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Projet de loi d'orientation des mobilités : Rapport

6 mars 2019 : Orientation des mobilités - Rapport ( rapport - première lecture )

N° 368

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 mars 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) d'orientation des mobilités,

Par M. Didier MANDELLI,

Sénateur

TOME I

RAPPORT

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey, président ; M. Claude Bérit-Débat, Mme Pascale Bories, MM. Patrick Chaize, Ronan Dantec, Alain Fouché, Guillaume Gontard, Didier Mandelli, Frédéric Marchand, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart, vice-présidents ; Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Jean-François Longeot, Cyril Pellevat, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Jérôme Bignon, Joël Bigot, Jean Bizet, Jean-Marc Boyer, Mme Françoise Cartron, MM. Guillaume Chevrollier, Jean-Pierre Corbisez, Michel Dagbert, Michel Dennemont, Mme Martine Filleul, MM. Jordi Ginesta, Éric Gold, Mme Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Benoît Huré, Olivier Jacquin, Mme Christine Lanfranchi Dorgal, MM. Olivier Léonhardt, Jean-Claude Luche, Philippe Madrelle, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Jean-Jacques Panunzi, Philippe Pemezec, Mme Évelyne Perrot, M. Rémy Pointereau, Mme Angèle Préville, MM. Jean-Paul Prince, Christophe Priou, Mme Françoise Ramond, M. Charles Revet, Mmes Nadia Sollogoub, Michèle Vullien.

Voir les numéros :

Sénat :

157 rect., 347, 350 et 369 (2018-2019)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, réunie le mercredi 6 mars 2019 sous la présidence de M. Hervé Maurey, président, a examiné le rapport de M. Didier Mandelli et établi son texte sur le projet de loi n° 157 rectifié (2018-2019) d'orientation des mobilités, déposé en première lecture sur le Bureau du Sénat le 26 novembre 2018 et sur lequel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée.

Lors de cette réunion, la commission a adopté 240 amendements issus de tous les groupes politiques, dont 150 du rapporteur.

Elle a souhaité comblé les lacunes du texte dans cinq directions.

1. Prévoir des ressources crédibles, pérennes et transparentes pour financer les infrastructures de transport

En premier lieu, la commission a tenu à garantir la soutenabilité de la programmation financière des investissements de l'État dans les infrastructures de transport pour les dix prochaines années.

À cette fin, elle lui a consacré, à l'initiative du rapporteur, en ouverture du projet de loi, un titre complet prévoyant les objectifs, les dépenses et le contrôle de la programmation (titre Ier A), notamment assuré par le Conseil d'orientation des infrastructures, pérennisé dans la loi.

Surtout, elle a inscrit, dans le rapport annexé, le principe d'une sanctuarisation des ressources de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), dont le budget ne peut, comme l'exercice 2018 et la prévision pour 2019 l'ont encore montré, dépendre de recettes instables et fluctuantes comme les amendes radars.

Elle a également fixé dans la loi le principe de l'affectation intégrale à l'Afitf, chaque année, du produit de l'augmentation de TICPE votée en 2014 à la suite de l'abandon de l'écotaxe (à hauteur de 1,2 milliard d'euros), alors qu'une baisse de ce montant semble programmée dans les années à venir. Elle a enfin précisé qu'une ressource complémentaire était nécessaire pour atteindre le niveau fixé par la loi.

Elle a aussi rappelé l'importance des dessertes ferroviaires et des grands itinéraires cyclables dans la stratégie des investissements de l'État en matière de transports.

Elle a enfin mentionné l'objectif d'un calendrier de mise en oeuvre des différents projets d'infrastructures se rapprochant du scénario 3 à terme, dans le cadre de la réévaluation de la programmation afin qu'aucun projet ne soit abandonné, y compris ceux pour lesquels aucun financement n'a été prévu sur la période 2019-2037.

2. Donner aux collectivités territoriales du temps, de la souplesse et des moyens financiers pour couvrir les zones blanches de la mobilité

La commission a souhaité renforcer les moyens des collectivités territoriales pour organiser des services de mobilité, en particulier dans les zones rurales.

