Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale

Rapports législatifs

Rapport n° 723 (2020-2021), déposé le

TITRE VIII
DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER

Article 75
Expérimentation d'un état
de calamité naturelle exceptionnelle outre-mer

L'article 75 du projet de loi vise à créer, à titre expérimental, un état de calamité naturelle exceptionnelle outre-mer, qui aurait pour effet de faire présumer l'urgence ou la force majeure pour l'application de toute réglementation par les autorités publiques en vue de répondre à la crise, ainsi que de suspendre certains délais de procédure administrative non contentieuse.

Malgré des interrogations sur la solidité juridique de ces dispositions, la commission des lois en a accepté le principe. Elle a adopté l'article moyennant des modifications rédactionnelles.

1. Un nouvel état d'exception en cas de calamité naturelle outre-mer

L'article 75 du projet de loi a pour objet de créer, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, un état de calamité naturelle exceptionnelle qui pourrait être déclaré par décret, pour une durée maximale d'un mois renouvelable indéfiniment, sur tout ou partie du territoire d'une collectivité d'outre-mer ou de la Nouvelle-Calédonie .

La déclaration et, le cas échéant, la prolongation de l'état de calamité naturelle exceptionnelle seraient soumises à une condition de fond : l'existence d' « un aléa naturel d'une ampleur exceptionnelle [ayant] des conséquences de nature à gravement compromettre le fonctionnement des institutions et présentant un danger grave et imminent pour l'ordre public, la sécurité des populations, l'approvisionnement en biens de première nécessité ou la santé publique » . L'étude d'impact du projet de loi évoque, à titre d'exemple, le cyclone Irma qui a frappé Saint-Martin en septembre 2017, rompu les voies de communication, détruit les bâtiments de la préfecture et gravement affecté la continuité des services publics. Plus largement, l'étude d'impact mentionne les risques naturels divers auxquels sont exposés les territoires ultramarins, aussi bien sur le continent américain ou au large de celui-ci que dans les océans Indien et Pacifique.

La déclaration de l'état de calamité naturelle exceptionnelle produirait deux sortes d'effets juridiques .

En premier lieu, elle permettrait de présumer accomplie la condition de force majeure ou d'urgence pour l'application des « réglementations » mises en oeuvre par les autorités publiques pour rétablir le fonctionnement normal des institutions, l'ordre public, la sécurité des populations, l'approvisionnement en biens de première nécessité et pour mettre fin aux atteintes à la santé publique. L'étude d'impact mentionne plusieurs types de réglementations offrant des prérogatives exceptionnelles aux autorités publiques en cas d'urgence ou de force majeure, pouvant être exercées utilement en cas de calamité naturelle :

- en matière de police administrative générale , le préfet dispose en cas d'urgence de pouvoirs très élargis, notamment de réquisition 295 ( * ) ;

- en matière de commande publique , un marché public peut être passé sans publicité ni mise en concurrence préalable en cas d'urgence impérieuse résultant de circonstances extérieures et imprévisibles ne permettant pas de respecter les délais minimaux exigés par les procédures formalisées 296 ( * ) ;

- en matière environnementale , et plus particulièrement en ce qui concerne la gestion des déchets , l'autorité titulaire du pouvoir de police peut prendre, en cas d'urgence, « les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement 297 ( * ) » ; de même, des travaux peuvent être ordonnés et exécutés à proximité des ouvrages souterrains, aériens ou subaquatiques de transport ou de distribution sans déclaration préalable « en cas d'urgence justifiée par la sécurité, la continuité du service public ou la sauvegarde des personnes ou des biens, ou en cas de force majeure 298 ( * ) » ;

- en matière de transports , les atterrissages d'urgence d'aéronefs sont autorisés sans attribution préalable d'un créneau horaire par l'autorité compétente 299 ( * ) ; en cas de force majeure, les pilotes d'hélicoptères peuvent décoller ou atterrir ailleurs que sur un aérodrome même sans habilitation 300 ( * ) .

Selon le Gouvernement, il s'agirait de « centraliser le débat » sur la question de savoir si la condition d'urgence ou de force majeure est remplie , afin notamment d'offrir une plus grande sécurité juridique aux autorités administratives appelées à prendre des mesures pour réagir à une catastrophe. Le décret déclarant l'état de calamité naturelle pourrait, bien sûr, être attaqué devant le juge de l'excès de pouvoir au motif que la condition de fond exigée par la loi n'est pas remplie. En revanche, selon l'étude d'impact, le grief tiré de l'absence d'urgence ou de force majeure serait inopérant pour contester la légalité des actes pris en application de dispositions légales et réglementaires prévoyant cette condition . Cette argumentation ne convainc pas entièrement , car dans la rédaction proposée, la présomption tenant à l'existence de la condition d'urgence ou de force majeure serait une présomption simple, susceptible d'être renversée par la preuve contraire .

En deuxième lieu, la déclaration de l'état de calamité naturelle exceptionnelle aurait pour effet de suspendre , jusqu'au terme de celui-ci, les délais fixés par les lois et règlements nationaux à l'issue desquels une décision, un accord, un agrément ou un avis relevant de la compétence des administrations de l'État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics administratifs ainsi que des organismes et personnes de droit public et privé chargés d'une mission de service public peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement . Ne seraient concernés, ni les délais prévus par la réglementation locale 301 ( * ) , ni ceux résultant d'obligations internationales de la France ou du droit de l'Union européenne.

Ce régime, institué à titre expérimental pour une durée de cinq ans, devrait faire l'objet d'une évaluation avant toute pérennisation.

2. La position de la commission des lois

La commission des lois s'est interrogée sur la solidité juridique de la disposition prévoyant que la déclaration, par décret, de l'état de calamité naturelle exceptionnelle permettrait de présumer accomplie la condition de force majeure ou d'urgence pour l'application de toutes réglementations par les autorités publiques.

En matière de commande publique, tout d'abord, il semble que la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne 302 ( * ) exige, pour qu'un pouvoir adjudicateur s'exonère des règles de publicité et de mise en concurrence préalable à la passation d'un marché public, qu'il apporte lui-même et au cas par cas la preuve de « l'urgence impérieuse » requise par le c du 2 de l'article 32 de la directive du 26 février 2014 303 ( * ) .

D'une manière plus générale, la commission a émis des réserves à l'idée que la réalité de l'urgence ou de la force majeure puisse être appréciée in abstracto - et présumée du fait d'un seul acte du Gouvernement - pour l'application de dispositions légales et réglementaires extrêmement diverses, et indépendamment des actes concrets qu'il s'agit de prendre . En outre, compte tenu du fait que ni le texte proposé, ni l'étude d'impact ne dressent une liste exhaustive ou limitative des dispositions concernées, le Parlement est appelé à se prononcer sur une disposition dont nul ne maîtrise exactement la portée 304 ( * ) .

Néanmoins, la commission a pris en considération, d'une part, le fait que cette présomption ne trouverait à s'appliquer qu'au bénéfice d'actes pris par les autorités publiques pour des finalités strictement définies (rétablir le fonctionnement normal des institutions, l'ordre public, la sécurité des populations, l'approvisionnement en biens de première nécessité et mettre fin aux atteintes à la santé publique), d'autre part, le fait que l'état de calamité exceptionnelle ne pourrait être déclaré pour une durée supérieure à un mois, sauf prolongation par un nouveau décret, ce qui limite le risque que le dispositif ne soit détourné .

Partageant l'objectif poursuivi par le Gouvernement, qui rejoint celui de la délégation sénatoriale aux outre-mer, consistant à favoriser la résilience des territoires ultramarins face aux risques naturels majeurs 305 ( * ) , la commission des lois s'est contentée, sur proposition de ses rapporteurs, d'adopter un amendement COM-1061 visant à préciser que la présomption d'urgence ou de force majeure s'appliquerait pour l'application des seules dispositions légales et réglementaires nationales 306 ( * ) , ainsi qu'un amendement rédactionnel COM-1066 .

La commission a adopté l'article 75 ainsi modifié .

Article 76
Propriété et aménagement de la zone
des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique

L'article 76 du projet de loi a pour objet de reporter de 2022 à 2025 le transfert, dans le domaine public de la région de Guadeloupe et de la collectivité territoriale de Martinique, des parties urbanisées de la zone des cinquante pas géométriques, de prolonger jusqu'en 2031 l'activité des agences du même nom, d'autoriser celles-ci à acquérir des terrains et à mener des opérations pour leur propre compte et d'encourager la régularisation des occupations sans titre en autorisant les cessions gratuites et en renforçant la répression des atteintes au domaine public.

La commission des lois a adopté cet article tout en en améliorant la rédaction afin d'en renforcer la sécurité juridique et d'offrir aux collectivités territoriales les garanties nécessaires.

1. La zone des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique

1.1. Rappels historiques

La zone des cinquante pas géométriques est une bande de terrain, d'une largeur de référence de 81,20 mètres à compter de la limite du rivage de la mer 307 ( * ) , qui court sur le littoral maritime de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Mayotte et de La Réunion.

