rémunération des agents du cadre permanent sont hétérogènes. La rémunération brute mensuelle moyenne des conducteurs de train (TA, TB) est comprise entre 2 560 et 3 591 euros. Celle des cadres (F, G, H) est comprise entre 3 752 et 5 427 euros par mois.

RÉMUNÉRATION MENSUELLE MOYENNE BRUTE DES AGENTS DU CADRE PERMANENT DE LA SNCF PAR QUALIFICATION

(en euros)

 

Qualification

Rémunération

Exécution

A

2 103

B

2 306

C

2 622

Maîtrise

D

3 011

E

3 030

Cadres

F

3 752

G

4 478

H

5 427

Conducteurs de train

TA

2 560

TB

3 591

Source : plateforme Open Data de la SNCF

En ce qui concerne les congés (chapitre 10), les agents statuaires bénéficient de 28 jours ouvrables de congés réglementaires, ainsi que de congés supplémentaires avec ou sans solde en cas d'événements de famille (mariage, décès) ou pour des motifs relatifs à leur vie civique.

Une autre garantie dont bénéficient les agents statutaires concerne les modalités de cessation des fonctions (chapitre 7). Ils bénéficient en effet d'une « garantie de l'emploi », en vertu de laquelle ils ne peuvent cesser leurs fonctions que par démission, retraite, réforme92(*), radiation des cadres ou révocation93(*). Ils ne peuvent donc faire l'objet d'un licenciement personnel pour des motifs non disciplinaires ou d'un licenciement économique94(*).

S'agissant enfin de la protection sociale (chapitre 12), les agents statutaires sont affiliés à un régime spécial de sécurité sociale géré par la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPR), qui couvre les risques maladie, maternité, invalidité, vieillesse, accidents du travail, maladies professionnelles et décès.

La SNCF dispose d'un service médical intégré à l'entreprise chargé d'assurer la médecine du travail, la médecine de soins95(*) et la médecine d'aptitude. La consultation des médecins généralistes et spécialistes dans les cabinets médicaux de la SNCF et des médecins de ville agréés est gratuite et sans avance de frais. Les droits à pension du régime spécial de retraite sont encadrés par le décret n° 2008-639 du 30 juin 200896(*), qui prévoit notamment que les agents qui ont au moins 27 années de services valables ouvrent leur droit à pension à 57 ans pour les agents nés à compter du 1er janvier 1967 et à 52 ans pour les agents de conduite nés à compter du 1er janvier 197297(*).

Outre les droits sociaux garantis par le statut, les salariés de la SNCF peuvent bénéficier d'avantages non statutaires.

Ils disposent ainsi de facilités de circulation, qui sont des avantages en nature accordés aux personnels salariés et retraités de SNCF et à leurs ayants droit, leur permettant de voyager gratuitement ou à prix réduit sur l'ensemble des lignes SNCF. Les salariés et retraités de SNCF ont ainsi la faculté d'emprunter gratuitement les trains sans réservation obligatoire grâce à une carte de libre circulation, le « Pass Carmillon », et bénéficient de huit dispenses de paiement pour les trains à réservation obligatoire. Les ayants droit des salariés de SNCF, c'est-à-dire les partenaires de couple, les enfants jusqu'à 21 ans ou 28 ans pour les étudiants, les parents et grands-parents et leurs partenaires de couple, bénéficient de contingents de voyages gratuits et de réductions tarifaires.

TABLEAU COMPARATIF DES CONDITIONS DE TRAVAIL, DE RÉMUNÉRATION ET D'EMPLOI DES SALARIÉS STATUTAIRES ET CONTRACTUELS DE LA SNCF

Source : SNCF, mars 2018

Les salariés contractuels bénéficient, quant à eux, de garanties sociales identiques à celles des salariés statutaires s'agissant des conditions de rémunération - bien que ne se décomposant pas de la même façon, leur rémunération est déterminée en référence à celle des agents du cadre permanent - des jours de congé, du bénéfice des facilités de circulation ou encore du droit à la formation (voir tableau comparatif ci-dessus).

En revanche, contrairement aux agents statutaires, ils ne bénéficient pas de la garantie de l'emploi et peuvent par conséquent faire l'objet d'un licenciement pour faute grave, sans préavis ni indemnité, pour inaptitude médicale et en cas d'impossibilité de reclassement ou pour motif économique98(*), ainsi que d'un licenciement pour motif personnel ou économique présentant des causes réelles et sérieuses. Les agents contractuels peuvent également demander une rupture conventionnelle.

De même, ils ne relèvent pas du régime spécial de prévoyance et de retraite de la SNCF mais sont affiliés au régime général de Sécurité sociale.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 2 quinquies a été inséré en commission à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement. Il définit le cadre juridique applicable au transfert des salariés entre entreprises ferroviaires en cas de changement d'attributaire d'un contrat de service public portant sur l'exploitation de tout ou partie d'un service ferroviaire.

À cette fin, il crée une nouvelle section 2 « Changement d'attributaire d'un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs » au sein du chapitre Ier bis « Règles applicables aux contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs » du titre II du livre Ier de la deuxième partie du code des transports, comprenant dix articles nouveaux L. 2121-17 à L. 2121-26.

Ces articles portent, d'une part, sur les modalités de définition du périmètre des salariés à transférer et sur l'information et l'accompagnement des salariés en cas de changement d'opérateur (articles L. 2121-17 à L. 2121-21) et, d'autre part, sur les droits sociaux garantis aux salariés transférés (articles L. 2121-22 à L. 2121-26).

L'article L. 2121-17 pose le principe du transfert des contrats de travail en cours depuis au moins six mois des salariés concourant à l'exploitation de tout ou partie d'un service ferroviaire dont l'exploitation est confiée à un nouvel opérateur.

L'article L. 2121-18 renvoie à un décret en Conseil d'État, pris après consultation des autorités organisatrices et des représentants des organisations professionnelles et syndicales, le soin de déterminer :

- les informations transmises aux salariés durant les différentes phases d'attribution du contrat de service public ;

- les modalités de transmission de ces informations ;

- les modalités d'accompagnement individuel et collectif des salariés devant faire l'objet d'un transfert.

L'article L. 2121-19 prévoit que l'opérateur sortant fixe le nombre de salariés dont le contrat de travail est transféré auprès du nouvel employeur au jour de la publication par l'autorité organisatrice de l'avis d'appel à la concurrence. Il est calculé par catégorie d'emploi, à partir de l'équivalent temps travaillé des salariés concourant directement ou indirectement à l'exploitation du service concerné, à l'exception des salariés du service interne de sécurité de la SNCF et des salariés affectés à des opérations de maintenance lourde.

L'article L. 2121-20 renvoie à un accord de branche conclu dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, ou à défaut à un décret en Conseil d'État pris dans un délai de neuf mois, le soin de fixer :

- les modalités et critères de désignation des salariés devant être transférés (ceux-ci comprenant notamment le taux d'affectation au service, le lieu d'affectation, le domicile et l'ancienneté) ;

- les conditions dans lesquelles il est fait prioritairement appel au volontariat parmi les salariés affectés au service concerné ;

- les modalités et les délais selon lesquels l'opérateur sortant définit la liste des salariés susceptibles d'être transférés ;

- les modalités et délais selon lesquels l'opérateur sortant informe les salariés de l'existence et des conditions de leur transfert.

L'article L. 2121-21 prévoit que l'opérateur sortant informe « individuellement et par tout moyen conférant date certaine » les salariés de leur transfert et des conditions de celui-ci au plus tard six mois avant le changement effectif d'attributaire. Dans un délai fixé par décret, ces salariés peuvent communiquer leur refus d'un transfert ; à l'expiration de ce délai, ils sont réputés avoir accepté leur transfert.

L'article L. 2121-22 rend applicable aux conventions et accords collectifs en vigueur au sein des entreprises ferroviaires le régime de transfert en cas de changement d'opérateur prévu aux articles L. 2261-14, L. 2261-14-2 et L. 2261-14-3 du code du travail (transfert automatique puis possibilité de dénonciation des accords - voir supra).

Les articles L. 2121-23 à L. 2121-25 déterminent les garanties sociales que conservent les salariés transférés.

S'agissant des salariés employés par SNCF Mobilités, il s'agit :

- d'un niveau de rémunération net au moins égal au montant annuel perçu, pour une durée de travail équivalente. Cette rémunération garantie comprend la rémunération fixe, les primes, les indemnités et les gratifications.

- du bénéfice de la garantie de l'emploi pour les salariés statutaires. Cette garantie perdure lorsque, à leur initiative, les salariés rejoignent un nouvel opérateur régi par la convention collective de la branche ferroviaire ;

- de l'affiliation au régime spécial de sécurité sociale au titre des pensions et prestations de retraites pour les salariés statutaires et leurs ayants droit.

S'agissant des salariés employés par des entreprises ferroviaires autres que SNCF Mobilités, lorsque la convention ou l'accord collectif transféré à leur nouvel employeur a été dénoncée sans être remplacée par une nouvelle convention ou un nouvel accord dans un délai de quinze mois, ils bénéficient d'une rémunération d'un montant au moins égal à la rémunération perçue lors des douze derniers mois, dans les conditions prévues à l'article L. 2261-13 du code du travail.

L'article L. 2121-26 prévoit que les garanties conférées aux salariés transférés seront complétées par d'autres garanties définies dans un accord de branche, conclu au plus tard dix-huit mois après la publication de la loi.

En séance publique, plusieurs ajouts ont été insérés à l'initiative du rapporteur Jean-Baptiste Djebbari, avec un avis favorable du Gouvernement, afin de :

- préciser que les représentants des salariés doivent également être tenus informés au cours des différentes phases d'attribution du contrat de service public ;

- compléter le contenu du décret en Conseil d'État relatif aux modalités d'information et d'accompagnement des salariés, afin qu'il définisse également « les conditions dans lesquelles les autorités intègrent des clauses sociales dans les contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs » ;

- prévoir que le régime relatif au transfert des conventions et accords collectifs s'applique également aux « dispositions réglementaires non statutaires propres au groupe public ferroviaire ayant pour effet d'accorder un avantage à tout ou partie des salariés ».

III. La position de votre commission

Le transfert de personnels lorsqu'une entreprise succède à une autre entreprise pour réaliser une activité économique est un principe appliqué dans de nombreux secteurs d'activité, dont celui des transports, par exemple dans les transports publics urbains de voyageurs. Cette obligation de reprise des salariés par le nouvel employeur est avant tout conçue pour protéger les salariés, et empêcher que leur emploi ne disparaisse en même temps que la perte du marché pour l'entreprise sortante.

Organiser le transfert des salariés permet également d'assurer la continuité de l'activité concernée. S'agissant du transport ferroviaire de voyageurs, un tel transfert est important pour garantir la continuité du service ferroviaire, et permettre aux opérateurs alternatifs de bénéficier de personnels déjà formés et compétents pour exploiter les lignes concernées.

En l'absence d'application des dispositions de droit commun relatives au transfert des salariés entre entreprises ferroviaires, il est nécessaire que la loi fixe les règles relatives à ce transfert.

À cette fin, il convient que le cadre législatif détermine de manière détaillée les modalités de ce transfert ainsi que le socle de droits sociaux garantis aux salariés transférés. Il s'agit en effet d'assurer une garantie juridique forte aux salariés de SNCF Mobilités et de limiter les incertitudes qui résulteraient d'un dispositif trop flou qui laisserait des marges d'interprétation et donc des possibilités de contentieux entre entreprises ferroviaires au moment du transfert.

Or, à cet égard, le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale ne permet pas de lever toutes les incertitudes quant aux conditions du transfert des salariés. C'est pourquoi votre rapporteur a souhaité engager un dialogue approfondi avec les organisations syndicales et mettre pleinement à profit la navette parlementaire pour améliorer le texte sur ces points essentiels.

À son initiative, votre commission a précisé et complété les dispositions relatives aux conditions de transfert et aux droits garantis aux salariés transférés afin de lever les incertitudes restant dans le texte de l'Assemblée nationale.

S'agissant des modalités de définition du périmètre des salariés à transférer et des conditions du transfert, votre commission approuve le renvoi à un accord de branche afin de définir les critères de détermination des salariés à transférer et les conditions dans lesquelles le cédant établit et communique la liste des salariés dont le contrat est susceptible d'être transféré. Elle est également favorable au dispositif prévu relatif à l'information des salariés et de leurs représentants en amont du transfert.

En revanche, votre commission considère qu'il est de la compétence des autorités organisatrices et non des opérateurs sortants, de déterminer le nombre de salariés à transférer. Il convient en effet de s'assurer que le périmètre des salariés à transférer correspondra au mieux aux besoins du service.

Elle a en conséquence adopté un amendement COM-126 du rapporteur qui prévoit que le nombre de salariés à transférer sera arrêté par les autorités organisatrices, sur la base des éléments qui leur seront transmis par les opérateurs sortants dans un délai de six mois à compter de la notification au Journal officiel de l'Union européenne du lancement de la procédure de mise en concurrence ou de l'attribution directe du contrat99(*). En cas de différend avec l'autorité organisatrice, cet amendement prévoit la possibilité pour le nouvel opérateur de saisir l'Arafer, dans le cadre de sa procédure de règlement des différends. La décision de l'Arafer s'imposera alors aux parties.

Afin de favoriser le volontariat des salariés pour rejoindre l'opérateur entrant, votre commission a adopté un amendement COM-127 du rapporteur permettant que l'accord de branche étende à l'ensemble des salariés de l'opérateur sortant travaillant dans la région concernée la possibilité de se porter volontaires pour rejoindre le nouvel opérateur, à condition qu'ils possèdent les qualifications professionnelles requises.

Votre commission a également précisé les modalités de transfert des contrats de travail des salariés en cas de changement d'opérateur, à travers l'adoption d'un amendement COM-162 du rapporteur. Cet amendement distingue deux catégories de personnels :

- les salariés qui sont affectés majoritairement (c'est-à-dire à plus de 50 %) au service transféré feront l'objet d'un transfert obligatoire ;

- les salariés qui sont affectés à moins de 50 % au service transféré pourront refuser leur transfert. Ils se verront dans ce cas proposer une offre d'emploi par leur employeur, situé en priorité dans la même région et, à défaut, sur l'ensemble du territoire national.

Cet amendement permet également à tous les salariés dont le transfert impliquerait un changement de région de refuser ce transfert, sans que cela ait d'incidence sur la poursuite de leur contrat de travail.

Votre commission a également souhaité préciser le champ du transfert de personnels, afin que celui-ci concerne également les personnels concourant à des activités participant à la réalisation du service de transport ferroviaire transféré (par exemple des activités de distribution ou de maintenance) ainsi que les personnels de l'opérateur ferroviaire sortant qui assurent des prestations en gares, à travers l'adoption d'un amendement COM-124 du rapporteur.

Elle a par ailleurs adopté un amendement COM-125 du rapporteur précisant que les modalités de transfert des personnels fixées par le présent article ainsi que les garanties prévues pour les salariés transférés s'appliquent lorsqu'une autorité organisatrice décide de fournir elle-même un service de transport ferroviaire ou d'attribuer directement un tel service à un opérateur.

S'agissant des droits qui seront garantis aux salariés transférés, votre commission est favorable à garantir, à l'ensemble des salariés, le montant net de leur rémunération annuelle et, s'agissant des salariés statutaires, le maintien de leur garantie de l'emploi et de leur affiliation au régime spécial de sécurité sociale au titre des pensions et prestations de retraite.

Afin de répondre aux inquiétudes des salariés de SNCF Mobilités, elle a souhaité compléter ces garanties sur plusieurs aspects, en adoptant des amendements du rapporteur visant à :

- ajouter les allocations parmi les éléments de rémunération qui seront garantis aux salariés transférés (amendement COM-129) ;

- permettre aux salariés transférés qui étaient régis par le statut de demander à le réintégrer s'ils sont réembauchés sur un poste vacant par la SNCF ou ses filiales, pendant une période limitée dans le temps comprise entre trois et six ans suivant leur transfert (amendement COM-130) ;

- garantir l'emploi des salariés précédemment régis par le statut en cas de défaillance de l'opérateur auquel ils ont été transférés, en indiquant que l'autorité organisatrice sera tenue de veiller à ce qu'ils soient repris, avec l'ensemble de leurs garanties, par le nouveau titulaire du contrat de service public (amendement COM-161).

Enfin, votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-128, COM-131, COM-132 et COM-133 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 sexies A (articles L. 2102-22 et L. 2102-23 [nouveaux] du code des transports) - Portabilité de la garantie de l'emploi et de l'affiliation au régime spécial de retraite de la SNCF en cas de changement d'employeur

Objet : cet article permet aux salariés du groupe public ferroviaire régis par le statut de continuer à bénéficier de la garantie de l'emploi et de l'affiliation au régime spécial de retraite de la SNCF en cas de changement d'employeur.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 2 sexies A a été introduit en séance publique à l'Assemblée, à l'initiative du rapporteur Jean-Baptiste Djebbari, avec un avis favorable du Gouvernement.

Il permet aux salariés du groupe public ferroviaire de continuer à bénéficier de la garantie de l'emploi et de l'affiliation au régime spécial de retraite de la SNCF en cas de changement d'employeur, dès lors que leur contrat de travail continue d'être régi par la convention collective nationale de la branche ferroviaire.

Il vise, selon son auteur, à « favoriser la mobilité professionnelle des cheminots au sein de la branche [ferroviaire] »100(*) en assurant la portabilité des droits en cas de changement d'opérateur, y compris volontaire.

II. La position de votre commission

À l'occasion de l'examen de la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs de nos collègues Hervé Maurey et Louis Nègre, votre commission a adopté sans la modifier la disposition de l'article 8 permettant aux salariés de SNCF Mobilités de continuer de pouvoir bénéficier, à l'issue d'un premier transfert, de la garantie de l'emploi et de l'affiliation au régime spécial de retraite de la SNCF.

Cet article va plus loin puisqu'il garantit une telle portabilité des droits, en cas de changement d'employeur, à l'ensemble des salariés de l'actuel groupe public ferroviaire, c'est-à-dire non seulement aux salariés de SNCF Mobilités, mais aussi ceux de la société SNCF et de SNCF Réseau.

Cette portabilité ne serait pas liée à un transfert de personnels dans le cadre d'un changement d'attributaire d'un contrat de service public, mais concernerait toutes les mobilités.

Votre commission est favorable à l'extension de la portabilité de ces droits, qui assurera aux salariés statutaires de SNCF Mobilités qui changeront d'opérateur le maintien d'éléments structurants de leur statut et qui favorisera la mobilité choisie au sein de la branche ferroviaire.

Elle a adopté un amendement COM-134 du rapporteur visant à simplifier la rédaction de cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 sexies - Attribution des contrats de service public par l'État entre 2019 et 2023

Objet : cet article prévoit des dispositions transitoires pour l'ouverture à la concurrence des services conventionnés par l'État, entre le 3 décembre 2019 et le 24 décembre 2023.

I. Le droit en vigueur

Comme exposé dans le commentaire de l'article 2 quater, le règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer, pose le principe de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs à partir du 3 décembre 2019, tout en prévoyant des dérogations à ce principe.

Le paragraphe 6 de l'article 5 du règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dispose notamment que « sauf interdiction en vertu du droit national, les autorités compétentes peuvent décider d'attribuer directement des contrats de service public de transport par chemin de fer, à l'exception d'autres modes ferroviaires tels que le métro ou le tramway », jusqu'au 24 décembre 2023. Dans ce cas, la durée des contrats ne peut excéder dix ans.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 1er A du projet de loi pose le principe, à l'article L. 2141-1 du code des transports, du monopole de SNCF Mobilités sur les services publics de transport ferroviaire de voyageurs jusqu'au 24 décembre 2023.

Le présent article a été inséré en commission à l'initiative du Gouvernement.

Son I dispose que les conventions conclues par l'État directement avec SNCF Mobilités avant le 25 décembre 2023 en application de cet article L. 2141-1 se poursuivent jusqu'au terme qu'elles ont fixé, leur durée ne pouvant excéder dix ans.

Le II permet à l'État de décider, par dérogation à cet article L. 2141-1, d'attribuer des contrats de service public après publicité et mise en concurrence entre le 3 décembre 2019 et le 24 décembre 2023.

Le III précise que l'application des dispositions du présent article relatives aux conditions de poursuite et d'extinction des droits exclusifs attribués à SNCF Mobilités ne donne lieu au versement d'aucune indemnité.

En revanche, si l'État souhaite remettre en cause soit la durée, soit le périmètre d'une convention, SNCF Mobilités est indemnisé de plein droit pour la résiliation de tout ou partie de cette convention, sauf stipulation contraire prévue par la convention.

III. La position de votre commission

La combinaison de l'article 1er A et du présent article permet à l'État de choisir, entre le 3 décembre 2019 et le 24 décembre 2023, entre une attribution directe des contrats de service public à SNCF Mobilités et une procédure de mise en concurrence.

