Projet de loi relatif à la "fondation du patrimoine"

Rapports législatifs

Rapport n° 273 (1995-1996), déposé le

Rapport n° 273 (1995-1996) de M. Jean-Paul HUGOT , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 13 mars 1996

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N° 273

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 mars 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi relatif à la « Fondation du patrimoine »,

Par M. Jean-Paul HUGOT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Pierre Laffitte, Albert Vecten, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Ivan Renar, vice-présidents ; André Égu, Alain Dufaut, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Autain, Honoré Bailet, Jean Bernadaux, Jean Bernard, Jean-Pierre Camoin, Jean-Claude Carle, Robert Castaing, Marcel Charmant, Marcel Daunay, Jean Delaneau, André Diligent, Ambroise Dupont, Daniel Eckenspieller, Alain Gérard, Pierre Jeambrun, Alain Joyandet, Philippe Labeyrie, Pierre Lacour, Jean-Pierre Lafond, Henri Le Breton, Jacques Legendre, Guy Lemaire, François Lesein, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, François Mathieu, Philippe Nachbar, Soséfo Makapé Papilio, Michel Pelchat, Jean-Marie Poirier, Guy Poirieux, Roger Quilliot, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir le numéro :

Sénat : 217 (1995-1996).

Patrimoine artistique, archéologique et historique.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Sous une apparence anodine, le projet de loi soumis à votre approbation est en réalité révolutionnaire à plus d'un titre.

Il rompt tout d'abord avec le postulat, incontesté depuis la Révolution française et la confiscation des biens de la noblesse et du clergé, selon lequel le patrimoine est l'affaire exclusive de l'État. Cette évolution est le fruit d'une longue réflexion à laquelle votre rapporteur, à la suite de MM. Bourguignon et Jean Monnier, a eu l'honneur de contribuer. À la question : comment améliorer la protection et la mise en valeur des quelque 400.000 édifices non protégés au titre des monuments historiques mais présentant un intérêt patrimonial certain ?, le projet de loi apporte, conformément aux conclusions remises par votre rapporteur à M. Jacques Toubon en janvier 1994, une réponse novatrice. À côté de l'intervention de l'État centrée sur la conservation des monuments historiques, classés ou inscrits, un champ d'action reste ouvert à l'initiative privée. Le National Trust britannique, créé voici plus d'un siècle, sert de référence, et le champ patrimonial s'élargit, à la suite de la mission confiée à votre rapporteur par M. Michel Barnier en 1994, aux espaces naturels et aux paysages.

Le projet de loi renouvelle ensuite, avec une audace à laquelle il convient de rendre hommage, le droit séculaire des fondations reconnues d'utilité publique, au bénéfice de la seule « Fondation du patrimoine ». Constituée sous la forme d'une fondation reconnue d'utilité publique à statut largement dérogatoire, la future « Fondation » bénéficiera d'une très large autonomie à l'égard des pouvoirs publics et disposera de moyens d'action considérablement étendus. La possibilité offerte aux personnes physiques ou morales d'adhérer directement à la « Fondation du patrimoine », particulièrement novatrice, devrait permettre de fédérer, autour de la sauvegarde du patrimoine bâti et paysager, les associations, les collectivités locales, les entreprises et les particuliers.

Susceptible de faire renaître autour de cette grande cause nationale l'esprit pionnier qui a présidé aux débuts de l'inventaire général des richesses historiques et artistiques de la France, lancé par André Malraux en 1964, la création de la « Fondation du patrimoine » arrive à point nommé. Elle se situe en effet à la croisée des préoccupations actuelles de nos concitoyens : l'emploi, l'aménagement du territoire, la participation directe. Sans avoir elle-même vocation à recruter de nombreux personnels, la « Fondation du patrimoine » devrait avoir une incidence positive sur l'emploi. Elle générera de nouveaux débouchés dans le secteur du bâtiment et de l'artisanat d'art, et favorisera l'exercice et la transmission de savoir-faire ancestraux ; les métiers de l'accueil et du tourisme en seront également bénéficiaires. La redécouverte et la restauration du patrimoine de proximité, comme la diversification des flux touristiques qui devrait résulter de sa mise en valeur, constitueront, à n'en point douter, un puissant facteur d'aménagement culturel du territoire.

En favorisant enfin l'éclosion et l'expression d'un « mouvement montant » en faveur du patrimoine, reposant à sa base sur les initiatives individuelles ou associatives, la future « fondation » expérimentera, dans le domaine culturel, une nouvelle forme de participation directe des individus, des associations et des entreprises citoyennes à la vie de la cité.