Aux Antilles, l'existence de ces zones remonte aux débuts de la colonisation ; elles ont été incorporées au domaine de la Couronne par l'édit de Saint-Germain-en-Laye de décembre 1674 308 ( * ) , et rendues ainsi inaliénables et imprescriptibles . Elles ont longtemps servi à la défense des îles.

Dès l'Ancien Régime, cependant, des habitants s'y installèrent , d'abord sans titre, avant, pour certains d'entre eux, de se voir reconnaître par Louis XV un droit de jouissance.

L'abolition définitive de l'esclavage en 1848 provoqua un nouvel afflux d'occupants sans titre , qui se poursuivit au XX e siècle avec l'exode rural.

Malgré la réaffirmation de l'appartenance des zones des cinquante pas géométriques au domaine public de l'État et, partant, de leur inaliénabilité et de leur imprescriptibilité, les pouvoirs publics ont, dès le début de la III e République, cherché à faciliter la régularisation des occupations illégales . Sous la IV e République, un décret du 30 juin 1955 309 ( * ) transféra ces zones dans le domaine privé de l'État, ce qui permit de vendre certaines parcelles à leurs occupants et de faire jouer, au bénéfice d'autres occupants, les règles de prescription acquisitive fixées par le code civil.

La loi « littoral » du 3 janvier 1986 310 ( * ) a néanmoins réincorporé les zones des cinquante pas dans le domaine public de l'État (sous réserve des droits acquis) et renforcé la protection de ses espaces naturels, tout en facilitant le déclassement et la cession aux communes et aux particuliers de terrains construits ou appartenant à des secteurs urbanisés.

1.2. Régularisation des occupations sans titre et aménagement des zones des cinquante pas : le bilan en demi-teinte de la loi du 30 décembre 1996

En 1996, 12 000 occupations sans titre étaient recensées en Guadeloupe, soit 16 % de la surface de la zone des cinquante pas géométriques de l'île. La situation était encore plus préoccupante en Martinique où l'on recensait 15 000 occupations représentant 38 % de la surface de la zone. Au total, 15 % de la population de la Guadeloupe et de la Martinique y vivaient.

En réponse à cette situation, la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer a relancé le processus de régularisation des occupations sans titre et d'aménagement des secteurs déjà construits des zones des cinquante pas de Guadeloupe et de la Martinique.

À cet effet, la loi a autorisé :

- la cession à titre gratuit de terrains, après déclassement, aux communes et aux organismes de logements sociaux pour mener des opérations d'aménagement à des fins d'utilité publique (article L. 5112-4 du code général de la propriété des personnes publiques) 311 ( * ) ;

- la cession à titre onéreux de terrains, également après déclassement, aux occupants qui ont édifié des constructions à usage professionnel ou personnel avant le 1 er janvier 1995 (articles L. 5112-5 et L. 5112-6 du même code).

Ces cessions à titre gratuit ou onéreux étaient autorisées dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse de la zone des cinquante pas géométriques , à laquelle ont été ajoutés en 2006 les terrains situés hors de cette zone, soustraits artificiellement à l'action du flot ou formés par les lais et relais de la mer , dépendant du domaine public maritime de l'État et formés avant le 1 er janvier 1995 312 ( * ) .

Par ailleurs, la loi du 30 décembre 1996 a créé, en Guadeloupe et en Martinique, une agence des cinquante pas géométriques 313 ( * ) , établissement public de l'État dont les missions consistent :

- prioritairement, à contribuer au processus de régularisation des occupations sans titre, qui fait néanmoins intervenir d'autres acteurs, notamment la préfecture et l'administration des domaines ;

- secondairement, à réaliser, selon un programme défini par convention avec les communes, des travaux de voies d'accès, de réseaux d'eau potable et d'assainissement nécessaires à l'aménagement des zones construites.

La durée de vie des agences a été plusieurs fois prolongée , son terme étant aujourd'hui fixé au 1 er janvier 2022 .

Sans être négligeables, les résultats obtenus restent, aujourd'hui encore, insuffisants . Selon un rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) rendu en janvier 2020, la proportion des occupations régularisées ou en voie de l'être s'élevait à 65 % en Guadeloupe et 80 % en Martinique . En revanche, un peu moins de 15 % des programmes d'équipement estimés prioritaires avaient été réalisés à cette date 314 ( * ) .

1.3. Le retard pris dans le calendrier du transfert des zones urbanisées aux collectivités de niveau régional

Tout en prolongeant une nouvelle fois l'activité des agences des cinquante pas, la loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer a innové en organisant le transfert, à terme, des espaces urbains et des secteurs occupés par une urbanisation diffuse des zones des cinquante pas à la région de Guadeloupe et à la collectivité territoriale de Martinique , qui seraient ainsi chargées en lieu et place de l'État de l'aménagement de ces espaces et, le cas échéant, de la poursuite des opérations de régularisation.

Selon le calendrier alors fixé :

- au plus tard le 1 er janvier 2018 , un document stratégique d'aménagement et de mise en valeur de la zone des cinquante pas géométriques devait être adopté par l'État et chacune des deux collectivités concernées ;

- au plus tard le 1 er janvier 2019 , l'État devait délimiter par décret en Conseil d'État , après avis des collectivités territoriales et de leurs groupements, d'une part, les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse (destinés à être transférés), d'autre part, les espaces naturels (dont la gestion serait confiée au Conservatoire du littoral ou à l'Office national des forêts) ;

- au plus tard le 1 er janvier 2020 , l'État devait transmettre aux deux collectivités concernées un rapport d'évaluation des charges liées au transfert de la propriété des espaces concernés des zones des cinquante pas, ainsi qu'un bilan de l'activité de chacune des deux agences ;

- au plus tard le 1 er janvier 2021 , les terrains relevant du domaine public de l'État, dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse de la zone des cinquante pas géométriques, devaient être transférés en pleine propriété dans le domaine public du conseil régional de la Guadeloupe et de la collectivité territoriale de Martinique, respectivement 315 ( * ) . La durée de vie des agences était prolongée jusqu'à cette même date.

Ce calendrier n'a pas été tenu , en raison non seulement de retards pris dans la régularisation des occupations sans titre, qui obéit à une procédure complexe, mais aussi de divergences entre l'État et les deux collectivités concernées . Dans un courrier adressé au Président de la République le 13 mai 2019, les présidents du conseil régional de Guadeloupe et du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Martinique mettaient, en effet, plusieurs conditions au transfert :

- que l'État ne se défausse pas de ses responsabilités en ce qui concerne le relogement des personnes habitant dans des zones exposées à des risques naturels graves, dont l'occupation ne peut être régularisée ;

- que le transfert de propriété des secteurs urbanisés ou d'urbanisation diffuse s'accompagne du transfert de moyens financiers et humains afin de poursuivre l'aménagement des terrains ;

- que l'activité des agences se poursuive « au travers d'un établissement doté de moyens stables et sous le contrôle [des] collectivités » 316 ( * ) .

Prenant acte du retard pris, encore aggravé par la crise sanitaire, la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne a supprimé l'exigence d'un document stratégique d'aménagement et de mise en valeur co-élaboré par l'État et les collectivités et reporté d'un an la remise du rapport d'évaluation des charges et le transfert de propriété lui-même. Le décret délimitant les terrains à transférer devait finalement paraître, quand à lui, avant le 1 er juillet 2021, échéance qui ne sera pas non plus tenue...

2. Le « nouveau processus » dessiné par le projet de loi

S'inspirant très largement des recommandations formulées dans le rapport précité du CGEDD, l'article 76 du projet de loi comprend un ensemble de mesures visant, selon l'exposé des motifs, à définir « un nouveau processus pour le transfert » des parties urbanisées des zones des cinquante pas géométriques .

2.1. Le report de trois ans du transfert de propriété des parties urbanisées des zones des cinquante pas géométriques

Le projet de loi tend à reporter au 1 er janvier 2025 la date du transfert des terrains relevant du domaine public de l'État dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse de la zone des cinquante pas géométrique dans le domaine public du conseil régional de Guadeloupe et de la collectivité territoriale de Martinique, respectivement. Des précisions rédactionnelles sont en outre apportées aux dispositions concernées 317 ( * ) .

En conséquence, le décret délimitant le périmètre des terrains concernés devrait paraître avant le 1 er janvier 2024, et le rapport d'évaluation des charges être remis avant le 1 er juin de la même année.

L'étude d'impact évoque d'ailleurs l'éventualité de céder ces terrains, non pas aux collectivités de niveau régional, mais aux communes ou aux EPCI compétents en matière d'aménagement , ce qui nécessiterait de modifier à nouveau la loi avant l'échéance.

2.2. La prolongation de dix ans de l'activité des agences des cinquante pas et l'extension de leurs compétences

L'activité des agences des cinquante pas géométriques serait prolongée jusqu'au 1 er janvier 2031 .