Votre commission déplore que l'ouverture à la concurrence n'ait pas été anticipée plus en amont par l'État, ce qui lui aurait permis d'ouvrir effectivement à la concurrence les trains d'équilibre du territoire dès la fin de la convention en cours101(*), soit à partir du 1er janvier 2021.

Elle ne s'oppose néanmoins pas au dispositif proposé, compte tenu de la nécessité d'une certaine progressivité dans l'ouverture à la concurrence.

Votre commission tient néanmoins à souligner que si l'État attribue directement à SNCF Mobilités une convention en 2021, voire en 2023, pour une durée de dix ans, l'échéance de la libéralisation serait repoussée à 2031 ou 2033. En attendant, les voyageurs seraient alors privés des effets bénéfiques de l'ouverture à la concurrence sur la qualité du service rendu ou sur la réduction des coûts. C'est la raison pour laquelle votre commission encourage l'État à ouvrir rapidement à la concurrence au minimum une partie des services d'intérêt national dont il a la charge et à utiliser effectivement cette faculté de mise en concurrence, présentée dans cet article comme une dérogation.

Il serait en outre dommageable que l'ensemble des autorités organisatrices attendent jusqu'au dernier moment pour libéraliser l'ensemble des services ferroviaires qu'elles organisent en une seule fois. En effet, elles ne pourraient alors bénéficier des effets d'apprentissage attendus d'une ouverture à la concurrence progressive. Par ailleurs, l'organisation concomitante d'un nombre important de procédures de mise en concurrence pourrait de fait écarter certains nouveaux entrants, qui ne seraient pas en mesure de présenter une offre pour chaque contrat. Aussi votre commission appelle-t-elle l'ensemble des autorités organisatrices à s'organiser pour échelonner dans le temps les échéances de la libéralisation des services qu'elles organisent.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-135 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 septies - Attribution des contrats de service public par les régions entre 2019 et 2023

Objet : cet article prévoit des dispositions transitoires pour l'ouverture à la concurrence des services conventionnés par les régions, entre le 3 décembre 2019 et le 24 décembre 2023.

I. Le droit en vigueur

1. Le monopole de SNCF Mobilités sur les services conventionnés

En application de l'article L. 2141-1 du code des transports, SNCF Mobilités possède le monopole de l'exploitation des services de transport de voyageurs, conventionnés ou non.

En conséquence, conformément au règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, qui prévoit que les obligations de service public et les compensations dont elles font l'objet fassent l'objet d'une convention, l'article L. 2121-4 du code prévoit la conclusion d'une convention entre chaque région et SNCF Mobilités, pour fixer les conditions d'exploitation et de financement des services ferroviaires relevant de la compétence régionale. Le contenu de la convention et les modalités de règlement des litiges entre les régions et SNCF Mobilités sont précisés par décret en Conseil d'État.

L'article L. 2121-6 prévoit que lorsqu'une liaison se prolonge au-delà du ressort territorial de la région, celle-ci peut passer une convention avec une région limitrophe, ou avec le syndicat des transports d'Île-de-France, pour l'organisation des services conventionnés. Il dispose que la mise en oeuvre de ces services fait l'objet d'une convention d'exploitation particulière entre l'une ou les deux autorités compétentes mentionnées au premier alinéa et SNCF Mobilités.

L'article L. 2121-7 permet aux régions d'adhérer à un groupement européen de coopération territoriale pour organiser des services ferroviaires régionaux transfrontaliers de personnes. Dans ce cas, par dérogation à l'article L. 2121-4, une convention passée entre un groupement européen de coopération territoriale et SNCF Mobilités fixe les conditions d'exploitation et de financement des services ferroviaires régionaux transfrontaliers de personnes organisés par le groupement pour leur part réalisée sur le territoire national.

2. Les échéances fixées par le quatrième paquet ferroviaire

Comme exposé dans le commentaire de l'article 2 sexies, le règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer, pose le principe de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs à partir du 3 décembre 2019, tout en prévoyant des dérogations à ce principe.

Si ces dérogations ne sont pas utilisées, l'obligation d'ouverture à la concurrence ne s'appliquera néanmoins qu'à l'expiration des contrats de service public conclus avant le 3 décembre 2019, sauf lorsque les conventions signées avant cette date prévoient l'ouverture à la concurrence de certains services avant leur terme, comme l'ont prévu les régions Auvergne-Rhône-Alpes, Grand Est et Pays de la Loire.

CALENDRIER DES ÉCHÉANCES DES CONVENTIONS TER ACTUELLES

Région

Convention

Échéance à fin

Auvergne-Rhône-Alpes

31/12/2022 - revoyure prévue le 01/01/2021

Bourgogne-Franche-Comté

31/12/2025

Bretagne

31/12/2018 - avenant de prolongation - négociations en cours pour la future convention (durée de la future convention non arrêtée à ce jour).

Centre-Val de Loire

31/12/2020 - L'avenant revoyure a été mis en oeuvre le 01/05/2018 avec effet rétroactif au 01/01/2018. Possibilité de prolonger deux fois d'un an.

Grand Est

31/12/2024 - revoyure prévue pour le 01/01/2021

Hauts-de-France

Nord-Pas de Calais

31/12/2024 - clause de revoyure prévue au plus tard au 31/12/2018 à laquelle se substituera la négociation d'une convention unique sur le périmètre Hauts de France - négociations en cours pour la future convention (2019-2024)

Picardie

31/12/2018 - négociations en cours pour la future convention (2019-2024)

Normandie

31/12/2019

Nouvelle-Aquitaine

Aquitaine

31/12/2018 - négociations en cours pour la future convention (2019-2024) qui couvrira l'ensemble du périmètre Nouvelle Aquitaine

Limousin

31/12/2017 - avenant de prolongation 2018 à finaliser - négociations en cours pour la future convention (2019-2024)

Poitou-Charentes

31/12/2018 - négociations en cours pour la future convention (2019-2024)

Occitanie

31/12/2025 - revoyure prévue pour le 01/01/2022

Pays de la Loire

31/12/2023 - revoyure prévue pour le 01/01/2021

Provence-Alpes-Côte d'Azur

31/12/2016 - régime de prescriptions unilatérales unique imposé par l'AO pour 2017 puis 2018, contesté par SNCF Mobilités

Source : SNCF Mobilités.

Comme exposé dans le commentaire de l'article précédent, le paragraphe 6 de l'article 5 du règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route prévoit une dérogation limitée dans le temps, jusqu'au 24 décembre 2023, laissant à l'autorité compétente le choix entre une procédure de mise en concurrence ou une attribution directe des contrats de service public. Dans ce dernier cas, la durée des contrats ne peut excéder dix ans.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 1er A du projet de loi pose le principe du monopole de SNCF Mobilités sur les services publics de transport ferroviaire de voyageurs jusqu'au 24 décembre 2023 à l'article L. 2141-1 du code des transports.

Le présent article a été inséré en commission à l'initiative du Gouvernement.

Le I du présent article abroge l'article L. 2121-4 à partir du 25 décembre 2023, pour tirer les conséquences de la suppression du monopole de SNCF Mobilités.

Le I bis tire les conséquences de cette abrogation à l'article L. 2121-7.

Le II prévoit les conventions conclues par les régions directement avec SNCF Mobilités avant le 25 décembre 2023 se poursuivent jusqu'au terme qu'elles ont fixé, leur durée ne pouvant excéder dix ans.

Le III permet aux régions, entre le 3 décembre 2019 et le 24 décembre 2023, de décider, par dérogation aux articles L. 2121-4 et L. 2141-1 :

1° de fournir elles-mêmes ces services (en régie) ou de les attribuer à une entité sur lesquelles elles exercent un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services (quasi-régie) ;

2° d'attribuer des contrats de service public après publicité et mise en concurrence.

Le IV précise que l'application des dispositions du présent article relatives aux conditions de poursuite et d'extinction des droits exclusifs attribués à SNCF Mobilités ne donne lieu au versement d'aucune indemnité.

En revanche, si une région souhaite remettre en cause soit la durée, soit le périmètre d'une convention, SNCF Mobilités est indemnisé de plein droit pour la résiliation de tout ou partie de cette convention, sauf stipulation contraire prévue par la convention.

III. La position de votre commission

La combinaison de l'article 1er A et du présent article permet aux autorités organisatrices régionales de choisir, entre le 3 décembre 2019 et le 24 décembre 2023, entre une attribution directe des contrats de service public à SNCF Mobilités, une mise en régie et une procédure de mise en concurrence.

Votre commission est favorable à une certaine progressivité dans l'ouverture à la concurrence des services ferroviaires, permettant à l'ensemble des acteurs - opérateur historique, autorités organisatrices, nouveaux entrants - de tirer les leçons des premiers cas d'ouverture à la concurrence.

Elle déplore que des expérimentations de cette ouverture à la concurrence n'aient pas pu être mises en oeuvre, alors qu'elles avaient été envisagées dès 2011. Le sénateur Francis Grignon avait ainsi remis un rapport sur les « conditions pour une expérimentation portant sur l'ouverture à la concurrence des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs102(*) », tandis que le Conseil économique, social et environnemental a rendu en juillet 2012 un rapport sur « l'ouverture à la concurrence des services ferroviaires régionaux de voyageurs » dans lequel cette question est évoquée. La proximité de l'échéance imposée par l'Union européenne empêche désormais de mettre en place de telles expérimentations.

Votre commission relève que la date du 3 décembre 2019 n'empêchera pas une certaine progressivité dans la mise en concurrence des services ferroviaires conventionnés par les régions, dans la mesure où cette obligation ne s'imposera qu'à l'expiration des échéances en cours. Toutefois, si notre droit national n'autorise pas la mise en oeuvre de la dérogation européenne prévue pour la période 2019-2023, certaines régions, comme la région Normandie dont le terme de la convention actuelle est fixé au 31 décembre 2019, auraient alors très peu de temps pour conduire la procédure d'appels d'offres, et devraient immédiatement ouvrir à la concurrence l'ensemble des services qu'elles organisent.

C'est la raison pour laquelle le Sénat avait finalement autorisé, dans la proposition de loi des sénateurs Hervé Maurey et Louis Nègre adoptée lors de la séance du 29 mars 2018, la dérogation prévue par le règlement européen pour la période allant du 3 décembre 2019 jusqu'au 24 décembre 2023, permettant aux autorités organisatrices de décider comment elles souhaitent s'organiser.

Dans la continuité de cette position, votre commission est favorable au dispositif mis en place par la combinaison des articles 1er A et du présent article, considérant qu'il reviendra effectivement aux régions de décider comment elles souhaitent s'organiser pour libéraliser les services conventionnés qu'elles organisent.

La présentation de la procédure de mise en concurrence comme une procédure « dérogatoire » au principe général d'une attribution directe à SNCF Mobilités fixé à l'article 1er A, ne doit néanmoins pas les conduire à retarder au maximum cette échéance et à se priver, d'une part, des effets positifs attendus de l'ouverture à la concurrence, et, d'autre part, des enseignements tirés des premiers appels d'offres effectués dans le cadre d'une démarche progressive d'ouverture à la concurrence.

En outre, comme cela a été exposé au commentaire de l'article précédent, votre commission appelle à la coordination entre les autorités organisatrices pour échelonner les procédures d'appels d'offres dans le temps et garantir ainsi effectivement une progressivité dans la mise en oeuvre de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés sur l'ensemble du territoire.

Votre commission a adopté les amendements rédactionnels et de coordination COM-136, COM-137, COM-138 et COM-139 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 octies (article L. 2101-1-1 [nouveau] du code des transports) - Incompatibilité des fonctions de membre d'un organe de gouvernance de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités

Objet : cet article rend incompatible l'appartenance concomitante aux organes de gouvernance des sociétés SNCF Réseau et SNCF Mobilités au 1er janvier 2020.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 2 octies a été inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement.

Il créé un nouvel article L. 2101-1-1 au sein du code des transports qui prévoit qu'une même personne ne peut être concomitamment membre d'un organe de gouvernance de la société SNCF Réseau et d'un organe de gouvernance de la société SNCF Mobilités.

Cette disposition entrerait en vigueur le 1er janvier 2020, à la date que retient le projet de loi pour procéder à la transformation des établissements publics du groupe public ferroviaire en sociétés anonymes à capitaux publics.

II. La position de votre commission

Afin de garantir à l'ensemble des entreprises ferroviaires des conditions d'accès aux installations essentielles équitables et non discriminatoires, le droit européen prévoit que le gestionnaire de réseau doit bénéficier de garanties d'indépendances vis-à-vis des entreprises exploitant des services ferroviaires103(*).

Plusieurs garanties sont actuellement prévues par le code des transports. L'article L. 2111-15 de ce code prévoit en particulier qu'un membre du conseil d'administration de SNCF Réseau « ne peut être simultanément membre du conseil de surveillance, membre du conseil d'administration ou dirigeant d'une entreprise exerçant, directement ou par l'intermédiaire d'une de ses filiales, une activité d'entreprise ferroviaire, ou d'une entreprise filiale d'une entreprise exerçant une activité d'entreprise ferroviaire ».

Toutefois, les modalités de gouvernance du futur groupe public unifié devant être précisées par voie d'ordonnance, cet article du code des transports ainsi que les autres articles ayant trait à la gouvernance de SNCF Réseau feront l'objet de modifications substantielles.

Afin de s'assurer que l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure sera préservée, il est utile de conforter dans ce projet de loi le régime d'incompatibilité entre les fonctions de membre d'un organe de gouvernance de SNCF Réseau avec celles de membre d'un organe de gouvernance de SNCF Mobilités.

Une telle incompatibilité doit également être prévue s'agissant des fonctions de dirigeant et des fonctions exercées au sein d'entreprises ferroviaires autres que SNCF Mobilités.

Par ailleurs, compte tenu du rattachement du gestionnaire de gares à SNCF Réseau prévue à l'article 1er A, et de la nécessité d'assurer à l'ensemble des entreprises ferroviaire un accès équitable aux gares de voyageurs, il convient d'étendre ces garanties d'indépendance à Gares et Connexions.

Tel est l'objet de l'amendement COM-169 du rapporteur, adopté par votre commission, qui élargit le régime d'incompatibilité prévu par l'article 2 octies :

- aux fonctions de dirigeant, en plus des fonctions de membre du conseil de surveillance et de membre du conseil d'administration ;

- aux fonctions exercées au sein de Gares et Connexions ;

- aux fonctions exercées au sein de toute entreprise exerçant, directement ou par l'intermédiaire d'une filiale, une activité d'entreprise ferroviaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 nonies (nouveau) (article L. 2121-4-1 [abrogé] du code des transports) - Transfert des matériels roulants et des ateliers de maintenance

Objet : cet article prévoit le transfert à l'autorité organisatrice, à sa demande, des matériels roulants et des ateliers de maintenance majoritairement utilisés par SNCF Mobilités pour la poursuite de missions prévues par un contrat de service public conclu avant le 25 décembre 2023.

I. Le droit en vigueur

1. Les matériels roulants utilisés dans le cadre des services conventionnés

Entre 2002 et 2015, les régions ont investi plus de 11 milliards d'euros pour renouveler plus de 80 % du matériel roulant utilisé dans le cadre des services de TER104(*). SNCF Mobilités en est aujourd'hui propriétaire.

À la suite d'une demande des régions, la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a créé l'article L. 2121-4-1 du code des transports, pour permettre le transfert de ces matériels aux régions. Il dispose que « les matériels roulants utilisés par SNCF Mobilités pour la poursuite exclusive des missions prévues par un contrat de service public peuvent être repris par l'autorité organisatrice compétente, qui les met à disposition de SNCF Mobilités pour la poursuite des missions qui font l'objet de ce contrat de service public. Cette reprise se fait moyennant le versement d'une indemnité égale à la valeur nette comptable, nette des subventions versées par ladite autorité organisatrice. Elle ne donne lieu à aucun versement de salaire ou honoraires, ni à aucune perception d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit. »

Cette disposition n'a jamais été mise en oeuvre. Des discussions entre les régions et l'opérateur historique ont mis à jour un certain nombre de divergences sur le périmètre des matériels à transférer, les pièces détachées, la documentation relative à la maintenance. Dans sa contribution intitulée « lever les obstacles pour une ouverture à la concurrence réussie », l'Arafer a par ailleurs souligné les difficultés liées à la définition du périmètre exact du matériel roulant nécessaire à l'exploitation du service conventionné et la détermination de sa valeur nette comptable, SNCF Mobilités ne disposant pas à l'heure actuelle de séparation comptable permettant de connaître précisément ces éléments.

L'État a également conduit une politique de renouvellement des trains d'équilibre du territoire105(*).

L'accès aux matériels roulants est un enjeu fort dans le contexte de l'ouverture à la concurrence. Comme l'a indiqué l'Arafer dans sa contribution, « le montant des investissements à réaliser pour acquérir une flotte de matériels roulants ferroviaires, conjugué au faible degré d'interopérabilité de ces actifs sur le réseau national et entre les réseaux des pays européens, constitue une importante barrière à l'entrée de concurrents sur le marché des services de transport. »

Pour lever cet obstacle, l'article 5 bis du règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, modifié par le quatrième paquet ferroviaire, énumère différentes options possibles, en laissant les autorités compétentes libres de retenir celle qu'elles estiment la plus adaptée.

ARTICLE 5 BIS DU RÈGLEMENT N° 1370/2007 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 23 OCTOBRE 2007 RELATIF AUX SERVICES PUBLICS DE TRANSPORT DE VOYAGEURS PAR CHEMIN DE FER ET PAR ROUTE, TEL QUE MODIFIÉ PAR LE QUATRIÈME PAQUET FERROVIAIRE

2. Les ateliers de maintenance

SNCF Mobilités est aujourd'hui affectataire des ateliers de maintenance des matériels roulants utilisés pour le transport de voyageurs.

Ces ateliers sont des installations de service au sens de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen. Il s'agit de terrains, bâtiments et équipements aménagés pour permettre la fourniture de services nécessaires à l'exploitation des trains, cités à l'annexe II de la directive, et dont elle garantit l'accès, à des conditions équitables, non discriminatoires et transparentes. Ces dispositions ont notamment été transposées dans le chapitre III « Exploitation des installations de service et prestations fournies aux candidats » du titre II « Exploitation » du livre Ier « Système de transport ferroviaire ou guidé » de la deuxième partie du code des transports.

Comme les autres biens immobiliers gérés par SNCF Mobilités, ces ateliers appartiennent à l'État, mais SNCF Mobilités exerce sur eux, en application de l'article L. 2141-13 du code des transports, tous pouvoirs de gestion, comme s'il en était propriétaire.

D'après SNCF Mobilités, la proportion d'ateliers intégralement affectés à une seule activité de transport de voyageurs est faible. Ainsi, aucun technicentre de maintenance n'est intégralement dédié à l'activité TER. Le taux d'affectation à cette activité varie de 35 à 93 %106(*).

II. Le texte adopté par votre commission

Votre commission a créé cet article additionnel en adoptant l'amendement COM-79 de Jean-François Longeot.

Son I prévoit, sur le modèle de l'article 9 de la proposition de loi d'Hervé Maurey et Louis Nègre relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, adoptée par le Sénat le 29 mars 2018, le transfert à l'autorité organisatrice, à sa demande, des matériels roulants utilisés par SNCF Mobilités pour la poursuite de missions prévues par un contrat de service public qui lui a été attribué directement avant le 25 décembre 2023.

Il se fera moyennant le versement d'une indemnité égale à la valeur nette comptable, nette de toutes subventions, et ne donnera lieu à aucun versement de salaire ou honoraires, ni à aucune perception ou régularisation d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit.

Votre commission a adopté le sous-amendement COM-164 proposé par le Gouvernement, prévoyant que lorsque l'autorité organisatrice ne récupère pas la propriété de ces matériels, elle prend en charge les coûts de démantèlement des matériels à proportion de leur durée d'utilisation dans le cadre des contrats de service public de son ressort, déduction faite des provisions qui lui auraient été déjà facturées. Il s'agit d'un compromis trouvé avec les régions, qui permet notamment de résoudre la question de la prise en charge des coûts de désamiantage des matériels non repris par les autorités organisatrices.

Le II du présent article prévoit, sur le modèle de l'article 10 de la proposition de loi d'Hervé Maurey et Louis Nègre relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, le transfert à l'autorité organisatrice, à sa demande, des ateliers de maintenance majoritairement utilisés par SNCF Mobilités pour l'exécution de services faisant l'objet d'un contrat de service public qui lui a été attribué directement avant le 25 décembre 2023, ainsi que des terrains y afférents.

