B. AUDITION DE M. GÉRALD DARMANIN, MINISTRE DE L'ACTION ET DES COMPTES PUBLICS (15 MAI 2019)
Réunie le mercredi 15 mai 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a entendu M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018.
M. Vincent Éblé , président . - Mes chers collègues, M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics vient nous présenter le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018, examiné ce matin par le Conseil des ministres.
Nous ne pouvons pas dire que nous ignorons tout de l'exécution du budget en 2018. Le 21 février dernier, monsieur le ministre, vous nous avez vous-même donné les premiers éléments dont vous disposiez. Vous pouvez à présent nous faire part des résultats définitifs, d'autant que les rapports annuels de performance sont aujourd'hui disponibles, ainsi que les travaux menés par la Cour des comptes.
En outre, nous venons de recevoir le premier président de la Cour des Comptes, M. Didier Migaud, qui nous a fait part de ses remarques, certaines positives - sur la sincérité de l'exécution budgétaire -, d'autres plus critiques, notamment sur les dépenses fiscales ou la démarche de performance.
Je vous précise, monsieur le ministre, que notre commission recevra plusieurs de vos collègues, membres du Gouvernement, sur l'exécution budgétaire des missions dont ils sont responsables : le 5 juin, M. Julien Denormandie, ministre chargé de la ville et du logement ; le 18 juin, Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales ; le 19 juin, Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire ; enfin, le 26 juin, Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé.
Le contrôle ne se limite pas à l'examen de la loi de règlement : les rapporteurs spéciaux de la commission des finances ont engagé des contrôles budgétaires sur de nombreux sujets depuis le mois de janvier, chacun dans son domaine. Nous bénéficions également de l'appui de la Cour des comptes que nous avons déjà reçue trois fois depuis le début de l'année dans le cadre de l'article 58, paragraphe 2, de la loi organique relative aux lois de finances.
M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics . - Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai tenu l'engagement que j'avais pris devant vous d'avancer la date du dépôt du projet de loi de règlement, afin que le Parlement puisse travailler plus sérieusement et plus efficacement dans le cadre du contrôle de l'action gouvernementale.
L'examen du projet de loi de règlement des comptes de l'année est toujours un moment de vérité pour le Gouvernement, puisqu'il met en lumière les écarts avec les prévisions des lois de finances de l'année considérée, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement. Il s'agit d'un exercice démocratique.
Le calendrier de sa présentation devant vous a ainsi été anticipé, tout comme la transmission des rapports annuels de performance. Cela aidera les parlementaires à mieux contrôler encore l'action gouvernementale. De la même manière, j'ai souhaité que votre Assemblée puisse bénéficier d'un accès direct au logiciel Chorus et que soient pour la première fois mises à disposition du public, en open data, les données détaillées de comptabilité générale. Cet effort de transparence s'ajoute ainsi à l'effort de sincérité auquel le Gouvernement a procédé ces deux dernières années du point de vue tant de la budgétisation initiale que de notre endettement.
Sur le fond, l'examen de ce projet de loi sera pour moi l'occasion de revenir sur les bons résultats que nous avons obtenus en matière budgétaire l'an passé et qui sont même meilleurs que ceux que j'avais eu l'occasion de présenter devant votre commission au mois de février dernier.
En effet, cette exécution budgétaire démontre qu'il est possible de réduire à la fois notre déficit public, les prélèvements obligatoires et la dépense publique tout en stabilisant, pour la première fois depuis dix ans, notre endettement à 98,4 % du PIB. C'est d'ailleurs grâce à la maîtrise de notre dépense publique, qui s'est contractée de 0,3 point en volume, que nous sommes parvenus à réduire à la fois notre déficit à 2,5 % du PIB ainsi que les impôts. Si le travail est encore long, l'année 2018 est à marquer d'une pierre blanche, puisque nous sommes en train de parler, non pas de prévisions, mais de constats vérifiés. L'ensemble des acteurs de la dépense publique ont concouru à cet objectif, qu'il s'agisse de l'État, des organismes de sécurité sociale ou bien des collectivités territoriales.
Il reste des choses encore à améliorer. Je sais que vous en discutez beaucoup, notamment dans le cadre de la révision constitutionnelle à venir. Nous avons une vision parcellaire des dépenses publiques en général : nous ne parlons que de l'État. Il faudrait peut-être ajouter les comptes sociaux et il serait bon, pour le Parlement et pour nos concitoyens, de disposer de tous les chiffres de toutes les administrations publiques et pas simplement de ceux de l'État et des collectivités locales.
S'agissant de l'État, les résultats sont en nette amélioration par rapport à nos prévisions : le déficit s'élève non pas à 86 milliards d'euros comme il était prévu en loi de finances initiale, mais à 76 milliards d'euros, soit 10 milliards d'euros de moins. Ce résultat doit notamment être mis en regard des efforts budgétaires majeurs auxquels le Gouvernement et sa majorité parlementaire ont consenti. Je pense à l'augmentation très importante des crédits de la mission « Défense », mais également aux fortes consommations de crédits liées à la transition écologique, à l'instar du chèque énergie et de la prime à la conversion.