Elle a pour cela adopté des amendements du rapporteur ayant pour but :

d'attribuer une partie du produit de la TICPE au financement des services de mobilités dans les territoires dont les ressources sont insuffisantes : cette taxe, acquittée par les automobilistes, permettra ainsi la mise en place de vraies alternatives à la voiture individuelle et de rompre le cercle vicieux de la « double peine » des habitants de ces territoires, dont les revendications sont au coeur de la crise des gilets jaunes ;

de flécher davantage les certificats d'économie d'énergie vers des actions en faveur du développement de la mobilité propre ;

- de permettre aux collectivités situées dans les territoires ruraux d'instaurer un versement mobilité à taux minoré même en l'absence de services réguliers de transports.

Ces moyens doivent permettre aux habitants des territoires ruraux de ne pas rester « au bord de la route » en matière de mobilité et de combler un manque criant du projet de loi.

Au-delà des moyens, la commission a souhaité donner plus de temps et de souplesse aux collectivités territoriales en :

allongeant le délai donné aux communes pour décider du transfert de la compétence d'organisation des mobilités aux communautés de communes ainsi que celui offert aux nouvelles autorités organisatrices de la mobilité pour élaborer un plan de mobilité ;

- permettant à une communauté de communes de demander à la région de récupérer la compétence mobilités, dans le cadre d'un commun accord ;

renforçant la coordination entre les autorités organisatrices de la mobilité, notamment dans le cadre de la délimitation des bassins de mobilité et via des contrats opérationnels de mobilité, ainsi que dans le champ de la mobilité solidaire, dans lequel les départements jouent un rôle essentiel ;

- permettre à une région de déléguer des services de mobilité à des syndicats mixtes de transports.

Elle a également renforcé la planification en faveur des mobilités durables.

La commission a enfin renforcé le projet de loi par des incitations concrètes au développement des offres de mobilité dans les zones peu denses. Elle a ainsi notamment :

- prévu une modulation de la prise en charge du tarif de raccordement des bornes de recharge électrique ouvertes au public pour améliorer encore la couverture des territoires peu denses en solutions de mobilité propre (les aides maximales seraient ainsi destinées aux zones les moins couvertes) ;

amélioré le dispositif du forfait mobilités durables en l'ouvrant aux conducteurs qui effectuent un trajet en covoiturage et en permettant le cumul du forfait mobilités durables avec le remboursement des frais de transports en commun et des frais d'essence ; elle souhaite ainsi favoriser l'intermodalité entre les modes de transport et encourager les salariés éloignés de leur travail à rejoindre une gare à vélo ou en covoiturage avant de continuer leur trajet en transports en commun.

3. Encourager les modes de transport peu polluants pour lutter contre la pollution de l'air

La commission, qui a ajouté la lutte contre le changement climatique et la pollution atmosphérique aux objectifs de la programmation des infrastructures, a adopté des modifications permettant :

- de favoriser les mobilités actives comme la marche et le vélo (schéma national des véloroutes et des voies vertes, stationnement conforté pour les vélos aux abords des gares, itinéraires piétons et cyclables prévus par les plans de mobilité) ;

- d'encourager le développement des véhicules à faibles émissions, notamment en donnant les outils appropriés aux collectivités (création de voies et de stationnement réservés par exemple) ;

- de soutenir le développement du transport fluvial.

4. Faire confiance à l'intelligence des territoires pour accélérer la « révolution des mobilités »

La commission a souhaité donner aux collectivités les outils permettant de mieux réguler les « nouvelles mobilités ». Afin de répondre au développement rapide des services de free-floating, la commission a ainsi créé un nouveau régime d'autorisation préalable permettant aux collectivités de les soumettre à des prescriptions particulières.

La commission s'est attachée à préciser les conditions de l'ouverture des données utiles aux voyageurs et qui sont déjà collectées par les fournisseurs de données, à laquelle elle est favorable. Estimant que le coût de mise à disposition des données doit pouvoir être répercuté sur le réutilisateur, elle s'est assuré que le principe de gratuité pour les « petits réutilisateurs » ne puisse pas s'appliquer aux autres réutilisateurs.

Elle a aussi renforcé la plateforme d'État Le.Taxi afin de permettre aux utilisateurs d'avoir un meilleur accès à l'offre de taxis en temps réel.