Il se fera moyennant le versement d'une indemnité égale à la valeur nette comptable, nette de toutes subventions, pour les ateliers de maintenance et à la valeur vénale, nette de toutes subventions, pour les terrains y afférents. Il ne donnera lieu à aucun versement de salaire ou honoraires, ni à aucune perception ou régularisation d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit.

Le III du présent article abroge, par voie de conséquence, l'article L. 2121-4-1 du code des transports.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 3 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour définir les autres aspects de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés

Objet : cet article habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance pour aborder les aspects de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés restant à préciser : la procédure d'attribution des contrats par voie de mise en concurrence, les conditions de transfert des salariés, et le devenir des biens utilisés par SNCF Mobilités dans le cadre de contrats de service public.

I. Le droit en vigueur

1. Les dispositions du règlement n° 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route concernant la spécification des obligations de service public

Le règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer a inséré dans ce règlement n° 1370/2007 un nouvel article 2 bis concernant les spécifications des obligations de service public.

Cet article prévoit notamment que ces spécifications doivent respecter le principe de proportionnalité et être « cohérentes avec les objectifs stratégiques fixés dans les documents exposant la politique en matière de transports publics des États membres. Le contenu et le format des documents exposant la politique en matière de transports publics ainsi que les procédures régissant la consultation des parties prenantes concernées sont déterminés conformément au droit national. »

ARTICLE 2 BIS DU RÈGLEMENT N° 1370/2007 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 23 OCTOBRE 2007 RELATIF AUX SERVICES PUBLICS DE TRANSPORT DE VOYAGEURS PAR CHEMIN DE FER ET PAR ROUTE, TEL QUE MODIFIÉ PAR LE QUATRIÈME PAQUET FERROVIAIRE

2. La procédure d'attribution des contrats de service public

Comme exposé dans les commentaires précédents, SNCF Mobilités possède le monopole de l'exploitation des services de transport ferroviaire de voyageurs, conventionnés ou non, en application de l'article L. 2141-1 du code des transports. En conséquence, l'État et les régions concluent directement des conventions avec l'opérateur.

Le paragraphe 3 de l'article 5 du règlement européen n° 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, tel que modifié par le règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016, dispose que « toute autorité compétente qui recourt à un tiers autre qu'un opérateur interne attribue les contrats de service public par voie de procédure de mise en concurrence, sauf dans les cas visés aux paragraphes 3 bis, 4, 4 bis, 4 ter, 5 et 6 », qui correspondent aux dérogations exposées au commentaire de l'article 2 quater. Cet article sera applicable à partir du 3 décembre 2019.

La procédure d'attribution est en revanche peu encadrée, puisqu'il est uniquement indiqué que « la procédure adoptée pour la mise en concurrence est ouverte à tout opérateur, est équitable et respecte les principes de transparence et de non-discrimination. Après la soumission des offres et une éventuelle présélection, la procédure peut donner lieu à des négociations dans le respect de ces principes, afin de préciser les éléments permettant de répondre au mieux à la spécificité ou à la complexité des besoins. »

En France, le droit commun de la commande publique opère une distinction entre les concessions (anciennement appelées délégations de service public), par lesquels l'autorité concédante transfère à l'opérateur économique un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, et les marchés publics. Si le régime des concessions est en général privilégié dans le domaine des services de transport public urbain, les autorités organisatrices de transport peuvent avoir recours à des marchés publics.

Les contrats de concession sont régis par l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession, et les marchés publics par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

L'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession s'appliquerait aux services ferroviaires si le code des transports ne prévoyait pas de monopole d'exploitation pour SNCF Mobilités.

En revanche, le 6° de l'article 14 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics exclut de son champ d'application les marchés publics de services relatifs au transport de voyageurs par chemin de fer. En effet, ces marchés ont été exclus du champ d'application de la directive européenne dont l'ordonnance relative aux marchés publics assure la transposition107(*).

Enfin, la possibilité de mise en régie est prévue à l'article L. 1221-3 du code des transports, qui concerne l'ensemble des services de transport public de personnes réguliers. Elle ne peut aujourd'hui s'appliquer aux services ferroviaires en raison du monopole octroyé à SNCF Mobilités en application de l'article L. 2141-1 du même code.

3. Les matériels roulants et les ateliers de maintenance utilisés dans le cadre des services conventionnés

Le droit en vigueur concernant les matériels roulants et les ateliers de maintenance utilisés dans le cadre des services conventionnés est exposé dans le commentaire de l'article 2 nonies.

II. Le texte du projet de loi

Le présent article autorise le Gouvernement, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, et dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi « à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi pour assurer la continuité et améliorer la qualité, l'efficacité et la performance des services publics de transport ferroviaire de voyageurs et en assurer l'ouverture à la concurrence et à ce titre :

« 1° Modifier l'organisation des services publics de transport ferroviaire de voyageurs et définir les compétences respectives des différentes personnes publiques en la matière ;

« 2° Compléter et préciser l'application des dispositions du règlement (CE) n° 2007/1370 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route en ce qui concerne les conditions dans lesquelles les autorités compétentes en matière de service public de transport ferroviaire de voyageurs définissent les spécifications des obligations de service public, ainsi qu'en ce qui concerne les conditions et procédures de passation et d'exécution des contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs ;

« 3° Préciser les conditions dans lesquelles il peut être fait exception à une mise en concurrence pour procéder à l'attribution directe d'un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs, dans les cas prévus par l'article 5 du règlement (CE) n° 2007/1370 du 23 octobre 2007, ainsi que les procédures applicables ;

« 4° Prévoir les conditions dans lesquelles les contrats de travail des salariés nécessaires à l'exploitation et à la continuité du service public de transport ferroviaire de voyageurs sont transférés au nouveau titulaire d'un contrat de service public, les conséquences d'un refus du salarié, les garanties attachées à ce transfert, ainsi que les modalités d'application ou de mise en cause des conventions ou accords d'entreprise, décisions et usages en vigueur ;

« 5° Déterminer le devenir des biens reçus, créés ou acquis par SNCF Mobilités pour l'exécution d'un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs attribués avant le 25 décembre 2023, notamment les conditions de transfert ou de reprise de ces biens par les autorités organisatrices de transport ou, le cas échéant, d'indemnisation de SNCF Mobilités ;

« 6° Préciser les modalités de fourniture aux autorités organisatrices de transport par les opérateurs titulaires d'un contrat de service public et les autres acteurs du système de transport ferroviaire national des informations nécessaires pour mener une procédure d'attribution des contrats de service public ;

« 7° Supprimer les droits exclusifs de SNCF Mobilités sur l'exploitation des services publics de transport ferroviaire de voyageurs et préciser l'échéance de ses droits exclusifs actuels, en tenant compte notamment des caractéristiques particulières à la région Ile-de-France, et en prévoyant les conditions dans lesquelles une autorité organisatrice de transport peut procéder à une mise en concurrence anticipée ;

« 8° Prendre toute autre mesure nécessaire pour adapter la législation au règlement (CE) n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 dans sa rédaction résultant du règlement (UE) 2016/2338 du Parlement Européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer. »

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Conformément à ce qu'il avait annoncé, le Gouvernement a déposé des amendements visant à remplacer certaines habilitations à procéder par ordonnances par les dispositions législatives envisagées dans le cadre de ces habilitations, qui ont été adoptées. En conséquence, les habilitations correspondantes ont été supprimées au sein du présent article.

En commission, le a été supprimé à la suite de la création de l'article 2 ter, qui aborde les rôles d'autorités organisatrices de l'État et des régions.

Le a été supprimé en conséquence de la création de l'article 2 quater, qui définit les conditions de recours aux dérogations à l'obligation de mise en concurrence.

Le a été supprimé en commission, à la suite de la création de l'article 2 quinquies, qui définit le cadre juridique applicable au transfert des salariés entre entreprises ferroviaires, en cas de changement d'attributaire d'un contrat de service public portant sur l'exploitation de tout ou partie d'un service ferroviaire. En séance publique, le Gouvernement a réintroduit une habilitation à procéder par ordonnance pour compléter ces dispositions, qui figure au bis. En conséquence, il est habilité à légiférer par ordonnance pour « compléter et préciser les dispositions prévues par la présente loi pour déterminer les conditions dans lesquelles les contrats de travail des salariés nécessaires à l'exploitation et à la continuité du service public de transport ferroviaire de voyageurs se poursuivent auprès d'un nouvel opérateur, les conséquences du refus d'un salarié ainsi que les garanties attachées à la poursuite de ces contrats. »

Le a été supprimé en commission, à la suite de l'adoption de l'article 2 quater, qui prévoit une obligation de transmission d'informations aux autorités organisatrices de la part des opérateurs de transport, des gestionnaires d'infrastructure et des exploitants d'installations de service.

Le a été supprimé en commission, en conséquence de l'adoption des articles 2 bis, relatif à l'Ile-de-France, et des articles 2 sexies et 2 septies, qui fixent les dispositions transitoires relatives à l'ouverture à la concurrence des services conventionnés entre le 3 décembre 2019 et le 24 décembre 2023.

En séance publique, un bis a également été introduit à l'initiative du Gouvernement, l'autorisant à légiférer par ordonnance pour « déterminer les exceptions ou aménagements particuliers à apporter aux règles applicables aux services publics de transport ferroviaire de voyageurs, notamment en ce qui concerne le devenir des biens employés par une entreprise pour l'exécution d'un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs, lorsque l'exécution de ce service est assurée avec des moyens concourant par ailleurs à l'exploitation de services de transport ferroviaire de voyageurs librement organisés. »

IV. La position de votre commission

1. Sur l'habilitation prévue au 2° (règles d'attribution des contrats de service public)

Comme l'a exposé l'Arafer dans sa contribution sur « les conditions d'une ouverture à la concurrence efficace des services conventionnés », il existe plusieurs scénarios envisageables pour l'attribution des contrats de service public par voie de mise en concurrence : l'alignement du régime des marchés de services ferroviaires sur celui des concessions, la soumission de ces marchés aux mêmes règles que celles applicables aux marchés de services par bus et par tramway, la création d'une procédure spécifique d'attribution...

Compte tenu du caractère technique du sujet et des consultations à mener auprès des autorités organisatrices comme des entreprises ferroviaires, votre commission n'est pas opposée au maintien de l'habilitation prévue au 2°.

Elle rappelle néanmoins, comme l'a fait le Conseil d'État dans son avis sur la proposition de loi d'Hervé Maurey et Louis Nègre relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, que ces procédures d'attribution devront être fixées dans la loi et non par décret, dans la mesure où ces contrats pourront être attribués par des collectivités territoriales (les régions).

2. Sur l'habilitation prévue au 2° bis (conditions de transfert des contrats de travail des salariés)

Lors de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale, un nouvel article 2 quinquies a été inséré dans le projet de loi relatif aux conditions de transfert des salariés et aux droits sociaux garantis aux salariés transférés. Votre commission a souhaité compléter et préciser le cadre du transfert des salariés, afin de le rendre plus protecteur.

Elle a adopté un amendement rédactionnel COM-66 du Gouvernement visant à ajuster le cadre de l'habilitation prévue au présent article, afin de tenir compte de l'insertion de l'article 2 quinquies.

3. Sur l'habilitation prévue au 5° (transfert des biens utilisés par SNCF Mobilités dans le cadre d'un contrat de service public)

D'après les services du ministère, les biens visés au 5° sont essentiellement les matériels roulants et les installations de service. D'autres sujets peuvent être concernés, comme les pièces détachées, les contrats d'acquisitions de matériels roulants, des terrains supportant les installations, etc.

Votre commission a prévu, au nouvel article 2 nonies du présent projet de loi, des dispositions législatives concernant le transfert des matériels roulants et des ateliers de maintenance. En conséquence, elle a adopté l'amendement de précision de l'habilitation COM-58 du Gouvernement, modifié par le sous-amendement COM-170 du rapporteur pour prévoir le transfert des éléments nécessaires à l'exploitation des matériels roulants et des installations de service, à l'appréciation de leur état et de leur valeur, dont les carnets d'entretien à jour.

L'habilitation autorise ainsi désormais le Gouvernement à « préciser les modalités de transfert aux autorités organisatrices de transport des matériels roulants et des installations de service, en prévoyant notamment le transfert des éléments nécessaires à l'exploitation de ces biens, à l'appréciation de leur état et de leur valeur, dont les carnets d'entretien à jour, et déterminer le devenir des autres biens matériels ou immatériels reçus, créés, acquis ou utilisés par SNCF Mobilités pour l'exécution d'un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs attribué avant le 25 décembre 2023 » par voie d'ordonnance.

4. Sur l'habilitation prévue au 5° bis (exceptions aux règles applicables pour les biens utilisés dans le cadre d'un contrat de service public et d'un service librement organisé)

Votre commission a souhaité préciser le champ de l'habilitation en adoptant l'amendement COM-159 du rapporteur, pour le limiter au devenir des biens employés par une entreprise pour l'exécution d'un contrat de service public concourant également à l'exploitation de services de transport ferroviaire de voyageurs librement organisés.

5. Sur l'habilitation prévue au 8° (toute mesure nécessaire pour adapter la législation au règlement n° 1370/2007)

Votre commission a considéré que l'habilitation demandée au 8° était très large, alors qu'elle estime que la totalité des points abordés dans le règlement n° 1370/2007 sont traités à d'autres endroits du projet de loi. Aussi a-t-elle souhaité préciser le champ de l'habilitation en adoptant l'amendement COM-141 du rapporteur, qui autorise le Gouvernement à « prendre toute autre mesure nécessaire pour assurer la conformité de la législation au règlement (CE) n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 ».

Votre commission a également adopté l'amendement rédactionnel COM-140 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis A (article L. 2121-9-1 [nouveau] du code des transports) - Comités de suivi des dessertes

Objet : cet article instaure auprès des autorités organisatrices de transport ferroviaire des comités de suivi des dessertes permettant l'association des représentants des usagers.

I. Le droit en vigueur

Comme l'indique le rapport de synthèse issu du débat sur la qualité du service public ferroviaire organisé par la ministre des transports108(*), plusieurs régions ont mis en place des instances d'information et de consultation appelées « comités de ligne », ouvertes aux parties prenantes, pour informer les usagers et les collectivités des évolutions de l'offre ferroviaire (dessertes, tarifs, qualité de service, travaux, etc.)

L'article 135 de la loi 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains indiquait que de tels comités pouvaient être créés : « il peut être créé des comités de ligne, composés de représentants de la Société nationale des chemins de fer français, d'usagers, de salariés de la Société nationale des chemins de fer français et d'élus des collectivités territoriales pour examiner la définition des services ainsi que tout sujet concourant à leur qualité. »

Mais cette disposition, peu normative, a été supprimée par l'ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010 relative à la partie législative du code des transports.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été inséré en séance publique, par l'adoption d'un amendement de Guy Bricout et de députés du groupe UDI, Agir et Indépendants, sous-amendé par un amendement du rapporteur Jean-Baptiste Djebbari.

Il complète l'article L. 1221-1 du code des transports, qui est une disposition générale indiquant que « l'institution et l'organisation des services de transport public réguliers et à la demande sont confiées, dans les limites de leurs compétences, à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements en tant qu'autorités organisatrices ».

Il prévoit l'instauration, auprès de ces autorités organisatrices - qui ne s'occupent pas seulement du transport ferroviaire, mais aussi, par exemple du transport urbain -, de comités de suivi des dessertes permettant l'association des représentants des usagers, dont la composition, le fonctionnement et les missions seront fixés par décret. Il précise que « ces comités sont notamment consultés sur les modalités d'attribution et les projets d'appels d'offres ainsi que sur l'évaluation du rapport d'exécution du délégataire, la politique de desserte et l'articulation avec les dessertes du même mode en correspondance, les tarifs, l'information des voyageurs, l'intermodalité, la qualité de service et le choix des matériels affectés à la réalisation des services. »

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à la création de ces comités de ligne, qui permettront une meilleure association des représentants des usagers à la politique des transports publics.

Elle a adopté l'amendement COM-64 du Gouvernement pour recentrer le dispositif sur les autorités organisatrices de transport ferroviaire, qui est l'objet de ce projet de loi, sans préjudice des évolutions concernant les autres modes de transport public qui pourront avoir lieu dans le cadre de la loi d'orientation des mobilités annoncée par le Gouvernement.

Cet amendement déplace en conséquence le dispositif dans une nouvelle sous-section 4, intitulée « comités de suivi des dessertes », à la fin de la section 1 du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie du code des transports, c'est-à-dire la section qui expose le rôle des autorités organisatrices de transport ferroviaire. Les missions des comités de dessertes figurent en conséquence dans un nouvel article L. 2121-9-1.

Ce même amendement a également supprimé la consultation de ces comités de suivi sur les modalités d'attribution et les projets d'appels d'offres ainsi que sur l'évaluation du rapport d'exécution du délégataire, dans la mesure où cette compétence est déjà exercée par les commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL) mentionnées à l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, il prévoit la consultation des comités de dessertes sur « la définition des caractéristiques des matériels » et non leur choix effectif, car ce choix est directement effectué dans le cadre des appels d'offres.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis B (articles L. 2121-2 et L. 2121-12 du code des transports) - Information de l'État et des collectivités territoriales concernées en cas de modification de la consistance d'un service librement organisé

Objet : cet article prévoit l'information de l'État et des collectivités territoriales concernées en cas de modification d'un service librement organisé, et la consultation des collectivités territoriales concernées en cas de modification d'un service d'intérêt national conventionné par l'État.

I. Le droit en vigueur

Les deux premiers alinéas de l'article L. 2121-2 du code des transports, qui figure dans la sous-section concernant les services d'intérêt national, prévoient que :

- la région est consultée sur les modifications de la consistance des services assurés dans son ressort territorial par SNCF Mobilités, autres que les services d'intérêt régional ;

- toute création ou suppression par SNCF Mobilités de la desserte d'un itinéraire par un service de transport d'intérêt national ou de la desserte d'un point d'arrêt par un service national ou international est soumise pour avis aux départements et communes concernés.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été inséré en séance publique, à l'initiative du rapporteur Jean-Baptiste Djebbari.

Il modifie les deux premiers alinéas de l'article L. 2121-2 pour prévoir que les régions, départements et communes concernés par la modification de la consistance d'un service librement organisé par une entreprise ferroviaire au sens de l'article L. 2121-12 assuré dans leur ressort territorial sont informés par l'entreprise préalablement à cette modification.

Les régions, départements et communes concernés par la création, la suppression ou la modification d'un service d'intérêt national organisé par l'État continueraient à être préalablement consultés, mais par l'État.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve ces dispositions, qui tirent les conséquences de l'ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire.

L'information des régions, départements et communes concernés par la modification de la consistance d'un service librement organisé leur permettra d'adapter, si nécessaire, l'offre de transport public en fonction des évolutions de l'offre privée.

En adoptant l'amendement COM-160 rect. du rapporteur, votre commission a étendu cette obligation d'information à l'État, en cohérence avec sa position, exposée au commentaire de l'article 2 ter, suivant laquelle il revient avant tout à l'État de conclure des contrats de service public pour préserver les dessertes nationales d'aménagement du territoire menacées de disparition dans le contexte de l'ouverture à la concurrence.

La consultation des régions, départements et communes concernés par la création, la suppression ou la modification d'un service d'intérêt national vise à assurer l'articulation et la coordination entre les différentes offres de transport public proposées, dans la continuité avec le droit existant.

En adoptant l'amendement COM-55 rect. de Benoît Huré, votre commission a prévu que cette consultation s'appuie sur une analyse du trafic et de l'état de l'infrastructure et, en cas de suppression d'un service, une étude de la possibilité d'une reprise éventuelle de l'exploitation ferroviaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis (article L. 2151-4 [nouveau] du code des transports) - Tarifs sociaux

Objet : cet article prévoit la définition de tarifs sociaux applicables à tous les opérateurs au bénéfice de certaines catégories de voyageurs.

I. Le droit en vigueur

À ce jour, huit tarifs sociaux établis par l'État sont appliqués par SNCF Mobilités au bénéfice de certaines catégories de voyageurs, définies en fonction de critères physiques, économiques ou sociaux :

- le tarif familles nombreuses, créé par la loi du 29 octobre 1921 modifié et désormais prévu à l'article L. 112-2 du code de l'action sociale et des familles ;

- le billet populaire de congés annuels, créé par la loi n° 50-891 du 1er août 1950 ;

- le tarif réformés/pensionnés de guerre, prévu par les articles L. 251-1 et L. 251-2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;

- le tarif accompagnateurs de personnes handicapées civiles, créé par lettre du ministre des transports du 21 mars 1983 au président du conseil d'administration de la SNCF ;

- le tarif promenade d'enfants, créé par lettre du ministre chargé des transports en date du 29 décembre 1951 ;

- le permis de visite aux tombes des militaires morts pour la patrie, prévu à l'article L. 523-1 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;

- l'abonnement pour les élèves, étudiants ou apprentis, créé par lettre du ministre chargé des transports en date du 29 décembre 1951 ;

- l'abonnement de travail, créé par l'article 7 de la loi du 29 octobre 1921 modifié par le décret n° 59-1271 du 2 novembre 1959.