Si le déficit de l'État reste important et supérieur au déficit de toutes les administrations publiques confondues, c'est parce que c'est l'État qui porte l'essentiel de la baisse de la fiscalité : les dégrèvements très importants pour les collectivités locales - 16 milliards d'euros -, 10 milliards d'euros de transfert de TVA à la sécurité sociale et les baisses d'impôts décidées par le Gouvernement - impôt sur les sociétés, taxe d'habitation... La question se reposera en 2019 et 2020 pour la CSG, notamment pour les petites retraites.
L'objectif total de dépenses, fixé à 425,4 milliards d'euros en loi de finances initiale, a été respecté. Sur le périmètre de la dépense dite « pilotable », ce sont même 1,4 milliard d'euros de crédits qui n'ont pas été consommés. L'État, notamment le Gouvernement, en gérant bien les crédits votés par le Parlement, a multiplié par deux la demande faite en projet de loi de finances pour retrouver 1,4 milliard d'euros d'économies, ce qui explique les bons chiffres de déficit que j'ai mentionnés.
Je me tiens à votre disposition pour évoquer, à un niveau de détail plus fin, la plus-value de 8,8 milliards d'euros de recettes fiscales par rapport à la prévision initiale. Ce montant se répartit à parts égales entre la TVA et l'impôt sur les sociétés, signe de la robustesse de notre économie, malgré les difficultés que nous avons connues l'année dernière - les diverses journées de grève de la SNCF et la crise dite des gilets jaunes dont nous avons déjà évalué les conséquences à 0,2 % du PIB, c'est-à-dire à environ 4 milliards d'euros.
Par ailleurs, la situation patrimoniale de l'État s'améliore nettement. Le résultat patrimonial atteint même son meilleur niveau depuis 2008 - - 51,9 milliards d'euros contre - 61,1 milliards d'euros en 2007 -, grâce à l'augmentation de la valeur de l'actif immobilisé de l'État ainsi qu'à l'apurement de dettes contractées au cours des exercices précédents.
Même si les comptes sociaux ne figurent pas dans ce projet de loi de règlement, il faut constater la très grande maîtrise des dépenses d'assurance maladie, qui se traduit par le respect de l'ONDAM pour la neuvième année consécutive, permettant même le redéploiement de plus de 300 millions d'euros en faveur de l'hôpital public.
S'agissant des collectivités, force est de constater que la contractualisation imaginée par le Gouvernement a bien fonctionné. J'ai entendu ici plusieurs critiques invoquant son aspect non constitutionnel, ce qu'a contredit le Conseil constitutionnel. En moyenne, les collectivités entrant dans ce champ ont connu une diminution de leurs dépenses de fonctionnement de 0,2 %, bien au-delà de l'objectif fixé à Cahors. Sans baisse des dotations aux collectivités locales, l'investissement public local a augmenté comme jamais au cours des dix dernières années.
Le Gouvernement aura l'occasion de dresser le bilan de l'application des dispositifs de maîtrise des dépenses locales pour l'année 2018 avant le débat d'orientation des finances publiques, tandis qu'un second bilan développera les résultats obtenus par catégorie de collectivités, à l'automne 2019. Je suis le destinataire des conclusions de la première année budgétaire du pacte de Cahors, mais n'ai pas encore tous les chiffres de toutes les collectivités.
J'ajoute que les autres collectivités sont restées proches de l'objectif national, avec une progression de leurs dépenses de fonctionnement de 1,1 %, si bien qu'en moyenne les résultats de l'année 2018 sont globalement favorables, avec un net ralentissement des dépenses de fonctionnement de l'ensemble des collectivités, de l'ordre de 0,3 %.
Si ce projet de loi de règlement contient des motifs de satisfaction et de fierté sur le fond, il témoigne également d'une gestion budgétaire plus apaisée et plus respectueuse de l'autorisation parlementaire. Ainsi, pour la première fois depuis plus de trente ans, le Gouvernement n'a procédé à aucune ouverture ou annulation de crédits par décret d'avance en cours de gestion. De la même manière, aucun dégel de la réserve de précaution n'a été nécessaire durant le premier semestre 2018. À l'exception de crédits de la Cour des comptes, extrêmement modestes, je n'ai toujours pas dégelé de crédits.
Enfin, toujours dans une logique de responsabilisation des gestionnaires, le taux de mise en réserve a été considérablement réduit, passant de 8 % à 3 %, c'est-à-dire de 10 milliards d'euros de crédits gelés en 2017 à 4 milliards d'euros en 2018.