Le projet de loi soumis à votre approbation tend à permettre la constitution de la « Fondation du patrimoine » sous la forme originale d'une fondation reconnue d'utilité publique à statut dérogatoire. Pour autant, il ne résout pas l'ensemble des questions que posent l'organisation et le fonctionnement de la future « Fondation », et qui seront réglées par les statuts de cette dernière. Comme pour les fondations reconnues d'utilité publique, l'accession de la « Fondation du patrimoine » à la personnalité juridique reste en effet subordonnée à la publication au Journal officiel du décret en Conseil d'État lui accordant la reconnaissance d'utilité publique et portant approbation de ses statuts. Le projet de loi ne fait donc que planter le cadre au sein duquel devra évoluer la future « Fondation du patrimoine ».

RAPPORT

I. LA VOCATION DE LA « FONDATION DU PATRIMOINE »

La « Fondation du patrimoine » aura vocation à exercer des missions nouvelles, qui ne sont assumées aujourd'hui ni par la direction du patrimoine du ministère de la culture, ni par la Caisse nationale des monuments historiques et des sites. Pour autant, elle ne sera pas appelée à se substituer aux initiatives privées qui ont éclos dans la sphère non couverte par les pouvoirs publics. Bien au contraire, son ambition est de s'appuyer sur l'expérience acquise par le tissu associatif ou les collectivités locales pour mobiliser l'ensemble des amateurs du patrimoine en faveur de cette cause commune. La « Fondation du patrimoine » doit être l'aboutissement et l'expression de ce que votre rapporteur se plaît à qualifier de « mouvement montant » en faveur du patrimoine et qui repose à sa base sur des initiatives individuelles ou associatives.

A. COMBLER LES LACUNES DU DISPOSITIF DE PROTECTION ET DE VALORISATION DU PATRIMOINE NATIONAL

Telles qu'elles sont définies à l'article 2 du projet de loi, les missions confiées à la future « Fondation du patrimoine » visent précisément à combler les lacunes du dispositif actuel de protection et de valorisation du patrimoine national. Ces lacunes ont été successivement mises en évidence par votre rapporteur dans les conclusions remises en janvier 1994 à M. Jacques Toubon, alors ministre de la culture et de la francophonie, sur l'opportunité de la création d'une fondation du patrimoine, et en octobre 1994 à M. Michel Barnier, alors ministre de l'environnement, sur la protection et la valorisation des espaces naturels et des paysages.

1. Pourvoir à la reconnaissance et à la mise en valeur du patrimoine de proximité


• Depuis plus d'un siècle, le législateur est intervenu pour assurer la protection et la sauvegarde des éléments les plus remarquables du patrimoine national. La loi du 30 mars 1887 offrait au ministre chargé de l'instruction publique et des beaux-arts la faculté de classer les immeubles, appartenant à des personnes publiques ou privées, dont la conservation revêtait du point de vue de l'histoire ou de l'art un « intérêt national », de même que les objets mobiliers détenus par une collectivité publique.

La loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques, plus audacieuse que la précédente puisqu'elle offre à l'État la possibilité de classer un bien sans le consentement de son propriétaire, devait, quelques années plus tard, consacrer l'ensemble des principes élaborés au cours du XIXe siècle, sous l'impulsion en particulier de Guizot, de Ludovic Vitet ou de Prosper Mérimée. Complétée notamment par la loi du 4 août 1962 instituant les secteurs sauvegardés et par la loi du 23 décembre 1970 relative aux objets mobiliers, cette loi constitue toujours aujourd'hui la charte de la protection des monuments historiques en France.

Sur le fondement de cette loi, 14.000 immeubles ont été classés à ce jour 1 ( * ) , et 27.000 autres 2 ( * ) inscrits à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques. Plus de 220.000 objets mobiliers ont été protégés (130.000 classés et 90.000 inscrits).

Le classement ou l'inscription d'un bien à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques impose au propriétaire le respect d'un certain nombre de servitudes, parmi lesquelles l'interdiction de détruire, de déplacer ou de modifier, même partiellement, de restaurer ou de réparer le bien considéré sans avoir obtenu l'accord du ministère de la culture dans le premier cas ou sans l'en avoir préalablement informé dans le second cas. Il emporte également une protection des abords du monument, sur un périmètre de 500 mètres.

En contrepartie, la protection comme monument historique fonde l'intervention de l'État en faveur de la restauration ou de l'entretien de ce patrimoine, soit directement par l'attribution de subventions, soit indirectement par l'octroi d'avantages fiscaux aux propriétaires.

En 1996, le budget de l'État consacrera près de 1,7 milliard de francs en autorisations de programme à la restauration et à l'entretien du patrimoine monumental. Cet effort s'inscrit depuis 1988 dans le cadre de lois de programmation pluriannuelle 3 ( * ) tendant à garantir la continuité de l'action de l'État.


