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Projet de loi d'orientation des mobilités

23 octobre 2019 : Orientation des mobilités ( rapport - nouvelle lecture )

B. PLUSIEURS MODIFICATIONS IMPORTANTES AVEC LESQUELLES LA COMMISSION EST EN DÉSACCORD

1. Les modifications relatives à la programmation financière des infrastructures (Titre Ier A/titre IV)

La commission regrette que plusieurs mentions insérées par le Sénat au sein du rapport annexé aient été supprimées par les députés, selon lesquelles :

- pour désenclaver les territoires, il convient de privilégier les aménagements routiers ponctuels plutôt qu'une mise à deux fois deux voies, sauf si une déclaration d'utilité publique a été prononcée et que des aménagements fonciers ont été réalisés ;

- la disponibilité des emprises des voies ferroviaires désaffectées est assurée afin de pouvoir recevoir de futures modes de transport ;

- les ressources relatives à la programmation des infrastructures doivent permettre, à terme, la réalisation des projets d'infrastructures prévus par le scénario 3 du Conseil d'orientation des infrastructures, et la réévaluation des projets pour lesquels aucun financement n'a été prévu sur la période 2019-2037 ;

- la sécurité des passages à niveau doit être renforcée et les crédits de l'Afitf augmentés pour atteindre 40 millions d'euros par an pour les passages à niveau prioritaires.

2. Les modifications relatives à la gouvernance des mobilités (Titre Ier)

Afin de donner aux collectivités territoriales de la flexibilité en matière d'exercice de la compétence d'organisation des mobilités, le Sénat avait souhaité introduire un nouveau cas de réversibilité, permettant à une communauté de communes de demander à la région de récupérer cette compétence même après la fin du processus de transfert, d'un commun accord.

La commission déplore que cette disposition ait été supprimée par l'Assemblée nationale, alors qu'elle aurait permis de donner davantage de souplesse aux collectivités, notamment pour tenir compte d'un changement de contexte ou de projet de la part des élus, et qu'elle ne créait pas d'instabilité dès lors que la collectivité compétente devait donner son accord exprès au transfert14(*).

3. Les modifications relatives à l'ouverture des données et aux nouvelles mobilités (Titre II)
a) Le coût de l'obligation de collecte des données d'accessibilité par les collectivités territoriales

L'introduction, à l'article 10, d'une obligation de collecte des données d'accessibilité par les collectivités gestionnaires de la voirie d'ici au 1er décembre 2023, un temps envisagée avant le dépôt du projet de loi puis retirée, générera un coût de 5,6 millions d'euros pour les collectivités concernées selon l'étude d'impact qui évaluait l'impact du dispositif.

Le délai d'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour établir un cadre juridique pérenne au véhicule autonome, d'une durée de vingt-quatre mois, est toujours analysé comme excessif par votre rapporteur (article 12).

b) La suppression de la possibilité pour les préfets de moduler les vitesses maximales autorisées sur les routes dont ils ont la gestion

S'agissant de la création de voies réservées, la commission regrette la suppression de la possibilité qu'elle avait souhaité donner aux maires, à l'article 15, de créer de telles voies non pas uniquement pour les véhicules propres, mais pour les véhicules en fonction de leur niveau d'émission de polluants atmosphériques (identifiés en fonction des vignettes Crit'Air).

En matière de limitation de vitesses, les députés ont supprimé la possibilité donnée aux préfets de moduler la vitesse maximale autorisée sur les routes dont ils ont la gestion ; cette faculté n'a été conservée que pour les présidents de département, les maires et les présidents d'EPCI sur les routes hors agglomération relevant de leur compétence (article 15 bis B).

c) Le rétablissement des dispositions relatives à la responsabilité sociale des plateformes

Les députés ont rétabli l'article 20 relatif à la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique, supprimé par le Sénat, en y apportant plusieurs modifications substantielles.

D'une part, de nouveaux droits pour les travailleurs indépendants réalisant des prestations de véhicule de transport avec chauffeur (VTC) ainsi que des prestations de livraison de marchandises à l'aide de deux ou trois roues ont été définis : obligations de transparence des plateformes sur la distance et le prix minimum garanti par prestation - les travailleurs ayant la possibilité de refuser d'effectuer ces prestations sans que cela menace la relation contractuelle - ; publication par la plateforme des indicateurs sur le revenu d'activité, le temps d'activité et le prix moyen des prestations ; possibilité pour les travailleurs de se connecter et se déconnecter librement et de choisir leurs temps d'activité.