Alors que la loi ne les autorise aujourd'hui à exercer leurs missions en dehors des espaces urbains et secteurs occupés par une urbanisation diffuse de la zone des cinquante pas (ou des terrains définis à l'article L. 5112-2 du code général de la propriété des personnes publiques) qu'à titre exceptionnel et sur autorisation du préfet, elles seraient désormais habilitées à intervenir dans toutes les « zones nécessaires à l'accomplissement de leurs missions 318 ( * ) » .

Surtout, les agences pourraient désormais :

- se voir céder gratuitement par l'État, après déclassement, des terrains situés dans la zone des cinquante pas et relevant du domaine public de l'État , en vue d'opérations d'aménagement ;

- plus largement, acquérir les immeubles nécessaires aux opérations d'aménagement qu'elles conduisent 319 ( * ) ;

- conduire des opérations d'aménagement pour leur propre compte ou pour le compte des collectivités territoriales et ou leurs groupements ;

- se voir déléguer l'exercice du droit de préemption urbain (voir ci-après) 320 ( * ) .

Le directeur de chacune des agences serait désormais nommé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'urbanisme et des outre-mer , après avis du préfet et du conseil d'administration, et non plus par décret.

2.3. L'extension du droit de préemption urbain aux parties urbanisées de la zone des cinquante pas

Le projet de loi prévoit d'autoriser les communes ou EPCI compétents dotés d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé à instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des espaces urbains et des secteurs occupés par une urbanisation diffuse de la zone des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et à la Martinique, dans les conditions prévues à l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme.

Ce droit pourrait être délégué à l'agence des cinquante pas.

En revanche, l'étrange « droit de préemption » après-vente reconnu aux communes ou, à défaut, aux agences par l'article L. 5112-9 du code général de la propriété des personnes publiques, dont le CGEDD a relevé le caractère inopérant, serait supprimé .

2.4. Faciliter la régularisation des occupations sans titre

(1) La cession gratuite de terrains aux habitants

Afin de faciliter la régularisation des occupations sans titre, le projet de loi prévoit que les cessions de terrains aux occupants y ayant édifié des constructions à usage d'habitation puissent faire l'objet, non plus d'une « aide exceptionnelle de l'État », mais d' une décote pouvant atteindre la totalité de la valeur vénale du bien .

En cas de mutation totale ou partielle du même bien à titre onéreux dans le délai de vingt ans, une somme correspondant au taux de décote, appliqué à la valeur de la cession, devrait être reversée à l'État.

(2) Quinze ans de constructions illégales nouvellement régularisables

En outre, la date avant laquelle des constructions à usage professionnel ou à usage d'habitation doivent avoir été édifiées pour que le terrain puisse être cédé aux occupants serait reportée du 1 er janvier 1995 au 1 er janvier 2010 .

(3) La redéfinition des zones à risque où la régularisation des occupations est interdite

La cession de terrains relevant du domaine public maritime de l'État dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse de la zone des cinquante pas géométriques serait désormais interdite, non plus lorsque la construction est édifiée « dans une zone exposée à un risque naturel grave et prévisible menaçant des vies humaines », mais lorsqu'elle est située « dans une zone exposée à un risque naturel prévisible menaçant gravement des vies humaines ».

Ce changement n'est pas de pure forme : comme l'explique longuement le rapport précité du CGEDD, la formulation retenue par la loi « ADOM » du 14 octobre 2015 aboutit à ce que l'État oppose aujourd'hui un refus de régularisation à toutes les constructions de la zone des cinquante pas situées dans les zones rouges des plans de prévention des risques (constructions qui sont au nombre de 1 500 à 2 000 en Guadeloupe, de 250 à 1 100 en Martinique). Or, ni aux Antilles, ni dans l'Hexagone, il n'existe d'obligation de détruire les constructions situées en zone rouge. Rien ne justifie donc que les occupants concernés de la zone des cinquante pas ne soient pas éligibles à la régularisation mais doivent être expulsés et relogés.

C'est pourquoi le CGEDD recommandait de revenir à une rédaction moins contraignante et plus cohérente avec les dispositions du code de l'environnement relatives à la sauvegarde des populations menacées par certains risques naturels majeurs . En particulier, lorsqu'un risque prévisible de submersion marine « menace gravement des vies humaines », les dépenses de relogement des habitants peuvent être financées par le « fonds Barnier » prévu à l'article L. 563 de ce code.

2.5. Renforcer la répression des atteintes au domaine public

Pour mieux inciter les occupants sans titre à solliciter la régularisation de leur situation, le projet de loi prévoit d' aggraver la répression des atteintes à l'intégrité et à la conservation du domaine public maritime, « ou de nature à compromettre son usage », dans les espaces urbains et dans les secteurs occupés par une urbanisation diffuse de la zone des cinquante pas géométriques , en la sanctionnant d' une amende comprise entre 150 et 12 000 euros 321 ( * ) . En outre, les contrevenants seraient tenus de réparer toute atteinte et notamment de supporter les frais des mesures provisoires et urgentes que les personnes publiques compétentes auraient dû prendre pour faire cesser le trouble constaté.

Comme toute contravention de grande voirie, celle-ci relèverait de la compétence de la juridiction administrative.

L'atteinte pourrait être constatée par les agents des agences des cinquante pas géométriques commissionnés à cet effet par leur directeur et assermentés devant le tribunal judiciaire, par les agents de l'État assermentés ainsi que par les agents et officiers de police judiciaire. Les directeurs des agences auraient compétence pour saisir le tribunal administratif.

2.6. La suppression inexpliquée de certaines références aux terrains soustraits artificiellement à l'action du flot et des lais et relais de la mer, hors de la zone des cinquante pas

Sans que l'étude d'impact ne l'explique, le projet de loi tend à exclure l'application d'une partie de la législation relative aux espaces urbains et aux secteurs occupés par une urbanisation diffuse situés dans la zone des cinquante pas, aux espaces et secteurs de même nature situés à l'intérieur des terrains soustraits artificiellement à l'action du flot et des lais et relais de la mer, dépendant du domaine public de l'État mais situés en dehors de la zone des cinquante pas géométriques, et formés avant le 1 er janvier 1995.

Dans ces espaces et secteurs mentionnés à l'article L. 5112-2 du code général de la propriété des personnes publiques :

- les agences des cinquante pas ne seraient plus expressément compétentes pour conduire les opérations de régularisation et d'aménagement ;

- la cession gratuite de terrains aux communes, organismes HLM et organismes délivrant des prestations qualifiées de services sociaux relatifs au logement social ne serait plus possible ;

- en revanche, les cessions aux occupants sans titre resteraient possible, y compris avec une décote égale à la valeur vénale du bien 322 ( * ) .

3. La position de la commission des lois : sécuriser le dispositif et apporter aux collectivités territoriales les garanties nécessaires

Tout en regrettant le retard pris dans la mise en oeuvre de la loi « ADOM » de 2015, la commission des lois a accepté le principe du « nouveau processus » envisagé par le Gouvernement pour accélérer la régularisation des occupants sans titre dans les zones des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique, ainsi que l'aménagement des parties urbanisées ou semi-urbanisées de ces zones, et pour préparer dans les meilleures conditions la cession de ces dernières aux collectivités territoriales.

Elle s'est cependant efforcée d' apporter aux collectivités territoriales les garanties nécessaires et d' améliorer la rédaction de l'article pour en renforcer la sécurité juridique .

3.1. La dévolution des immeubles des agences aux collectivités territoriales

Dès lors que les agences des cinquante pas géométriques pourraient se voir céder des terrains de l'État qui auraient dû être transférés dès 2021 au conseil régional de la Guadeloupe ou à la collectivité territoriale de Martinique, en acquérir d'autres, et les conserver jusqu'à leur dissolution prévue en 2031, il a paru nécessaire à la commission de prévoir que leur patrimoine immobilier sera dévolu à cette date à l'une ou l'autre de ces collectivités , selon le territoire concerné ( amendement COM-1048 des rapporteurs).

Naturellement, si le législateur décidait, d'ici 2025, que le transfert prévu par la loi « ADOM » devait s'opérer plutôt aux communes et à leurs groupements, il conviendrait de modifier cette disposition par coordination.

3.2. La prohibition du transfert des zones exposées à un risque naturel prévisible menaçant gravement les vies humaines et le rétablissement de la base légale des arrêtés préfectoraux de délimitation

Afin d'apporter toutes les assurances nécessaires aux collectivités cessionnaires, la commission des lois a prévu que les zones exposées à un risque naturel prévisible menaçant gravement les vies humaines , où la régularisation des occupations sans titre demeurerait impossible et dont les occupants devraient donc être expulsés et relogés, ne pourraient être incluses dans les « espaces urbains » et « secteurs occupés par une urbanisation diffuse » voués à être transférés aux collectivités territoriales ( amendement COM-1047 des rapporteurs).

Ces zones ont vocation à être classées en tant qu'espaces naturels et à demeurer dans le domaine public de l'État. Il ne serait pas convenable que celui-ci, qui a laissé des occupants s'y installer au péril de leur vie, se défausse sur les collectivités de ses responsabilités.

