N° 252
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 6 mars 1996.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de loi de MM. Hubert HAENEL, Daniel ECKENSPIELLER, Jean-Louis LORRAIN, Daniel HOEFFEL, Philippe RICHERT, Joseph OSTERMANN et Francis GRIGNON, tendant à actualiser la loi locale de chasse régissant les départements du Bas-Rhin du Haut-Rhin et de la Moselle,
Par M. Francis GRIGNON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti. vice-présidents : Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cléach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Edmond Laurel, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet, Jean-Pierre Vial.
Voir le numéro :
Sénat : 144 (1995-1996).
Chasse.
Mesdames, Messieurs,
Selon les termes mêmes de son exposé des motifs, l'objet de la proposition de loi dont vous êtes saisis est de « dépoussiérer la loi de 1881 », régissant l'exercice de la chasse dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
La chasse y est en effet soumise à un régime spécial, mis en place par la loi du 7 juin 1881, dont les dispositions sont aujourd'hui codifiées dans le livre II du code rural (articles L.229-2 et suivants).
Dans ces départements, si le droit de chasse appartient au propriétaire foncier, celui-ci ne peut en disposer à sa guise : c'est la commune qui, au nom et pour le compte des propriétaires, administre le droit de chasse.
Tous les terrains sont mis en commun et constituent la chasse communale.
Seuls échappent à cette règle les territoires spéciaux de chasse ( ( * )2) , ainsi que les terrains de plus de 25 hectares d'un seul tenant et les étangs de plus de cinq hectares sur lesquels le propriétaire a déclaré se réserver le droit de chasse.
Le produit de la location de la chasse communale peut être abandonné, pour toute la durée du bail, à la commune s'il en est décidé ainsi par les deux tiers au moins des propriétaires possédant deux tiers au moins du territoire communal. Si cette double condition ne se trouve pas remplie, le produit de la location sera réparti chaque année entre les propriétaires, au prorata de la superficie de leurs terrains.
Une fois connue l'affectation du produit de la location, les propriétaires qui ont la faculté de se réserver le droit de chasse, déclarent s'ils entendent utiliser ce droit ( ( * )3) .
Ainsi déterminée, la superficie du territoire de chasse communale est louée ( ( * )4) par adjudication publique, pour une durée de neuf ans, suivant un cahier des charges type arrêté par le préfet.
Or, comme le relèvent les auteurs de la proposition de loi, « aucun changement notable n'est intervenu pour adapter les dispositions de la loi locale de chasse, malgré les évolutions tant des méthodes de gestion cynégétiques que des moyens de communication ou des modifications géographiques des lots et des méthodes culturales ».
En 1987 déjà, année précédant celle des dernières adjudications, des modifications avaient été adoptées au Sénat, mais repoussées à l'Assemblée nationale. Les baux en cours expirant au 1er février 1997, l'objet de la présente proposition de loi est d'adapter les dispositions locales, de façon à ce qu'elles puissent s'appliquer aux prochains baux.
Sans remettre en cause l'économie du dispositif régissant l'exercice de la chasse dans ces départements, la proposition de loi apporte aux dispositions en vigueur trois modifications principales :
- l'article premier tend à unifier les modes de gestion cynégétique en soumettant les chasses réservataires aux mêmes règles que les chasses communales, c'est-à-dire aux dispositions du cahier des charges type ;
- l'article 2 ouvre la possibilité pour la commune de renouveler le bail de gré à gré au profit du locataire en place depuis au moins trois ans ainsi que de louer dans le cadre d'un appel d'offres ;
- l'article 3, « dans l'intérêt d'une gestion rationnelle de la chasse », introduit un critère de domiciliation pour les locataires, « dont le domicile fiscal [devra] répondre à des conditions de distance par rapport au territoire de chasse ». Ces règles de distance seraient définies par le cahier des charges type.