D'autre part, la faculté de mettre en place des chartes sociales a été rétablie, mais limitée aux plateformes de transports. La nouvelle rédaction prévoit que les plateformes puissent saisir l'autorité administrative pour en apprécier la conformité au regard des dispositions prévues par l'article 20, par une décision d'homologation - lorsqu'une charte est homologuée, les engagements qu'elle contient ne peuvent caractériser l'existence d'un lien de subordination juridique entre la plateforme et les travailleurs.

Bien que la définition de nouveaux droits pour les travailleurs des plateformes aille dans le bon sens, la commission considère qu'elle ne règle pas définitivement la question du statut de ces travailleurs, et que les chartes facultatives pouvant être mises en place et devant permettre de prémunir les plateformes d'un risque de requalification de leurs relations avec les travailleurs indépendants en contrats de travail auront une portée limitée et n'empêcheront pas forcément les juges de procéder à une telle requalification si le lien de subordination est avéré.

4. Les modifications relatives aux véhicules propres, aux mobilités actives et à la lutte contre la pollution de l'air (Titre III)
a) Des reculs regrettables sur le développement de la pratique du vélo

La commission regrette que deux articles relative aux servitudes introduits au Sénat aient été supprimés par les députés : l'article 21 A prévoyant qu'en cas de présence d'un obstacle naturel ou patrimonial rendant nécessaire le détournement de la servitude, il convient non pas de tracer ce détournement au plus près de la berge mais de rechercher une voie alternative ; l'article 21 C permettant à l'autorité administrative de restreindre la circulation des pêcheurs et piétons sur les chemins de halage qui présentent des difficultés de sécurité liées à la présence d'un établissement commercial.

Deux reculs sont également à déplorer s'agissant du développement de la pratique du vélo :

- la possibilité donnée aux autorités organisatrices de la mobilité de déroger sur décision motivée à l'obligation que les autocars neufs soient, à compter du 1er juillet 2021, équipés de dispositifs permettant de transporter au minimum cinq vélos non démontés, qui réduit considérablement la portée de cette obligation (article 22) ;

- la suppression de l'obligation pour les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) d'identifier, à l'occasion de leur prochaine révision, les véloroutes d'intérêt régional à développer (article 22 bis).

b) Plusieurs mesures relatives aux véhicules thermiques qui pénalisent et stigmatisent les entreprises au lieu de les encourager à verdir leurs flottes

En dépit des nombreux points de consensus concernant le développement des véhicules propres, la commission n'est pas favorable à plusieurs modifications introduites par l'Assemblée nationale.

Sur le volet des infrastructures pour la mobilité durable, le renforcement à l'article 23 de l'obligation d'équipement des parkings des bâtiments non résidentiels neufs et existants en bornes de recharge constitue pour la commission une transposition trop ambitieuse du droit de l'Union européenne, qui pourrait générer des coûts importants pour les entreprises.

À l'article 24, le renforcement du droit à la prise permis par plusieurs amendements de l'Assemblée nationale pourrait également faire peser des charges excessives sur les copropriétés, l'article prévoyant notamment la possibilité pour les copropriétaires de demander l'inscription à l'ordre du jour des assemblées générales de travaux devant être réalisés sous la responsabilité du syndicat des copropriétaires.

Concernant le développement du biogaz dans les transports, plusieurs dispositifs qui avaient été introduits par le Sénat ont été supprimés à l'article 25 : possibilité pour la Commission de régulation de l'énergie (CRE) de modifier le complément de rémunération en cours de contrat ; appréciation préalable de la CRE sur les conditions concurrentielles avant l'organisation d'appels d'offre ; encadrement de la faculté de raccorder les stations de ravitaillement au réseau de transport. Les députés ont également restreint le soutien aux producteurs de biogaz aux usages majoritairement destinés à la mobilité.

L'article 25 bis A, inséré par le Sénat, qui prévoyait la mise en place d'une action régionale de déploiement des points d'avitaillement de gaz et de biogaz pour véhicules via les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), a également été supprimé par l'Assemblée nationale.

Les députés ont en outre supprimé l'article 25 bis, introduit au Sénat, qui visait à flécher davantage les certificats d'économie d'énergie vers le secteur des transports et les routes solaires. Cette disposition semblait pourtant utile pour mettre à la disposition des collectivités publiques ou des acteurs privés des nouvelles sources de financement d'actions concourant au développement de la mobilité propre.

