B. ÉTENDRE LE RECOURS AUX PROCURATIONS
Dans notre tradition républicaine, les procurations s'adressent aux électeurs temporairement absents. Pour l'ancien sénateur Patrice Gélard, elles répondent « à la louable volonté de faciliter la participation civique des citoyens dont la disponibilité ne saurait être toujours exigée le jour d'une échéance électorale » 24 ( * ) .
Le nombre de procurations reste d'ailleurs peu documenté : elles auraient représenté 5,4 % des voix exprimées au second tour de l'élection présidentielle de 2012 (soit environ 1,5 million de votants). À Paris, ce chiffre aurait atteint 7,3 % des suffrages exprimés 25 ( * ) .
La crise sanitaire invite toutefois à changer de paradigme . En juin prochain, les procurations seront indispensables pour les citoyens qui ne peuvent pas se rendre jusqu'au bureau de vote, soit parce qu'ils sont atteints du covid-19, soit parce qu'ils présentent une vulnérabilité physique.
1. Un maximum de deux procurations par mandataire
La commission propose qu'un même mandataire puisse recevoir deux procurations . Il pourrait donc disposer, par rapport à l'état de droit, d'une procuration supplémentaire établie sur le territoire national (amendement COM-11) .
Il s'agit ainsi de revenir au droit applicable avant 1988 , par exemple pour qu'un électeur puisse disposer d'une procuration pour ses deux parents, grands-parents ou arrières grands-parents.
En 1988 26 ( * ) , le Gouvernement avait souhaité réduire le nombre de procurations pour éviter les manoeuvres frauduleuses. Ce risque est toutefois maîtrisé grâce au registre des procurations, tenu dans chaque commune.
Les Français de l'étranger pourraient toujours détenir trois procurations 27 ( * ) .
2. L'assouplissement de la procédure
• Faciliter les procurations pour la famille proche
À titre dérogatoire, un électeur pourrait disposer d'une procuration dans une autre commune mais uniquement pour voter au nom d'un ascendant, d'un descendant, de son frère ou de sa soeur (amendement COM-11) .
Le nombre de procurations par mandataire resterait limité à deux, y compris dans cette hypothèse. En l'absence d'adaptation du répertoire électoral unique (REU), les communes concernées devront s'échanger des informations pour s'assurer du respect de cette règle.
Le lien de parenté pourra être démontré par tour moyen, notamment en fournissant une copie du livret de famille.
Comme l'ont indiqué Philippe Bas, Bruno Retailleau et Hervé Marseille, cette disposition vise à « étendre le vivier des mandataires » afin d' apporter des solutions concrètes aux « personnes âgées ou fragiles isolées et (qui) n'ont personne à qui confier leur procuration » 28 ( * ) .
• Maintenir les procurations établies pour le scrutin de mars dernier
Dans un objectif de simplification administrative, les procurations établies pour le scrutin de mars dernier seraient maintenues, sauf décision contraire du mandant (amendement COM-12) .
La commission s'est inspirée de la loi d'urgence du 23 mars 2020, qui prévoit un dispositif similaire pour les élections consulaires.
3. Davantage de procurations établies au domicile et dans les hébergements collectifs
La commission des lois souhaite également que davantage de procurations soient établies au domicile des électeurs et dans les hébergements collectifs , notamment dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) (amendement COM-11) .
Le code électoral prévoit déjà que les autorités compétentes se déplacent pour établir des procurations « à la demande des personnes qui, en raison de maladies ou d'infirmités graves, ne peuvent manifestement (pas) comparaître devant (elles) » 29 ( * ) .
Le Gouvernement a également rappelé que les officiers de police judiciaire pouvaient déléguer leurs prérogatives aux directeurs des hébergements collectifs « afin de recevoir les demandes de procuration des personnes vulnérables qui y sont hébergées » 30 ( * ) .
Ce dispositif est toutefois laissé à la libre appréciation de l'administration, pour qui il ne constitue pas toujours une priorité. Il paraît également inadapté à la nature même du covid-19 car « des personnes exposées à un risque de contamination auront l'interdiction de se déplacer pour établir leur procuration, y compris en l'absence de symptôme » 31 ( * ) .
La procédure à suivre reste également complexe : les mandants doivent saisir les autorités compétentes par écrit (malgré l'absence de formulaire « type ») et fournir « un certificat médical ou (...) tout document officiel justifiant que l'électeur est dans l'impossibilité manifeste de comparaître » 32 ( * ) . Un simple appel téléphonique ne suffit pas 33 ( * ) .
En conséquence, la commission a consacré un droit pour certains électeurs de demander aux autorités compétentes de se déplacer jusqu'à leur domicile pour établir leur procuration .
Ce droit serait accordé aux personnes :
- infectées par le covid-19 ou récemment exposées à un risque d'infection, y compris lorsqu'elles sont mises en quarantaine ou placées en isolement dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ;
- souffrant d'une vulnérabilité physique, selon une liste fixée par le Haut Conseil de la santé publique (HCSP) et y compris lorsqu'elles sont accueillies dans des hébergements collectifs. L'objectif est ainsi de protéger les personnes qui risquent le plus de développer des formes graves du virus (personnes âgées de 65 ans et plus, malades atteints d'un cancer évolutif sous traitement, etc .) 34 ( * ) .
Par parallélisme des formes, ce dispositif s'appliquerait également aux électeurs souhaitant retirer leur procuration.
Ce dispositif implique une grande mobilisation de la part du Gouvernement : il devra organiser un véritable « service public des procurations » et mobiliser les ressources nécessaires pour permettre aux électeurs les plus fragiles d'exercer leur droit de vote.
* 24 Exposé des motifs de la proposition de loi n° 120 (1995-1996) tendant à reconnaître le vote par procuration au bénéfice des députés, conseillers régionaux ou conseillers généraux membres du collège électoral sénatorial.
* 25 Baptiste Coulmont, Arthur Charpentier, Joël Gombin, Un homme, deux voies. Le vote par procuration , La vie des idées, 2014.
* 26 Loi n° 88-1262 du 30 décembre 1988 modifiant diverses dispositions du code électoral et du code des communes relatives aux procédures de vote et au fonctionnement des conseils municipaux.
* 27 En application de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 précitée.
* 28 Exposé des motifs de la proposition de loi n° 455 (2019-2020) précitée.
* 29 Article R. 72 du code électoral.
* 30 Instruction ministérielle du 9 mars 2020 relative aux modalités d'exercice du droit de vote par procuration.
* 31 Exposé des motifs de la proposition de loi n° 455 (2019-2020) précitée.
* 32 Article R. 73 du code électoral.
* 33 Conseil constitutionnel, 18 octobre 2012, Élections législatives dans la douzième circonscription des Bouches-du-Rhône, décision n° 2012-4620 AN et Conseil d'État, 10 octobre 1896, affaire n° 69333.
* 34 Voir, pour plus de précisions, l'avis du Haut Conseil de la santé publique en date du 20 avril 2020, dressant la liste des personnes à risque de forme grave de covid-19 ( www.hcsp.fr ).