J'ai demandé à ce que des mesures préventives soient mises en place pour empêcher que ne se reproduise l'erreur d'imputation des droits de mutation pour les départements. Ce plan d'action a ainsi permis de réduire, au 31 décembre 2018, le solde du compte de tiers en matière de droits de mutation au niveau constaté à la fin de l'année 2016, soit à son niveau résiduel. La DGFiP a par ailleurs fait évoluer son système d'information afin de disposer, à la fin de ce semestre, d'un suivi quotidien du compte de tiers et de simplifier la liquidation des droits de mutation. Une telle erreur ne peut donc pas se reproduire.
Nous ne saurions, pour l'avenir, nous contenter de ces bons résultats. Il faut poursuivre ce travail de maîtrise de la dépense publique ainsi que de baisse du déficit public.
Je voudrais ici souligner l'importance et la leçon de l'année 2018, qui consistait à baisser les impôts. Ceux-ci ont baissé fortement pour les entreprises comme pour les particuliers. Tout en réduisant le déficit, c'est par la baisse de la dépense que nous avons financé les baisses d'impôts de l'année 2018. Ce point très important doit nous inspirer pour l'année 2019, mais surtout pour les dernières années du quinquennat.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je salue l'engagement qui a été pris de resserrer le calendrier pour la présentation du projet de loi de règlement. Je note également l'engagement tenu sur le suivi des décrets d'avance et les taux de mise en réserve. Nous nous sommes suffisamment plaints des précédents gouvernements pour que cela soit souligné.
Par rapport à la prévision de la loi de finances initiale, l'exécution est meilleure que prévu, même si les chiffres ne sont toujours pas satisfaisants. Comment se satisfaire d'un déficit budgétaire de 76 milliards d'euros, qui est d'ailleurs reparti à la hausse ?
Si l'exécution est meilleure, c'est parce que les recettes fiscales se sont bien tenues. On a en revanche plus de mal à chiffrer les économies. Je pense notamment à la masse salariale de l'État : celle-ci, hors compte d'affectation spéciale « Pensions », a augmenté de 2 % contre une moyenne de 0,9 % sur les dix années précédentes. Certes, c'est largement le fait des créations de postes qui ont été décidées antérieurement, mais Bruno Le Maire a annoncé une diminution de 50 000 équivalents temps plein pendant le quinquennat qui commencerait dès 2018. Or l'année 2018 a vu des créations nettes de postes.
Cette diminution est-elle toujours d'actualité après le dernier discours du Président de la République ? N'a-t-on pas renoncé à toute mesure de réforme de l'État et d'économie et décidé d'attendre que la conjoncture apporte les recettes fiscales supplémentaires ?
Monsieur le ministre, pouvez-vous me citer les réformes structurelles qui ont été engagées par le Gouvernement et qui auraient généré de vraies économies sur le budget de l'État en 2018 ?
Les dépenses fiscales ont continué à largement augmenter au titre de 2018. Leur coût dépasse maintenant 100 milliards d'euros, soit une augmentation de plus de 6,7 milliards d'euros par rapport à 2017. Vous avez exprimé le souhait d'y revenir, mais ce travail semble se réduire peu à peu : cela ne concernerait que les dépenses fiscales des entreprises, hors CICE et crédit impôt recherche. Le plafonnement est inopérant et l'évolution demeure très lacunaire. Comment expliquez-vous cette dérive non maîtrisée des dépenses fiscales ?
J'en viens à la recapitalisation d'Areva. Selon vous, ce n'est pas une mesure exceptionnelle, mais elle a une incidence non pas sur le déficit nominal, mais sur l'ajustement structurel. Pourquoi ce choix ?
S'agissant des droits de mutation, une erreur a été commise en 2017 et ils ont été comptabilisés en 2018. Cette comptabilisation décalée a conduit à un décalage de 2,8 milliards d'euros de dépenses, ce qui explique la différence d'appréciation sur l'augmentation spontanée des recettes fiscales entre la Cour des comptes et le Gouvernement.
Sans évoquer déjà 2019, en matière d'effectifs de la fonction publique et de dépenses fiscales, l'année 2018 est très décevante. Dans un contexte de ralentissement général en Europe, de moindre marge de manoeuvre, y compris sur le plan politique - les gilets jaunes sont passés par là -, le Gouvernement n'a-t-il pas d'ores et déjà renoncé à toute réforme et à toute volonté d'économie ?
M. Gérald Darmanin, ministre . - Le déficit a baissé. Pour la première fois depuis 15 ans, les dépenses publiques ont été tenues - de l'ordre de 0,3 point, contre entre 0,9 et 1 point lors du quinquennat précédent. Par ailleurs, nous avons baissé les impôts : la baisse de 0,2 point de prélèvements obligatoires représente 4 milliards d'euros. Enfin, pour la première fois depuis désormais 14 ans, la dette a été stabilisée.