Ce même amendement COM-1047 a rétabli la base légale des arrêtés préfectoraux qui, d'ores et déjà, ont délimité les espaces urbains et secteurs occupés par une urbanisation diffuse de la zone des cinquante pas, arrêtés sur le fondement desquels des terrains situés dans ces espaces ont été et continuent aujourd'hui à être cédés , soit (gratuitement) aux communes, organismes HLM, etc ., soit (à titre onéreux) à des occupants sans titre.

En effet, par l'adoption d'un amendement tardif du Gouvernement lors du projet de loi « ADOM », le législateur a malencontreusement supprimé cette base légale en réécrivant le premier alinéa de l'article L. 5112-1 du code général de la propriété des personnes publiques, afin de prévoir que ces mêmes espaces devraient être délimités par décret en Conseil d'État, un an au plus tard avant le transfert de leur propriété aux collectivités. Si un décret est effectivement, en l'occurrence, le seul niveau de norme approprié, vu les charges liées au transfert pour les collectivités, il n'en demeure pas moins que les cessions de terrains aux communes et aux occupants sont dès aujourd'hui effectuées sur une autre base. La rédaction adoptée par la commission a donc pour objet de rétablir la rédaction antérieure de l'article L. 5112-1 précité et d'inscrire dans la loi « ADOM » la disposition (qui n'a rien à faire dans un code) prévoyant un décret préparatoire au transfert de propriété aux collectivités de rang régional, avec les modifications que le Gouvernement prévoyait d'y apporter.

3.3. La question des terrains soustraits artificiellement à l'action du flot et des lais et relais de la mer, hors de la zone des cinquante pas

La commission des lois a, par ailleurs, rétabli les références supprimées aux espaces urbains et secteurs occupés par une urbanisation diffuse situés dans des terrains soustraits artificiellement à l'action du flot ou formés par les lais et relais de la mer , relevant du domaine public maritime de l'État mais hors de la zone des cinquante pas.

Elle a également étendu à ces mêmes espaces le droit de préemption urbain que les communes et EPCI compétents seraient habilités à instituer, et repoussé du 1 er janvier 1995 au 1 er janvier 2010 la date avant laquelle ces terrains doivent avoir été formés pour que la législation dérogatoire propre aux zones des cinquante pas s'y applique ( amendement COM-1044 des rapporteurs).

Il serait également souhaitable d'étendre à ces espaces le champ d'application du transfert de propriété prévu par la loi « ADOM », mais les règles de recevabilité financière des amendements d'initiative parlementaire ne permettaient pas à la commission d'agir sur ce point.

3.4. Diverses autres améliorations

Enfin, sur proposition des rapporteurs, la commission des lois a adopté :

- un amendement COM-1051 visant à compléter la liste des ressources des agences des cinquante pas géométriques , fixée à l'article 7 de la loi du 30 décembre 1996, afin de tenir compte des recettes qu'elles pourraient tirer de la cession de terrains ou d'opérations menées pour le compte de collectivités. Outre celles déjà prévues par la loi, les ressources des agences pourraient désormais comprendre toutes autres ressources autorisées par les lois et règlements ;

- trois amendements COM-1049, COM-1052 et COM-1053 de coordination ;

- trois amendements rédactionnels COM-1045, COM-1046 et COM-1055 ;

- deux amendements COM-1050 et COM-1054 corrigeant des erreurs matérielles ;

- un amendement COM-1068 de précision légistique .

La commission a adopté l'article 76 ainsi modifié .

Article 77
Conditions de la prescription acquisitive immobilière à Mayotte

L'article 77 du projet de loi tend à assouplir les conditions dans lesquelles la propriété immobilière s'acquiert par prescription à Mayotte, en précisant qu'il est tenu compte, pour la computation du délai de trente ans prévu à l'article 2272 du code civil, de la période antérieure au 1 er janvier 2008, date d'entrée en vigueur du titre I er de l'ordonnance n° 2005-870 du 28 juillet 2005.

La commission a adopté cet article sans modification.

Malgré la départementalisation, le régime de la publicité immobilière applicable à Mayotte reste fortement dérogatoire au droit commun . L'ordonnance n° 2005-870 du 28 juillet 2005 portant adaptation de diverses dispositions relatives à la propriété immobilière à Mayotte et modifiant le livre IV du code civil n'a fait que retoucher, sans le modifier substantiellement mais en le rendant obligatoire, quel que soit le statut civil des personnes 323 ( * ) , le régime issu du décret du 9 juin 1931 portant réorganisation du régime de la propriété foncière dans l'archipel des Comores , qui avait lui-même rendu applicable dans l'archipel (moyennant certaines adaptations) le décret du 4 février 1911 portant réorganisation du régime de la propriété foncière à Madagascar .

Ce régime est fondé sur le système dit de l'immatriculation , selon lequel les droits réels immobiliers ne sont opposables aux tiers que pour autant qu'ils aient été publiés sur un livre foncier, à un compte ouvert pour l'immeuble concerné et après une procédure visant à vérifier ces droits et à purger d'éventuels contentieux 324 ( * ) . En pratique, toute personne se prétendant titulaire d'un droit réel sur un immeuble doit former une demande d'immatriculation auprès du conservateur de la publicité immobilière, en joignant certaines pièces à l'appui. Le conservateur, après s'être assuré de la recevabilité de la requête, en assure la publication au Recueil des actes administratifs de la préfecture et la notification au maire de la commune 325 ( * ) , qui procède à son affichage. Toutes les personnes intéressées peuvent alors former opposition ou demander elles-mêmes l'inscription d'un droit réel sur le même bien. Dans cette hypothèse, toutes les demandes sont portées devant le tribunal judiciaire, dont le jugement est susceptible d'appel. En l'absence d'opposition ou de demande d'inscription, le conservateur peut prendre lui-même et sous sa responsabilité la décision d'immatriculation, ou transmettre la requête au tribunal (le président du tribunal statuant alors par ordonnance, également susceptible d'appel) 326 ( * ) .

Par contraste, en métropole, le régime de publicité foncière organisé par le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 garantit seulement l'opposabilité aux tiers des actes publiés (notamment les actes translatifs de droits réels) et non des droits réels eux-mêmes. En outre, la publication d'un acte par le service de la publicité foncière ne préjuge en rien de sa validité. Avant le décret du 4 janvier 1955 précité, la différence était encore plus grande, puisque la publicité foncière, très incomplète 327 ( * ) , était fondée sur un système purement personnel : les titres étaient classés par titulaire et non par immeuble, ce qui rendait impossible toute vue d'ensemble des droits réels portant sur un même immeuble et de leur histoire.

Le régime de l'immatriculation ayant pour objet d' « assurer aux titulaires la garantie des droits réels qu'ils possèdent sur les immeubles préalablement immatriculés 328 ( * ) », grâce à la vérification préalable de ces droits et à leur publication, on comprend que la prescription acquisitive (dite également usucapion) n'y ait pas nécessairement eu sa place. Le décret du 4 février 1911, au contraire, l'excluait expressément : « La prescription ne peut, en aucun cas, constituer un mode d'acquisition de droits réels ou charges sur des immeubles immatriculés 329 ( * ) ».

Toutefois, l'ordonnance n° 2005-870 du 28 juillet 2005 précitée a mis fin à cette exception : abrogeant les décrets du 4 février 1911 et du 9 juin 1931, elle a rendu applicable à Mayotte les dispositions du code civil relatives à la prescription acquisitive immobilière, en particulier le premier alinéa de l'article 2272, qui dispose que « Le délai de prescription requis pour acquérir la propriété immobilière est de trente ans ».

Or, à défaut de disposition transitoire, les conditions d'application du régime de droit commun de l'usucapion aux biens immobiliers immatriculés sous le régime des décrets du 4 février 1911 et du 9 juin 1931 sont incertaines . On peut comprendre que le délai de prescription de trente ans ne commence à courir qu'à compter de la date à laquelle l'article 2272 du code civil est devenu applicable à Mayotte, ce qui empêcherait d'acquérir les immeubles concernés par prescription avant le 1 er janvier 2038.

C'est précisément cette difficulté que l'article 77 du projet de loi a pour objet de lever , en précisant, à l'article 13 de l'ordonnance précitée, que « pour l'appréciation du délai de prescription acquisitive de trente ans mentionné au premier alinéa de l'article 2272 du code civil, il est tenu compte de la période antérieure au 1 er janvier 2008 ».

Les problèmes liés au « désordre foncier » à Mayotte - c'est-à-dire à l'absence de tout titre de propriété sur de nombreux immeubles, à la non-publication des titres existants ou encore à la discordance entre propriété et possession - sont bien connus. Cette insécurité juridique est préjudiciable aux habitants comme aux entreprises, et elle entrave le développement du territoire. On pourrait croire que ce phénomène ne concerne pas les immeubles qui avaient été immatriculés sous le régime ancien. Selon l'étude d'impact du projet de loi (qui reste cependant assez lacunaire sur ce point), il n'en est rien : ces immeubles seraient majoritaires dans l'île, et ceux pour lesquels une possession trentenaire utile permettrait d'invoquer la prescription avant 2038 (si la réforme est adoptée) représenteraient 2 492 hectares, soit 13 % des terrains de l'île.