- Les autres modifications proposées (réaffirmation du droit de priorité des locataires sortants, officialisation des commissions consultatives communales de chasse, possibilité de constituer des lots intercommunaux...), techniquement utiles, sont d'une portée moindre.
L'audition ( ( * )5) des principaux intéressés, à laquelle a procédé votre commission des affaires économiques, ainsi que les nombreux contacts et rencontres organisés par votre rapporteur ont finalement convaincu votre commission de l'intérêt d'actualiser, avant les prochaines adjudications, certaines des dispositions applicables.
Elle a cependant jugé indispensable que cette actualisation s'effectue dans le respect de « l'esprit » de la loi locale de chasse et sans déséquilibrer, en défaveur d'aucune des parties prenantes, le système très spécifique jusqu'alors en vigueur dans les trois départements d'Alsace-Moselle.
Au terme d'un difficile exercice de rapprochement des points de vue et de conciliation des diverses positions exprimées, votre commission a le sentiment qu'elle peut, aujourd'hui, vous soumettre un texte de compromis qui, modernisant utilement mais prudemment, le droit local de chasse, ne devrait rencontrer l'opposition d'aucune des parties intéressées.
EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI
Article premier
(article L. 229-4 du code rural)
Conditions d'exercice du droit de réserve -Application aux réservataires du cahier des charges-type
Cet article réécrit l'article L. 229-4 du code rural qui prévoit la possibilité pour le propriétaire de se réserver l'exercice du droit de chasse.
Sur ce point, la rédaction proposée n'apporte que des modifications ponctuelles : la possibilité de se réserver le droit de chasse n'est pas modifiée -à l'exception de la suppression des « étangs disposés pour la capture des canards »- et les conditions d'exercice du droit de réserve restent inchangées : territoires d'une superficie minimale de 25 hectares (5 hectares pour les
Le principe de non-interruption de la continuité d'un fonds (par des chemins de fer, des routes, des cours d'eau) est maintenu, mais un critère supplémentaire est introduit : pour les nouveaux réservataires, la présence « d'aménagements empêchant le passage du gibier à poil » interrompra la continuité du fonds. Cette disposition pourra trouver à s'appliquer aux infrastructures, notamment autoroutières, faisant l'objet de ce type d'aménagements. Sur ce point, votre commission a jugé préférable de retenir le critère du passage du grand gibier. La mention du gibier à poil risquerait, en effet, de conduire à des difficultés d'application pour le petit gibier, comme la belette, dont la plupart des aménagements ne peuvent empêcher le passage...
L'objet principal de cet article réside en réalité dans le dernier alinéa proposé pour l'article L.229-4 : les règles de gestion technique sur les chasses réservées seront celles définies dans le cahier des charges des chasses communales. L'objectif est d'uniformiser les modes de gestion cynégétique en soumettant les chasses réservataires aux mêmes règles que les chasses communales.
Il s'agit, par conséquent, d'unifier les règles d'exploitation du gibier différentes selon le statut du territoire de chasse (chasse domaniale, chasse communale, chasse réservée) pour permettre une occupation cynégétique homogène sur l'ensemble du territoire en évitant une concentration anormale d'animaux, et les dégâts correspondants, sur certains fonds. Cette dernière modification est vivement contestée par les propriétaires privés qui font valoir qu'ils sont les premiers concernés par la bonne gestion sylvo-cynégétique de leurs forêts et qu'ils sont, par ailleurs, soumis aux règles nationales ou locales (plans de tir. dates d'ouverture...).
Les auditions auxquelles a procédé votre commission l'ont convaincue de ne pas retenir, dans la rédaction qu'elle vous soumet, cette disposition. Les autres modifications proposées lui ont, en revanche, part devoir être reprises, sous une forme plus satisfaisante.
Article 2
(A rticle L. 229-5 du code du rural)
Location de la chasse sur le ban communal
Cet article procède à la réécriture de l'article L. 229-5 du code rural relatif à la location de la chasse sur le ban communal.
Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit que la chasse est louée, après adjudication publique, pour une période de neuf ans. Cette location, aux termes de l'article L. 329-11 du code des communes, partiellement cite, a lieu conformément aux conditions d'un cahier des charges type arrêté par le préfet. Ce cahier doit notamment fixer les modalités de révision des baux à la demande du maire.
Sur ce point, la rédaction proposée apporte trois modifications.
Il est expressément reconnu un droit de priorité de relocation pour le locataire en place depuis au moins trois ans dont les modalités d'exercice sont définies par le cahier des charges-type. Cette priorité était déjà prévue par l'article 4 de l'arrêté du 31 mai 1976 modifiant les modalités de la gestion communale du droit de chasse dans les départements du Bas-Rhin du Haut-Rhin et de la Moselle. Elle se trouve donc précisée et pourvue d'une base légale.
La deuxième modification est plus substantielle : elle ouvre la possibilité de louer par une convention de gré à gré au locataire sortant. Cette convention doit être conclue au profit d'un locataire en place depuis au moins trois ans et au plus tard trois mois avant l'expiration du bail en cours.
L'objectif recherché est de permettre aux communes de conserver un locataire ayant géré convenablement le patrimoine cynégétique. Le système de l'adjudication peut en effet encourager des pratiques néfastes, comme la réduction brutale par l'adjudicataire des populations animales en fin de bail.
Votre commission s'est interrogée sur les conséquences éventuelles de l'ouverture d'une possibilité de location de gré à gré, qui ne garantit pas nécessairement, contrairement à l'adjudication -en raison de la suppression de la concurrence- le rendement maximum de la location de la chasse communale.
Il apparaît, tout d'abord, que le critère financier ne peut être le seul susceptible d'être retenu, d'autre part que le maire, éventuellement après avis de la commission consultative comme le souhaite votre commission, est le mieux à même d'arbitrer entre les préoccupations de rentabilité et d'utilisation optimale du patrimoine cynégétique, qu'enfin, dans l'hypothèse où le gré à gré conduirait à une moindre rentabilité, l'intérêt des réservataires n'est pas amoindri en cas d'abandon du produit de la chasse à la commune, puisque la redevance qu'ils devraient verser s'en trouvera minorée...
On peut, enfin, souligner que le gré à gré, sans mise en adjudication préalable, existe en forêt domaniale au profit des associations communales de chasse agréées -ACCA- (article R. 137-8 du code forestier).
Le quatrième alinéa prévoit également la possibilité pour la commune de louer la chasse à l'issue d'une procédure d'appel d'offres, à la condition que le locataire en place ne soit pas candidat au renouvellement du bail, c'est-à-dire qu'il n'a pas fait connaître qu'il entendait exercer son droit de priorité ou solliciter la passation d'une convention de gré à gré.
Le cinquième alinéa du texte proposé pour l'article L.229-4, outre la Précision apportée que le cahier des charges type constitue un règlement, Prévoit que ce dernier devra fixer la composition, le rôle et les modalités de fonctionnement d'une commission consultative communale de chasse, placée sous la présidence du maire.
Votre commission vous propose de retenir l'esprit des modifications proposées par cet article. Outre des clarifications rédactionnelles, la rédaction qu'elle vous soumet :
- prévoit que la commission communale ou intercommunale est consultée préalablement au renouvellement du bail par une convention de gré à gré ou en cas de recours à la procédure d'appel d'offres ;
- supprime le renvoi au cahier des charges pour les modalités d'exercice du droit de priorité de relocation, qui pourront, par conséquent, rester définies par l'arrêté de 1976 ;
- apporte la garantie que les intérêts financiers des propriétaires seront préservés, puisque le produit de la location de gré à gré ne pourra être inférieur à celui obtenu par l'adjudication de lots comparables. Une disposition similaire existe en forêt domaniale (article R. 137-12 du code forestier). Un problème se pose, cependant, dans la mesure où la convention sera conclue préalablement à l'adjudication générale des lots. Il convient donc de prévoir que lorsque le prix moyen résultant des adjudications sera connu, le loyer fixé par la convention sera majoré à due concurrence. Le cas échéant, la non acception par le locataire de cette majoration vaudra renonciation à la convention et le lot concerné sera, alors mis en adjudication ;
- précise que le règlement, dénommé cahier des charges type, sera arrêté après consultation des organisations représentatives des communes, des chasseurs, des agriculteurs et des propriétaires agricoles et forestiers et concernera également les commissions intercommunales ;
- supprime la mention de l'article L. 391-11 du code des communes et sa citation incomplète-, dans la mesure où les dispositions relatives au contrat type doivent logiquement figurer dans le code rural. En conséquence, le dernier alinéa de l'article L.2544-17 du code général des collectivités locales, qui reprend l'article L.391-11 (ancien) du code des communes, doit être abrogé.