J'en viens à votre question sur l'augmentation de 2 % de la masse salariale de l'État. L'État, c'est 30 % de la dépense publique. Les crédits de l'État ont augmenté de 2,7 milliards d'euros entre 2017 et 2018 : 1,7 milliard d'euros ont été consacrés à nos armées, dans le cadre de la loi de programmation militaire (LPM), ce qui répond à une demande quasi unanime. Par conséquent, il y a un milliard d'euros d'augmentation, montant inférieur aux 2 % d'augmentation de la masse salariale.
La masse salariale augmente pour plusieurs raisons, notamment en raison de décisions antérieures : 14 000 créations de postes la dernière année du quinquennat de M. Hollande, ce qui crée des dépenses immédiates, augmentation de 0,6 point du point d'indice l'année de l'élection présidentielle, entrée en vigueur du plan parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR)...
En tant que ministre en charge de la fonction publique et des comptes publics, j'ai pris fin 2018 des dispositions que vous m'avez parfois encouragé à prendre : rétablissement du jour de carence pour l'État et les collectivités locales, décalage du PPCR, non-augmentation du point d'indice. Pour la première fois, nous avons inversé, lors du projet de loi de finances pour 2018, le nombre de créations de postes par rapport au nombre de non-remplacements de fonctionnaires. Le procès que vous faites pour l'année 2018 s'adresse donc non au Gouvernement, mais à ses prédécesseurs.
Quid de l'avenir ? Le Président de la République n'a pas annoncé qu'il renonçait à l'objectif de 120 000 fonctionnaires en moins d'ici à la fin du quinquennat. Il s'agit de savoir si ce qu'il annonçait était compatible avec l'objectif de 120 000 suppressions de postes : 70 000 pour les collectivités locales, 50 000 pour l'État. Nous tiendrons l'objectif de suppression de postes dans les collectivités locales, par la maîtrise de la dépense des grandes collectivités. Pour l'État, je pense toujours que l'objectif est atteignable. La question est de savoir ces suppressions doivent intervenir en 2022 ou en 2023.
Réduire le nombre d'agents publics n'a pas d'intérêt budgétaire. Si nous décidions demain de ne pas remplacer les 50 000 postes, cela aurait peu de conséquences sur les années budgétaires à venir, puisqu'un fonctionnaire représente 40 années de traitement, 20 à 25 ans de retraite et des pensions de réversion. On ne réduit pas le nombre d'emplois publics pour des raisons budgétaires, mais pour transformer l'action publique : la technique, la simplicité des normes, l'arrêt d'un certain nombre d'interventions de l'État le permettent.
L'augmentation de la masse salariale a été résorbée par des économies, puisqu'il n'y a que 2,7 milliards d'euros d'augmentation de crédits. Le budget que l'on vous a présenté en 2018 était sincère et nous avons tenu les dépenses.
Vous ne vous souvenez pas des économies engagées par le Gouvernement, monsieur le rapporteur général ? Pourtant, je me souviens bien des cris de votre groupe politique lorsque l'on a supprimé les contrats aidés, engagé la réforme de la formation professionnelle, mis en place les loyers locatifs différenciés, réformé le CICE. Le ministère du travail et le ministère du logement sont les deux ministères qui ont le plus contribué à la baisse de la dépense publique.
Concernant Areva, l'opération est complexe et en partie requalifiée par l'INSEE, qui est notre comptable national indépendant : ce n'est pas une décision du Gouvernement. Elle a eu lieu en 2017 et le contrecoup s'est manifesté en 2018 seulement.
J'en viens au décalage de 2,8 milliards d'euros de droits de mutation : 1,4 milliard d'euros étaient liés au rattachement, dès 2018, des recettes qui auraient dû être comptabilisées en 2017. Les collectivités locales, notamment les départements, ne s'en sont pas aperçu, parce que c'était une année de très grande recette des droits de mutation. Lorsque j'ai constaté cette erreur, j'ai tout de suite alerté la Cour des comptes et les présidents de département. L'argent a été reversé très rapidement et on a évité que cela ne se reproduise.
J'en viens aux dépenses fiscales, c'est-à-dire aux niches fiscales. Dans son rapport, la Cour des comptes critique à la fois l'affectation des niches fiscales, notamment le fonds d'innovation créé par Bruno Le Maire, et l'augmentation des dépenses fiscales. En ce qui me concerne, j'ai critiqué l'affectation des recettes à un certain nombre de politiques publiques. Si la commission des finances est d'accord sur le fait qu'il ne faut pas multiplier les affectations, car cela met en cause le budget général, dans l'hémicycle, votre chambre demande et redemande des affectations pour l'écologie, le sport, la culture...