Ces tarifs sociaux s'appliquent sur l'ensemble des services de transport ferroviaire de voyageurs, y compris sur les services d'intérêt régional, à l'exception des deux abonnements, pour lesquels les régions bénéficient depuis avril 2017 de la liberté tarifaire en application de l'article L. 2121-3 du code des transports109(*). Ces abonnements représentent plus de 90 % des cas d'utilisation des tarifs sociaux sur les TER.

L'incidence financière des tarifs sociaux fait l'objet d'une compensation afin de couvrir l'incidence financière nette occasionnée par ces tarifs pour les opérateurs concernés, actuellement SNCF Mobilités, et à l'avenir aux différentes entreprises ferroviaires à la suite de l'ouverture à la concurrence. Cette compensation est établie conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route.

Les tarifs maximaux, notamment les tarifs sociaux, sont assimilés en droit européen à des obligations de service public. Leur définition et leur compensation doivent donc en principe s'appuyer sur un contrat de service public entre l'autorité compétente et l'opérateur concerné. Toutefois, le paragraphe 2 de l'article 3 du règlement (CE) n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 permet la définition de tels tarifs et de leurs modalités de compensation par des règles générales, sans avoir recours à une contractualisation.

RÈGLEMENT (CE) N° 1370/2007 DU 23 OCTOBRE 2007

Article 3

Contrats de service public et règles générales

« 1. Lorsqu'une autorité compétente décide d'octroyer à l'opérateur de son choix un droit exclusif et/ou une compensation, quelle qu'en soit la nature, en contrepartie de la réalisation d'obligations de service public, elle le fait dans le cadre d'un contrat de service public.

2. Par dérogation au paragraphe 1, les obligations de service public qui visent à établir des tarifs maximaux pour l'ensemble des voyageurs ou pour certaines catégories de voyageurs peuvent aussi faire l'objet de règles générales. Conformément aux principes énoncés à l'article 4, à l'article 6 et à l'annexe, l'autorité compétente octroie aux opérateurs de services publics une compensation pour l'incidence financière nette, positive ou négative, sur les coûts et les recettes occasionnés par le respect des obligations tarifaires établies au travers de règles générales, de manière à éviter toute surcompensation, et ce nonobstant le droit qu'ont les autorités compétentes d'intégrer des obligations de service public fixant des tarifs maximaux dans les contrats de service public.

3. Sans préjudice des dispositions des articles 73, 86, 87 et 88 du traité, les États membres peuvent exclure du champ d'application du présent règlement les règles générales relatives aux compensations financières accordées pour les obligations de service public qui établissent des tarifs maximaux pour les élèves, les étudiants, les apprentis et les personnes à mobilité réduite. Ces règles générales sont notifiées conformément à l'article 88 du traité. Une telle notification comporte des renseignements complets sur la mesure concernée et, notamment, des informations détaillées sur la méthode de calcul. »

Pour les services d'intérêt national conventionnés et les services commerciaux (TGV) la compensation des tarifs sociaux est versée par l'État, conformément à l'article 10 du décret n° 2016-327 du 17 mars 2016 relatif à l'organisation du transport ferroviaire de voyageurs et portant diverses dispositions relatives à la gestion financière et comptable de SNCF Mobilités. Déterminée en loi de finances, cette compensation s'élève à 19,7 M€ en 2018.

Pour les services d'intérêt régional, la compensation est versée par les régions, selon les règles définies dans les conventions d'exploitation conclues entre SNCF Mobilités et les régions en application de l'article L. 2121-4 du code des transports. Au travers de la dotation générale de décentralisation, les régions reçoivent de l'État une dotation visant à couvrir ces coûts, mise en place au moment du transfert de la compétence ferroviaire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 3 bis, inséré en commission à l'initiative du Gouvernement, insère un nouvel article L. 2151-4 au sein du chapitre unique du titre V « Droits et obligations des voyageurs ferroviaires » du livre Ier de la deuxième partie du code des transports.

L'article L. 2151-4 prévoit que des tarifs sociaux peuvent être fixés par voie réglementaire, en faveur de certaines catégories de voyageurs pour tous les services ou certaines catégories de services assurés sur le territoire national. La mise en oeuvre de ces tarifs fait l'objet d'une compensation pour couvrir leur incidence financière pour les opérateurs.

Il est précisé que, pour les services d'intérêt national et les services librement organisés, la compensation est établie par l'État et versée aux opérateurs de manière effective, transparente et non discriminatoire.

Un décret est prévu pour préciser les modalités d'application de ces dispositions, dont l'entrée en vigueur est fixée au 3 décembre 2019, date à laquelle les premières possibilités d'ouverture à la concurrence entreront en vigueur.

En séance, plusieurs amendements identiques ont été adoptés pour prévoir que les régions seront consultées sur ces tarifs sociaux, dès lors qu'ils s'appliqueront indistinctement aux services librement organisés et aux services conventionnés, avec l'État ou avec les régions.

III. La position de votre commission

À la suite de l'ouverture à la concurrence, l'article 3 bis permettra d'appliquer des tarifs sociaux à l'ensemble des services de transports ferroviaires de voyageurs, quel que soit l'opérateur, qui recevra une compensation destinée à couvrir l'incidence financière de ces obligations de service public. Il donne également un fondement législatif commun à la tarification sociale, en renvoyant au pouvoir réglementaire l'établissement des différents tarifs. Cette nouvelle disposition permettra d'unifier le régime de ces tarifs.

Votre rapporteur relève que les dispositions de l'article 3 bis, modifiant directement le code des transports, recoupent en partie le champ de l'habilitation prévue au 1° de l'article 4, qui vise à définir et à harmoniser les obligations de service public applicables à toutes les entreprises ferroviaires pour établir des tarifs maximaux. Sur ce point, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur qu'une habilitation demeurait nécessaire, dès lors que plusieurs tarifs sociaux sont actuellement prévus au niveau législatif. Les modifier en vue d'une harmonisation globale nécessitera donc des mesures relevant du domaine de la loi.

Par parallélisme avec les dispositions relatives à la compensation par l'État de l'incidence financière de la tarification sociale sur les services d'intérêt national et les services librement organisés, votre commission a adopté l'amendement COM-142 proposé par votre rapporteur, précisant que, pour les services d'intérêt régional, cette compensation est versée par les régions dans le cadre de la convention de service public conclue avec l'attributaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 ter - (article L. 2251-1-1 du code des transports) - Liste des acteurs pouvant recourir aux services de la « Suge »

Objet : cet article détermine le périmètre des acteurs pouvant avoir recours aux prestations du service interne de sécurité de la SNCF.

I. Le droit en vigueur

Le service interne de sécurité de la SNCF, plus communément nommé la « surveillance générale » (la « Suge »), est chargé, en application de l'article L. 2251-1 du code des transports, d'assurer la sécurité des personnes et des biens dans les entreprises ferroviaires, de protéger les agents et le patrimoine du groupe public ferroviaire et de veiller au bon fonctionnement du service.

Ce service interne, rattaché à l'établissement public « de tête » SNCF, emploie près de 2 850 agents, dont environ 2 380 agents, répartis dans onze directions de zone sûreté (DZS), sont spécifiquement consacrés à la fourniture de prestations de sûreté, et 105 composent l'unité mobile de la sûreté110(*).

La Suge intervient principalement pour le compte de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités (en particulier pour ses directions Gares et Connexions et pour son activité Transilien).

Conformément à l'article L. 2251-1-1 du code des transports, la Suge peut également intervenir, à leur demande et dans un cadre formalisé, pour le compte d'entreprises ferroviaires n'appartenant pas au groupe public ferroviaire.

Toutefois, en application de l'article L. 2261-1 du code des transports, les exploitants de services ferroviaires ne sont pas tenus de recourir aux services de la Suge ; ils peuvent se doter de services de sécurité internes.

Les prestations et les redevances perçues pour leur exercice doivent figurer dans un document de référence et de tarification des prestations de sûreté publié chaque année et soumis à l'avis conforme de l'Arafer. Ce document comprend une présentation générale du service interne de sécurité de la SNCF, une description des prestations de sûreté offertes, une présentation du processus de contractualisation et de commande ainsi qu'une explication de la tarification et de la facturation des prestations de sûreté régulées.

En vertu du décret n° 2015-137 du 10 février 2015 relatif aux missions et aux statuts de la SNCF, les missions de sûreté de SNCF « donnent lieu à la conclusion d'un contrat entre la SNCF et le demandeur qui définit les conditions de réalisation des prestations ; [elles] sont facturées au coût de la prestation majoré, le cas échéant, d'un bénéfice raisonnable ».

La Suge peut également fournir aux acteurs du système ferroviaire des prestations non régulées, qui ne relèvent pas du périmètre du document de référence, par exemple des missions de diagnostic des risques en matière de sûreté ou l'aide à la conclusion d'un plan de maîtrise et de réduction des risques.

Le premier projet de document de référence et de tarification des prestations de sûreté couvrant la période allant du 1er septembre 2016 au 9 décembre 2017 a été transmis à l'Arafer en avril 2016111(*).

Le régulateur a émis un avis défavorable sur ce document112(*), en considérant notamment qu'il ne permettait pas aux clients de la Suge de distinguer les prestations régulées d'autres prestations comme le gardiennage, pour lesquelles il existe des prestataires alternatifs telles que des sociétés privées de sécurité, et que le bénéfice retenu dans le calcul des tarifs ne pouvait être regardé comme raisonnable compte tenu de leur forte augmentation, à périmètre constant.

L'Arafer a par la suite approuvé la nouvelle proposition tarifaire transmise par la SNCF113(*), de même que la tarification proposée pour l'horaire de service 2018114(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 3 ter a été inséré en commission à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission.

Il vise à élargir le champ des acteurs du système ferroviaire au profit desquels la Suge peut exercer ses missions. Il permet à l'ensemble des gestionnaires d'infrastructure, aux entreprises ferroviaires, ainsi qu'aux autorités organisatrices de transport ferroviaire d'avoir recours à la Suge.

Ce faisant, cet article confère aux autorités organisatrices la faculté de conclure des contrats de service public dédiés à la sûreté dans les transports distincts des contrats d'exploitation des services de transports, précisant les objectifs et les moyens alloués à l'exercice de cette mission.

D'après la ministre des transports Élisabeth Borne, cette modification vise à « conforter la place [de la Suge] dans un marché ouvert à la concurrence »115(*).

En séance publique, un amendement a été adopté à l'initiative de M. Guy Bricout qui précise que la Suge exerce ses missions « dans le respect des principes d'équité et de non-discrimination ».

III. La position de votre commission

Dans le cadre de l'ouverture à la concurrence, il convient de s'assurer que les conditions de sûreté des personnes et des biens seront garanties par l'ensemble des acteurs du système ferroviaire, en particulier par les nouveaux opérateurs de transport.

En permettant aux autorités organisatrices d'avoir recours aux services de la Suge, cet article permet de s'assurer que l'exploitation des services conventionnés de transport répondra aux exigences de sûreté, en particulier dans le cas où un nouvel entrant ne dispose pas d'un service de sécurité interne. Les prestations de sûreté pourront alors faire l'objet d'une contractualisation directe entre les autorités organisatrices et la Suge.

L'intervention du régulateur sur la tarification des prestations de la Suge permet, en tout état de cause, de garantir le respect des principes de transparence et de non-discrimination, ainsi que le caractère proportionné de l'évolution de la tarification des prestations proposées.

Votre commission a adopté un amendement COM-143 du rapporteur qui précise que la Suge pourra également exercer ses missions au profit des exploitants d'installations de service. Il s'agit de permettre au gestionnaire de gares de pouvoir continuer à solliciter les services de la Suge.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 quater - Demande de rapport sur les lignes les moins circulées

Objet : cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur l'état du réseau et la circulation sur les lignes les moins circulées.

I. Le droit en vigueur

Au niveau national, la classification des lignes du réseau ferré national en fonction de leur utilisation est principalement appréhendée via la typologie de l'Union internationale des chemins de fer (UIC), qui répartit les lignes selon différentes classes, allant de 1 (fort trafic) à 9 (faible trafic). Destinée à identifier le niveau de sollicitation d'une ligne, et les mesures de maintenance nécessaires, cette classification est établie en fonction du tonnage circulant sur les voies.

Pourtant peu adaptée à une appréhension fine de l'utilité sociale d'une ligne ou de l'importance que peut avoir le transport ferroviaire dans certains territoires fragiles, cette classification reste régulièrement citée pour identifier les « petites lignes », en référence à celles relevant de la catégorie UIC 7-9. En 2014, ces lignes représentaient près de 44 % de la longueur totale du réseau ferré national.

RÉPARTITION DES CIRCULATIONS SUR LE RÉSEAU FERRÉ NATIONAL (2014)116(*)

Source : SNCF Réseau.

Source : SNCF Réseau.

Le contrat de performance conclu entre l'État et SNCF Réseau pour la période 2017-2026 définit comme priorité le renouvellement du réseau structurant, correspondant aux lignes ferroviaires du réseau francilien, aux lignes à grande vitesse ainsi qu'aux lignes classées dans les catégories UIC 1 à 6. Pour les lignes UIC 7 à 9, le contrat fait le constat suivant : « à l'exception des sections renouvelées ces dernières années dans le cadre des CPER notamment, l'état général de ces lignes est très préoccupant, ne permettant plus une maintenance industrialisée. Des baisses significatives de performance sont à attendre. » Toutefois, le contrat renvoie le renouvellement de ces lignes peu circulées à la contractualisation entre l'État et les autorités organisatrices, et en premier lieu aux contrats de plan Etat-régions (CPER)117(*).

Sur ce point, l'Arafer relevait dans son avis sur le projet de contrat : « le projet de contrat ne comporte pas d'objectif précis en matière de consistance du réseau à la fin de la période de contractualisation (notamment la liste des lignes du réseau à conserver impérativement, les ouvertures de lignes attendues sur la période ou encore la consistance en installations de service) (...) au-delà de la mise en responsabilité financière implicite des régions sur les lignes des groupes UIC 7 à 9 AV hors région Ile-de-France ou des acteurs locaux sur les lignes capillaires fret »118(*).

La question des lignes UIC 7 à 9 était évoquée dans le rapport du Conseil d'orientation des infrastructures (COI), remis en février 2018 : « Le Conseil considère que le classement UIC pour ces petites lignes n'est pas toujours représentatif de leur utilité pour la collectivité publique et de l'intérêt qu'il y a à en assurer ou non le renouvellement. S'il estime que les efforts doivent se poursuivre sur ces lignes il juge toutefois utile d'engager, et pour l'État de soutenir, une réflexion sur la reconversion éventuelle des offres de mobilités de certaines lignes sur les emprises concernées »119(*).

Une évaluation approfondie de l'état et de l'intérêt des « petites lignes », en comparaison des autres modes de transport, était ainsi proposée par le rapport sur l'avenir du service ferroviaire remis également en février 2018 : « Compte tenu des enjeux de la rénovation du réseau ferré national, dans un contexte budgétaire très contraint pour l'État et les régions, les décisions d'investissement devraient s'appuyer sur une vision précise de l'état des lignes, des besoins d'investissements et de l'utilité collective de ces investissements »120(*). Le rapport suggérait par ailleurs que cette analyse détaillée serve de fondement à une nouvelle segmentation du réseau par SNCF Réseau pour affiner la régulation tarifaire des infrastructures.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été inséré en commission à l'initiative du rapporteur. Il prévoit, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, la remise au Parlement d'un rapport présentant et analysant l'état du réseau ferroviaire et des circulations sur les lignes les moins circulées. Le rapporteur a notamment défendu cet ajout au regard de la prochaine génération de CPER, dès lors qu'une telle analyse permettra à l'État et aux régions de mieux cibler leurs investissements.

III. La position de votre commission

Si votre rapporteur est opposé à la multiplication des demandes de rapports au Gouvernement, le présent article vise à répondre à une demande forte des différentes parties prenantes, en remédiant à un déficit de connaissance sur l'état du réseau et du trafic d'une partie du réseau, actuellement appréhendée sous le terme générique de « petites lignes » selon les critères de tonnage retenus par l'Union internationale des chemins de fer.

Afin de préciser l'objet de cette demande, votre commission a adopté l'amendement COM-144 de votre rapporteur, visant en particulier à introduire dans l'étude les critères d'utilité collective et d'aménagement du territoire, comme le suggérait le rapport de la mission dirigée par Jean-Cyril Spinetta, remis en février 2018. Cette analyse permettra ainsi de mieux objectiver l'état et l'utilité des lignes locales du réseau ferré, afin d'éclairer les futures décisions d'investissement, et, potentiellement, de prendre des mesures de régulation mieux ciblées.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour adapter le système ferroviaire dans le cadre de l'ouverture à la concurrence

Objet : cet article habilite le Gouvernement à adapter par ordonnance le système ferroviaire dans le cadre de l'ouverture à la concurrence.

I. Le droit en vigueur

1. La régulation tarifaire des titres de transport

La régulation tarifaire par l'État des titres de transport proposés par SNCF Mobilités sur le marché national du transport ferroviaire de voyageurs prend aujourd'hui deux formes.

Des règles de tarification maximale sont établies pour l'ensemble des voyageurs, par l'arrêté du 16 décembre 2011 fixant les modalités d'application des articles 14 et 17 du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français. En prenant pour référence un barème kilométrique national, cet arrêté fixe plusieurs bornes tarifaires, applicables à une partie des voyages en seconde classe vendus par SNCF Mobilités.

Comme le relevait le rapport sur l'avenir du transport ferroviaire, les effets de cette réglementation restent limités, dès lors que 90 % des billets de seconde classe vendus par SNCF Mobilités ont déjà un prix inférieur au plafond fixé, tandis que l'arrêté ne vise qu'un objectif de 50 %121(*). L'ouverture à la concurrence du marché national de transport ferroviaire de voyageurs et le développement de la concurrence intermodale devraient accroître la pression vers le bas des tarifs, et limiter à l'avenir l'utilité d'une régulation tarifaire globale.

Par ailleurs, des règles de tarification sont établies au profit de certaines catégories de voyageurs, en fonction de critères physiques, économiques ou sociaux. Huit tarifs sociaux sont ainsi prévus par le droit en vigueur, au niveau législatif ou réglementaire122(*).

L'incidence financière de cette régulation tarifaire, assimilée à des obligations de service public, fait l'objet d'une compensation pour SNCF Mobilités, en application du règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route. Ce règlement permet de mettre en place un système général de compensation des entreprises ferroviaires sans avoir recours à la contractualisation.

2. La vente des titres de transport et les droits des voyageurs ferroviaires

Les droits des voyageurs ferroviaires sont fixés par le règlement (CE) n° 1371/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires. Le règlement fixe notamment les obligations d'information incombant au transporteur, les modalités de remboursement et de réacheminement des voyageurs en cas de retard et les mesures d'accessibilité pour les personnes à mobilité réduite.

Les articles L. 2151-1 à L. 2151-3 du code des transports précisent les modalités d'application dans le temps des dispositions du règlement, en excluant pour une période de cinq ans, renouvelable deux fois par décret, l'application de certaines d'entre elles aux services intérieurs de transport ferroviaire de voyageurs, notamment en matière d'assistance aux voyageurs.

S'agissant des modalités d'information des voyageurs et de distribution des titres de transport, la directive 2016/2370 modifiant la directive 2012/34/UE permet aux Etats membres d'exiger des entreprises ferroviaires qu'elles contribuent à un système commun d'information et de billetterie intégrée pour la fourniture de billets123(*).

3. Les prestations de services ferroviaires successifs

Les prestations de services ferroviaires successifs ne présentaient pas d'enjeux majeurs dans le cadre du monopole attribué à SNCF Mobilités, proposant des billets en correspondance, dits de « bout en bout », dans le cadre de contrats de transport distincts sur le plan juridique.

La multiplication prévisible des trajets en correspondance assurés par différentes entreprises ferroviaires à la suite de l'ouverture à la concurrence ne doit pas entraver les déplacements des voyageurs, ni entraîner des ruptures dans la prise en charge et l'exercice de leurs droits.

Comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi, le principal enjeu est de déterminer si des billets distincts peuvent être regroupés dans un contrat de transport unique, et, à défaut, de préciser les conditions d'exercice des droits des voyageurs compte tenu de la pluralité des contrats de transport.

4. Les installations de service du réseau ferroviaire

La notion d'installations de service désigne un ensemble d'infrastructures complémentaires aux lignes du réseau ferroviaire : ateliers de maintenance, stations de lavage, stations de ravitaillement en combustible, cours de marchandises. Les gares constituent une catégorie particulière d'installations de service. Comme l'a souligné l'Arafer dans ses études sur l'ouverture à la concurrence du marché national de transport ferroviaire de voyageurs, l'accès aux installations de service est un élément déterminant pour l'arrivée de nouvelles entreprises ferroviaires124(*).

