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Projet de loi autorisant la ratification du traité entre la République française et la République fédérale d'Allemagne sur la coopération et l'intégration franco-allemandes

26 juin 2019 : Traité sur la coopération et l'intégration franco-allemandes ( rapport - première lecture )

B. LE TRAITÉ ABORDE LES AUTRES DOMAINES DE LA COOPÉRATION FRANCO-ALLEMANDE, SANS INTRODUIRE D'INNOVATION MARQUANTE

1. La culture et l'apprentissage croisé des langues

Les articles 9 à 12 évoquent les champs traditionnels de la coopération franco-allemande en matière de culture, d'enseignement et de recherche.

L'article 10 du traité évoque ainsi de manière bienvenue le « développement de l'apprentissage mutuel de la langue de l'autre », domaine dans lequel la situation semble inquiétante, du moins en ce qui concerne l'apprentissage du français. Si l'enseignement de l'Allemand reste stable en France depuis 15 ans, le français est en effet en baisse depuis 10 ans en Allemagne, de 16% des élèves en 2007 à 14 % en 2017, et ce à tous les niveaux d'apprentissage (cf. encadré ci-dessous).

La situation dégradée de l'enseignement du français en Allemagne

De manière globale, le français en Allemagne à l'école est en baisse depuis environ 10 ans.

Apprenants du français en Allemagne toutes filières confondues :

- 1 868 363 élèves soit 16,0% des apprenants en 2006-2007

- 1 502 720 élèves soit 14,1% des apprenants en 2017-2018

Cette tendance se retrouve dans toutes les formes d'apprentissage :

Primaire :

- 143 834 élèves soit 4,5% des apprenants en 2006-2007

- 113 225 élèves soit 3,9% des apprenants en 2017-2018

Secondaire enseignement général :

- 1 550 648 élèves soit 28,9% des apprenants en 2007-2008

- 1 324 843 élèves soit 26% des apprenants en 2017-2018

Enseignement professionnel

- 109 818 élèves soit 3,9% des apprenants en 2006-2007

- 64 652 élèves soit 2,4% des apprenants en 2017-2018

Sources : Synthèse de l'Ambassade de France à partir des statistiques de l'Office fédéral des statistiques, https://www.destatis.de/DE/Home/_inhalt.html

Par ailleurs, l'article 15 du traité indique que « Les deux Etats sont attachés à l'objectif du bilinguisme dans les territoires frontaliers (...) ».

À ce sujet, il convient de rappeler que l'article 2 de la Constitution dispose que « la langue de la République est le français ». Les signataires du traité rappellent toutefois dans les considérants leur attachement au respect des règles constitutionnelles et juridiques nationales des deux pays ainsi qu'au respect du cadre juridique de l'Union européenne. La jurisprudence du Conseil constitutionnel portant sur l'article 2 de la Constitution ne s'oppose d'ailleurs pas à la promotion de l'enseignement des langues étrangères, et en particulier à la promotion, dans les territoires frontaliers, de la langue du pays partenaire, dès lors que perdure l'obligation d'utiliser la langue française dans les services publics, ainsi que l'impossibilité de reconnaître à des particuliers la possibilité de se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d'un droit à l'usage d'une langue autre que le français, ou de les contraindre à un tel usage.

En outre, il convient de saluer le lancement d'une plateforme numérique franco-allemande, prévue par l'article 9 du traité, destinée en particulier aux jeunes et adaptée aux nouveaux modes de consommation des médias, et pour laquelle France Médias Monde associée à la Deutsche Welle d'une part, et ARTE d'autre part, ont manifesté leur intérêt.

Enfin, l'article 12 du traité prévoit la création d'un « Fonds citoyen commun destiné à encourager et à soutenir les initiatives de citoyens et les jumelages entre villes ». Ce « Fonds citoyen » franco-allemand aura pour vocation d'apporter une contribution financière à des acteurs de l'amitié franco-allemande tels que les associations franco-allemandes et les comités de jumelage, mais aussi d'autres acteurs à déterminer. Les crédits seront attribués sur la base de thèmes et de critères déterminés conjointement. Les grands sujets politiques, économiques et sociaux (impact de la révolution numérique, solidarité et cohésion sociales, modes de vie et environnement, etc.) pourraient être au centre de son intervention, et sa gestion devrait être confiée à l'OFAJ.