• En revanche, dès lors que l'on excepte la dotation symbolique inscrite depuis 1981 sur la ligne budgétaire « patrimoine rural non protégé », l'intervention de l'État en faveur des monuments non protégés se réduit quasiment à néant.

Or, si l'on se livre à une rapide extrapolation à partir des travaux du service de l'inventaire général, l'on peut estimer entre 400.000 et 500.000 le nombre d'édifices qui, sans justifier d'une protection au titre des monuments historiques, présentent un intérêt artistique, historique ou ethnologique rendant souhaitable leur conservation.

Désignés le plus souvent sous les termes de patrimoine vernaculaire (de vernaculus : indigène, domestique), de petit patrimoine ou de patrimoine de proximité, ces édifices (églises, lavoirs, pigeonniers, maisons typiques, ...), qui émaillent le paysage français, lui donnent son cachet et en font une source inépuisable d'exploitation touristique, constituent plus généralement, selon l'expression de M. Jacques Rigaud, « le tissu conjonctif du patrimoine ».

À ces édifices s'ajoutent également les éléments patrimoniaux qui restent encore aujourd'hui insuffisamment pris en compte par l'État, parmi lesquels notamment les friches industrielles, le patrimoine du XXe siècle, les parcs et jardins ou les sites naturels.

C'est au souci d'identification, de reconnaissance, de préservation et de mise en valeur de ce patrimoine de proximité que la « Fondation du patrimoine » aura vocation à répondre en priorité.


• L'instrument de cette reconnaissance devrait être l'attribution, par la « Fondation du patrimoine », d'un label de qualité.

Ce label n'emportera aucune conséquence juridique : ni servitude imposée au propriétaire, ni protection des abords 1 ( * ) . Il consacrera la reconnaissance, à l'échelon national, de l'intérêt historique, artistique, naturel ou ethnologique particulier de l'édifice ou du site labellisé, justifiant qu'il soit conservé et mis en valeur comme élément du patrimoine national.

Les critères de reconnaissance du patrimoine de proximité, qui seront définis par la « Fondation du patrimoine », devraient logiquement différer de ceux qui président à la protection des monuments historiques. On peut imaginer en particulier que la mobilisation de la population locale, d'une association ou d'une collectivité territoriale en faveur de la sauvegarde d'un édifice ou d'un site constituera, indépendamment de son intérêt propre, un facteur digne de considération pour l'attribution du label. Par ailleurs, la démarche de la « Fondation du patrimoine » pourrait utilement compléter l'action de l'État, notamment dans les domaines où ce dernier vise uniquement à assurer la préservation de quelques monuments témoins particulièrement représentatifs d'une époque, comme c'est le cas par exemple en matière de patrimoine industriel.


• La « Fondation du patrimoine » pourra concourir à la préservation et à la mise en valeur de ce patrimoine de proximité, en apportant son concours financier aux propriétaires, publics ou privés, sous forme d'aides, d'avances remboursables ou de garanties d'emprunts.

Elle pourra également soutenir leur action par ses conseils.

En définissant, de concert avec les associations, les collectivités territoriales et les propriétaires, des opérations de promotion touristique du patrimoine de proximité, la future « Fondation » devrait enfin contribuer à une répartition plus harmonieuse des flux touristiques sur l'ensemble du territoire.

2. Participer au sauvetage des monuments historiques ou des sites naturels menacés

L'article 6 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques offre à l'État la faculté de procéder à l'expropriation d'un immeuble classé ou en instance de classement, en raison de l'intérêt public qu'il présente du point de vue de l'histoire ou de l'art. La même faculté est ouverte aux communes ou aux départements. L'objectif recherché est d'assurer la sauvegarde d'un immeuble classé menacé de destruction en permettant à une collectivité publique de se substituer, en dernier recours, à son propriétaire défaillant.

L'article 16 de la loi du 2 mai 1930 ayant pour objet de réorganiser la protection des monuments naturels et des sites à caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque confère la même prérogative à l'État en ce qui concerne les monuments naturels et les sites non classés dont il entend poursuivre le classement.

Dans les deux cas, la déclaration d'utilité publique, à laquelle est subordonnée l'expropriation, est prononcée dans les conditions prévues par le code de l'expropriation, sous le contrôle du juge administratif. Depuis 1971 1 ( * ) , celui-ci s'attache notamment à vérifier que les atteintes portées à des intérêts privés ou généraux ne soient pas d'une importance telle qu'elles neutralisent le caractère d'utilité publique de l'opération considérée.