Si l'affectation a une valeur pédagogique, trop d'affectation vient tuer le budget général et remettre en cause les budgets d'autres ministères. Ainsi, s'agissant de l'écologie, ce n'est pas une bonne chose : l'affectation est inférieure aux crédits d'État versés et, lorsque l'affectation s'effondre, on demande à l'État de compenser la baisse du montant affecté. En d'autres termes, quoi qu'il arrive, l'État y perd et le déficit se creuse. Je ne peux qu'être d'accord avec les remarques de la Cour des comptes : il faut limiter au maximum les affectations, ce qui ne veut pas dire les interdire complètement.
Par ailleurs, le montant des dépenses fiscales représente quasiment 100 milliards d'euros - pour les entreprises et les particuliers - et est supérieur au montant de l'impôt sur le revenu - entre 76 et 77 milliards d'euros.
Si l'on supprimait les niches de toutes les entreprises et si l'on appliquait la recette correspondante à une baisse de l'impôt sur les sociétés, le taux de celui-ci serait inférieur à 15 %, contre 31 % aujourd'hui. Finalement, personne n'est libéral : ni la France, ni le patronat, ni même les partis libéraux. Lorsque nous proposons une baisse d'impôts ou une suppression d'impôts, tout le monde propose de garder des niches, comme si l' homo economicus ou l'entreprise n'était pas capable de mettre l'argent là où elle pense que c'est prioritaire. Les débats sur l'ISF-PME en attestent.
Toujours est-il que l'État reste très interventionniste, avec des impôts très élevés et des dépenses fiscales pour orienter l'argent. On ne peut pas à la fois regretter que les dépenses fiscales augmentent et demander à les garder lors des débats parlementaires. Pour ma part, je pense qu'il faut réduire ces niches, mais je ne gagne pas toujours les arbitrages...
M. Jean-Claude Requier . - Monsieur le ministre, le sénateur du Lot que je suis vous remercie d'employer l'expression contrat de Cahors.
Yvon Collin et moi sommes les rapporteurs spéciaux du budget de l'aide publique au développement. Au mois de février 2008, le Premier ministre a annoncé un renforcement du pilotage de la politique d'aide au développement, notamment avec la création d'un conseil du développement présidé par le Président de la République et d'un observatoire des coûts de l'aide publique au développement (APD). Ces mesures n'ont toujours pas vu le jour. Quid de la mise en oeuvre de ces instances ?
M. Yvon Collin . - Le projet de loi d'orientation de la politique de développement devrait clarifier la trajectoire budgétaire pour les années à venir, mais il n'a pas encore été présenté en conseil des ministres. La trajectoire de l'APD est à la hausse en 2018 et 2019, mais nous n'avons pas encore de cap clairement défini. Avez-vous des précisions à nous apporter sur le calendrier ?
L'année 2018 a été marquée par des mouvements budgétaires imprévus en matière d'APD, en particulier le déblocage de 50 millions d'euros pour répondre à la crise syrienne annoncé en avril 2018 par le Président de la République. Cette somme non budgétée a principalement été financée par le reliquat de la participation de la France au fonds européen de développement et le dégel de crédits. Quels leviers auraient-ils pu être actionnés si ces fonds n'avaient pas été disponibles ? Un dispositif budgétaire plus pérenne a-t-il été prévu pour l'avenir ?
Mme Nathalie Goulet . - Je suis déçue : vous aviez annoncé la formation d'une mission parlementaire sur la fraude et l'évasion fiscales, mais vous l'avez finalement confiée à la Cour des comptes. Quant à la mission annoncée sur la fraude sociale, nous n'en avons pas de nouvelles.
Mme Sylvie Vermeillet . - La création de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) associée à la suppression de l'ISF représente une perte de recettes de 3,2 milliards d'euros. Avez-vous commencé à en évaluer les bienfaits, à les caractériser et dans quels domaines ?
M. Bernard Delcros . - Je salue la sincérité des prévisions et la rigueur dans l'exécution du budget 2018. Aucun décret d'avance n'a été pris. Néanmoins, malgré les efforts, le déficit s'élève à 76 milliards d'euros. Vous avez conservé l'objectif de réduction de ce déficit à l'horizon 2022, dans un contexte de baisse des prélèvements obligatoires, ce qui vous contraint à des efforts de réduction de la dépense publique. Pouvez-vous nous en dire plus sur les orientations que vous allez prendre en la matière ?
La suppression de la taxe d'habitation pour les 20 % de contribuables qui y restaient soumis devait faire partie d'un projet de loi de finances rectificative prévu au printemps, mais elle figurera finalement dans le projet de loi de finances pour 2020. Les collectivités territoriales bénéficieront-elles d'une recette pérenne et dynamique en compensation, et quelles seront les modalités du dispositif ?
Le mouvement des gilets jaunes a-t-il eu un impact sur les recettes fiscales de l'État ?
Il a été question de modifier la chronologie du calendrier budgétaire en faisant passer l'examen de la loi de règlement avant celui du programme de stabilité. Ce réaménagement, qui nous semble logique, est-il toujours à l'ordre du jour ?