2. Des ambitions en matière de politique économique qui contrastent avec les résultats peu encourageants des négociations menées au niveau européen

Au niveau européen, il est prévu dès l'article premier du traité que « Les deux États (...) renforcent et approfondissent l'Union économique et monétaire, (...) s'efforcent de mener à bien l'achèvement du marché unique (...) promouvant la convergence économique, fiscale et sociale ». Selon le Gouvernement6(*), avancer vers l'achèvement de l'UEM passe par l' « opérationnalisation d'un instrument budgétaire pour la zone euro » et une « amélioration de la coordination des politiques économiques (tourné vers un rééquilibrage symétrique de la zone euro) ».

Il s'agit donc ici de la volonté française de rééquilibrer une Union économique et monétaire dominée par la puissance économique allemande, en particulier en prônant la mise en place d'une véritable politique budgétaire. Force est de constater que les ambitions françaises dans ce domaine n'ont pas été suivies d'effets pour le moment, les pays membres de l'Union européenne n'étant pas parvenus, lors du Conseil européen de décembre 2018, à s'entendre sur la création d'un instrument budgétaire de l'Union dotée d'une taille significative.

Par ailleurs, l'achèvement du marché intérieur préconisé par le traité consiste en une amélioration de l'accès aux marchés publics au sein de l'UE, des avancées dans le marché intérieur des services, l'approfondissement du marché unique du numérique et le développement et l'intégration des marchés financiers européens.

Concernant ensuite la politique économique franco-allemande (article 18 à 22), le traité se borne à rappeler de grands objectifs. L'article 20 prévoit en particulier que « Les deux États approfondissent l'intégration de leurs économies afin d'instituer une zone économique franco-allemande dotée de règles communes ». Il s'agit ainsi d'aller vers davantage d'harmonisation des législations et de coordination des politiques économiques.

L'article 21 évoque plus spécifiquement la coopération dans le domaine de la recherche et de la transformation numérique. Il préconise le financement commun de programmes conjoints de recherche et d'innovation.

Les programmes conjoints franco-allemands de recherche et innovation

Une grande partie des coopérations franco-allemandes en R&I se déroulent dans le contexte multilatéral du programme-cadre européen Horizon 2020, qui totalise environ 79 mds€ de financement de 2014-2020. L'Allemagne est le premier partenaire de la France (2 517 projets communs depuis 2014, notamment au sein des programmes Technologies de l'information et de la Communication, Transport, Santé, Énergie et Nanotechnologies). Inversement, la France est le 2ème partenaire de l'Allemagne au sein d'Horizon 2020 (derrière le Royaume-Uni).

Au niveau bilatéral, les coopérations franco-allemandes prennent typiquement la forme d'appels à propositions conjoints. Côté français, ils sont financés par l'Agence nationale de la Recherche (ANR) ; côté allemand, ils sont financés soit par le Ministère fédéral pour l'Éducation et la Recherche, soit par des agences spécifiques (DFG, DLR-PT, etc.). Lors du forum franco-allemand de juin 2018, la ministre de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation a ainsi annoncé la mise à disposition de plus de 60M€ de financements dédiés pour ce type de coopération, dans des domaines tels que la Santé (résistance antimicrobienne), les énergies renouvelables, l'environnement ou encore la cyber-sécurité.

L'intelligence artificielle a été reconnue comme domaine d'action prioritaire et fera l'objet d'une feuille de route commune entre la France et l'Allemagne. Un nouvel appel à propositions (12M€ pour chaque pays) devrait prochainement être publié sur cette thématique.

Par ailleurs, l'article 20 du traité prévoit la création d'un « Conseil d'experts économiques » franco-allemand, qui pourra formuler des propositions pour la convergence des politiques économiques, budgétaires et sociales des deux pays. Il s'agira d'une instance regroupant économistes français et allemands pour travailler ensemble afin de donner des conseils aux deux gouvernements.