5. Encadrer les dispositions relatives à la sécurité et à la sûreté dans les transports

Votre commission a enfin consolidé et sécurisé les mesures prévues par le projet de loi en matière de sûreté dans les transports collectifs, notamment dans le cadre de l'ouverture à la concurrence.

Elle a adopté des modifications, à l'initiative du sénateur Jean Sol, permettant de renforcer la sécurité des passages à niveau.

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Des Assises de la mobilité, organisées fin 2017 par le Gouvernement, auxquelles ont participé experts et citoyens, des ateliers thématiques en région et des ateliers territoriaux, sont ressorties un très grand nombre de propositions regroupées au sein de synthèses disponibles en ligne1(*).

Toutes sont reliées par un fil conducteur prenant la forme d'un constat sans appel : celui de l'existence de « zones blanches de la mobilité », une des causes des fractures territoriales qui traversent aujourd'hui notre pays. Derrière l'expression et la définition technocratiques - ces zones blanches s'entendent de zones non couvertes par une autorité organisatrice de la mobilité - se dessine un des défis principaux de la politique publique des transports aujourd'hui. Car ces « zones » reflètent en réalité des inégalités territoriales creusées - voire même créées - par des systèmes et des politiques de transports continuant, depuis des années, à entériner un fossé existant entre les habitants « du dehors », habitants des métropoles et des centres urbains, connectés et efficacement reliés aux pôles économiques et sociaux du territoire, et les habitants « du dedans », exclus de l'accès à ces réseaux, à ces nouvelles mobilités, à ces offres de transports qui décloisonnent et ouvrent les horizons.

À l'heure où le besoin de mobilité n'a jamais été aussi fort, des millions de Français n'ont aujourd'hui pas accès à une offre variée de transports du quotidien, ce qui les condamne à recourir à la voiture individuelle. Chiffres, données et statistiques étayent ce constat d'un creusement des inégalités. Ainsi, une étude de 2017 de l'Observatoire des mobilités émergentes montrait que, dans le cadre de leurs déplacements au quotidien, une majorité des Français (54 %) affirme ne pas avoir le choix du mode de transport utilisé et que dans près de 80 % des cas, cette population dépourvue de choix a recours à l'automobile au quotidien.

Dans le même temps la part des salariés dont le trajet quotidien domicile-travail est supérieur à 1h30 a augmenté de 12 % à 16 % en 12 ans2(*), tandis que deux tiers des actifs travaillent hors de leur commune de résidence et que la moitié d'entre eux doivent effectuer une « navette quotidienne » supérieure à 15 kilomètres3(*).

Dans ce contexte, les inégalités sont avant tout territoriales, l'accès à une solution de mobilité étant très fortement corrélé à la densité de la zone habitée. Dans l'étude précitée, l'Observatoire des mobilités émergentes relevait qu'« alors que seuls 22 % des habitants des communes rurales affirment pouvoir choisir entre plusieurs modes de transport, ce chiffre s'élève à 64 % dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, 72 % dans l'agglomération parisienne, 82 % dans les villes-centres des métropoles françaises et 89 % dans Paris Intramuros ».

Dès lors comment s'étonner qu'en zone rurale, 54 % de la population ne souhaite pas changer de mode de déplacement et que seuls 10 % dit faire un effort pour diminuer leur usage de la voiture ? Quant aux 30 % qui souhaiteraient changer de mode de transport, ils ne le peuvent pas pour le moment, notamment en raison d'une offre de services de mobilité faible et coûteuse dans ces zones.

Si la mobilité est mieux assurée en zone urbaine, elle demeure victime de la congestion routière et contribue largement à la pollution atmosphérique, ce qui conduit régulièrement la France à ne pas respecter les limites d'émissions de polluants atmosphériques au sein des agglomérations.

Ces disparités territoriales n'ont jamais été aussi criantes, alors même que de profondes mutations sont aujourd'hui à l'oeuvre.

Nous faisons d'abord face à un véritable bouleversement des usages, qui recouvre des enjeux territoriaux, mais aussi environnementaux - comment passer à des transports moins polluants ? -, socio-économiques - comment garantir l'accès de tous à une offre de transport multiple et attractive ? -, industriels - comment permettre à notre filière automobile d'assurer les transitions en cours et à nos start-up de continuer à innover ?