M. Marc Laménie . - Quel est votre point de vue sur le niveau d'endettement ? Les taux d'intérêt sont certes très bas, mais jusqu'à quand le resteront-ils ? La complexité de l'examen du budget de l'État est un thème récurrent. Le nombre d'opérateurs les rend parfois difficiles à identifier dans les différentes missions.
Le prélèvement sur les recettes du budget de l'État en faveur des collectivités repart à la hausse, dépassant les 100 milliards d'euros. Faut-il réellement s'en réjouir ?
M. Michel Canévet . - On peut se féliciter d'une situation budgétaire améliorée par rapport à la loi de finances initiale. Cependant, le déficit reste en forte augmentation par rapport à 2017 ; or des échéances difficiles arrivent avec la compensation pour les collectivités de la suppression de la taxe d'habitation, les dépenses induites par les mesures sociales en réponse à la crise des gilets jaunes, et la baisse de recettes d'impôt sur le revenu. Ce contexte budgétaire risque d'affecter fortement l'exercice 2019. Les perspectives ne sont plus aussi bonnes qu'en début d'année.
L'IFI, qui s'est substitué en 2018 à l'ISF, a rapporté 1,3 milliard d'euros de recettes contre 1,5 milliard d'euros attendus. Est-ce le régime de croisière ou peut-on attendre une augmentation, sachant que le secteur du bâtiment est en difficulté ? Qu'en est-il, également, du prélèvement forfaitaire unique censé inciter les entreprises à investir ? Les recettes ont-elles atteint leur régime de croisière ?
M. Claude Nougein . - Le premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, a jugé très correctes les prévisions du budget 2018. Cependant, un impôt, l'IFI, est apparu comme mal cadré puisque la prévision budgétaire évaluait sa recette à 850 millions d'euros. Or, dès 2018, elle s'est élevée à 1,2 milliard d'euros. Pourquoi un tel écart, qui pourrait avoir un impact sur les années suivantes ? La fiscalité sur l'immobilier est très lourde, avec des impacts sur les particuliers, puisque les propriétaires peuvent répercuter les hausses sur les locataires.
De plus, avec la suppression de la taxe d'habitation, de nombreuses collectivités territoriales seront tentées d'augmenter l'impôt foncier. Or les Français souffrent de l'augmentation des dépenses contraintes. Quant aux entreprises, les sociétés patrimoniales françaises sont de plus en plus nombreuses à se vendre à des groupes étrangers qui, eux, ne sont pas soumis à l'IFI, ce qui engendre une concurrence déloyale et fait échapper notre patrimoine aux Français.
Mme Christine Lavarde . - J'aimerais partager votre optimisme, monsieur le ministre, sur la réussite de la contractualisation avec les collectivités territoriales ; mais la baisse des dépenses des collectivités les plus importantes résulte moins d'efforts de gestion que de facteurs conjoncturels : elles ont des difficultés à recruter, et les dépenses de personnel constituent la plus grosse part de leur budget. Pouvez-vous nous expliquer, dans le détail, comment les grandes collectivités ont réduit leurs dépenses de fonctionnement pour l'année 2018 ?
En 2018, au moment de la mise en place de ces contrats, une révision du dispositif était envisagée à la lumière des enseignements de la première année. Est-ce toujours à l'ordre du jour ?
M. Dominique de Legge . - Vous avez beaucoup insisté, monsieur le ministre, sur les engagements du Gouvernement en matière de défense. Mais le 1,7 milliard d'euros d'augmentation de son budget vient après les 800 millions d'euros d'annulations de crédits en 2017. De plus, en 2018, le surcoût lié aux opérations extérieures (OPEX), soit 1,2 milliard d'euros, a entièrement pesé sur le budget de la Défense alors que la loi de programmation militaire prévoyait que ces surcoûts seraient supportés par la solidarité interministérielle. Ce n'est pas la meilleure illustration de votre sincérité budgétaire...
M. Jean-Marc Gabouty . - Certes, 76 milliards d'euros de déficit, c'est mieux que 86 milliards d'euros, mais cela reste insatisfaisant. Le gros de l'effort reste devant nous. Les réductions de postes dans la fonction publique devraient être précédées de réformes structurelles dans l'organisation des services de l'État. Quelles sont les pistes que vous envisagez ?
Serait-il possible de redéfinir le périmètre de l'IFI en y réintégrant des valeurs improductives comme les bateaux, les oeuvres d'art ou encore certains placements financiers à la traçabilité incertaine ?
Qu'envisagez-vous de faire du montant de taxe d'habitation perçu par les collectivités du fait des augmentations qu'elles ont librement décidées ?
Les pertes de 600 millions d'euros de recettes d'amendes radar liées à la crise des gilets jaunes semblent surévaluées, car la recette augmente traditionnellement entre juin et septembre. Ne faut-il pas retravailler le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », dont le produit est versé à l'Afitf, pour ne pas pénaliser celle-ci dont le budget de 2,5 milliards d'euros est déjà insuffisant pour répondre aux engagements assignés par la loi d'orientation des mobilités ?