La commission des lois n'a pas vu d'obstacle aux dispositions proposées, qui, malgré leur caractère rétroactif, maintiennent un délai de prescription suffisamment long pour ne pas porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété .

La commission a adopté l'article 77 sans modification .

Article 78

Cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Voir le rapport pour avis n° 721 (2020-2021) d'Alain Milon.

Article 79
Autorisation du recours aux conventions de mandat
pour les Terres australes et antarctiques françaises

L'article 79 vise à autoriser les Terres australes et antarctiques françaises à recourir à des conventions de mandat en matière de recettes, qui permettent à des entreprises privées de percevoir des recettes à la place d'une personne publique, et ainsi, notamment, de recouvrer des revenus issues d'un financement participatif.

La commission a adopté cet article, en permettant aux Terres australes et antarctiques françaises de recourir à des conventions de mandat également en matière de paiement de dépenses.

1. La possibilité pour les collectivités territoriales et l'État de conclure des conventions de mandat en matière tant de recettes que de dépenses

Saisi par le Premier ministre, le Conseil d'État a estimé, dans un avis de 2007 330 ( * ) , que le recours à une convention de mandat par une collectivité territoriale ou un établissement public local devait être expressément autorisé par la loi . Il a en effet considéré que les articles L. 2343-1 et L. 3342-1 du code général des collectivités territoriale et l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 prévoient un principe d'exclusivité des compétences du comptable public en matière de recouvrement des recettes et de paiement des dépenses publiques , qui interdit aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de faire exécuter par convention une partie de leur recettes et de leurs dépenses par un tiers autre que leur comptable public, en l'absence de dispositions législatives les y autorisant.

C'est la raison pour laquelle le législateur, en 2014, a défini le cadre dans lequel l'État, ses établissements publics, les groupements d'intérêt public, les autorités publiques indépendantes, les collectivités territoriales et leurs établissements publics locaux peuvent recourir à des conventions de mandat pour confier à un tiers le paiement de dépenses ou le recouvrement de recettes 331 ( * ) . Cet encadrement est précisé :

- pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, à l'article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales en matière de paiement de dépenses et à l'article L. 1611-7-1 du même code en matière d'encaissement de recettes ;

- pour l'État, ses établissements publics, les groupements nationaux d'intérêt public et les autorités publiques indépendantes, au III de l'article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises, tant pour le paiement de dépenses que pour l'encaissement de recettes.

Dans les deux cas, une convention de mandat doit être conclue sous forme écrite, après avis conforme du comptable public. La convention fixe une reddition au moins annuelle par le mandataire des opérations qui lui ont été confiées et des pièces justificatives correspondantes.

2. Permettre aux Terres australes et antarctiques françaises de conclure des conventions de mandat

2.1. L'article 79 du projet de loi : rendre applicable dans les Terres australes et antarctiques françaises les facultés de conventionnement en matière de recettes

Les Terres australes et antarctiques françaises étant, tout comme l'État et les collectivités territoriales, soumises au principe d'exclusivité des compétences du comptable public en matière de recouvrement des recettes et de paiement des dépenses publiques, elles ne peuvent recourir à des conventions de mandat en l'absence de dispositions législatives les y autorisant .

Cette impossibilité a été particulièrement préjudiciable dans la période récente , puisque, dans le cadre de la candidature des « Terres et mer australes » déposée par la France auprès de l'UNESCO en 2018, les Terres australes et antarctiques françaises n'ont pu recourir à la campagne de financement participatif envisagée afin de financer la réalisation d'outils de promotion de la candidature, faute de pouvoir conclure une convention de mandat avec une plateforme de financement participatif.

C'est la raison pour laquelle l'article 79 du projet de loi prévoit de rendre applicable l'article L. 1611-7-1 du code général des collectivités territoriales dans les Terres australes et antarctiques françaises, autorisant ces dernières à conclure une convention de mandat en matière de recouvrement de recettes .

2.2. La position de la commission : permettre aux Terres australes et antarctiques françaises de conclure des conventions de mandat également en matière de paiement de dépenses

La commission considère que cette extension répond à une problématique réelle, qui a des conséquences dommageables pour la valorisation du territoire et pour le rayonnement de la France .

Elle a souhaité, à l'instar des possibilités offertes tant à l'État qu'aux collectivités territoriales, permettre aux Terres australes et antarctiques françaises de conclure des conventions de mandat également en matière de paiement de dépenses ( amendement COM-1070 de ses rapporteurs).

Les Terres australes et antarctiques françaises pourraient ainsi conclure des conventions de mandat selon les mêmes modalités que les collectivités territoriales , ce qui leur permettrait de confier :

- à un organisme public ou privé, l'encaissement du produit des droits d'accès à des prestations culturelles, sportives et touristiques, du revenu tiré de leurs domaines, et du revenu tiré des prestations assurées dans le cadre d'un contrat portant sur la gestion d'un service public (rédaction initiale de l'article 79 du projet de loi) ;

- à un tiers, l'instruction des demandes et la préparation des décisions d'attribution des aides et prestations financières assurées ou instituées par les Terres australes et antarctiques françaises (amendement COM-1070) ;

- à un organisme doté d'un comptable public, l'attribution et le paiement de dépenses énumérées par décret (même amendement COM-1070) ;

- à un organisme public ou privé, le paiement des dépenses au moyen d'un instrument de paiement des dépenses énumérées par décret (même amendement COM-1070).

La commission a adopté l'article 79 ainsi modifié .

Article 80
Modification de la gouvernance des conseils économiques, sociaux, environnementaux, de la culture et de l'éducation de Guyane et de Martinique

L'article 80 tend à assouplir la gouvernance des conseils économiques, sociaux, environnementaux, de la culture et de l'éducation (CESECE) de Guyane et de Martinique, en supprimant l'obligation d'organisation en deux sections.

La commission a adopté cet article, en renvoyant au conseil le soin de déterminer tant les modalités d'élection des présidents des sections qu'il déciderait de créer en son sein que les éventuelles qualités attachées à ce mandat.

1. La mise en place des conseils économiques, sociaux, environnementaux, de la culture et de l'éducation en Guyane et en Martinique

1.1. La permanence de deux sections au sein des conseils économiques sociaux, environnementaux, de la culture et de l'éducation de ces territoires

Dans chaque région d'outre-mer, la loi n° 82-1171 du 31 décembre 1982 portant organisation des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion a institué un conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement (CCEE), conseil consultatif rattaché à la région, à côté du conseil économique, social et environnemental (CESER), qui existe dans toutes les régions de l'hexagone, et ce afin d'assurer la reconnaissance de certaines particularités culturelles des territoires ultramarins.

Lors de la création des deux collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique , par la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, il a été décidé, afin de leur donner davantage de poids face à la nouvelle collectivité unique, de fusionner ces deux conseils . Afin de préserver la prise en compte de la dimension culturelle qui avait justifié la création du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement, il avait alors été décidé de créer au sein du conseil fusionné deux sections, l'une économique et sociale et l'autre relative à la culture, l'éducation et l'environnement 332 ( * ) .

1.2. Des difficultés de fonctionnement liées à l'existence de deux sections

La création de ces deux sections au sein du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation (CESECE) en Guyane et en Martinique entraîne de nombreuses conséquences en matière de gouvernance : la direction du CESECE doit être assurée conjointement par un membre élu par l'ensemble du conseil et par les deux vice-présidents, chargés de présider l'une et l'autre des sections, ces derniers étant membres de droit de la commission permanente 333 ( * ) . Cette structuration en deux sections a conduit à la mise en place d'une présidence du CESECE alternée 334 ( * ) .

Comme le souligne l'étude d'impact, « ce mandat de trois ans est souvent incompatible avec la réalisation de projets dans le cadre d'une instance dont la durée du mandat des membres [...] est de six ans ».

L'étude d'impact relève par ailleurs que la structuration en sections a également eu pour conséquence un allongement des délais de traitement des demandes d'avis , car les conditions de réunion des sections sont les mêmes que celles de l'assemblée plénière, et que les avis des sections doivent être avalisés par l'assemblée plénière avant d'être transmis.

2. Redonner de la souplesse au fonctionnement des CESECE de Guyane et de Martinique

2.1. L'article 80 du projet de loi : supprimer l'obligation d'une dualité de sections au sein des CESECE et renvoyer aux CESECE le soin d'organiser leurs instances internes

Face à ces difficultés, les deux CESECE ont proposé , lors d'une démarche conjointe se traduisant par l'adoption de la délibération n° 12-6-2019 portant autorisation d'introduire une demande de modification de la loi n° 2011-884 auprès du Gouvernement adoptée le 20 novembre 2019 par le CESECE de Guyane, la suppression des deux sections en leur sein .