Ensuite, l'irruption du numérique a un effet tant sur les offres de transports que sur la demande, tant sur les véhicules que sur les modes de conduite, et soulève des questions juridiques très importantes et très diverses, allant de l'ouverture des données de mobilité au statut des personnes qui travaillent en ayant recours à des plateformes de mise en relation électronique.

Dans ce contexte, il est devenu nécessaire de penser les mobilités de demain et les politiques publiques mises en oeuvre aujourd'hui comme autant d'outils au service de la réduction de ces fractures. La « révolution des mobilités » ne doit pas être une machine à créer des gagnants et des perdants. Au contraire, elle doit inclure tout le monde. Partout. Et devenir une « machine à désenclaver ». En d'autres termes, la mobilité connectée, le covoiturage, les nouvelles offres de free floating, le développement des transports à la demande ne doivent pas être réservés aux villes, tandis que les zones rurales n'auraient d'autre choix que de continuer à privilégier l'« autosolisme » et seraient même financièrement pénalisées pour cela, notamment en termes de fiscalité.

Logiquement, les ambitions portées à la fin des Assises étaient élevées. À la mesure des attentes. Et des enjeux. « Restaurer partout en France la centralité de la personne humaine, c'est-à-dire sa santé, sa sécurité et sa demande légitime de mobilité, c'est-à-dire d'accès à l'emploi et aux services », « diversifier l'offre de mobilité disponible », « rétablir l'équité territoriale » entre Paris et la province, les villes et les zones rurales, les centres-villes et les zones péri-urbaines, « briser les résistances, faire preuve d'imagination et de pragmatisme pour atteindre l'idéal porté par la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) de 1982, acte originel des lois de programmation structurant le secteur, rendre effectifs le droit de toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d'un handicap, de se déplacer et la liberté d'en choisir les moyens »4(*).

C'est donc dans l'état d'esprit issu de cette large concertation et dans le prolongement de l'adoption de la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire que le Gouvernement a présenté, à la fin de l'année dernière, une réforme en profondeur des mobilités. D'ailleurs, de l'aveu de la quasi-totalité des acteurs que votre rapporteur a rencontrés, ce projet de loi d'orientation des mobilités résulte d'un grand nombre de consultations et tient donc compte, dans les grandes lignes, de la concertation menée.

Une nouvelle loi d'orientation plus de 35 ans après la loi LOTI et dix ans après le Grenelle de l'environnement, qui a posé le cadre actuel de la politique et de la programmation des investissements de l'État dans le secteur des transports.

Une nouvelle loi à mi-chemin entre la loi programmatique et la loi ordinaire sectorielle qui ambitionne d'éviter les écueils et les difficultés des précédentes : plus d'objectifs inatteignables, ni de promesses non financées, finies les contraintes arbitraires et inhibantes, terminées les incantations, place aux actes.

L'objectif est louable. Le plaidoyer connu. Mais qu'en est-il vraiment ?

Pour préparer l'examen du présent texte, votre rapporteur a mené pendant trois mois un travail approfondi et respectueux des positions et contributions de chacun. Il a reçu des acteurs très divers venant de tous les secteurs au cours d'une centaine d'heures d'auditions, qu'il a fait le choix d'ouvrir à tous ses collègues membres de la commission ainsi qu'à la rapporteure pour avis de la commission des lois. Il les a écoutés, interrogés, a analysé les centaines de contributions écrites et les propositions reçues de la part de ces acteurs engagés et partageant un objectif commun : celui de faire réussir à la France sa « révolution des mobilités ». Il a souhaité également travailler de manière étroite avec tous ses collègues, notamment les auteurs du rapport de la délégation sénatoriale à la prospective relatif aux nouvelles mobilités, convaincu que l'esprit originel de la réforme nécessitait de s'appuyer sur l'intelligence des territoires et des élus.

Lutter contre les inégalités territoriales de la mobilité et donner des moyens à l'État et aux territoires, dans une logique de sincérité et de transparence, sont vite apparus comme les deux conditions essentielles d'une réforme crédible, bien comprise et acceptée par tous. Beaucoup de solutions sont d'ores et déjà expérimentées par les territoires. Les initiatives doivent être soutenues, encouragées, développées. Les collectivités territoriales doivent avoir les moyens, les outils et les marges de manoeuvre nécessaires afin de pouvoir mettre en oeuvre ces solutions nouvelles.