La commission n'est par ailleurs pas favorable aux objectifs non contraignants inscrits dans l'article 26 AA, introduit par les députés, qui contreviennent au principe de normativité de la loi. L'article 26 AA consacre en effet un objectif de hausse progressive de la part des véhicules à faibles et très faibles émissions parmi les ventes de voitures particulières et de véhicules utilitaires légers neufs ainsi qu'un objectif de fin des ventes de voitures particulières et des véhicules utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles, d'ici 2040.

La commission est également opposé à l'article 26 CA, inséré par les députés, qui prévoit la publication par les services de l'État, dès 2021, des pourcentages de véhicules à faibles et à très faibles émissions dans les renouvellements des flottes pour l'ensemble des personnes assujetties aux obligations de verdissement de leurs véhicules. Un tel dispositif, qui s'apparenterait à du name and shame, ne permettrait pas nécessairement d'améliorer le renouvellement des flottes des personnes assujetties.

La commission n'est par ailleurs pas favorable à l'article 26 AB, inséré à l'Assemblée nationale, qui prévoit que toute publicité en faveur des véhicules à moteur est obligatoirement accompagnée d'un message promotionnel encourageant les mobilités actives. Cette disposition pourrait stigmatiser une partie importante de la population, pour qui l'usage de la voiture demeure aujourd'hui incontournable.

Enfin, la demande d'un nouveau rapport sur l'impact environnemental du développement du transport par autocar (article 29 ter) ne semble pas opportune, cette politique ayant d'ores et déjà été évaluée par l'Ademe en 201615(*).

c) Une limitation des modalités de contrôle des zones à faibles émissions

La commission déplore que l'Assemblée nationale ait rétabli les limitations prévues dans le texte initial relatives à la mise en place de dispositifs de contrôle des zones à faibles émissions, qui pourraient empêcher, dans certaines agglomérations, d'assurer un contrôle efficace de ces zones (article 28).

Par ailleurs, les députés ont prévu qu'en cas de pic de pollution, les préfets soient contraints d'adopter des mesures de réduction des émissions par la restriction ou la suspension de la circulation, alors qu'il s'agissait jusqu'à présent d'une possibilité (article 28 bis A). Laisser aux préfets une capacité de discernement dans les mesures à prendre en cas de pics de pollution aurait été préférable.

5. Les modifications relatives à la sécurité dans les transports et au transport maritime et fluvial (Titre V)

S'agissant des mesures relatives à la sécurité et à la sûreté dans les transports, l'Assemblée nationale est revenue sur un certain nombre de modifications substantielles votées par le Sénat.

a) Le rétablissement de dispositions relatives à la sécurité insuffisamment protectrices des libertés publiques

L'Assemblée nationale est revenue sur plusieurs apports insérés par le Sénat à l'article 31.

Le Sénat avait ainsi supprimé les dispositions permettant au préfet d'interdire provisoirement à un candidat contre lequel un inspecteur du permis de conduire avait porté plainte pour violence ou outrage de se présenter à l'examen. Cette mesure, réintroduite à l'Assemblée nationale, ne permet pas d'assurer une conciliation équilibrée entre la prévention des atteintes à l'ordre public et la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis, dans la mesure où la mesure administrative prévue repose sur une simple plainte, qui n'est pas un indice de culpabilité.

L'Assemblée nationale est également revenue sur la suppression par le Sénat de l'extension du champ d'application des dispositions relatives à l'immobilisation et à la mise en fourrière administrative de véhicules à quatre cas (conduite en état d'ivresse manifeste ou sous l'emprise de l'état alcoolique, conduite après usage de stupéfiants, conduite sans permis de conduire). La commission avait en effet considéré que cet élargissement pourrait emporter d'importantes conséquences, notamment en matière opérationnelle dans les zones où les réseaux de fourrière sont moins denses.

L'institution d'une peine complémentaire d'interdiction de paraître dans un ou plusieurs réseaux de transport publics à l'encontre de personnes ayant commis certaines infractions - malgré les précisions introduites en nouvelle lecture à l'article 31 ter A quant à la liste des infractions concernées - constitue également une mesure privative de liberté dont la proportionnalité n'est pas établie au regard de la liberté d'aller et venir. Par ailleurs, les juridictions peuvent déjà prononcer de telles peines au titre de l'interdiction de séjour.