Tel est donc l'objet de l'article 80 du projet de loi, qui supprime l'organisation en deux sections des CESECE de Guyane et de Martinique . L'article prévoit qu'il reviendra à chacun des conseils de déterminer s'il souhaite s'organiser en sections, dont il choisira tant le nombre que les attributions, dans des conditions qui seront fixées par décret en Conseil d'État.

Le pouvoir règlementaire devra tirer les conséquences de cette suppression, en revenant notamment sur la durée du mandat du président et l'obligation de présidence alternée.

2.2. La position de la commission : une simplification nécessaire de la gouvernance des CESECE de Guyane et de Martinique

Il ressort des auditions menées par les rapporteurs qu'il existe un consensus local fort autour de cette évolution , qui permet d'assouplir le fonctionnement des CESECE de ces deux collectivités en les autorisant à s'organiser librement. La suppression de l'organisation rigide en deux sections permettrait par ailleurs des synergies plus importantes entre les matières économiques, culturelles, éducatives et environnementales.

Afin d'assurer l'effectivité des évolutions proposées, la commission a, par l'adoption d'un amendement COM-1069 de ses rapporteurs, supprimé la mention selon laquelle le président de chacune des sections a rang de vice-président du conseil et est membre de droit de la commission permanente . Dès lors, en effet, que le nombre de sections n'est pas limité, une telle disposition pourrait avoir pour conséquence de doter le CESECE d'un nombre pléthorique de vice-présidents et de membres de droit de la commission permanente.

Par l'adoption du même amendement COM-1069 , la commission a renvoyé au règlement intérieur la définition des modalités d'élection des présidents de section , qui sont pour l'instant alignées sur celles du président du conseil et de la commission permanente.

Il reviendrait ainsi au conseil de déterminer tant les modalités d'élection des présidents de section que les éventuelles qualités attachées à ce mandat.

La commission a adopté l'article 80 ainsi modifié .

Article 81
Ratification des dispositions de l'ordonnance n° 2020-1733
du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée
et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA)
prises sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution

L'article 81 tend à ratifier les dispositions de l'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) prises sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution.

Regrettant l'absence d'étude d'impact sur cet article, qui ne lui permet pas d'identifier les adaptations réalisées par le Gouvernement à l'occasion de cette ordonnance et, par conséquent, de les apprécier, dans l'attente de davantage de précisions, la commission a supprimé l'article 81.

1. Une refonte de la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile par ordonnance

1.1. Une réécriture majoritairement à droit constant, sur la base d'une habilitation accordée par le législateur en 2018

Faisant le constat de la perte de cohérence du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) , ce qui était source de difficultés dans sa mise en oeuvre, le législateur a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour « recodifier » ce code afin « d'en aménager le plan, d'en clarifier la rédaction et d'y inclure les dispositions d'autres codes ou non codifiées relevant du domaine de la loi et intéressant directement l'entrée et le séjour des étrangers en France » 335 ( * ) .

La nouvelle codification devait être effectuée à droit constant , « sous réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes, harmoniser l'état du droit, remédier aux erreurs et insuffisances de codification et abroger les dispositions, codifiées ou non, obsolètes ou devenues sans objet ».

Le gouvernement disposait d'un délai de 24 mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie pour effectuer cette nouvelle codification. Ce délai a été prorogé de 4 mois par l'article 14 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

L'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est le résultat des travaux menés depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2018-778 précitée. Comme le souligne le rapport au Président de la République relatif à cette l'ordonnance 336 ( * ) , les travaux menés se sont attachés à « définir un plan clair et catégoriel respectant dans la mesure du possible une logique chronologique », afin de donner sa pleine mesure à l'objectif de simplification et d'accessibilité du droit. Le code est désormais organisé autour de huit livres thématiques relatifs aux dispositions générales, aux citoyens de l'Union européenne, à l'entrée en France, au séjour en France, à l'asile, aux décisions d'éloignement, à leur exécution, et aux contrôles et sanctions.

1.2. La conduite d'un important de travail relatif au droit applicable dans les outre-mer

À l'occasion des travaux de recodification, il a été considéré que la place accordée au droit applicable dans les outre-mer dans le CESEDA devait être reconsidérée.

Le Gouvernement a souhaité faire apparaître plus clairement les modalités d'application du code dans les outre-mer en introduisant dans chaque livre thématique un titre dédié permettant de savoir si le droit applicable dans l'Hexagone s'applique sans modification, s'il fait l'objet d'adaptations ponctuelles, ou si des dispositions spécifiques à certaines collectivités sont en vigueur.

Pour ce faire, il lui est apparu utile de codifier les textes spécifiques qui régissent l'entrée et le séjour des étrangers à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises .

Au-delà d'une simple codification à droit constant, le Gouvernement indique dans le rapport précité au Président de la République relatif à cette l'ordonnance avoir souhaité actualiser le droit en vigueur dans ces collectivités et territoires, pour permettre une meilleure articulation avec les dispositions spécifiques en vigueur dans ces territoires et les compétences des collectivités.

Le Gouvernement a donc pris certaines des dispositions de l'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile sur la base de l'article 74-1 de la Constitution, qui lui permet « dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État, [d']étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole ou [d']adapter les dispositions de nature législative en vigueur à l'organisation particulière de la collectivité concernée, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure ».

Or, les dispositions prises sur la base de l'article 74-1 de la Constitution, si elles entrent en vigueur dès leur publication, deviennent caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans un délai de 18 mois suivant leur publication. En l'espèce, faute de ratification par le Parlement, les dispositions de l'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 prises sur la base de l'article 74-1 de la Constitution deviendront caduques le 16 juin 2022 .

2. L'impossibilité de connaitre les modifications apportées par le Gouvernement au droit de l'entrée et du séjour des étrangers dans les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution

2.1. L'absence d'étude d'impact sur l'article 81 du projet de loi

L'article 81 du projet de loi entend donc ratifier les dispositions de l'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui ont été prises sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution .

L'ordonnance en question a cependant réécrit un code entier. En son sein, il est impossible de distinguer les dispositions ayant été prises sur la base de l'habilitation accordée par le législateur en 2018 - dont les modifications sont essentiellement formelles, la recodification ayant dû être effectuée à droit constant - de celles prises sur la base de l'article 74-1 de la Constitution , qui autorise le Gouvernement à adapter les dispositions de nature législative en vigueur à l'organisation particulière de la collectivité concernée.

Le Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi, s'est heurté à ce même obstacle et a indiqué que « faute de disposer des informations lui permettant d'identifier les dispositions de l'ordonnance [...] prises sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, [il] n'est pas en mesure de donner son avis sur la mesure de ratification et ne peut que proposer sa suppression ». Il a invité le Gouvernement, s'il souhaitait maintenir l'article 81 du projet de loi, à compléter l'exposé des motifs « pour préciser lesquelles des dispositions de l'ordonnance ont été prises sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution ».

En conséquence, le Gouvernement, tout en maintenant la demande de ratification expresse, a précisé dans l'exposé des motifs que les dispositions du CESEDA ayant été prises sur la base de l'article 74-1 de la Constitution et nécessitant de ce fait une ratification expresse étaient :

- pour les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française et la Nouvelle Calédonie : les articles L. 154-1 à L. 156-2, L. 284-1 à L. 286-2, L. 364-1 à L. 366-2, L. 444-1 à L. 446-5, L. 654-1 à L. 656-2, L. 764-1 à L. 766-3 et L. 834-1 à L. 836-2 du CESEDA ;

- pour Saint-Barthélemy et à Saint-Martin , l'exposé des motifs ne distingue pas les dispositions ayant été prises sur le fondement de l'habilitation accordée au titre de l'article 38 de la Constitution de celles été prises sur la base de l'article 74-1 de la Constitution. Il propose donc une ratification expresse l'ensemble des dispositions relatives à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, soit les articles L. 152-1 à L. 153-2, L. 282-1 à L. 283-2, L. 362-1 à L. 363-2, L. 442-1 à L. 443-3, L. 652-1 à L. 653-3, L. 764-1 à L. 763-3 et L. 832-1 à L. 833-4 du CESEDA.

Malgré ces précisions accordées par l'exposé des motifs, le Gouvernement a sciemment fait le choix de ne pas présenter au Parlement d'étude d'impact sur cet article 81 du projet de loi. Il s'agit d'une lacune suffisamment rare pour être relevée puisque, si le Parlement déplore souvent la qualité des études d'impact, celles-ci ont en général le mérite d'exister.

La liste à la Prévert des articles concernés ne permet pas au Parlement de prendre connaissance de l'ampleur des adaptations apportées.

C'est la raison pour laquelle, dans l'attente de davantage de précisions - que le Gouvernement pourra sans doute utilement retrouver dans les travaux préparatoires de cette ordonnance - la commission a, par l'adoption de deux amendements identiques COM-1180 et COM-845 des rapporteurs et d'Éric Kerrouche, supprimé l'article 81 .