Par coordination, elle a également décidé de mentionner la commission consultative de chasse dans un article spécifique du code rural : l'article L.229-4-1, introduit par l'article 2 de la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 3
(articles L. 229-5-1 et L. 229-5-2 du code rural)
Constitution de lots intercommunaux -Conditions pour être locataires
Cet article insère deux nouveaux articles dans le code rural.
L'article L.229-5-1 prévoit que les communes limitrophes peuvent s'associer pour constituer des lots intercommunaux « formant un territoire plus homogène ou plus facile à exploiter ». Dans ce cas, il est constitué une commission intercommunale, présidée par l'un des maires.
L'objectif est de permettre aux communes de se regrouper pour constituer des lots de chasse plus homogènes et d'une plus grande valeur locative alors que les dispositions en vigueur imposent à chaque commune de mettre isolément son ban communal en adjudication, quelle qu'en soit la superficie.
L'article L.229-5-2, « dans l'intérêt d'une gestion rationnelle de la chasse », prévoit que des conditions de domiciliation pourront être exigées du locataire.
Le cahier des charges type définira des « conditions de distance » entre le territoire de chasse et le domicile fiscal du locataire. Dans le cas d'une personne morale, la moitié au moins des membres devra remplir cette condition. Le non respect de ces conditions en cours de bail entraîne la résiliation de plein droit de ce dernier.
Pour les personnes physiques, cette condition de domiciliation ne s'appliquera qu'aux nouveaux locataires.
L'objectif recherché est, en renforçant la proximité géographique des locataires, de garantir une présence suffisante des intéressés sur le territoire de chasse.
Dans cet esprit, votre commission vous propose de retenir le principe d'une distance minimale entre le territoire de chasse et le lieu de séjour principal du locataire, sous réserve de quelques améliorations rédactionnelles.
Par ailleurs, la rédaction que vous soumet votre commission reprend l'essentiel du texte proposé pour l'article L.229-5-1.
Article 4
(article L.229-6 du code rural)
Répartition du produit de la location des lots intercommunaux
Cet article réécrit l'article L.229-6 pour tirer les conséquences de la possibilité ouverte de créer des lots intercommunaux. Lorsque de tels lots sont créés, le produit de leur location est réparti entre les communes au prorata de la superficie apportée par chacune d'entre elles. La rédaction de votre commission reprend ces dispositions.
Article 5
(article L.229-8 du code rural)
Abandon du produit de la location
Cet article réécrit l'article L.229-8 pour insérer dans les dispositions actuelles un alinéa nouveau relatif aux modalités de consultation des propriétaires.
Le premier alinéa reste inchangé : l'abandon du produit de la location à la commune doit être décidé par les deux tiers des propriétaires représentant les deux tiers des fonds situés sur le territoire communal. Les conditions de majorité requises ne sont donc pas modifiées.
Comme dans la rédaction actuelle, le dernier alinéa prévoit que la décision d'abandon est prise pour la durée de la location.