M. Gérald Darmanin, ministre . - Les orientations de l'aide publique au développement, monsieur Collin, relèvent davantage du ministère des affaires étrangères et européennes que de celui des finances. Je crois savoir qu'elles seront présentées au mois de juin, avant le G7. Quoi qu'il en soit, l'engagement du Président d'y consacrer 0,55 % du revenu national brut d'ici à 2025 sera tenu. La programmation budgétaire jusqu'à 2022, en cours d'élaboration, prévoit une forte augmentation de l'aide. Pour l'aide débloquée en faveur de la Syrie que vous évoquez, nous aurions pu utiliser la réserve de précaution, qui est réservée aux dépenses imprévues.
Madame Goulet, nous avons proposé aux parlementaires de travailler sur la fraude fiscale. On entend ici et là circuler des chiffres délirants, alors qu'aucune estimation sérieuse n'a été conduite. Monsieur Bocquet a été au demeurant l'un des seuls à prendre ses responsabilités : nous nous sommes rencontrés plusieurs fois au ministère - alors que certaines institutions se contentent de dénoncer la fraude sans l'évaluer. La mission que vous avez évoquée n'est aucunement remise en cause ; au demeurant, ce n'est pas une mission parlementaire, car il n'appartient aucunement au Gouvernement de les constituer. Le Président de la République en a saisi le premier président de la Cour des comptes, qui rendra son rapport au plus vite afin que l'on puisse, avec le Parlement, intégrer les premières mesures dans le prochain PLF. Il faut constater la fraude objectivement et agir.
Concernant l'ISF, les questions, qui viennent pourtant du même groupe, sont quelque peu contradictoires... L'ISF rapportait à l'État un peu moins de 3 milliards d'euros. Comme M. Nougein l'a souligné, pour l'IFI nous avons enregistré 1,25 milliard d'euros de recettes en 2018, pour une estimation de 850 millions d'euros. Je vois deux raisons principales à cet écart.
D'abord, au contraire de l'ISF, l'impôt sur le revenu et l'IFI font l'objet d'une déclaration simultanée. Cette simplification a fait prendre conscience à certains contribuables qu'ils devaient remplir une déclaration pour l'IFI, alors qu'ils ne l'auraient pas fait pour l'ISF.
Ensuite, les contrôles ont été renforcés à ma demande. Le Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), mis en place sous le quinquennat précédent, a aussi fait rentrer des recettes. Tout cela explique le différentiel de 400 millions d'euros que vous pointez.
Je conteste l'idée d'un alourdissement de la fiscalité immobilière. L'IFI revient à conserver la part de l'assiette de l'ISF qui n'est pas délocalisable ; je ne crois pas, monsieur Nougein, qu'il désavantagera qui que ce soit. De plus, les Français qui possèdent un patrimoine important détiennent aussi une assurance-vie et des actions, sur lesquelles la fiscalité diminue.
Quant au lien entre la suppression de la taxe d'habitation et l'augmentation de la fiscalité locale, 92 % des départements, pris à la gorge par l'accroissement des dépenses sociales, avaient déjà fixé leur taux de taxe foncière au maximum autorisé par la loi. S'il y a eu inflation fiscale, elle a été très localisée. Au demeurant, c'est dans les départements où l'immobilier est le plus cher que les droits de mutation sont les plus élevés. Ainsi dans le sud de la France, où les mineurs isolés et les personnes au RSA ne sont pas les plus nombreux, les droits de mutation augmentent de 17 % en moyenne, et 40 % pour le département le plus riche. En revanche, dans le Pas-de-Calais, où la pauvreté est très concentrée, les droits de mutation sont modérés.
La fiscalité locale sera réformée dans le cadre du PLF ; les élus connaîtront alors, à la veille des élections municipales, leurs recettes avec précision. Nous pouvons discuter ensemble des modalités d'entrée en vigueur de cette réforme. Beaucoup ont douté que les pertes de recettes liées à la taxe d'habitation seraient compensées à l'euro près. Or personne ne m'interroge plus sur le sujet : les dégrèvements de l'État ont bien été compensés à l'euro près, ils ont suivi le dynamisme des bases fiscales et des valeurs locatives. Je ne crois pas souhaitable d'opérer un dégrèvement à 100 % de la recette de l'impôt, comme le demande l'Association des maires de France. Il faut entrer dans une fiscalité locale moderne, avec toutes les difficultés de péréquation que cela comporte.