En complément de l'accès au réseau, l'article 10 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen fixe un principe d'accès des entreprises ferroviaires aux installations de service.

Par voie de conséquence, l'article 13 prévoit que les exploitants d'installations de service fournissent à toutes les entreprises ferroviaires, de manière non discriminatoire, un accès à ces installations, et aux services offerts dans ces infrastructures. Le point 2 de l'annexe II de la directive précise les installations de service auxquelles les entreprises ferroviaires doivent pouvoir accéder.

L'article 27 dispose que le document de référence du réseau (DRR) établit par le gestionnaire d'infrastructure du réseau contient également des informations précisant les conditions d'accès aux installations de service reliées à ce réseau.

La législation européenne est précisée par le règlement d'exécution (UE) 2017/2177 de la Commission du 22 novembre 2017 concernant l'accès aux installations de service et aux services associés au transport ferroviaire, applicable à partir de l'horaire de service 2021.

En droit interne, les conditions d'exploitation des installations de service reliées au réseau ferroviaire sont fixées par les articles L. 2123-1 à L. 2123-4 du code des transports. En application du II de l'article L. 2133-5, l'Arafer émet un avis conforme sur la fixation des redevances relatives à l'accès aux gares de voyageurs et aux autres installations de service ainsi qu'aux prestations régulées qui y sont fournies, au regard des principes et des règles de tarification applicables à ces installations.

Les modalités d'accès aux installations de service sont précisées par le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux installations de service du réseau ferroviaire, ainsi que par le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferroviaire. Les conditions techniques et tarifaires d'accès à ces installations sont fixées pour chaque horaire de service par SNCF Réseau dans son document de référence du réseau (DRR), complété par un document de référence spécifique aux gares (DRG).

À la suite de la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, un accord de transfert d'installations de service de SNCF Mobilités vers SNCF Réseau a été conclu, après avis favorable de l'Arafer. Les installations de service exploitées par SNCF Réseau comprennent notamment des triages, des chantiers de transport combiné et des cours de marchandises. Les 3 040 gares de voyageurs du réseau sont actuellement gérées par SNCF Mobilités, via sa branche Gares et Connexions125(*).

5. La gestion et l'exploitation des gares de voyageurs

Afin garantir aux entreprises ferroviaires un accès aux gares de voyageurs dans des conditions équitables, non discriminatoires et transparentes, le gestionnaire de gares doit les informer sur les conditions d'accès aux gares et les prestations fournies, ainsi que sur le montant des redevances qui sont perçues pour la fourniture de ces prestations. À cette fin, le directeur des gares établit chaque année un document de référence des gares soumis à l'avis de l'Arafer.

Comme indiqué supra, le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 dresse la liste des prestations de base, comme l'usage des installations en gare et les services d'accueil, d'information et d'orientation des passagers, et des prestations complémentaires, par exemple le préchauffage des trains ou la mise à disposition de locaux de service pour les personnels des entreprises ferroviaires, fournies par le gestionnaire de gares126(*).

Pour la détermination des redevances relatives aux services en gares, les gares de voyageurs sont réparties en trois catégories127(*) :

- les gares dites d'intérêt national, qui accueillent annuellement au moins 250 000 voyageurs effectuant un trajet national ou international ;

- les gares dites d'intérêt régional, dont la fréquentation annuelle est comprise entre 100 000 et 250 000 voyageurs ;

- les gares dites d'intérêt local, dont la fréquentation annuelle est inférieure à 100 000 voyageurs128(*).

Les conditions de fourniture des prestations en gares diffèrent en fonction de leur taille et de leur fréquentation.

Les gares qui accueillent différents types de service ferroviaires (services commerciaux nationaux et internationaux, services conventionnés), qui correspondent le plus souvent aux gares d'intérêt national, sont qualifiées de gares « multi-transporteurs ». Elles présentent les plus forts enjeux en termes d'accès équitable des entreprises ferroviaires aux infrastructures et aux services en gares. Elles ne représenteraient qu'environ 1 à 2 % des gares en France.

La plupart des gares, qui correspondent aux gares d'intérêt régional et local, ne sont utilisées que par les services d'un seul opérateur ; elles sont dites « mono-transporteurs ».

Au sein de ces gares, certains services offerts aux voyageurs, comme l'accueil et l'information en gare, sont assurés directement par l'opérateur de transport, à la place du gestionnaire de gares, selon le modèle dit « transporteur-intégrateur »129(*). Comme l'indique l'étude d'impact, « ce modèle opérationnel est particulièrement intéressant dans les petites gares et haltes ferroviaires, où les prestations ne justifient pas la présence d'agents Gares et Connexions à temps plein ».

Afin de déterminer les conditions d'utilisation et de gestion des gares de voyageurs d'intérêt régional et local relevant de leur ressort territorial, les autorités organisatrices peuvent, à leur demande, signer une convention pluriannuelle avec Gares et Connexions130(*).

II. Le projet de loi initial

L'article 4 habilite le Gouvernement à prendre dans un délai de 6 mois une série d'ordonnances pour adapter le système ferroviaire dans le cadre de l'ouverture à la concurrence, sur plusieurs points :

1° définir et harmoniser les contraintes d'exploitation des services de transport ferroviaire de voyageurs, ainsi que les obligations de service public visant à établir des tarifs maximaux pour l'ensemble des voyageurs ou certaines catégories d'entre eux, et les modalités de compensation de ces obligations ;

2° préciser les règles en matière de vente de titres de transport, d'information, d'assistance, de réacheminement et d'indemnisation des voyageurs ferroviaires ;

3° déterminer le cadre d'exécution des prestations de services ferroviaires successifs par une ou plusieurs entreprises de transport ;

4° compléter et renforcer les modalités de régulation, de gestion et d'exploitation des installations de service reliées au réseau ferroviaire et des prestations fournies par leurs exploitants, ainsi que les modalités d'accès à ces installations et prestations ;

5° modifier les modalités de gestion et d'exploitation des gares de voyageurs utilisées principalement par des services publics de transport ferroviaire en permettant, notamment, aux autorités compétentes d'inclure, à leur demande, dans le périmètre des contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs tout ou partie des prestations de gestion ou d'exploitation de gares ;

6° définir les conditions de fourniture, ainsi que les principes et le cadre de régulation de prestations rendues par les entités du groupe public ferroviaire au bénéfice des acteurs du système de transport ferroviaire national.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, cet article a été modifié par trois amendements rédactionnels proposés par le rapporteur. Il n'a pas été modifié en séance publique.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur juge le présent article nécessaire à la modernisation du système ferroviaire dans le cadre de l'ouverture à la concurrence, tout en relevant l'étendue et la diversité des sujets faisant l'objet d'une demande d'habilitation. Sur plusieurs points, telle la tarification maximale des billets, les règles applicables à la vente et à la distribution et la régulation des installations de service, le projet de loi comporte désormais des dispositions modifiant directement le droit en vigueur. Par ailleurs, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur au sujet des droits des voyageurs et des prestations de services successifs que la mise en oeuvre effective de l'habilitation dépendra des résultats de la concertation avec les différents acteurs du secteur.

S'agissant de la gestion des gares de voyageurs, il conviendra de préserver les gains d'efficience permis par le modèle « transporteur-intégrateur », qui confie la gestion des gares à l'unique opérateur de transport qui les utilise. À cette fin, il est utile de prévoir la possibilité, pour les autorités organisatrices, d'inclure, dans les contrats de service public de transport ferroviaire, des stipulations relatives aux prestations en gare devant être exercées par l'opérateur de transport.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-145 ainsi que l'amendement COM-146, visant à intégrer à l'habilitation relative aux tarifs maximaux la définition des modalités de consultation des régions sur ces tarifs. Outre les tarifs sociaux, les tarifs maximaux définis pour l'ensemble de la population pourront affecter les services d'intérêt régional, à l'instar du barème kilométrique national (BKN) en cas de correspondance avec des services TGV ou les services d'une autre région en l'absence d'accord sur la tarification applicable.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 bis (nouveau) (article L. 2121-12-1 [nouveau] du code des transports) - Système commun d'information des voyageurs et de vente des billets

Objet : cet article autorise l'État à imposer aux entreprises ferroviaires de participer à un système commun d'information des voyageurs et de vente des billets.

I. Le droit en vigueur

L'article 13 bis de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen, telle que modifiée par le quatrième paquet ferroviaire, autorise les États membres à exiger que les entreprises ferroviaires effectuant des services nationaux de transport de voyageurs participent à un système commun d'information et de billetterie intégrée pour la fourniture de billets. Dans ce cas, ce système ne doit pas créer de distorsion du marché ou de discrimination entre les entreprises ferroviaires et doit être géré « par une entité juridique publique ou privée ou une association réunissant toutes les entreprises ferroviaires assurant des services de transport de voyageurs ».

II. La position de votre commission.

L'article 4 bis a été inséré par votre commission en adoptant l'amendement COM-81 proposé par Jean-François Longeot. Cet amendement intègre dans le projet de loi les dispositions de l'article 12 de la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs déposée par Hervé Maurey et Louis Nègre, adoptée par le Sénat le 29 mars 2018, et dont Jean-François Longeot avait été rapporteur.

Cet article complète le chapitre relatif à l'organisation du transport ferroviaire ou guidé par une nouvelle section 4 intitulée « Vente des billets ». Son article unique, l'article L. 2121-12-1, autorise l'État à imposer aux entreprises ferroviaires exploitant des services de transport de personnes de participer à un système commun d'information des voyageurs et de vente des billets, « dans des conditions garantissant une concurrence libre et loyale, définies par décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières ».

En cohérence avec sa position lors de l'examen de la proposition de loi, votre commission est favorable à ce dispositif, qui vise à permettre aux voyageurs d'acheter par un canal unique des billets correspondant à des prestations assurées par différentes entreprises de transport. Un tel système contribuera à la clarté et à l'accessibilité de l'offre de transports pour les voyageurs, à la suite de l'ouverture de la concurrence.

Il s'agit d'une possibilité offerte à l'État, qu'il lui reviendra de mettre en oeuvre s'il l'estime pertinente, après une étude préalable approfondie des différentes options permettant d'atteindre cet objectif, et de leur impact sur le marché concurrentiel. Votre rapporteur souligne par ailleurs que ce système n'exclut aucunement la mise en place d'autres dispositifs d'information et de distribution des billets, selon la stratégie commerciale de chaque opérateur de transport.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 5 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour mettre le droit national en conformité avec les trois textes du pilier « technique » du quatrième paquet ferroviaire européen

Objet : cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour mettre en conformité le droit national avec les mesures techniques du quatrième paquet ferroviaire.

I. Le droit en vigueur

1. Le droit français

L'article L. 2221-1 du code des transports confie à l'Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) la mission de veiller au respect des règles relatives à la sécurité et à l'interopérabilité des transports ferroviaires sur le réseau ferré national ainsi que sur les autres réseaux présentant des caractéristiques d'exploitation similaires, identifiés par voie réglementaire. Cet établissement public est placé sous la tutelle du ministre chargé des transports, et assure en France les fonctions d'autorité nationale de sécurité, au sens de la législation européenne.

Dans l'organisation du système ferroviaire, l'EPSF est en particulier chargé de délivrer les autorisations requises pour l'exercice des activités ferroviaires et d'en assurer le suivi et le contrôle. Il doit par ailleurs assurer la diffusion des bonnes pratiques en matière d'application de la réglementation de sécurité et d'interopérabilité.

Les articles L. 2221-1 à L. 2221-6 prévoient les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'EPSF, notamment les compétences de ses agents, habilités à effectuer des contrôles des installations et matériels de transport.

L'article L. 2221-7 définit les modalités de financement de l'établissement, en prévoyant que ses ressources sont notamment constituées d'une fraction des redevances d'utilisation du réseau, de concours publics, de droits perçus à l'occasion de l'instruction des demandes d'autorisations qui lui sont adressées et du produit des sanctions pécuniaires que l'EPSF peut prononcer à l'encontre de contrevenants aux règles de sécurité.

L'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) peut être saisie pour régler des différends relatifs à la surveillance de la sécurité ferroviaire, en application de l'article L. 1263-2.

Les missions et le fonctionnement de l'EPSF sont précisés par le décret n° 2006-369 du 28 mars 2006 relatif aux missions et aux statuts de l'Établissement public de sécurité ferroviaire. Les règles applicables en matière de sécurité et d'interopérabilité sont fixées par le décret n° 2006-1279 du 19 octobre 2006 relatif à la sécurité des circulations ferroviaires et à l'interopérabilité du système ferroviaire

Les enquêtes relatives aux accidents et incidents ferroviaires graves sont confiées au Bureau d'enquêtes sur les accidents de transport terrestre (BEA-TT), qui constitue un service à compétence nationale (SNC) placé auprès du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD).

L'organisation et les modalités des enquêtes sont prévues aux articles L. 1621-1 à L. 1622-2. L'existence du BEA-TT et son fonctionnement sont fixés par les articles R. 1621-1 à R. 1621-26.

Créé en 2004, ce service est chargé d'établir les circonstances de ces évènements, d'en identifier les causes certaines ou possibles et de formuler des recommandations en vue d'éviter la réitération de tels évènements. Cette enquête technique reste distincte de l'enquête judiciaire qui peut être engagée par ailleurs pour identifier les responsabilités civiles ou pénales relatives à l'incident ou à l'accident concerné.

2. Le quatrième paquet ferroviaire

Dans le cadre du quatrième paquet ferroviaire, ont été adoptés deux directives et un règlement qui en constituent le pilier « technique ». Proposant une refonte de la législation antérieure, ces trois textes contribuent à l'établissement d'un espace ferroviaire unique au sein de l'Union européenne, en levant certains obstacles administratifs et techniques nationaux par une harmonisation des règles, des procédures et de la gouvernance au niveau européen.

a) Le règlement (UE) 2016/796 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour les chemins de fer et abrogeant le règlement (CE) n° 881/2004.

Le règlement 2016/796 se substitue au règlement (CE) n° 881/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004, en précisant les missions de l'Agence de l'Union européenne pour les chemins de fer (European Union Agency for Railways ou ERA) et en fixant ses modalités d'organisation. L'Agence est définie par l'article 3 du règlement comme un organisme de l'Union doté de la personnalité juridique.

RÈGLEMENT (UE) 2016/796 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 11 MAI 2016 RELATIF À L'AGENCE DE L'UNION EUROPÉENNE POUR LES CHEMINS DE FER ET ABROGEANT LE RÈGLEMENT (CE) N° 881/2004

Article 2

Objectifs de l'Agence

« L'Agence a pour objectif d'aider à la poursuite du développement et au bon fonctionnement d'un espace ferroviaire unique européen sans frontières, en garantissant un niveau élevé de sécurité et d'interopérabilité ferroviaires, tout en améliorant la position concurrentielle du secteur ferroviaire. Elle contribue notamment, en ce qui concerne les questions techniques, à la mise en oeuvre de la législation de l'Union par la mise au point d'une approche commune de la sécurité du système ferroviaire de l'Union et par un renforcement du niveau d'interopérabilité du système ferroviaire de l'Union.

L'Agence a également pour objectif de suivre l'élaboration de règles ferroviaires nationales afin de soutenir les résultats des autorités nationales agissant dans les domaines de la sécurité et de l'interopérabilité ferroviaires et de promouvoir l'optimisation des procédures.

Lorsque la directive (UE) 2016/797 et la directive (UE) 2016/798 le prévoient, l'Agence joue le rôle d'autorité de l'Union responsable de la délivrance des autorisations de mise sur le marché de véhicules et de types de véhicules ferroviaires, ainsi que de la délivrance des certificats de sécurité uniques pour les entreprises ferroviaires.

Dans la poursuite de ces objectifs, l'Agence prend pleinement en compte le processus d'élargissement de l'Union et les contraintes spécifiques relatives aux liaisons ferroviaires avec les pays tiers. »

Dans le domaine de la sécurité ferroviaire, l'Agence est en particulier chargée de délivrer, renouveler, suspendre et modifier les certificats de sécurité uniques en coopération avec les autorités nationales de sécurité (ANS), comme le prévoit la directive 2016/798. Elle doit également adresser des recommandations à la Commission européenne sur les indicateurs, les méthodes et les objectifs de sécurité communs. Enfin, elle doit faciliter l'échange d'informations sur les accidents et incidents ferroviaires.

En matière d'interopérabilité, l'Agence est compétente pour adresser des recommandations à la Commission en vue de réviser les spécifications techniques d'interopérabilité (STI), dans les conditions prévues par la directive 2016/797.

Afin d'assurer l'harmonisation de la réglementation, l'Agence est également chargée d'examiner la conformité des règles nationales et des projets de règles nationales avec les exigences essentielles de sécurité et d'interopérabilité ferroviaires, et de vérifier qu'elles n'entraînent pas de discriminations arbitraires.

Enfin, l'Agence est l'autorité compétente pour animer le développement coordonné du système européen de gestion du trafic ferroviaire (European Rail Traffic Management System ou ERTMS) ainsi que pour gérer les spécifications techniques de ses différents sous-systèmes. Des gains importants sur la circulation des trains sont attendus du déploiement de l'ERTMS131(*).

b) La directive (UE) 2016/797 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de l'Union européenne.

La directive 2016/797 procède à une refonte de la directive 2008/57/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008. Elle définit les conditions auxquelles le système ferroviaire des États membres doit satisfaire pour assurer son interopérabilité132(*), en vue de faciliter, d'améliorer et de développer les services de transport ferroviaire au sein de l'Union. Les dispositions de la directive visent les différentes composantes du système ferroviaire : véhicules, infrastructure, alimentation en énergie, systèmes de signalisation, applications télématiques, accessibilité.

Les conditions définies par la directive portent, d'une part, sur la conception, la construction, la mise en service, l'exploitation et l'entretien des éléments du système ferroviaire, et, d'autre part, sur les qualifications professionnelles et les conditions de santé et de sécurité du personnel qui contribue à son exploitation et à son entretien.

Ces conditions consistent prennent la forme d'exigences essentielles en matière de sécurité, de fiabilité, de santé, de protection de l'environnement et de compatibilité technique et de spécifications techniques d'interopérabilité (STI). L'objectif de la directive est ainsi de limiter l'existence de spécificités techniques nationales, faisant obstacle à l'unification du système ferroviaire.

Enfin, la directive définit les procédures et les organismes compétents pour l'évaluation et la vérification de la conformité des éléments du réseau aux différentes conditions ainsi fixées.

c) La directive (UE) 2016/798 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative à la sécurité ferroviaire.

La directive 2016/798 procède à une refonte de la directive 2004/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004. Elle vise à améliorer la sécurité ferroviaire au sein de l'Union européenne en révisant le rôle des autorités nationales de sécurité et en répartissant les responsabilités entre ces autorités et l'Agence de l'Union européenne pour les chemins de fer.

Cette directive définit ainsi les responsabilités des différents organismes impliqués dans le système ferroviaire de l'UE, ainsi que des objectifs de sécurité communs et des méthodes de sécurité communes. Elle établit également les principes guidant la délivrance, le renouvellement, la modification et la restriction ou le retrait des certificats et des agréments de sécurité. Enfin, elle impose à chaque pays de l'UE de créer une autorité nationale de sécurité et un organisme chargé des enquêtes sur les incidents et les accidents ferroviaires.

II. Le projet de loi initial

L'article 5 habilite le Gouvernement, pour une durée de douze mois à compter de la publication de la loi, à prendre par ordonnance :

- les mesures nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2016/797 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de l'Union européenne ;

- les mesures nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2016/798 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative à la sécurité ferroviaire ;

- les mesures d'adaptation de la législation liées à la transposition de ces directives ;

- les modifications et mesures d'adaptation rendues nécessaires par le règlement (UE) 2016/796 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour les chemins de fer et abrogeant le règlement (CE) n° 881/2004.

Cette habilitation vise notamment à définir les conditions permettant de garantir l'indépendance du BEA-TT pour l'ouverture et la conduite des enquêtes, à mettre en oeuvre la nouvelle répartition des compétences entre l'EPSF et l'ERA, et à modifier certaines dispositions du droit national relatives à la sécurité ferroviaire, notamment par une simplification de la réglementation applicable aux voies ferrées portuaires.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, un amendement rédactionnel du rapporteur a été adopté. Cet article n'a pas été modifié en séance publique.

IV. La position de votre commission

Le présent article habilite le Gouvernement à procéder par ordonnance à la transposition du volet technique du quatrième paquet ferroviaire, et à des modifications complémentaires pour mettre en cohérence notre droit national. Ces mesures techniques seront déterminantes pour améliorer l'efficacité et la sécurité du système ferroviaire, et contribuer à une ouverture effective à la concurrence en levant certains obstacles techniques à l'arrivée de nouveaux entrants, par une harmonisation des règles applicables au sein de l'Union européenne.