Enfin, la commission est défavorable aux dispositions introduites à l'Assemblée nationale relatives au signalement des contrôles routiers par les services électroniques d'aide à la conduite ou à la navigation. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État attirait déjà l'attention sur les conséquences possibles d'un tel dispositif (transmission d'informations potentiellement sensibles à des opérateurs privés).

b) Un élargissement inquiétant du périmètre des concessions autoroutières

S'agissant des dispositions relatives aux concessions autoroutières, la commission est opposée à l'article 40 ter A, qui permet d'intégrer dans le périmètre des concessions autoroutières des sections à « gabarit routier », une notion floue qui pourrait conduire à étendre le périmètre des concessions autoroutières en contrepartie d'une augmentation des péages. Il est donc impératif que le pouvoir réglementaire encadre strictement cette notion.

La commission est également défavorable à l'article 40 ter B qui, en retenant une approche plus large de la notion d'utilité, et en prévoyant que l'analyse du caractère accessoire des ouvrages adossés soit opérée non plus au regard de l'ouvrage principal mais du réseau concédé dans son ensemble, favorise l'intégration de nouveaux ouvrages par avenant au sein des concessions autoroutières.

c) Dispositions diverses

Au sein des dispositions diverses du titre V, le Sénat avait inséré deux articles pour répondre à des enjeux territoriaux importants.

En premier lieu, le Sénat avait inséré un article 34 bis pour exclure de l'assiette de calcul des cotisations de sécurité sociale dues au titre de l'affiliation au régime général le prix des cartes de libre circulation attribuées par les exploitants de remontées mécaniques à leurs salariés. Considérant que ces cartes pourraient être utilisées par les salariés sur leur temps de loisirs, les députés ont considéré qu'elles devaient être conçues comme un avantage en nature entrant dans l'assiette des cotisations sociales. Selon les informations communiquées au rapporteur par le cabinet du ministre des transports, un travail a été engagé entre les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) et Domaines Skiables de France pour négocier une approche forfaitaire. Le sujet pourrait resurgir à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2020.

En second lieu, le Sénat avait inséré une disposition (article 37 bis B) afin d'étendre le périmètre et d'augmenter le montant de la taxe de séjour applicable aux navires. L'objectif de la mesure était de compenser les externalités négatives occasionnées par la pollution atmosphérique due aux paquebots de croisière dans les communes subissant cette pollution, en créant un nouveau barème de taxe de séjour, applicable à tous les ports. Par délibération, le conseil municipal territorialement compétent pouvait introduire un tarif distinct pour les paquebots de croisière. Si ce dispositif se heurtait à certaines difficultés pratiques, il est dommageable que les députés n'aient proposé aucune mesure de substitution.

À l'article 38 bis A, la commission est en désaccord avec la suppression de l'avis conforme de l'Autorité de régulation des transports sur le document de référence du réseau de la RATP, qui a été remplacé par un avis motivé.

La commission est également en désaccord avec la suppression de l'article 40 ter, qui avait été introduit en séance et qui visait à limiter le transfert des compétences des communes aux communautés urbaines et aux métropoles en matière de voirie.

L'Assemblée nationale a en outre supprimé l'article 44 bis introduit au Sénat, qui prévoyait que les salariés des entreprises de transport terrestre informent leur employeur de leur intention de participer à une grève 72 heures avant son début (contre 48 actuellement). Cet article visait à permettre aux entreprises de transport d'organiser au mieux le service en cas de perturbation prévisible et ainsi de limiter les perturbations liées aux grèves pour les usagers.

L'Assemblée nationale a enfin ajouté une disposition dont la portée normative peut être interrogée, à savoir le fait de permettre l'arrêt des autobus à la demande en période nocturne. Cette disposition, qui figurait dans l'avant-projet de loi, avait été écartée par le Conseil d'État comme ne relevant pas du domaine de la loi (article 31 bis C).


* 14 En dehors de cette disposition, la commission regrette la suppression au sein du titre Ier des dispositions insérées au Sénat relative au financement de la compétence d'organisation des mobilités des communautés de communes, qui fait l'objet d'un développement dans la suite du rapport (partie III).

* 15 Ademe, Évaluation de l'impact environnemental du développement du transport par autocar, RAPPORT D'ETUDE, Décembre 2016.