La commission a supprimé l'article 81.

Article 82
Habilitation à légiférer par ordonnances pour l'adaptation
et l'extension du projet de loi dans les outre-mer

L'article 82 tend à habiliter le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnances, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, les mesures de nature législative nécessaires à l'adaptation des dispositions du présent projet de loi dans les collectivités qui relèvent des articles 73 et 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie.

La commission a adopté cet article sans modification.

L'article 82 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances , en application de l'article 38 de la Constitution, pour adapter et étendre les dispositions du projet de loi en Nouvelle-Calédonie et aux collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution .

En effet, l'application des textes législatifs dans ces collectivités, régies par le principe de spécialité législative, y est subordonnée à l'adoption d'une disposition expresse d'application.

L'habilitation demandée par le Gouvernement permettrait, notamment, d'étendre à ces territoires les dispositions du projet de loi relatives aux matières sociale, sanitaire ou de circulation routière dont des adaptations à ces collectivités doivent être expressément prévues.

Au surplus, les dispositions du projet de loi relatives aux compétences exercées par le bloc communal doivent faire l'objet d'adaptations spécifiques, en particulier pour leur application en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, du fait de l'organisation très spécifique de leurs blocs communaux.

Pour ce faire, le Parlement consentirait à habiliter le Gouvernement à prendre cette ordonnance dans d'un délai de dix mois, à compter de la promulgation de la présente loi.

Les rapporteurs se sont interrogés sur la durée de l'habilitation sollicitée par le Gouvernement qui aurait pu être restreinte à six mois, délai usuellement utilisé pour assurer l'adaptation des projets de loi dans les outre-mer 337 ( * ) . Toutefois, consciente de la diversité des matières abordées par le projet de loi , la commission a souhaité conserver le délai de dix mois laissé au Gouvernement pour procéder aux adaptations législatives nécessaires .

La commission a adopté l'article 82 sans modification .

Article 83
Modalités de cession de biens immobiliers de l'État en Guyane

L'article 83 du projet de loi vise, d'une part, à déplafonner les cessions d'immeubles domaniaux de l'État aux communes guyanaises et à leurs groupements en vue de constituer des réserves foncières, d'autre part, à encadrer l'exercice du droit d'opposition des communes aux cessions d'immeubles de l'État à l'établissement public foncier et d'aménagement de Guyane (EPFAG).

1. La question foncière en Guyane

1.1. Les singularités du territoire guyanais

Par sa vaste superficie, la place qu'y occupe la forêt tropicale et la répartition très singulière de la propriété foncière, le territoire de la Guyane présente des caractéristiques uniques parmi les territoires français .

Avec ses 83 534 km 2 , la Guyane est presque aussi étendue que la plus vaste région de France métropolitaine, la Nouvelle-Aquitaine. La densité moyenne de population y est très faible (environ 3 habitants par km 2 ), mais les terrains aménagés ou aménageables y sont très minoritaires , soit 1% de zones à vocation urbaine et 2 % de zones à vocation agricole, selon le schéma d'aménagement régional adopté en 2016.

Héritage de l'histoire coloniale, le domaine privé de l'État représente 96 % du territoire guyanais , dont environ 100 000 hectares en zone urbaine ou agricole, non aménagés pour la plus grande part.

1.2. La concession et la cession de terrains d'État aux collectivités guyanaises

Afin de répondre aux besoins de logements et d'équipements d'une population en progression constante, et face à la demande des élus locaux, le législateur a d'abord cherché, à compter des années 1970, à faciliter le transfert de la propriété ou de la jouissance des terrains aménageables aux collectivités territoriales guyanaises, ainsi qu'aux communautés d'habitants tirant traditionnellement de la forêt leurs moyens de subsistance, en assouplissant les règles applicables à la cession ou à la concession du domaine privé de l'État. La loi n° 89-936 du 29 décembre 1989 de finances rectificative pour 1989 a notamment autorisé la cession gratuite d'immeubles domaniaux aux communes de Guyane et à leurs groupements , en vue de constituer des réserves foncières et à condition que la superficie globale cédée en une ou plusieurs fois n'excède pas une superficie de référence égale à dix fois celle des parties agglomérées de la commune cessionnaire à la date de la première cession gratuite. Cette condition a depuis été assouplie : aujourd'hui, l'État peut céder cette superficie de référence tous les dix ans 338 ( * ) .

1.3. L'établissement public foncier et d'aménagement de la Guyane

Par ailleurs, un établissement public de l'État chargé d'opérations de portage foncier et d'aménagement a été créé en 1996 , l'EPAG 339 ( * ) , devenu EPFAG en 2016 340 ( * ) . Cet établissement exerce, sur l'ensemble du territoire guyanais , pour son propre compte ou pour le compte de l'État, des collectivités territoriales, d'établissements publics ou de personnes publiques ou privées y ayant vocation, des compétences très larges de portage foncier et d'aménagement urbain (alors que ces deux fonctions relèvent en général de deux catégories distinctes d'établissements publics de l'État), mais aussi d'aménagement rural, compte tenu de l'absence en Guyane jusqu'en mai 2021 de toute société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) 341 ( * ) . Sa gouvernance associe les collectivités guyanaises , puisque siègent à son conseil d'administration six représentants de l'État, trois représentants de la collectivité territoriale de Guyane et trois représentants des présidents d'EPCI à fiscalité propre compétents en matière de plan local d'urbanisme et des maires de communes non membres de tels EPCI 342 ( * ) .

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique , dite « ELAN », a autorisé la cession gratuite à l'EPFAG d'immeubles domaniaux compris dans un plan d'occupation des sols opposable aux tiers, un plan d'urbanisme approuvé ou un document d'urbanisme en tenant lieu, sous réserve de l'accord préalable de la commune de situation des biens cédés (3° bis de l'article L. 5142-1 du code général de la propriété des personnes publiques).

1.4. Une opération d'intérêt national multi-site

À la suite d'un rapport rendu en mars 2013 par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) 343 ( * ) , et conformément aux annonces faites par le Gouvernement, un décret du 14 décembre 2016 344 ( * ) a érigé au rang d' opération d'intérêt national (OIN) l'aménagement des principaux pôles urbains de Guyane , dans un périmètre incluant le territoire des communes de Cayenne, Kourou, Macouria, Mana, Matoury, Montsinéry, Rémire-Montjoly, Roura et Saint-Laurent-du-Maroni, de la communauté d'agglomération du centre littoral et des communauté de communes des Savanes et de l'Ouest guyanais. Selon le CGEDD, en effet, les acteurs locaux ne disposent pas des moyens nécessaires pour faire face à la pénurie de logement, aggravée par l'explosion démographique en cours, et une implication plus forte de l'État est nécessaire. Il s'agit de la première et, jusqu'ici, de la seule OIN en outre-mer.

La qualification d'OIN a eu pour effet, sur les territoires concernés, de transférer à l'État les prérogatives des communes ou de leurs groupements en matière d'autorisations d'urbanisme 345 ( * ) et de création de zones d'aménagement concerté 346 ( * ) . Toutefois, les documents d'urbanisme relevant de la compétence des autorités locales (SAR, SCoT, PLU, carte communale) restent valables. La mise en oeuvre effective de l'OIN a été confiée à l'EPFAG, ce qui permet d'associer les élus locaux.

2. Les dispositions proposées pour accélérer la cession et l'aménagement des terrains de l'État

L'article 83 du projet de loi comprend des dispositions de deux ordres, visant à accélérer la cession et l'aménagement des terrains relevant du domaine privé de l'État en Guyane.

En premier lieu, le plafonnement des cessions de terrains aux communes de Guyane et à leurs groupements par rapport à une superficie de référence, mentionné précédemment, serait supprimé . Cette disposition est de nature à faciliter la mise en oeuvre de l'Accord de Guyane du 21 avril 2017 , par lequel l'État s'est engagé à céder 250 000 hectares de terrains à la collectivité territoriale de Guyane et aux communes.

En second lieu, l'exercice du droit d'opposition des communes aux cessions de terrains à l'EPFAG serait encadré :

- sur le plan procédural : l'accord des communes serait réputé acquis au terme d'un délai de deux mois , ce qui éviterait que la procédure de cession ne soit bloquée dans le cas où la commune aurait négligé de se prononcer expressément 347 ( * ) ;

- sur le fond : les communes ne pourraient s'opposer à un projet de cession que si les terrains concernés « lui sont nécessaires à la réalisation d'équipements collectifs, à la construction de logements sociaux ou de services publics ».

Cette condition de fond a paru suffisamment large aux rapporteurs pour ne pas limiter substantiellement le droit des communes. Elle ne paraît pas injustifiée, s'agissant de cessions de biens de l'État à l'un de ses établissements publics.

La commission des lois a adopté un amendement rédactionnel COM-1064 de ses rapporteurs.

La commission a adopté l'article 83 ainsi modifié .