Votre commission a modifié cet article en adoptant l'amendement rédactionnel COM-147 proposé par votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 bis A (nouveau) (article L. 2221-13 [nouveau] du code des transports) - Coopération en matière de sécurité ferroviaire

Objet : cet article vise à encourager la coopération des acteurs du système ferroviaire en matière de sécurité.

En application de l'article L. 2221-1 du code des transports, l'Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) veille au respect des règles relatives à la sécurité et à l'interopérabilité des transports ferroviaires sur le réseau ferré national et sur les autres réseaux ferroviaires présentant des caractéristiques d'exploitation comparables. Il est notamment chargé de délivrer les autorisations requises pour l'exercice des activités ferroviaires et d'en assurer le suivi et le contrôle. Dans un objectif d'efficacité sociale et économique au bénéfice de l'ensemble des acteurs du système de transport ferroviaire, il promeut et diffuse les bonnes pratiques en matière d'application de la réglementation de sécurité et d'interopérabilité ferroviaire.

Chacun des acteurs a, par ailleurs, ses propres responsabilités en matière de sécurité. Mais il n'existe pas d'instance de coordination permettant de faire émerger des projets partagés.

Or, dans le contexte de l'ouverture à la concurrence du transport de voyageurs et de la multiplication des acteurs sur le réseau ferroviaire, la sécurité doit être abordée de façon collective, dans le respect des compétences de chacun.

C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté l'amendement COM-148 du rapporteur.

Cet amendement crée une nouvelle section à la fin du chapitre premier du titre II du livre II de la deuxième partie du code des transports, soit le chapitre consacré à la « sécurité du réseau ferré national et des réseaux présentant des caractéristiques d'exploitation comparables ».

Cette nouvelle section 4, intitulée « Coopération en matière de sécurité ferroviaire », comporte un nouvel article L. 2221-13. Il dispose en premier lieu que « les entreprises ferroviaires, les gestionnaires d'infrastructure, les exploitants d'installations de service, les organismes de recherche, les autorités organisatrices de transport, l'établissement public de sécurité ferroviaire et les autres acteurs de la sécurité ferroviaire veillent à la coordination de leurs actions pour assurer un haut niveau de sécurité du système de transport ferroviaire. »

Il autorise ensuite expressément la création, par ces mêmes acteurs, d'un groupement d'intérêt public en vue de conduire, en matière de sécurité ferroviaire, des missions transversales utiles au bon fonctionnement du système ferroviaire, dans le respect des prérogatives de l'EPSF et de SNCF Réseau. Les règles de droit commun relatives aux groupements d'intérêt public, exposées au chapitre II de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, lui seront applicables.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 5 bis - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour préciser les conditions de négociation collective au sein de la branche ferroviaire

Objet : cet article habilite le Gouvernement à déterminer par voie d'ordonnance les conditions de négociation collective au sein de la branche ferroviaire, afin notamment de tirer les conséquences de l'absence de conclusion de la convention collective de branche dans les délais.

I. Le droit en vigueur

Afin d'établir un cadre social commun à l'ensemble des salariés de la branche ferroviaire et d'éviter les distorsions de concurrence entre les entreprises ferroviaires, la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a prévu la mise en place d'une convention collective de branche.

L'article L. 162-1 du code des transports dispose que cette convention collective est applicable « aux salariés des établissements publics constituant le groupe public ferroviaire [...] ainsi qu'aux salariés des entreprises d'un certificat de sécurité ou d'une attestation de sécurité [...] dont l'activité principale est le transport ferroviaire de marchandises ou de voyageurs, et aux salariés des entreprises titulaires d'un agrément de sécurité ou d'une attestation de sécurité [...] dont l'activité principale est la gestion, l'exploitation, ou la maintenance sous exploitation des lignes et installations fixes d'infrastructures ferroviaires ».

L'article L. 2162-2 prévoit que cette convention collective est également applicable « aux salariés affectés aux activités de transport ferroviaire de marchandises ou de voyageurs dans les entreprises titulaires d'un certificat de sécurité ou d'une attestation de sécurité, quelle que soit l'activité principale de ces entreprises, ainsi qu'aux salariés affectés aux activités de gestion, d'exploitation ou de maintenance sous exploitation des lignes et installations fixes d'infrastructures ferroviaires dans les entreprises titulaires d'un agrément de sécurité ou d'une attestation de sécurité, quelle que soit l'activité principale de ces entreprises ».

Les négociations relatives à l'élaboration de la convention collective ont débuté en 2014. Comme il a été rappelé à l'article 1er, un accord relatif au champ d'application de la CCN et quatre autres accords de branche concernant chacun un volet de la CCN ont d'ores et déjà été conclus, et ont été étendus par arrêté ministériel133(*). Les autres volets sur lesquels les négociations se poursuivent sont les classifications et rémunérations, les garanties collectives des salariés de la branche et le droit syndical.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 5 bis a été inséré en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission.

Il habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnances, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, toute mesure législative « permettant de favoriser le développement de la négociation collective au sein de la branche ferroviaire et de tirer les conséquences de l'absence de conclusion d'accords collectifs dans un délai déterminé ».

En séance publique à l'Assemblée nationale, la ministre des transports Élisabeth Borne a indiqué à ce sujet : « l'amendement vise à prévoir les mesures propres à favoriser la négociation collective au sein de la branche, mais nous devons aussi parer à toute éventualité, notamment à celle où le dialogue social ne permettrait pas d'aboutir rapidement à un accord. Il s'agit ainsi d'encadrer le délai d'élaboration de cette convention collective et de préciser les conséquences d'une absence d'accord, afin de sécuriser l'ensemble des partenaires »134(*).

III. La position de votre commission

La fin du recrutement au statut des salariés du groupe public unifié à compter du 1er janvier 2020 et l'ouverture à la concurrence du transport de ferroviaire de voyageurs rendent nécessaire la mise en place d'un cadre social protecteur commun à l'ensemble des acteurs de la branche ferroviaire.

Les partenaires sociaux devront, d'ici cette date, terminer de négocier la convention collective prévue par l'article L. 2162-1 du code des transports en adoptant les différents volets restant en discussion.

Toutefois, aucun délai n'est actuellement prévu dans la loi s'agissant de la conclusion de ces accords de branche. Il convient donc de préciser le délai dans lequel ils devront être approuvés, ainsi que les conséquences d'une absence de conclusion de ces accords dans le délai imparti.

Votre commission a adopté un amendement COM-173 rédactionnel du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (article L. 2133-8 du code des transports) - Habilitation à modifier par ordonnance les règles et la procédure applicables à la fixation des redevances d'infrastructure

Objet : cet article habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance les règles et la procédure applicables à la fixation des redevances d'infrastructure, ainsi que son articulation avec le contrat de performance conclu entre l'État et SNCF Réseau.

I. Le droit en vigueur

1. Le rôle consultatif de l'Arafer sur certains projets de textes

L'article L. 2133-8 du code des transports prévoit une consultation préalable de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) sur les projets de textes réglementaires relatifs à l'accès au réseau ferroviaire, à la conception, la réalisation et l'utilisation des infrastructures et des matériels de transport ferroviaire135(*).

Toutefois, l'article L. 2133-8 ne prévoit pas l'existence d'un délai imparti à l'Arafer pour rendre son avis. En l'absence d'un tel principe au niveau législatif, un encadrement de cette procédure de consultation n'a pu être défini par le pouvoir réglementaire.

2. La procédure applicable à la fixation des redevances d'infrastructure et son articulation avec le contrat de performance

a) L'Arafer dispose d'un pouvoir d'avis conforme sur le projet de tarification annuelle élaboré par SNCF Réseau

L'article L. 2133-5 du code des transports définit le rôle de l'Arafer dans le processus de fixation des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national, mentionnées au 1° de l'article L. 2111-24. Il confie à l'autorité un pouvoir d'avis conforme sur la fixation des redevances d'infrastructure, au regard de plusieurs éléments :

les principes et les règles de tarification applicables sur le réseau ferré national, prévus à l'article L. 2111-25136(*) ;

la soutenabilité de l'évolution de la tarification pour le marché du transport ferroviaire, en considération de la position concurrentielle du transport ferroviaire sur le marché des transports ;

les dispositions du contrat de performance conclu entre l'État et SNCF Réseau, mentionné à l'article L. 2111-10.

Les modalités de mise en oeuvre de cet avis conforme sont précisées par l'article 9 du décret n° 97-446 du 5 mai 1997 relatif aux redevances d'utilisation du réseau ferré national perçues au profit de SNCF Réseau, qui prévoit que le projet de tarification de l'infrastructure est publié dans le document de référence du réseau (DRR)137(*), son caractère exécutoire étant subordonné à l'avis conforme de l'Arafer. L'autorité rend son avis dans un délai de deux mois suivant la publication du DRR.

b) Le contrat de performance entre l'État et SNCF Réseau est soumis à un avis simple de l'Arafer

Constituant la principale ressource de SNCF Réseau, les redevances d'infrastructure et leurs règles de calcul présentent des enjeux majeurs pour la trajectoire financière de l'entreprise et la gestion du réseau ferré national. À ce titre, la tarification de l'infrastructure est intégrée au contrat de performance pluriannuel conclu entre l'État et SNCF Réseau en application de l'article L. 2111-10 du code des transports, depuis la loi de réforme ferroviaire du 4 août 2014.

Ce contrat de performance définit la trajectoire financière de SNCF Réseau, et définit notamment, dans ce cadre : « Les principes qui seront appliqués pour la détermination de la tarification annuelle de l'infrastructure, notamment l'encadrement des variations annuelles globales de cette tarification ». Par ailleurs, le contrat comprend des éléments relatifs à l'évolution des coûts et de la productivité de SNCF Réseau, qui permettent de définir sa trajectoire financière. Il est conclu pour une durée de dix ans et actualisé tous les trois ans.

Le projet de contrat et les projets d'actualisation sont soumis à l'avis de l'Arafer, qui est chargée d'examiner notamment le niveau et la soutenabilité de l'évolution de la tarification de l'infrastructure pour le marché du transport ferroviaire. L'autorité est également chargée de vérifier l'adéquation du niveau des recettes prévisionnelles avec celui des dépenses projetées, de façon à atteindre l'objectif de couverture du coût complet dans un délai de dix ans à compter de l'entrée en vigueur du premier contrat de performance.

Dans son avis sur le projet de contrat couvrant la période 2017-2026, l'Arafer avait exprimé de nombreuses réserves sur son adéquation aux objectifs de la réforme ferroviaire de 2014, pointant une trajectoire financière « irréaliste », en raison notamment de prévisions de recettes de péages « exagérément optimistes »138(*).

L'autorité relevait que la revalorisation soutenue des péages, en moyenne de + 2,8 % sur la période 2018-2026, « dictée par des considérations budgétaires, déconnectées des réalités économiques », risquait d'avoir une incidence importante sur le trafic ferroviaire, dans le contexte d'une forte concurrence entre les modes de transport.

ÉVOLUTION DU BARÈME DES PÉAGES VOYAGEURS SUR LA DURÉE DU CONTRAT
DE PERFORMANCE 2017-2026

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Évolution annuelle du barème des péages voyageurs

-0,90%

1,10%

1,70%

2,40%

2,90%

3,20%

3,40%

3,60%

3,60%

3,60%

Source : contrat de performance Etat-SNCF Réseau 2017-2026.

L'autorité soulignait que cette trajectoire tarifaire n'était pas conforme avec les principes du droit européen et national, en particulier avec l'article 30 de la directive 2012/34/UE, prévoyant d'encourager le gestionnaire de l'infrastructure à réduire les coûts de fourniture de l'infrastructure et le niveau des redevances d'accès.

Elle estimait par ailleurs que les stipulations du contrat outrepassaient le contenu prévu par la loi, en comportant non pas un « encadrement des variations annuelles globales de cette tarification » mais une trajectoire chiffrée d'évolution des redevances sur une période de dix ans, ayant vocation à être appliquée, pour tout ou partie, de manière forfaitaire.

Enfin, l'Arafer notait dans la perspective de l'ouverture à la concurrence du transport national de voyageurs : « une trajectoire de hausse tarifaire aussi dynamique présente un risque de dissuasion important à l'entrée de nouveaux opérateurs en « open access », dont il n'est pas démontré qu'il a été pris en compte dans les projections ».

Conclu malgré ces nombreuses réserves, le contrat de performance définit donc une trajectoire d'évolution tarifaire susceptible d'entrer en conflit avec les principes appliqués par l'Arafer dans l'exercice de son pouvoir d'avis conforme sur les projets annuels de tarification soumis par SNCF Réseau, notamment l'exigence de soutenabilité des péages au-delà du coût directement imputable à l'utilisation de l'infrastructure.

c) L'élaboration de la tarification pour l'horaire de service 2018 témoigne des difficultés d'articulation existantes avec le contrat de performance

Lors de la saisine de l'Arafer par SNCF Réseau sur son projet de tarification pour l'horaire de service 2018, l'autorité a rendu un avis défavorable sur les propositions du gestionnaire d'infrastructure139(*). Dans son avis, le régulateur relevait que, malgré un engagement pris en 2015 par SNCF Réseau de réformer l'ensemble de sa tarification à l'horizon 2018, le projet de tarification soumis ne procédait pas à la refonte tarifaire demandée par le régulateur en vue de mettre en conformité le barème des péages avec les règles européennes. L'autorité formulait deux critiques principales :

- l'inadaptation des modalités de calcul de la redevance de circulation, destinée à couvrir le coût directement imputable lié à la circulation des trains, reposant sur une unité de facturation (le train-km) discriminante entre les entreprises ferroviaires et ne reflétant pas fidèlement le coût direct d'utilisation du réseau ;

- le manque de justifications des majorations tarifaires, définies pour financer les coûts fixes de l'infrastructure, et de preuve de leur soutenabilité pour les entreprises ferroviaires, faute notamment d'une segmentation adaptée pour les services nationaux de voyageurs non conventionnés (TGV).

En raison notamment de l'absence de procédure clairement définie pour organiser la réponse du gestionnaire d'infrastructure à un avis défavorable de l'autorité, SNCF Réseau n'a pas soumis à l'Arafer un nouveau projet en temps utile avant le début de l'horaire de service 2018, permettant de répondre à ses réserves. Le Gouvernement a donc décidé de fixer par décret la tarification pour 2018, en reconduisant celle de 2017, avec des barèmes de péages actualisés selon les évolutions prévues par le contrat de performance140(*).

En réponse à cette décision, l'Arafer avait rappelé être « opposée à toute indexation des péages ferroviaires sur la base du contrat de performance, conduisant à des augmentations déconnectées des principes tarifaires applicables. Les orientations tarifaires de ce contrat étant exclusivement dictées par des considérations budgétaires, la soutenabilité des augmentations prévues n'a jamais été établie. Dans un contexte de concurrence entre les modes de transport, elles risquent d'avoir de fortes répercussions sur la croissance des trafics ferroviaires, et donc sur les recettes de SNCF Réseau »141(*).

Au total, la tarification de l'horaire de service 2018 a été définie selon une procédure dérogatoire affaiblissant considérablement l'avis conforme de l'autorité et conduisant à appliquer des barèmes dont elle avait par ailleurs souligné la non-conformité aux principes du droit européen et national.

II. Le projet de loi initial

L'article 6 porte sur les modalités de fixation des redevances d'infrastructure.

Le I complète le code des transports en fixant à 2 mois le délai dont dispose l'Arafer pour rendre un avis lorsqu'elle est consultée en application de l'article L. 2133-8 du code des transports. Dans son avis rendu sur le projet de loi, le Conseil d'État avait relevé le caractère partiellement réglementaire de cette disposition, en estimant que, si le principe d'un délai imposé à l'autorité relève de la loi, la fixation de ce délai revient au pouvoir réglementaire142(*).

Le II habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance dans un délai de 6 mois suivant la promulgation de la loi les modalités de fixation des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national et les modalités de consultation de l'Arafer, notamment les critères qu'elle prend en compte et la portée de son avis.

Les objectifs invoqués par le Gouvernement pour cette habilitation sont la sécurisation de la procédure d'établissement des redevances et la prévisibilité des recettes qui en découlent pour SNCF Réseau, gestionnaire des lignes du réseau ferré national.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, un amendement du rapporteur a été adopté pour préciser au II que les modifications apportées par ordonnance ne pourraient pas remettre en cause le caractère conforme de l'avis de l'Arafer. Deux amendements rédactionnels proposés par le rapporteur ont également été adoptés.

En séance publique, un amendement du Gouvernement, sous-amendé à l'initiative du rapporteur, a été adopté pour réécrire le II. Cette nouvelle rédaction détaille le périmètre de l'habilitation à procéder par voie d'ordonnance, en visant plusieurs éléments distincts :

- 1° les modalités, critères et procédure de fixation des redevances d'infrastructure, en prévoyant le cas échéant leur pluriannualité ;

- 2° la meilleure coordination entre la procédure de fixation des redevances et l'élaboration et la révision du contrat pluriannuel conclu entre l'État et SNCF Réseau ;

- 3° les modalités d'association et de consultation de l'Arafer sur l'élaboration et la révision de ce contrat, et sur la fixation des redevances, notamment les règles et critères pris en compte par l'autorité pour émettre son avis conforme sur ces redevances ;

- 4° la tarification applicable dans le cas où SNCF Réseau n'aurait pas obtenu d'avis favorable de l'Arafer sur ses propositions, et la procédure permettant de lever ces réserves.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur juge indispensable de préserver le pouvoir d'avis conforme donné à l'Arafer sur le projet annuel de tarification élaboré par SNCF Réseau. Un affaiblissement de sa portée serait particulièrement incohérent avec les enjeux de l'ouverture à la concurrence et incompatible avec le rôle confié par le droit européen à l'autorité nationale de régulation du secteur.

La portée du volet tarifaire du contrat de performance sur le processus annuel de fixation des redevances d'infrastructure et le contrôle effectué par l'Arafer sur le projet soumis par SNCF Réseau appellent une vigilance particulière pour préserver le rôle de l'autorité. Le Conseil d'État relevait dans son avis susmentionné sur le projet de loi : « il ne serait pas conforme à la directive (UE) 2012/34, modifiée par la directive (UE) 2016/2370 du 14 décembre 2016, de limiter le rôle de l'ARAFER à la seule vérification de la prise en compte, par le tarif de redevances d'utilisation d'infrastructures liées à l'utilisation du réseau ferré national, du contrat conclu entre l'État et SNCF Réseau en application de l'article L. 2111-10 du code des transports. Le régulateur sectoriel prévu par la directive doit, en effet, pouvoir se prononcer, en vertu du paragraphe 6 de son article 56, sur l'application de tous les principes de tarification de l'infrastructure posés par cette directive. »

Compte tenu de la précision des stipulations inscrites dans le premier contrat en matière de redevances, déterminées par des considérations budgétaires et par ailleurs peu compatibles avec la perspective d'une ouverture à la concurrence, il serait particulièrement préjudiciable à l'avenir du transport ferroviaire que l'État soit ainsi autorisé à fixer indirectement les redevances d'infrastructure.

En vue de résoudre les difficultés d'articulation résultant du droit en vigueur et exacerbées lors de la détermination de la tarification applicable à l'horaire de service 2018, votre commission a adopté à l'initiative de votre rapporteur l'amendement COM-151, visant à orienter l'habilitation relative à la consultation de l'Arafer sur le contrat de performance, en prévoyant de donner un caractère conforme à son avis sur les éléments du contrat relatifs à la tarification.

Par ailleurs, votre commission a adopté l'amendement COM-152 soumis par votre rapporteur en vue de préciser l'habilitation relative à la procédure applicable en cas d'avis défavorable de l'Arafer sur le projet de tarification soumis par SNCF Réseau sur deux points. D'une part, un délai devra être imposé au gestionnaire d'infrastructure pour soumettre à l'autorité un nouveau projet de tarification. D'autre part, la tarification applicable en l'absence d'avis favorable en temps utile ne pourra excéder le niveau de celle appliquée pour le précédent horaire de service. L'absence d'indexation de cette tarification sur l'évolution des prix constituera une incitation forte pour que le gestionnaire présente en temps utile un projet permettant de répondre aux réserves de l'Arafer.

S'agissant des dispositions prévues au I de l'article, votre commission a adopté l'amendement COM-149 proposé par votre rapporteur en vue de maintenir dans le projet de loi les dispositions qui relèvent effectivement du domaine de la loi et de renvoyer au pouvoir réglementaire les précisions qu'il lui incombe de fixer. Enfin, votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-150.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour prendre les mesures de coordination rendues nécessaires par les dispositions de la présente loi et des ordonnances

Objet : cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures de coordination et de mise en cohérence rendues nécessaires par les dispositions de la présente loi et des autres ordonnances qu'elle prévoit.