Enfin, l'article 22 prévoit la mise en place d'un « Forum pour l'avenir franco-allemand », qui fait encore l'objet de négociations avec l'Allemagne. Il pourrait comprendre des personnalités issues de la société civile, des médias, des milieux intellectuels, culturels et artistiques, des organisations professionnelles, et d'experts économiques.

3. Un accent particulier sur la coopération transfrontalière

S'agissant de la coopération transfrontalière, l'article 13 du traité prévoit que, pour faciliter les relations transfrontalières, « des dispositions juridiques et administratives adaptées, notamment des dérogations, peuvent également être accordées. Dans ce cas, il revient aux deux États d'adopter la législation appropriée ». Ces dispositions ont pu susciter des inquiétudes relatives à une possible atteinte à l'unité de la République française.

De fait, il convient de souligner que seule l'instauration d'un droit à la différenciation dans la Constitution, par une révision de l'article 72, permettrait de donner un contenu prévis à ces dispositions :

- soit les collectivités concernées se verraient attribuer des compétences normatives afin d'adapter le droit aux exigences de leur coopération ;

- soit le Parlement voterait des dispositions d'application limitée aux parties du territoire français où une telle « spécificité normative » paraîtrait nécessaire.

Selon les informations fournies par le Gouvernement, ces mesures pourraient porter sur la fiscalité et le droit social, ainsi que sur l'enseignement et le droit commercial, afin de soutenir la compétitivité des entreprises et de faciliter la vie quotidienne des citoyens.

Une telle évolution serait également cohérente avec le futur mécanisme européen de coopération transfrontalière, s'il est adopté. En effet, dans le cadre de sa politique de cohésion, la Commission européenne a proposé en mai 2018 un règlement introduisant un mécanisme destiné à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier. Lorsque les dispositions juridiques d'un État membre constitueraient un obstacle à la réalisation d'un projet transfrontalier (infrastructure, services d'intérêt économique général), cet État pourrait accepter l'application sur son territoire du droit de l'État voisin. Ainsi, il serait possible à l'Allemagne d'accepter les normes françaises pour la réalisation de liaisons de transport (et réciproquement) dans le respect des prérogatives des parlements nationaux. Il ne s'agirait cependant que d'une situation dérogatoire aux normes internes pour la durée et l'étendue territoriale du projet.

Par ailleurs, l'article 14 du traité prévoit la création d'un nouveau Comité de coopération composé des principales collectivités territoriales et autres parties prenantes et chargé d'établir une stratégie commune et des projets prioritaires dans les territoires frontaliers.

Au total, ces dispositions devraient apporter un surcroit de fluidité aux échanges transfrontaliers et ainsi bénéficier aux entreprises et aux travailleurs qui y participent.

4. Une liste de projets prioritaires pour donner un effet plus concret au traité

Lors de la signature du traité, une liste de 15 projets prioritaires d'importance diverse, articulée avec ses principaux chapitres, a été publiée par la Présidence de la République et la Chancellerie fédérale. Certains sont directement cités dans le traité. En réalité, beaucoup de ces projets sont plutôt des axes de travail et ne présentent pas de caractère plus concret que le traité lui-même (cf. encadré ci-dessous).

Les 15 projets prioritaires identifiés dans le cadre du traité

1. Coopération accrue au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies, à l'occasion du mandat de deux ans de l'Allemagne, notamment par le « jumelage symbolique » des deux présidences du Conseil de sécurité (la France en mars et l'Allemagne en avril 2019, en 2020 soit en mai/juin soit en juin/juillet) ;

2. Création de 4 instituts culturels franco-allemands intégrés (Rio, Palerme, Erbil, Bichkek) et co-localisation de 5 instituts français et allemands (Cordoba, Atlanta, Glasgow, Minsk, Ramallah) ;

3. Création d'une plateforme numérique franco-allemande de contenus audiovisuels et d'information ;

4. Élargissement des programmes de mobilité, par exemple dans le cadre de l'Office franco-allemand pour la jeunesse, notamment pour les jeunes ayant des besoins spécifiques, les stagiaires et les apprentis, et fixation d'objectifs quantifiables ;