Article 83 bis (nouveau)
Exonération de tout droit, taxe ou impôt des cessions gratuites d'immeubles domaniaux à l'établissement public foncier et d'aménagement de Guyane

Introduit par la commission des lois, par l'adoption d'un amendement COM-966 de Georges Patient, sous-amendé par les rapporteurs, l'article 83 bis prévoit que les cessions gratuites d'immeubles domaniaux à l'établissement public foncier et d'aménagement de Guyane (EPFAG), autorisées en application du 3° bis de l'article L. 5142-1 du code général de la propriété des personnes publiques, ne sont assujetties, ni à la contribution de sécurité immobilière, ni à aucun droit, taxe ou impôt de quelque nature que ce soit.

La commission a adopté l'article 83 bis ainsi rédigé .

* 295 « En cas d'urgence, lorsque l'atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d'entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées » (4° de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales).

* 296 Article R. 2122-1 du code de la commande publique.

* 297 Article L. 541-3 du code de l'environnement.

* 298 Article R. 554-32 du même code.

* 299 Article R. 132-1 du code de l'aviation civile.

* 300 Article D. 132-6 du même code. L'étude d'impact mentionne également les pouvoirs que le ministre de la santé tire de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique « en cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence », pouvoirs qui viennent d'être redéfinis par la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire . En la matière, on voit mal quel serait l'intérêt du nouveau régime de l'état de calamité naturelle exceptionnelle (destiné à réduire le risque contentieux auxquelles sont confrontées les autorités administratives déconcentrées et décentralisées, en « centralisant » l'appréciation de l'urgence ou de la force majeure) puisqu'un arrêté ministériel restera requis pour constater la « menace sanitaire grave » et prendre les mesures appropriées.

* 301 Ou la législation locale en Nouvelle-Calédonie.

* 302 Voir notamment CJUE, 20 juin 2013, Consiglio Nazionale degli Ingegneri , C-352/12.

* 303 Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE .

* 304 Faut-il y voir une atteinte au principe constitutionnel de clarté et de sincérité du débat parlementaire, corollaire du principe selon lequel la loi est l'expression de la volonté générale ?

* 305 Voir le rapport d'information n° 122 (2019-2020) fait par Guillaume Arnell, Abdallah Hassani et Jean-François Rapin au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer, sur les risques naturels majeurs dans les outre-mer (volet relatif à la reconstruction et à la résilience des territoires et des populations) , consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/r19-122-1/r19-122-11.pdf .

* 306 Par opposition au droit local, notamment dans les collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, où de larges pans du droit échappent à la compétence de l'État.

* 307 En Guadeloupe et en Martinique, le périmètre de la zone est délimité par arrêté préfectoral (article L. 5111-2 du code général de la propriété des personnes publiques).

* 308 C'est le même édit qui a dissous la Compagnie française des Indes orientales.

* 309 Décret n°55-885 du 30 juin 1955 relatif à l'introduction dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique et de la Réunion, de la législation et de la réglementation, métropolitaines concernant le domaine public maritime et l'exécution des travaux mixtes, et modifiant le statut de la zone dite "des cinquante pas géométriques" existant dans ces départements .

* 310 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral .

* 311 La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique , dite « ELAN », y a ajouté les organismes délivrant des prestations qualifiées de services sociaux relatifs au logement social au sens de l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation, sur proposition des communes.

* 312 Ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques .

* 313 Leur dénomination légale est « Agence pour mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques ».

* 314 CGEDD, Rapprocher légitimité et légalité : vers l'abolition des cinquante pas géométriques aux Antilles , janvier 2020.

* 315 Sont exclues, en Guadeloupe, les « emprises affectées par l'État à l'exercice de ses missions ».

* 316 CGEDD, rapport précité, p. 52.

* 317 En outre, comme en Guadeloupe, seraient exclus du transfert en Martinique les emprises affectées par l'État à l'exercice de ses missions.

* 318 De manière peut-être surabondante, le projet de loi dispose en outre que les agences pourraient intervenir en dehors même de ce domaine de compétence territorial très largement défini, pour des opérations strictement nécessaires au maintien ou au relogement des occupants de la zone des cinquante pas.

* 319 La définition des compétences des agences en matière d'aménagement est, en outre, élargie, puisqu'elle engloberait désormais toutes « opérations d'aménagement ».

* 320 En outre, en plus des communes et EPCI compétents en matière d'urbanisme, les agences auraient désormais compétence pour demander au préfet de délimiter des quartiers où l'état des constructions à usage d'habitation et d'activités annexes justifie leur traitement par une opération publique comportant la division foncière, la démolition, la reconstruction ou l'amélioration de l'habitat au bénéfice des personnes qui les occupent ou les donnent à bail à titre de résidence principale, ou qui y exercent une activité professionnelle, ainsi que la réalisation des travaux de voirie et réseaux divers nécessaires à l'équipement du quartier, opération soumise à des règles dérogatoires (article 5 de la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 précitée, in fine ).

* 321 Selon le droit en vigueur, « Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende », le montant de l'amende étant à fixé à 1 500 euros, par référence à la peine d'amende prévue pour les contravention de la cinquième classe, par le décret n° 2003-172 du 25 février 2003 relatif aux peines d'amende applicables aux infractions de grande voirie commises sur le domaine public maritime en dehors des ports .

* 322 Ces espaces et secteurs ne sont pas non plus inclus dans les dépendances du domaine public de l'État ayant vocation à être transférées dans le domaine public des collectivités de niveau régional, en application de la loi ADOM du 14 octobre 2015.

* 323 Il existait jusque-là un régime de la propriété foncière indigène, auquel il était cependant possible de renoncer.

* 324 Il est cependant abusif de considérer, comme le fait le rapport au Président de la République sur l'ordonnance n° 2005-870 du 28 juillet 2005, qu'il s'agissait d'un système « constitutif de droits ».

* 325 Ainsi qu'aux autres titulaires de droit réels mentionnés par la requête, en cas de démembrement de la propriété, et aux titulaires de sûretés réelles immobilières.

* 326 Articles 2510 et suivants du code civil et décret n° 2008-1086 du 23 octobre 2008 relatif à l'immatriculation et à l'inscription des droits en matière immobilière à Mayotte .

* 327 Elle omettait certains types d'actes, comme les actes confirmatifs et abdicatifs. Les actes constitutifs ou translatifs n'étaient eux-mêmes publiés que depuis la loi du 23 mars 1855 sur la transcription en matière hypothécaire .

* 328 Article 1 er du décret du 4 février 1911 précité.

* 329 Article 72 du même décret.

* 330 Conseil d'État, ass. gén., avis n° 373.788 du 13 février 2007.

* 331 Il convient de souligner que, en vertu de l'article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales, les collectivités territoriales et leur groupement pouvaient déjà recourir à une convention de mandat pour l'instruction des demandes et la préparation des décisions d'attribution des aides et prestations financières ainsi que pour l'attribution et le paiement de certaines dépenses, notamment celles relatives à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.

* 332 Voir les articles L. 7124-2 et L. 7226-2 du code général des collectivités territoriales, qui concernent respectivement la Guyane et la Martinique.

* 333 Articles L. 7124-5 et L. 7226-5 du code général des collectivités territoriales.

* 334 Les articles R. 7124-9 et R. 7226-9 du code général des collectivités territoriales prévoient que le président du Conseil est élu alternativement au sein de chaque session, pour la moitié de la durée du mandat des membres du conseil (soit pour trois ans).

* 335 Article 52 de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie.

* 336 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000042754763?r=o3XDSIahYz .

* 337 Voir à titre d'exemple l'article 113 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique qui prévoit « un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi ».

* 338 3° de l'article L. 5142-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 339 Établissement public d'aménagement de Guyane.

* 340 Décret n° 2016-1865 du 23 décembre 2016 relatif à l'Établissement public foncier et d'aménagement de la Guyane , pris à la suite de l'entrée en vigueur de la loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer .

* 341 Articles L. 321-36-1 et suivants du code de l'urbanisme.

* 342 Article 5 du décret n° 2016-1865 du 23 décembre 2016 précité.

* 343 CGEDD, Opportunité et faisabilité d'une opération d'intérêt national (OIN) en Guyane , mars 2013, rapport consultable à l'adresse suivante : https://www.vie-publique.fr .

* 344 Décret n° 2016-1736 du 14 décembre 2016 inscrivant l'aménagement des principaux pôles urbains de Guyane parmi les opérations d'intérêt national mentionnées à l'article R. 102-3 du code de l'urbanisme .

* 345 Article L. 422-2 du code de l'urbanisme.

* 346 Article L. 311-1 du même code.

* 347 Selon l'étude d'impact, le cas s'est effectivement produit de manière répétée. Le projet de loi prévoit également disposition rétroactive : les communes auxquelles un projet de cession a déjà été adressé disposeraient d'un délai de deux mois pour se prononcer à compter de la date de publication de la nouvelle loi.

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