I. Le projet de loi initial

L'article 7 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance dans un délai de 12 mois toute mesure de coordination et de mise en cohérence rendue nécessaire par les dispositions des différentes ordonnances prévues par la présente loi, en vue d'harmoniser l'état du droit, d'assurer la cohérence des textes, d'abroger les dispositions devenues sans objet et de remédier à d'éventuelles erreurs.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, un amendement du rapporteur a été adopté pour intégrer les dispositions de la présente loi aux dispositions pouvant justifier des mesures de coordination ou de mise en cohérence, compte tenu de l'adoption lors du débat parlementaire de modifications directes du droit en vigueur, pouvant interagir avec le contenu des futures ordonnances. Un amendement rédactionnel a également été adopté à l'initiative du rapporteur.

En séance publique, l'article n'a pas été modifié.

III. La position de votre commission

L'habilitation prévue par le présent article vise à assurer la coordination et la cohérence de l'ensemble des dispositions de la loi et des ordonnances qu'elle habilite le Gouvernement à prendre. Elle semble d'autant plus nécessaire que le droit applicable va évoluer de manière incrémentale : dans un premier temps à la suite de l'entrée en vigueur de la présente loi, et, dans un second temps, lors de la publication des ordonnances.

Cet article n'appelle donc pas d'observations particulières de la part de votre rapporteur, si ce n'est à une vigilance sur le respect du périmètre de l'habilitation, qui ne saurait autoriser le Gouvernement à procéder par cette future ordonnance à des modifications de fond.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-153 proposé par votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 - Délai de dépôt des projets de loi de ratification des ordonnances

Objet : cet article fixe le délai dans lequel un projet de loi de ratification devra être déposé pour chaque ordonnance prévue par le présent projet de loi.

I. Le droit en vigueur

La fixation par une loi habilitant le Gouvernement à prendre une ordonnance d'un délai pour le dépôt du projet de loi de ratification de ladite ordonnance est une obligation constitutionnelle, en application du deuxième alinéa de l'article 38 de la Constitution.

Si un projet de loi de ratification n'est pas déposé dans le délai prévu par la loi d'habilitation, l'ordonnance concernée devient caduque. Par ailleurs, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la ratification d'une ordonnance ne peut qu'être expresse.

Tant qu'une ordonnance n'est pas ratifiée, elle demeure un acte administratif dont la légalité peut être contestée devant le juge administratif. Durant cette même période, les dispositions de l'ordonnance ne peuvent toutefois faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité, dès lors qu'elles ne constituent pas des dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution143(*).

Si le dépôt d'un projet de loi de ratification dans le délai prescrit par la loi d'habilitation permet d'éviter la caducité de l'ordonnance concernée, la ratification est fréquemment opérée par un texte de loi différent de ce projet de loi, comme le relevait une étude des services du Sénat sur les ordonnances en 2014144(*). Les mesures de ratification sont alors incluses dans un projet de loi ayant un objet plus large, soit dès le texte initial, soit par voie d'amendement adopté au cours de la discussion parlementaire. Le projet de loi de ratification n'a plus, dès lors, qu'une fonction conservatoire.

II. Le projet de loi initial

L'article 8 fixe à 3 mois le délai dans lequel un projet de loi de ratification doit être déposé après la publication de chaque ordonnance prévue par la présente loi. Ce délai correspond aux usages retenus habituellement en matière d'habilitation.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.

IV. La position de votre commission

Cet article n'appelle pas de commentaire particulier de la part de votre rapporteur, dès lors qu'il se borne à fixer le délai dans lequel un projet de loi de ratification devra être déposé pour chaque ordonnance prévue par le présent projet de loi, comme l'exige l'article 38 de la Constitution.

Votre rapporteur souligne toutefois qu'il sera indispensable, compte tenu de l'importance et du nombre des sujets renvoyés par le Gouvernement à des ordonnances, que l'examen des mesures de ratification s'accompagne d'un véritable débat sur les choix retenus, afin d'examiner leur adéquation aux objectifs de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire national de voyageurs et, si nécessaire, de les modifier.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-154 à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (Supprimé) - Demande de rapport sur les conséquences des partenariats public-privé dans le domaine ferroviaire

Objet : cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur les conséquences des partenariats public-privé dans le domaine ferroviaire, notamment en termes de coûts pour la collectivité et les usagers.

I. Le droit en vigueur

La catégorie des partenariats public-privé (PPP) regroupe différents montages contractuels par lesquels une personne publique peut confier à une personne privée la réalisation, le financement et l'exploitation d'un ouvrage ou d'un service public en contrepartie d'un loyer (contrat comprenant une autorisation d'occupation temporaire, bail emphytéotique administratif, contrat de partenariat, certains contrats de concession).

Les deux principales formes de PPP offertes par le droit français dans le cadre de la récente transposition du paquet européen des directives « marchés publics » et permettant à la personne publique de confier à un partenaire privé la responsabilité du financement, de la conception, de la construction, de l'entretien, et de l'exploitation d'infrastructures de transport sont :

- la concession de travaux ou de service, permettant de reporter une partie du financement des projets sur le partenaire privé qui remboursera son investissement en se rémunérant sur l'exploitation de l'ouvrage concédé ;

- le marché de partenariat, correspondant auparavant au contrat de partenariat, prévu par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, permettant de préfinancer des investissements en contrepartie d'un loyer versé pendant toute la durée du contrat, en lissant la charge financière des différents partenaires sur une longue période et en organisant le partage des risques en phase de construction et d'exploitation entre la personne publique et le partenaire privé.

Si l'utilisation des PPP est possible dans les domaines routier et de transports en commun sans contraintes particulières, le monopole de SNCF Réseau comme maître d'ouvrage sur le réseau ferré national et de SNCF Mobilités en tant que gestionnaire d'infrastructure délégué a nécessité l'adoption de la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports, autorisant la mise en oeuvre par SNCF Réseau ou l'État de PPP sous la forme de concessions ou de marchés de partenariat pour des projets d'infrastructures ferroviaires.

Le décret n° 2006-1534 du 6 décembre 2006 précise les dispositions législatives dans le domaine ferroviaire afin de permettre l'intervention de partenaires privés dans un cadre juridique assurant une articulation cohérente des missions de SNCF Réseau, de SNCF Mobilités et des partenaires privés.

Cinq projets d'infrastructures ferroviaires ont fait récemment ou font actuellement l'objet d'une réalisation sous forme de PPP :

- un projet sous forme de concession : le tronçon central de la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique (LGV SEA) entre Tours et Bordeaux ;

- quatre projets sous forme de contrats de partenariat : le système GSM-R (Global System for Mobile Communication - Railway), la ligne à grande vitesse Bretagne - Pays de la Loire (LGV BPL), le contournement ferroviaire de Nîmes-Montpellier (CNM) et la gare nouvelle de Montpellier-Sud-de-France.

PROJETS D'INFRASTRUCTURES RÉCENTS RÉALISÉS SOUS FORME DE PPP

Le contrat de concession du tronçon central de la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique (LGV SEA) entre Tours et Bordeaux, a été signé le 16 juin 2011 entre Réseau ferré de France (RFF) et le groupement LISEA, et approuvé par un décret du 28 juin 2011. Le groupement LISEA est composé du groupe Vinci, CDC Infrastructure, AXA Private Equity (fonds infrastructure géré par Ardian) et de la structure d'investissement dédiée SOJAS (Meridiam). Le contrat, qui représente un investissement de 7,8 milliards d'euros, porte sur le financement, la conception, la construction, la maintenance et l'exploitation de la ligne pour une durée de 50 ans. Après 5 années de travaux, la LGV SEA a été mise en service le 2 juillet 2017, conformément aux dispositions du contrat de concession.

Le contrat de partenariat pour le système GSM-Rail a été signé le 18 février 2010 entre SNCF Réseau et la société SYNERAIL, constituée à cet effet par ses actionnaires (Vinci, SFR, AXA Private Equity et TDF). Ce contrat porte sur la construction et l'exploitation pendant 15 ans d'un réseau de télécommunications ferroviaires, destiné à remplacer la radio sol-train analogique en voie d'obsolescence. Ce projet, décomposé en 20 phases, est entièrement déployé sur 14 000 km de voies et l'essentiel de ces lignes est déjà en exploitation opérationnelle. Son montant, d'un milliard d'euros, est réparti à peu près également entre les coûts d'investissement d'une part, et les coûts d'exploitation et de maintenance d'autre part.

Le contrat de partenariat de la ligne à grande vitesse Bretagne - Pays de la Loire (LGV BPL) a été signé le 28 juillet 2011 entre RFF et la société Eiffage Rail Express, constituée par Eiffage. Ce contrat représente un investissement de 3,3 milliards d'euros et porte sur la conception, la construction, le fonctionnement, l'entretien, la maintenance, le renouvellement et le financement de la ligne pour une durée de 25 ans. La mise à disposition de cette nouvelle ligne à grande vitesse a été réalisée au 15 mai 2017 conformément au contrat. La mise en service commerciale est intervenue le 2 juillet 2017, concomitamment à celle de la LGV SEA.

Le contrat de partenariat du contournement ferroviaire de Nîmes et de Montpellier (CNM) a été signé le 28 juin 2012 entre RFF et la société Oc'Via, constituée par les sociétés Bouygues Travaux Publics, Bouygues Travaux Publics Régions France, DTP Terrassement, Colas Midi-Méditerranée, Colas Rail, Alstom Transport, Spie Batignolles, ainsi que les fonds d'investissement Meridiam et FIDEPPP. Ce contrat représente un investissement de 1,8 milliard d'euros et porte sur la conception, la construction, le fonctionnement, l'entretien, la maintenance, le renouvellement et le financement de la ligne pour une durée de vingt-cinq ans. Les essais de montée en vitesse doivent se terminer fin septembre pour qualifier la ligne à une vitesse commerciale de 300 km/h. La ligne a été mise en service le 10 décembre 2017.

Le contrat de partenariat de la gare nouvelle de Montpellier-Sud-de-France a été signé le 4 février 2015 entre SNCF Réseau et la SAS Gare de la Mogère, constituée par les sociétés et fonds d'investissements suivants : ICADE Promotion, Caisse des dépôts et consignations, DIF Infra 3 PPP 2 Luxembourg S.a.r.l, Edifice Infra Euro, François Fondeville, Cofely Finance & Investissement. Ce contrat représente un investissement de 69,96 millions d'euros aux conditions économiques de septembre 2013 et porte sur la conception, la construction, l'entretien, la maintenance et le financement du pôle d'échange Multimodal Montpellier Sud de France pour une durée de 15 ans. La mise en service de la gare avec l'accueil des voyageurs est prévue pour début juillet 2018.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été inséré en commission, par l'adoption d'un amendement d'Hubert Wulfranc.

Il prévoit, avant le 1er septembre 2018, la remise au Parlement d'un rapport sur les conséquences, notamment en termes de coûts pour la collectivité et les usagers, de la mise en oeuvre des contrats de partenariat public-privé dans le domaine ferroviaire.

L'amendement créant cet article prévoyait initialement que le rapport était remis « en vue de mettre fin à l'utilisation de ce mode de financement », mais a été rectifié au cours de la discussion en commission pour permettre son adoption.

III. La position de votre commission

Défavorable à la multiplication des demandes de rapports, votre rapporteur constate en outre que la présente demande était initialement mue par la volonté de mettre fin au recours aux PPP et que la suppression d'une telle mention ne remet pas en cause sa motivation première. La demande de rapport est par ailleurs focalisée sur le transport ferroviaire alors qu'il n'est pas pertinent de restreindre cette question à ce secteur, ni même nécessairement à la seule politique des transports. Enfin, votre rapporteur rappelle que les risques des PPP ont été bien identifiés dans plusieurs études, notamment dans un rapport de la commission des lois du Sénat rendu en juillet 2014145(*).

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a donc adopté l'amendement COM-155 de suppression de l'article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 10 (Supprimé) - Demande de rapport sur la diminution des émissions de carbone du matériel roulant

Objet : cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur les investissements nécessaires à la diminution des émissions de carbone du matériel roulant.

I. Le droit en vigueur

Le choix et le financement du matériel roulant incombent à des acteurs différents, selon la catégorie de services considérée.

Pour les services librement organisés, le choix du matériel s'inscrit dans la stratégie de développement des offres et des services des entreprises ferroviaires. Il relève alors de celles-ci de financer l'achat du nouveau matériel roulant.

Quant aux services conventionnés, les autorités organisatrices de transport définissent les objectifs de qualité de service et ont un rôle consultatif sur les choix de matériel réalisés par SNCF Mobilités. Leur achat est financé totalement ou partiellement par les autorités organisatrices via des conventions de financement, s'appuyant sur l'existence de contrats de service public. Actuellement SNCF Mobilités est le titulaire des marchés passés avec les constructeurs. À l'avenir, il appartiendra aux autorités organisatrices de définir les modalités d'acquisition du matériel roulant.

Sollicités par votre rapporteur, les services du ministère des transports ont indiqué avoir peu d'informations consolidées sur les émissions de carbone du secteur ferroviaire. Les données disponibles mettent toutefois en avant la contribution relativement faible du transport ferroviaire aux émissions de dioxyde de carbone, en comparaison d'autres modes de transports de passagers.

ÉMISSIONS DE DIOXYDE DE CARBONE DES TRANSPORTS DE PASSAGERS SUR DES DISTANCES NATIONALES

Source : ADEME.

S'agissant des instruments disponibles pour orienter les performances environnementales du matériel roulant, la directive 2012/34/UE permet une modulation des redevances d'infrastructure afin d'intégrer les coûts environnementaux de l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire. Cette faculté a été transposée à l'article 33-2 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferroviaire, suite au décret n° 2015-1040 du 20 août 2015.

DÉCRET N°2003-194 DU 7 MARS 2003 RELATIF À L'UTILISATION DU RÉSEAU FERROVIAIRE

ARTICLE 33-2

« I. - Les redevances d'infrastructure mentionnées à l'article 30 peuvent être modifiées pour tenir compte du coût des effets sur l'environnement de l'exploitation des trains. Ces modifications sont différenciées en fonction de l'ampleur de l'effet engendré.

Elles ne doivent pas entraîner une augmentation du montant global des recettes réalisées par le gestionnaire d'infrastructure.

Ce dernier garantit la traçabilité de l'origine et de l'application des redevances liées aux coûts environnementaux et conserve les informations nécessaires, qui sont communiquées au ministre chargé des transports à sa demande.

II. - Lorsque les modifications visent à prendre en compte le coût induit par le bruit, elles sont différenciées en fonction de l'ampleur du bruit engendré, selon les modalités prévues dans le règlement d'exécution (UE) 2015/429 de la Commission du 13 mars 2015.

Ces modifications favorisent la modernisation des wagons utilisant la technologie de freinage à bas niveau de bruit disponible aux conditions économiques les plus avantageuses. »

Une mission a été menée par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) en 2014 concernant le principe d'une modulation de la tarification en fonction du bruit des trains, qui constitue une des utilisations possibles de cette disposition. Elle concluait sur le fait qu'un tel mécanisme serait lourd et coûteux à mettre en place pour les opérateurs, et nécessiterait des procédures et moyens dédiés de contrôle et d'audit de la part de SNCF Réseau.

Toutefois, une modulation appliquée sur la base des émissions de gaz à effet de serre ou des impacts sur la qualité de l'air pourrait être moins complexe à mettre en oeuvre dès lors qu'un suivi et un contrôle de l'ensemble des wagons ne seraient a priori pas nécessaires, contrairement à une modulation en fonction du bruit. Cette modulation pourrait être déterminée principalement en fonction de l'engin de traction utilisé, et éventuellement du tonnage des trains et de leur vitesse.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 10, inséré en séance publique à l'initiative de Christophe Bouillon, prévoit un rapport du Gouvernement au Parlement sur les coûts de mise en oeuvre d'un plan national d'investissement visant à diminuer les émissions de carbone du secteur du transport ferroviaire par le remplacement total des locomotives diesel par d'autres motorisations à faible émission d'ici 2040.

III. La position de votre commission

Défavorable à la multiplication des demandes de rapports, votre rapporteur relève en outre que la responsabilité du choix et du financement du matériel roulant incombe à des acteurs différents selon les services considérés. S'agissant des services conventionnés, il revient aux autorités organisatrices de définir, dans leurs relations contractuelles avec l'entreprise ferroviaire concernée, leurs priorités en matière de matériel roulant. Quant aux services librement organisés, le choix du matériel relève de la stratégie propre à chaque opérateur pour se différencier sur le marché.

Votre rapporteur souligne également que le droit en vigueur donne la possibilité d'une modulation des redevances d'infrastructure en fonction de l'impact environnemental des circulations de trains. Cette faculté pourrait à l'avenir être mise en oeuvre pour lutter contre les émissions de dioxyde de carbone ou de polluants atmosphériques, en incitant les opérateurs ferroviaires à choisir un matériel roulant plus adapté ou à aménager le matériel existant.

Enfin, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que des travaux étaient en cours pour définir des trajectoires cibles de verdissement des flottes de différents modes de transports (véhicules particuliers, poids-lourds, navires...) et les mesures d'accompagnement nécessaires, qui devraient être inscrites dans le projet de loi d'orientation des mobilités prochainement soumis au Parlement.

Pour ces différentes raisons, votre commission a adopté l'amendement COM-156 de suppression de l'article proposé par votre rapporteur.

Votre commission a supprimé cet article.


* 10 Article L. 2101-1 du code des transports.

* 11 Idem.

* 12 Article L. 2102-3 du code des transports.

* 13 Article L. 2123-3-1 du code des transports.

* 14 L'article 4 du décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux installations de service du réseau ferroviaire dresse la liste des prestations de base, comme l'usage des installations en gare et les services d'accueil, d'information et d'orientation des passagers, et des prestations complémentaires, par exemple le préchauffage des trains ou la mise à disposition de locaux de service pour les personnels des entreprises ferroviaires, fournies par le gestionnaire de gares. Ces prestations sont énumérées à l'annexe II de la directive 2012/34/ UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen.

* 15 Article L. 2123-1-1 du code des transports.

* 16 Article L. 2102-7 du code des transports.

* 17 Article L. 2102-8 du code des transports.

* 18 Article L. 2102-9 du code des transports.

* 19 Article L. 2111-15 du code des transports.

* 20 Idem.

* 21 Article L. 2111-16 du code des transports.

* 22 Article L. 2111-16-1 du code des transports.

* 23 Article L. 2111-16-2 du code des transports.

* 24 Article L. 2111-16-4 du code des transports.

* 25 Article L. 2141-6 du code des transports.

* 26 Voir les commentaires des articles 1er ter et 2 quater.

* 27 La Deutsche Bahn est constituée d'une holding, Deutsche Bahn AG, et de plusieurs filiales dont DB Netz AG, gestionnaire d'infrastructure, DB Regio AG, opérateur de transport des services ferroviaires régionaux, DB Fernverkehr AG, qui assure des services de transport de longue distance, et DB Cargo AG, entreprise de fret.

* 28 Directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte).

* 29 Arafer, « L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs - Lever les obstacles pour une ouverture à la concurrence réussie » - mars 2018.

* 30 CJUE, affaire C-556/10 ayant pour objet un recours en manquement au titre de l'article 258 TFUE introduit le 26 novembre 2010, 28 février 2013.

* 31 Autorité de la concurrence, Avis n° 13-A-14 du 4 octobre 2013 relatif au projet de loi portant réforme ferroviaire.

* 32 Article 1er du projet de loi.

* 33 L'article L. 2111-16 du code des transports prévoit actuellement que ce contrôle porte sur l'exercice de responsabilités professionnelles ou la perception de rémunération de la part d'une entreprise ferroviaire ou d'une de ses filiales par le président de SNCF Réseau au moment de sa nomination. Dans son avis n° 13-A-14 sur le projet de loi portant réforme ferroviaire précité, l'Autorité de la concurrence remarquait qu'« en l'état actuel du projet de loi, l'ARAF serait dans l'incapacité de s'opposer à une personnalité proposée qui aurait, dans un passé récent, exprimé des positions très favorables vis-à-vis de l'opérateur historique, ou même serait issue des rangs de l'opérateur historique mais n'y serait, par exemple, plus employée depuis la veille de la date d'examen de sa candidature. Or, dans les faits, ces circonstances tenant à la personne même du candidat proposé sont pourtant des éléments objectifs de nature à induire un biais dans le comportement du futur dirigeant de SNCF Réseau. De même, le fait que le président de SNCF Réseau ait adopté, lors de son premier mandat, des positions illustrant un manque d'autonomie par rapport à l'opérateur historique ne permettrait pas davantage à l'ARAF de s'opposer à sa reconduction ».