Il est trop tôt pour évaluer l'impact du prélèvement forfaitaire unique et de l'IFI sur l'économie. L'ISF n'a été supprimé, dans les faits, que depuis moins d'un an. Je constate simplement que la politique économique du Gouvernement a fait entrer davantage de recettes fiscales parce que les entreprises créent plus de richesses, et ce malgré la situation en Italie, le Brexit et la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine. La France emprunte à un taux d'intérêt de 0,4 % sur les marchés financiers, contre 2,7 % pour l'Italie. La fiscalité que nous avons mise en place a protégé les investissements étrangers en France et donné confiance aux prêteurs ; ne l'alourdissons pas. Le Parlement évaluera les effets de ces mesures. Je suis toujours favorable à la stabilité fiscale.
Monsieur Delcros, il est toujours difficile de réduire les dépenses publiques : en la matière, il y a beaucoup de croyants et peu de pratiquants ! En 2019 et 2020, nous allons pourtant réviser l'attribution des allocations chômage, réformer l'audiovisuel public, réformer les retraites qui représentent 14 points de PIB, évidemment c'est une question de dépenses publiques. L'État fait beaucoup d'efforts, mais rappelons que 30 % de la dépense publique relève du champ social. Quand l'État augmente ses crédits de 2 à 3 milliards d'euros par an, les dépenses du champ social augmentent de 13 à 14 milliards d'euros. C'est un modèle de société : l'Europe représente 6 % de la population mondiale, concentre 25 % de la richesse mondiale, mais 50 % des dépenses de santé. La France, c'est 1 % de la population mondiale et 20 % des dépenses de santé. Nous pouvons être fiers de ce modèle qui nous fait vivre plus longtemps, mais il faut le financer.
L'endettement se stabilise, même si nous souhaiterions qu'il diminue. La charge de la dette est en baisse, mais c'est pour des raisons conjoncturelles : les taux d'intérêt restent bas. Je rappelle qu'à la veille de la crise financière, la France était endettée à hauteur de 60 % de son PIB, comme l'Allemagne. Alors que notre voisin a mené une politique de relance similaire à la nôtre, l'Allemagne est revenue à son niveau d'avant-crise, alors que nous sommes à 98 %. Oui, nous avons des difficultés à réduire la dépense.
Monsieur Laménie, les opérateurs d'État sont trop nombreux ; c'est le résultat du laxisme des gouvernements successifs. Dans mon propre ministère, on dénombre une vingtaine d'opérateurs. Le Président a donc demandé au Gouvernement de proposer des suppressions.
Vos chiffres, monsieur de Legge, ne sont pas les miens. Les Opex sont déjà, de fait, payées par la solidarité nationale. Notre effort consiste à en sincériser le coût, ce que nous faisons par tranches de 200 millions d'euros chaque année. Le ministère des armées doit relever le défi du renouvellement de la dissuasion nucléaire, et il bénéficie pour cela d'augmentations de crédits. Enfin, notre LPM constitue la plus grande augmentation de crédits de l'armée depuis la guerre froide.
Faut-il, monsieur Gabouty, étendre l'IFI aux oeuvres d'art, aux bateaux ? Les oeuvres d'art en ont été exclues pour des raisons diverses. Quant aux bateaux, on peut choisir l'idéologie fiscale en taxant ces signes extérieurs de richesse, mais reconnaissons qu'un faible nombre d'entre eux battent encore pavillon français.
Au cours de la crise des gilets jaunes, des radars ont été cassés par centaines ; le manque à gagner de 600 millions d'euros correspond à peu près à ce qui manque à l'Afitf. Cela a eu pour conséquences une baisse des recettes et une augmentation du nombre de morts sur les routes. Cependant, vous avez raison de souligner que l'Afitf a un problème budgétaire structurel : elle finance des dépenses qui n'ont rien à voir avec son objet, comme les trains d'équilibre du territoire. Ce sont des centaines de millions d'euros de contrats. On paie du fonctionnement sur un budget prévu pour autre chose. De plus, l'Afitf ne reçoit que le reliquat du produit des amendes routières, dont une part va à l'État et aux collectivités territoriales.
La Cour des comptes, madame Goulet, doit remettre son rapport sur la fraude fiscale début novembre, ce qui laissera le temps à une commission parlementaire de se constituer et de travailler sur le sujet. La fraude sociale n'a pas été oubliée : c'est une lutte très importante pour le Gouvernement.
M. Vincent Éblé , président . - Je croyais que vous étiez le ministre des chiffres - vous êtes aussi celui des mots ! J'ai été ravi d'apprendre que la réforme des retraites avait pour but de faire des économies. J'avais cru entendre, au contraire, que c'était une réforme de justice, qui n'avait aucunement vocation à conduire à des économies... Comme quoi, tout est dans tout !
M. Gérald Darmanin, ministre . - Je pense à nos enfants : vous n'avez pas dû entendre le Président de la République annoncer qu'il faudrait changer la durée de cotisation - et non l'âge légal. Cela fera des économies, dont nous parlerons à l'occasion du PLFSS.
M. Vincent Éblé , président . - Merci de vos explications.