En revanche, le deuxième alinéa (nouveau) du texte proposé, précise que la décision est prise soit en assemblée générale des propriétaires soit par consultation écrite de ces derniers. Cette précision quant aux modalités pratiques de la consultation est sans incidence sur les conditions de majorité requises : c'est par rapport au nombre de propriétaires et aux superficies concernés que la double condition de majorité doit être appréciée et non par rapport au nombre des participants ou des réponses reçues.
La rédaction de votre commission reprend ces modifications, en lev ant toute ambiguïté sur les critères d'appréciation de la double majorité et sur la nature de la consultation des propriétaires : le terme de réunion lui a paru préférable à celui d'assemblée générale, applicable aux délibérations d'une association. Elle a, en outre, souhaité préciser que la décision d'abandonner ou non le produit de la chasse doit faire l'objet d'une publication.
Article 6
(article L.229-12 du code rural)
Réserve de l'exercice du droit de chasse
Cet article réécrit l'article L.229-12 relatif à l'exercice du droit de réserve. La proposition de loi complète utilement cet article pour prévoir que les modalités actuelles pour se porter réservataire (déclaration écrite du propriétaire adressée au maire dans les dix jours suivant la décision abandon) sont applicables au propriétaire réservataire du fonds le plus étendu qui souhaite se porter locataire de droit de chasse sur les fonds de moins de 25 hectares enclavés dans son bien. Votre commission en a repris la rédaction.
Article 7
(article L.229-13 du code rural)
Date d'adjudication
Dans la rédaction proposée, cet article tire les conséquences de la création d'une procédure optionnelle d'appel d'offres en prévoyant que le choix de la date d'adjudication ou de remise des offres est effectuée dans le délai de dix jours après la décision d'abandonner ou non à la commune le produit de la location.
La rédaction retenue par votre commission est celle du texte de la proposition de loi.
Article 8
(article L.229-14 du code rural)
Terrains enclavés
L'article L.229-14 est relatif à la priorité de location sur les fonds enclavés dont bénéficie le propriétaire réservataire.
L'article 8 modifie le dispositif sur un seul point : il harmonise le délai pendant lequel le propriétaire intéressé doit manifester son intention avec celui prévu à l'article L.229-12, soit dix jours à compter de la publication de la décision d'abandonner ou non le produit de la location à la commune, alors que la rédaction actuelle prévoit un délai de huit jours à compter de l'adjudication définitive de la chasse.
La rédaction retenue par votre commission est celle de la proposition de loi.
Article 9
(article L.229-15 du code rural)
Dispositions d'application
Cet article modifie l'article L.229-15 pour substituer « l'autorité administrative » au « ministre chargé de la chasse » comme autorité chargée d'arrêter les dispositions d'application. Ces dispositions d'application sont, d'ailleurs, au moins pour partie, déjà définies dans l'arrêté, modifie, du 31 mai 1976.
Cette modification n'a pas paru indispensable à votre commission. Elle risquerait, en outre, d'allonger les délais d'entrée en vigueur des dispositions de la proposition de loi.
Par conséquent, cet article ne figure pas dans le texte élaboré par votre commission.
*
* *
Votre commission des Affaires économiques et du plan a conclu à l'adoption de la proposition de loi dans la rédaction qu'elle vous soumet.
* (2) 1 A savoir :
- les terrains de l'administration militaire et de la SNCF ;
- les forêts domaniales et les forêts dont la propriété est indivise entre l'État et d'autres propriétaires ;
- les terrains entourés d'une clôture continue faisant obstacle à toute communication avec les terrains voisins.
* (3) Si le produit de la location de la chasse communale a été abandonné à la commune, les propriétaires doivent verser à la commune une contribution proportionnelle à la superficie de la chasse réservée et au prix de la chasse communale.
* (4) En totalité ou divisée en lots d'au moins 200 hectares.
* (5) Audition de MM. Henri Plauche Gillon, président de la fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers sylviculteurs et Gilbert de Turckheim, président du Conseil d'administration de l'Office national de la chasse ; mercredi 7 février 1996.