* 34 Voir l'avis de l'Arafer n°2014-024 du 27 novembre 2014 sur le projet de décret relatif aux missions et aux statuts de SNCF Réseau

* 35 Voir la décision 2015/145/CE de la Commission européenne du 16 décembre 2003 relative aux aides d'État accordées par la France à EDF et au secteur des industries électriques gazières.

* 36 CJIUE, affaire C559-12 République française contre Commission, 3 avril 2014.

* 37 Le rapport au Premier ministre de Jean-Cyril Spinetta sur l'avenir du transport ferroviaire souligne que le statut de société anonyme à capitaux publics « interdirait à la société de reconstituer une dette non amortissable et l'obligerait à respecter les ratios habituels entre sa marge opérationnelle et son niveau d'endettement. Il responsabiliserait enfin la société et ses dirigeants sur les efforts de gestion indispensables pour interdire la reconstitution d'une dette irrécouvrable ».

* 38 Arafer, étude thématique sur la gestion des gares ferroviaires de voyageurs en France, juillet 2016.

* 39 Il s'agit de la date limite jusqu'à laquelle les entités du groupe public unifié pourront recruter des salariés sous statut - voir commentaire de l'article 1er B.

* 40 Les modalités de recrutement au statut et les droits conférés par le statut sont précisés dans les commentaires des articles 1er et 2 quinquies.

* 41 Le volet relatif à l'organisation et à la gouvernance du groupe public ferroviaire ayant été présenté dans le commentaire de l'article 1er A, le présent commentaire ne porte que sur le cadre social applicable au groupe public ferroviaire.

* 42 Décret n° 2016-755 du 8 juin 2016 relatif au régime de la durée du travail des salariés des entreprises du secteur du transport ferroviaire et des salariés affectés à des activités ferroviaires au sens de l'article L. 2161-2 du code des transports.

* 43 Article 2161-1 du code des transports.

* 44 L'accord du 23 avril 2015 relatif au champ d'application de la CCN, l'accord du 17 décembre 2015 portant désignation de l'organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) de la branche ferroviaire, l'accord du 31 mai 2016 relatif aux dispositions générales de la CCN, l'accord du 31 mai 2016 relatif au contrat de travail et à l'organisation du travail dans la branche ferroviaire et l'accord du 6 juin 2017 relatif à la formation professionnelle dans la branche ferroviaire.

* 45 La négociation sur ce volet a été ouverte au mois de septembre 2017 et est actuellement en cours.

* 46 Article L. 2102-2 du code des transports.

* 47 Pour une présentation plus détaillée des garanties sociales prévues par le statut, voir le commentaire de l'article 2 quinquies.

* 48 Cet article dispose que « la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités emploient des salariés régis par un statut particulier élaboré dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État ».

* 49 Décret n° 2015-141 du 10 février 2015 relatif à la commission du statut particulier mentionné à l'article L. 2101-2 du code des transports.

* 50 Article 6 du décret n°53-707 du 9 août 1953 relatif au contrôle de l'État sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet d'ordre économique ou social.

* 51 L'article 2 du chapitre 5 « admission au cadre permanent - Stage d'essai - Commissionnement » de la directive RH001 prévoit ainsi que pour pouvoir admis dans un emploi du cadre permanent, tout candidat doit « être âgé de 18 ans au moins et de 30 ans au plus au jour de son admission ».

* 52 Voir le commentaire de l'article 2 quinquies.

* 53 Voir commentaire de l'article 1er A.

* 54 Voir commentaire de l'article 1er B.

* 55 La longueur totale du réseau ferré national est d'environ 30 000 km de lignes, dont 2 600 km de lignes à grande vitesse (LGV).

* 56 Au réseau ferré national s'ajoutent d'autres infrastructures, confiées à des gestionnaires d'infrastructure distincts de SNCF Réseau, en particulier LISEA (gestionnaire « exploitant » par un contrat de concession la ligne à grande vitesse Tours-Bordeaux), Eurotunnel et les propriétaires ou gestionnaires d'installations terminales embranchées (ITE).

* 57 Un sillon correspond à la capacité d'infrastructure requise pour faire circuler un train donné d'un point du réseau à un autre, à un moment donné (définition Arafer).

* 58 Le rôle de l'Arafer dans le processus de fixation des redevances est détaillé dans le commentaire de l'article 6 du présent rapport.

* 59 En 2018, la redevance d'accès s'élève à 1,391 Md€ pour les TER, 154 M€ pour les Transilien et 440 M€ pour les TET.

* 60 L'articulation entre le contrat de performance Etat-SNCF Réseau et la fixation des redevances d'infrastructure est détaillée dans le commentaire de l'article 6 du présent rapport.

* 61 Fixant les grands principes et objectifs du système de transport ferroviaire national, l'article L. 2100-1 vise notamment la dynamique, l'irrigation et l'aménagement des territoires.

* 62 « L'avenir du transport ferroviaire », rapport de la mission conduite par Jean-Cyril Spinetta, remis au Premier ministre le 15 février 2018.

* 63 Les données et les différentes hypothèses fondant cette estimation n'ont toutefois pas été transmises à votre rapporteur (critères retenus pour évaluer la fragilité actuelle de l'équilibre économique des dessertes TGV, hypothèses sur l'évolution générale des péages et sur l'amplitude de la modulation tarifaire mise en oeuvre, segmentation du marché...).

* 64 L'article 31 de la directive permet par ailleurs de mettre en place une redevance d'infrastructure au titre de la rareté des capacités d'une section de l'infrastructure confrontée à des périodes de saturation. Cette faculté est transposée à l'article 33-1 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferroviaire.

* 65 Rapport de synthèse du débat sur la qualité du service public ferroviaire, dirigé par Patrick Vieu, avril 2018.

* 66 Contribution sur « les questions posées par l'ouverture à la concurrence des services commerciaux », Arafer, mars 2018, pp. 15-16.

* 67 Il peut s'agir d'une entreprise ferroviaire, d'un regroupement international d'entreprises ferroviaires ou de toute autre personne ayant des raisons commerciales ou de service public d'acquérir des capacités de l'infrastructure, telle qu'un opérateur de transport combiné, un port, un chargeur, un transitaire ou une autorité organisatrice de transport ferroviaire.

* 68 Directive 2001/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires ; directive 2001/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 modifiant la directive 95/18/CE du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires ; directive 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la tarification de l'infrastructure ferroviaire.

* 69 La directive identifie un périmètre de « fonctions essentielles » du gestionnaire d'infrastructure, dont l'indépendance doit être assurée : la répartition des capacités d'infrastructure, ainsi que leur tarification.

* 70 Pour les services conventionnés, l'échéance de l'ouverture à la concurrence est fixée, sauf exceptions, à décembre 2023, en application du règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer, modifié par le règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016.

* 71 Comme l'indique la directive 2016/2370 : « Les États membres devraient être libres de choisir entre différents modèles d'organisation, depuis la séparation structurelle complète jusqu'à l'intégration verticale, pour autant que des mesures de sauvegarde appropriées soient prévues afin d'assurer l'impartialité du gestionnaire de l'infrastructure en ce qui concerne les fonctions essentielles, la gestion du trafic et la planification de l'entretien » (considérant n° 7).

* 72 Source : Le marché français du transport ferroviaire de voyageurs 2015-2016, Arafer.

* 73 Cf. à ce sujet l'avis budgétaire n° 113 (2017-2018) de M. Gérard CORNU, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* 74 Ces services ne sont pas tous effectués à grande vitesse au sens strict, cf. commentaire de l'article 1er ter.

* 75 Sous les dénominations TGV, InOui et OUIGO.

* 76 Cf. commentaire de l'article 1er ter.

* 77 « Ouverture à la concurrence des TER : recommandations de Régions de France », 9 janvier 2018.

* 78 Il peut s'agir d'une entreprise ferroviaire, d'un regroupement international d'entreprises ferroviaires ou de toute autre personne ayant des raisons commerciales ou de service public d'acquérir des capacités de l'infrastructure, telle qu'un opérateur de transport combiné, un port, un chargeur, un transitaire ou une autorité organisatrice de transport ferroviaire.

* 79 La liste de ces réseaux a été précisée par le décret n° 2017-674 du 28 avril 2017 fixant la liste des réseaux ferroviaires présentant des caractéristiques d'exploitation comparables à celles du réseau ferré national. Il s'agit par exemple des voies ferrées situées à l'intérieur de ports maritimes et fluviaux.

* 80 Ces articles disposent que le « décret-socle » et la convention collective de la branche ferroviaire sont applicables « aux établissements publics constituant le groupe public ferroviaire mentionné à l'article L. 2101-1 ainsi qu'aux entreprises titulaires d'un certificat de sécurité ou d'une attestation de sécurité délivrés en application de l'article L. 2221-1 dont l'activité principale est le transport ferroviaire de marchandises ou de voyageurs, et aux entreprises titulaires d'un agrément de sécurité ou d'une attestation de sécurité délivrés en application du même article L. 2221-1 dont l'activité principale est la gestion, l'exploitation ou la maintenance sous exploitation des lignes et installations fixes d'infrastructures ferroviaires ».

* 81 Compte rendu intégral du débat en séance publique à l'Assemblée nationale du mercredi 11 avril 2018.

* 82 Directive n° 2001/23 du Conseil du 12 mars 2001 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d'entreprises, d'établissements ou de parties d'entreprises ou d'établissements.

* 83 Voir Conseil d'État, Bureau Veritas, 1er juin 2011 : « Considérant que [les dispositions de l'article L. 1224-1] trouvent à s'appliquer en cas de transfert par un employeur à un autre employeur d'une entité économique autonome, conservant son identité, et dont l'activité est poursuivie et reprise par le nouvel employeur ; que constitue une entité économique un ensemble organisé de personnes et d'éléments corporels et incorporels permettant l'exercice d'une activité économique qui poursuit un objectif propre ».

* 84 Voir Cour de cassation, civile, Chambre sociale, 3 mars 2009, 07-45.641.

* 85 Voir Cour de cassation, civile, Chambre sociale, 13 janvier 2016, 14-21.762.

* 86 Voir CJCE C. 172/99 Oy Liikeene Ab, 25 janvier 2001. En l'espèce, la Cour a considéré que la succession d'employeurs exploitant un service de transport de voyageurs par autobus à l'issue d'une procédure de marché public ne constituait pas un transfert d'entité économique autonome en raison de l'absence de cession de véhicules.

* 87 Voir CJCE C-463/09 CLECE SA contre Maria Socorro Martin Valor et Ayuntamiento de Cobisa, 20 janvier 2011 : « La Cour a ainsi jugé que, dans la mesure où, dans certains secteurs dans lesquels l'activité repose essentiellement sur la main-d'oeuvre, une collectivité de travailleurs que réunit durablement une activité commune peut correspondre à une entité économique, une telle entité est susceptible de maintenir son identité par-delà son transfert quand le nouveau chef d'entreprise ne se contente pas de poursuivre l'activité en cause, mais reprend également une partie essentielle, en termes de nombre et de compétence, des effectifs que son prédécesseur affectait spécialement à cette tâche ».

* 88 Cet article dispose que « la convention et l'accord à durée indéterminée peuvent être dénoncés par les parties signataires. En l'absence de stipulation expresse, la durée du préavis qui doit précéder la dénonciation est de trois mois. La dénonciation est notifiée par son auteur aux autres signataires de la convention ou de l'accord ».

* 89 Rapport de Francis Grignon remis au Secrétaire d'État chargé des transports, « Conditions pour une expérimentation portant sur l'ouverture à la concurrence des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs », 18 mai 2011.

* 90 Règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n°1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil.

* 91 Les emplois de la SNCF sont répartis selon une grille de qualification allant de A à H (sauf pour les agents de conduite qui se répartissent sur les qualifications TA et TB) et qui correspondent aux qualifications des métiers d'exécution (A, B, C), de maîtrise (D, E), et de cadres (F, G, H). Il existe en tout 10 qualifications, 20 niveaux et 35 positions de rémunération.

* 92 Les agents qu'une maladie, une blessure ou une infirmité met dans l'impossibilité d'occuper un emploi à la SNCF peuvent demander leur mise à la réforme, dans les conditions prévues au chapitre 12 de la directive RH 0001.

* 93 La révocation est « en principe, prononcée pour des faits graves entachant la probité ou les bonnes moeurs », après délibération d'un conseil de discipline, ou de plein droit en cas de condamnation sans sursis pour crime ou délit contre la sûreté de l'État (sauf mesure de clémence exceptionnelle).

* 94 Avant d'être commissionnés, les agents à l'essai peuvent en revanche faire l'objet d'un licenciement s'ils ne donnent pas satisfaction, dans les conditions prévues au chapitre 5 de la directive RH 0001.

* 95 Décret n° 2008-639 du 30 juin 2008 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

* 96 Décret n° 2008-639 du 30 juin 2008 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

* 97 Les agents nés avant le 1er janvier 1962 ou avant le 1er janvier 1967 s'agissant des agents de conduite ont un âge d'ouverture du droit à retraite de respectivement 55 et 50 ans.

* 98 Titre C « Cessation de fonctions » de la directive RH 0254 « Dispositions applicables au personnel contractuel ».

* 99 L'article 7 du règlement n°  1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route prévoit que les autorités compétentes doivent publier au Journal officiel de l'Union européenne, au plus tard un avant le lancement de la procédure de mise en concurrence ou avant l'attribution directe du service, une série d'informations (le nom et les coordonnées de l'autorité compétente, le type d'attribution envisagée ainsi que les services et les territoires susceptibles d'être concernés par l'attribution).

* 100 Compte rendu intégral des débats de l'Assemblée nationale - Deuxième séance du mercredi 11 avril 2018 (session ordinaire 2017-2018).

* 101 Conclue le 17 février 2017.

* 102 Francis Grignon, Conditions pour une expérimentation portant sur l'ouverture à la concurrence des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs, 18 mai 2011.

* 103 Voir le commentaire de l'article 1er A.

* 104 Source : Régions de France, cité par l'Arafer.

* 105 Cf. à ce sujet l'avis budgétaire n° 113 (2017-2018) de M. Gérard CORNU, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* 106 SNCF Mobilités cité par la Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM).

* 107 Directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE.

* 108 Débat sur la qualité du service public ferroviaire, rapport de synthèse, Patrick Vieu, avril 2018.

* 109 En application de l'article L. 2121-3 du code des transports, depuis la loi du 4 août 2014, en tant qu'autorité organisatrice des transports d'intérêt régional, la région est compétente pour définir la politique tarifaire des services ferroviaires régionaux de personnes, en vue d'obtenir la meilleure utilisation sur le plan économique et social du système de transport. Cette compétence est effective depuis un courrier d'avril 2017 du secrétaire d'État aux transports notifiant le transfert, de l'État aux régions, de la responsabilité de fixer les abonnements TER travail, élèves, étudiants et apprentis.

* 110 Cette unité regroupe des agents pouvant se déployer de façon réactive sur l'ensemble du territoire, afin de renforcer les équipes des directions de zone sûreté.

* 111 Conformément à l'article 9 du décret n° 2015-845 du 10 juillet 2015 relatif aux prestations de sûreté fournies par le service interne de sécurité de la SNCF.

* 112 Avis n° 2016-138 du 12 juillet 2016 relatif à la tarification des prestations de sûreté fournies par le service interne de sécurité de la SNCF.

* 113 Avis n° 2016-199 du 28 septembre 2016 relatif à la tarification des prestations de sûreté fournies par le service interne de sécurité de la SNCF.

* 114 Avis n° 2017-066 du 12 juillet 2017 relatif à la tarification des prestations de sûreté fournies par le service interne de sécurité de la SNCF pour l'horaire de service 2018.

* 115 Rapport n° 851 fait au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale sur le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire par M. Jean-Baptiste Djebbari.

* 116 Le présent tableau distingue au sein de la catégorie UIC 7-9 les lignes avec trafic voyageurs (AV) de celles sans trafic voyageurs (SV).

* 117 À partir de l'hypothèse que 50 % des montants contractualisés dans les CPER 2015-2020 sur les lignes UIC 7 à 9 seront effectivement réalisés, le rapport sur l'avenir du transport ferroviaire de février 2018 estimait à 1,7 Md€ les dépenses consacrées à ces lignes sur la période concernée.

* 118 Avis n° 2017-036 du 29 mars 2017 relatif au projet de contrat pluriannuel de performance entre l'État et SNCF Réseau pour la période 2017-2026, Arafer.

* 119 « Mobilités du quotidien : répondre aux urgences et préparer l'avenir », rapport du comité d'orientation des infrastructures (COI) présidé par Philippe Duron, remis le 1er février 2018 à la ministre chargée des transports.

* 120 « L'Avenir du transport ferroviaire », rapport de la mission conduite par Jean-Cyril Spinetta, remis le 15 février 2018 au Premier ministre.

* 121 « L'Avenir du transport ferroviaire », rapport de la mission conduite par Jean-Cyril Spinetta, remis le 15 février 2018 au Premier ministre.

* 122 La tarification sociale est détaillée dans le commentaire de l'article 3 bis du présent rapport.

* 123 La transposition de cette disposition est prévue par l'article 4 bis du présent projet de loi.

* 124 « L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs en France - Lever les obstacles pour une ouverture à la concurrence réussie », Arafer, mars 2018.

* 125 L'article 1er A du présent projet de loi prévoit un transfert de la gestion des gares vers SNCF Réseau.

* 126 Ces prestations sont énumérées à l'annexe II de la directive 2012/34/ UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen.

* 127 Article 13-1 du décret n°2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferroviaire.

* 128 D'après l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, il existait en 2016 128 gares de catégorie A, 931 gares de catégorie B et 1 924 gares de catégorie C.

* 129 D'après les chiffres communiqués à votre rapporteur, environ 15 000 salariés de SNCF Mobilités assurent actuellement des prestations en gares pour le compte de Gares et Connexions, sans être rattachés organiquement à cette direction. Les effectifs du gestionnaire de gares s'élèvent pour leur part à environ 2 750 salariés.

* 130 Article 15 du décret n°2003-194 du 7 mars 2003 précité.

* 131 À titre d'exemple, selon une étude citée par le rapport de la Cour des comptes de 2014 sur la grande vitesse ferroviaire, la mise en oeuvre de l'ERTMS permettait de doubler la capacité de la ligne Paris-Lyon et de remédier ainsi à un moindre coût à certains problèmes de saturation justifiant le projet de ligne nouvelle Paris-Orléans-Clermont-Ferrand-Lyon (POCL).

* 132 L'interopérabilité est définie par la directive 2016/797 comme « l'aptitude d'un système ferroviaire à permettre la circulation sûre et sans rupture de trains qui accomplissent les niveaux de performance requis ».

* 133 L'accord du 23 avril 2015 relatif au champ d'application de la CCN, l'accord du 17 décembre 2015 portant désignation de l'organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) de la branche ferroviaire, l'accord du 31 mai 2016 relatif aux dispositions générales de la CCN, l'accord du 31 mai 2016 relatif au contrat de travail et à l'organisation du travail dans la branche ferroviaire et l'accord du 6 juin 2017 relatif à la formation professionnelle dans la branche ferroviaire.

* 134 Compte rendu intégral de la séance publique du jeudi 12 avril 2018.

* 135 Pour un exemple récent de mise en oeuvre de l'article L. 2133-8, voir l'avis de l'Arafer n° 2018-010 du 19 février 2018 sur le projet de décret modifiant le décret n° 97-446 du 5 mai 1997 et le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003.

* 136 Le régime des redevances d'infrastructure est détaillé dans le commentaire de l'article 1er bis du présent rapport.

* 137 L'existence du DRR est prévue par l'article L. 2122-5 du code des transports.

* 138 Avis n° 2017-036 du 29 mars 2017 relatif au projet de contrat pluriannuel de performance entre l'Etat et SNCF Réseau pour la période 2017-2026, Arafer.

* 139 Avis n° 2017-006 du 1er février 2017 relatif à la fixation des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national pour l'horaire de service 2018, Arafer.

* 140 Article 1er du décret n° 2017-1325 du 7 septembre 2017 modifiant le décret n° 97-446 du 5 mai 1997 relatif aux redevances d'utilisation du réseau ferré national perçues au profit de Réseau ferré de France.

* 141 Communiqué de presse du 13 octobre 2017, Arafer.

* 142 Avis n° 394425 sur un projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire, Conseil d'État.

* 143 CE, 11 mars 2011, M. B., n° 341658 ; CC, n° 2011-219 QPC du 10 février 2012.

* 144 « Les ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution », Étude de la division des lois et de la légistique de la direction de la séance du Sénat, février 2014.

* 145 « Les contrats de partenariats : des bombes à retardement ? », rapport d'information n° 733 (2013-2014) de MM. Jean-Pierre SUEUR et Hugues PORTELLI, fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 juillet 2014.