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Projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales

14 avril 2021 : Développement solidaire et lutte contre les inégalités mondiales ( rapport - première lecture )

N° 532

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 avril 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de programmation, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales,

Par MM. Hugues SAURY et Rachid TEMAL,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Olivier Cigolotti, Robert del Picchia, André Gattolin, Guillaume Gontard, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger, Jean-Marc Todeschini, vice-présidents ; Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Philippe Paul, Hugues Saury, secrétaires ; MM. François Bonneau, Gilbert Bouchet, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Pierre Charon, Édouard Courtial, Yves Détraigne, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Bernard Fournier, Mme Sylvie Goy-Chavent, M. Jean-Pierre Grand, Mme Michelle Gréaume, MM. André Guiol, Ludovic Haye, Alain Houpert, Mme Gisèle Jourda, MM. Alain Joyandet, Jean-Louis Lagourgue, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Panunzi, Gérard Poadja, Mme Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Bruno Sido, Rachid Temal, Mickaël Vallet, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

3699, 3887 et T.A. 574

Sénat :

404, 529 et 533 (2020-2021)

L'ESSENTIEL

I. UN PROJET DE LOI ATTENDU DEPUIS DEUX ANS

Les ambitions, les outils et les moyens de la politique de développement solidaire et de lutte contre les inégalités mondiales ont évolué, rendant nécessaire une mise à jour de la loi du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale.

A. UNE POLITIQUE DOTÉE DE MOYENS EN FORTE HAUSSE MAIS ENCORE DÉSÉQUILIBRÉE, INSUFFISAMMENT PILOTÉE ET MAL ÉVALUÉE

1. Des moyens en hausse depuis plusieurs années...

L'aide publique au développement française est passée de 9 milliards d'euros en 2009 à 12 milliards d'euros en 2019. La France s'est ainsi légèrement rapprochée de l'objectif, fixé par la communauté internationale, de 0,7% du RNB, restant toutefois en retrait par rapport à des pays comparables :

Source : OCDE CAD1

* Les chiffres 2018 et 2019 sont calculés selon la méthode de l'équivalent-don, réforme passée en 2018, qui comptabilise les prêts de manière plus adéquate pour les pays en développement. Les chiffres des années précédentes sont en en flux nets.

Les engagements de l'Agence française de développement (AFD), principal opérateur de cette politique, sont passés de 6 milliards d'euros en 2009 à 14 milliards d'euros en 2019. L'opérateur Expertise France a également connu une forte croissance, passant de 105 millions d'euros de chiffre d'affaires pour les opérateurs fusionnés en 2014 à 230 millions en 2019.

2. ...mais une politique encore déséquilibrée

Le volume de l'aide ne doit pas constituer l'alpha et l'omega de la politique de développement solidaire. La commission insiste depuis de nombreuses années sur les déséquilibres de cette politique, auxquels la récente augmentation des moyens en dons n'a pas mis fin :

un excès de prêts par rapport aux dons : les dons représentaient sur les dix dernières années en moyenne seulement 59% en flux bruts de l'APD française, contre 97% pour le Royaume-Uni, 75% pour les États-Unis et 84% pour la moyenne des pays du comité d'aide au développement de l'OCDE ;

- une proportion d'aide aux pays les plus pauvres insuffisante : seule une part très minoritaire de l'APD française bénéficie aux 47 pays les moins avancés (PMA) et à plus forte raison aux 19 pays prioritaires de la politique de développement solidaire. Ce phénomène est particulièrement net en ce qui concerne l'aide pays programmable1(*)(APP), qui constitue le « coeur » de l'APD :

 En M€, données brutes  

2014

2015

2016

2017

2018

France

APP

4 205,5

4 142,6

4 455,6

5 273,4

5 344,8

APP allouée aux PMA

844,7

820,6

747,5

901,3

951,3

%PMA

20%

20%

17%

17%

18%

APP allouée aux 19 PP

644,4

595,7

541,1

673,9

707,4

%PP

15%

14%

12%

13%

13%

Pays-Bas

APP

691,5

631,3

852,2

741,2

939,2

APP allouée aux PMA

353,5

288,3

329,4

349,7

401,3

%PMA

51%

46%

39%

47%

43%

Suède

APP

971,7

975,4

1 076,0

1 259,0

1 372,5

APP allouée aux PMA

470,7

520,8

526,1

639,8

733,7

%PMA

48%

53%

49%

51%

53%

Etats-Unis

APP

11 160,8

12 209,3

12 918,8

12 820,2

12 153,6

APP allouée aux PMA

4 820,3

5 341,2

5 767,6

5 647,5

5 160,1

%PMA

43%

44%

45%

44%

42%

Allemagne

APP

5 785,1

6 926,0

7 389,3

7 451,0

8 303,4

APP allouée aux PMA

1 067,7

1 048,7

1 225,0

1 220,3

1 326,4

%PMA

18%

15%

17%

16%

16%

Royaume-Uni

APP

4 147,2

5 073,0

5 077,5

4 714,5

4 566,0

APP allouée aux PMA

2 101,8

2 365,4

2 123,4

1 863,9

1 800,0

%PMA

51%

47%

42%

40%

39%

- au sein de la mission « Aide publique au développement », une part majoritaire de l'APD française est composée d'aide multilatérale. La volonté de se réapproprier la politique de développement solidaire passe nécessairement par une augmentation de la part bilatérale de l'aide.

3. Un pilotage complexe et pas assez efficace, une AFD trop indépendante

Le pilotage de la politique de développement solidaire est dispersé entre trois ministres (chargés du développement, de l'économie et du budget, et de l'Outre-mer), une instance interministérielle (le CICID) et son co-secrétariat assuré par deux ministères et, pour l'AFD, par un conseil d'orientation stratégique. Il existe en outre deux instances de concertation : le Conseil national pour le développement et la solidarité internationale (CNDSI) et la Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD).

L'AFD, dotée d'une « force de frappe » financière en constante augmentation et d'une propension à intervenir dans un nombre de pays et sur des thématiques de plus en plus étendues, n'aligne pas toujours sa stratégie avec celle de ses tutelles. Dans son rapport sur les opérateurs de l'action extérieure de l'Etat (juin 2020), la Cour des comptes a ainsi estimé que « Les outils de pilotage dont dispose le MEAE demeurent insuffisants pour lui permettre d'exercer une véritable tutelle stratégique, au niveau central, sur l'AFD ».

4. Une politique insuffisamment évaluée

Un montant total de près de 11 milliards d'euros en 2019, des engagements de l'AFD qui atteignent près de 12 milliards d'euros : la politique d'aide publique au développement se traduit désormais par des financements très importants. Il est d'autant plus essentiel qu'un dispositif d'évaluation efficace et transparent soit mis en place. Actuellement, l'évaluation interne (au sein des ministères et de l'AFD) souffre d'une certaine dispersion et d'un manque d'indépendance. Et il n'existe pas d'évaluation externe dotée de capacités d'expertise suffisante. En outre, les évaluations sont insuffisamment orientées vers l'analyse de l'impact final des projets.


* 1 L'APP ne comprend pas les dépenses « non pilotables » de l'APD telles que les dépenses pour les réfugiés dans le pays de destination, les dépenses pour les étudiants étrangers, ou encore les allègements de dettes.