5. Mise en place d'un fonds citoyen commun destiné à appuyer les projets conjoints d'acteurs de la société civile, notamment les initiatives citoyennes et les jumelages de communes ;

6. Mise en place d'un comité de coopération transfrontalière chargé de coordonner tous les aspects de l'observation territoriale transfrontalière, de définir une stratégie commune pour le choix de projets prioritaires, d'assurer le suivi des difficultés rencontrées dans les territoires frontaliers et d'émettre des propositions en vue d'y remédier ;

7. Mise en oeuvre conjointe d'un projet de territoire portant sur la reconversion de la zone de proximité de la centrale nucléaire de Fessenheim dans le contexte de sa fermeture, au travers d'un parc d'activités économiques et d'innovation franco-allemand, de projets dans le domaine de la mobilité transfrontalière, de la transition énergétique et de l'innovation ;

8. Amélioration des liaisons ferroviaires transfrontalières, par exemple : Colmar-Fribourg, en reconstruisant le pont traversant le Rhin en fonction des résultats de l'étude de faisabilité en cours, mais aussi liaison entre Strasbourg et l'aéroport de Francfort, liaison Strasbourg-Palatinat, liaison entre Sarrebruck et Paris ;

9. Renforcement de la coopération bilatérale de haut niveau en matière d'énergie et de climat, notamment concernant les plans nationaux pour l'énergie et le climat. Cette coopération doit permettre de partager des hypothèses sur l'évolution du mix électrique, d'étudier la possibilité d'instaurer un plan commun franco-allemand dans les stratégies nationales, et de créer des incitations afin de faciliter la réalisation des objectifs nationaux en matière de transition énergétique ;

10. Création d'un réseau franco-allemand de recherche et d'innovation (« centre virtuel ») pour l'intelligence artificielle, reposant sur les structures existantes des deux États ;

11. Coopération dans le secteur spatial en suivant trois axes prioritaires : promotion d'une stratégie commune pour une Europe plus innovante au sein de la nouvelle économie spatiale ; coopération permettant d'accroître la compétitivité de l'industrie spatiale, notamment dans un cadre industriel optimisé; consolidation de l'accès autonome de l'Europe à l'espace grâce à des investissements en recherche et développement, la rationalisation industrielle et la préférence accordée aux lanceurs européens ;

12. Promotion de directives au niveau international sur l'éthique des nouvelles technologies et de valeurs communes dans la sphère du numérique et la société numérique ;

13. Création d'un groupe d'experts dans le domaine social, comprenant les partenaires sociaux, sur « l'avenir du travail » ;

14. Coopération au sein de l'Union européenne dans le domaine des services et des marchés financiers, afin de parvenir à un cadre de régulation de haute qualité, notamment sur la finance durable ;

15. Création d'un « Forum pour l'avenir » franco-allemand, sous la forme d'une plateforme de dialogue sur les processus de transformation dans nos sociétés.

Pour conclure, votre rapporteur regrette que la méthode d'élaboration du traité n'ai pas été plus transparente et participative : c'est une occasion manquée de s'appuyer sur les peuples et leurs représentants, alors même que l'objet du traité aurait pu susciter l'enthousiasme. Cette absence de concertation et d'information préalables expliquent sans doute en partie que le débat médiatique sur ce traité, qui marque pourtant une étape symbolique forte de la relation franco-allemande, se soit presque totalement focalisé sur une série de fake news.

Sur le fond, ce traité ne suffira ni à relancer le projet européen, ni à donner du corps au projet - lointain - d'une armée européenne ; ni peut-être même d'une véritable défense européenne.

Toutefois, dans le contexte d'une relation plus complexe avec le partenaire américain, du « Brexit » et de la montée des forces anti-démocratiques, ce traité constitue tout le même un symbole, une réaffirmation de la confiance du peuple allemand et du peuple français dans les vertus de la coopération et des échanges pacifiques, culturels et économiques, ainsi que dans le projet européen. À ce titre, il a reçu la pleine approbation de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.


* 6 Dans les réponses fournies au questionnaire envoyé au Gouvernement.