De nombreuses versions du projet gouvernemental ont existé. Les premières quasi-exhaustives et comprenant plus de deux cents articles. Les dernières de plus en plus épurées et écrémées. La version finale de la copie a été présentée en Conseil des ministres le 26 novembre 2018. Elle comporte 44 articles, tardivement complétés par 6 articles complémentaires intégrés au texte via une lettre rectificative adoptée en Conseil des ministres le 20 février 2019, quinze jours avant l'examen du texte devant votre commission.

Ces multiples versions du texte correspondent à une succession de renoncements comme autant de « coups de rabot » portés à l'ambition initiale du projet de loi, qui souffre ainsi aujourd'hui de son apparence de « liste à la Prévert » de mesures souvent utiles mais s'arrêtant au milieu du gué ou ne s'inscrivant pas dans une véritable « vision » de la politique des mobilités de demain.

Sur le plan formel, votre rapporteur regrette les faiblesses de l'étude d'impact, d'ailleurs pointées par le Conseil d'État, ainsi qu'un sentiment d'incohérence dans la structure du projet de loi. Très peu détaillée sur un grand nombre d'articles, l'étude d'impact ne permet pas une bonne information du Parlement ni du citoyen sur les conséquences juridiques, économiques ou financières des dispositions proposées et comporte même des erreurs5(*).

Votre rapporteur s'interroge en outre sur le bien-fondé de la démarche du ministère qui a eu recours à des consultants et des cabinets de conseil pour rédiger l'étude d'impact, alors que cette tâche relève d'une obligation organique.

Le projet de loi comporte deux parties bien distinctes sur lesquelles le regard porté par votre commission est très contrasté. Une première partie - qui constitue la quasi-intégralité du texte - comporte des dispositions de loi ordinaires sur lesquelles votre commission proposera un certain nombre de modifications ou d'ajouts mais qui vont globalement dans le sens d'une amélioration des mobilités sur les territoires. Et une deuxième partie comprenant la programmation financière et opérationnelle des investissements de l'État dans le secteur des transports qui pose clairement problème.

Votre commission a exprimé sur cette dernière partie, d'une part, une grande déception quant au niveau retenu pour la trajectoire financière, qui se situe bien en-deçà du scénario central proposé par le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) et qui nécessitait un investissement de l'État à hauteur de 3 milliards d'euros par an dans les infrastructures et, d'autre part, une profonde inquiétude quant à la sincérité et à la crédibilité de cette programmation à ce stade non-financée.

C'est sur cet aspect essentiel du texte que votre commission attend le plus d'éclaircissements et d'engagements de la part du Gouvernement : sur les moyens de respecter et de financer ces prévisions de dépenses et sur la transparence des financements qui seront mis en oeuvre. Si la vocation d'une loi de programmation n'est pas de fixer les recettes mais de cadrer les dépenses, le respect du débat parlementaire nécessite néanmoins de pouvoir apporter des réponses aux questions légitimes que soulève une telle trajectoire, à moins de considérer le Parlement comme une simple chambre d'enregistrement à qui aucun compte ne doit être rendu.

Face à ces lacunes, votre commission a pris ses responsabilités en proposant des pistes pour améliorer la soutenabilité de la programmation proposée, et des solutions pour donner aux territoires - notamment les plus ruraux - les moyens de se saisir d'une compétence essentielle pour atteindre l'objectif d'assurer un maillage efficace des offres de mobilité.


* 1 https://www.assisesdelamobilite.gouv.fr/syntheses.html.

* 2 Étude de la DARES de 2010 : http://dares.travail-emploi.gouv.fr/IMG/pdf/2015-081.pdf.

* 3 Étude de l'INSEE de 2016 : https://www.insee.fr/fr/statistiques/2019022.

* 4 Extraits des synthèses des Assises de la mobilité.

* 5 Elle fait ainsi état, pour l'article 10, d'un coût de 5,6 millions d'euros pour les collectivités territoriales alors que cette estimation portait sur une mesure qui n'est plus contenue dans la version du projet de loi déposée sur le Bureau du Sénat.