Dans la pratique, l'État a usé avec la plus grande parcimonie des prérogatives qui lui étaient offertes, ne souhaitant pas, sauf exception, accroître son parc de monuments historiques (il gère actuellement près de 900 immeubles classés).

ï À l'image du National Trust britannique, la « Fondation du patrimoine » aura vocation à acquérir les éléments remarquables du patrimoine national menacés de péril.

Créé en 1895 pour protéger les monuments historiques et les sites naturels d'Angleterre, du pays de Galles et d'Irlande du Nord, cet établissement privé est devenu, un siècle plus tard, le plus important propriétaire foncier du Royaume-Uni. Le National Trust Act de 1907 lui interdit en effet d'aliéner ses biens. Il possède désormais 238.000 hectares de terrains, 885 kilomètres de côtes, 220 demeures accessibles au public, 162 parcs et jardins, 940 bâtiments industriels, 446 sites naturels et 40.000 sites archéologiques.

Pour gérer ses propriétés, le National Trust est devenu au fil des ans et par la force des choses, une immense entreprise employant 2.700 salariés et bénéficiant du concours de 28.000 bénévoles (pour l'équivalent de 1,6 million d'heures de travail par an). De nombreux observateurs s'accordent aujourd'hui à reconnaître que le National Trust « croule » de plus en plus sous le poids de ses tâches de gestion.

C'est la raison pour laquelle, si l'exemple britannique sert incontestablement de référence à la « Fondation du patrimoine », il ne saurait être question de rendre inaliénables les biens qu'elle sera amenée à acquérir dans l'exercice de sa mission de sauvetage du patrimoine national ou à recevoir par donations ou par legs.

Cette différence fondamentale avec le National Trust mérite d'être soulignée. La vocation de la « Fondation du patrimoine » sera d'assurer le portage temporaire des monuments ou des sites en péril, l'objectif poursuivi étant qu'elle puisse à terme revendre le bien à une personne publique ou privée capable d'en assumer la restauration et l'entretien.

3. Contribuer à la valorisation et à la présentation au public du patrimoine national

La « Fondation du patrimoine » aura enfin vocation à intervenir pour favoriser la mise en valeur et la présentation au public du patrimoine national.

Sans préjuger des décisions qui seront prises à cette fin par la future « Fondation », on peut imaginer qu'elle participe à la réalisation de guides touristiques présentant tout à la fois le patrimoine protégé, les sites naturels et le patrimoine de proximité d'une région. Elle pourrait aussi, à l'instar du National Trust, se doter d'une petite structure commerciale remplissant en quelque sorte le rôle d'une centrale d'achat, afin d'aider les propriétaires, publics ou privés, à se doter de supports promotionnels. Elle pourrait enfin encourager les propriétaires à améliorer les conditions d'accueil du public (aménagement de comptoirs, par exemple).

B. FAVORISER LA MOBILISATION DES INITIATIVES ET DES VOLONTÉS PUBLIQUES ET PRIVÉES

Bien loin de se substituer aux différents acteurs intervenant en faveur de la défense ou de la mise en valeur du patrimoine, la « Fondation du patrimoine » vise à rassembler les énergies, à valoriser les expériences et, pour la réalisation de nombre de projets, à prendre appui sur le monde associatif. Elle devrait également pouvoir se faire l'interprète des propriétaires et des associations auprès des pouvoirs publics.

1. Fédérer et valoriser les expériences acquises par les associations et les collectivités locales

La sauvegarde du patrimoine mobilise depuis longtemps de nombreuses associations. Certaines d'entre elles ont une audience et un champ d'action national ; d'autres se constituent autour d'une thématique (patrimoine industriel, parcs et jardins, ...), d'autres encore pour sauver tel ou tel monument. On estime aujourd'hui à plus de six mille le nombre de ces associations.

Parmi les plus anciennes figure la Demeure historique, créée en 1924 à l'initiative du Docteur Carvallo, propriétaire du château de Villandry. Ce « syndicat » de propriétaires rassemble aujourd'hui plus de 2.000 monuments classés ou inscrits. Il joue un rôle considérable de réflexion et de représentation des monuments historiques, et encourage, par l'attribution de prix, leur restauration.

Plusieurs associations mènent des actions de sensibilisation du public à l'égard du patrimoine. Parmi celles-ci, il faut citer en premier lieu l'action des Vieilles maisons françaises (VMF). Fondée en 1958, elle compte aujourd'hui 16.000 adhérents. Les VMF éditent une revue de grande qualité (cinq numéros par an dont la plupart présente le caractère d'une monographie sur un département) ; elles organisent des visites (2 à 3 par an) à l'aide de leurs délégués départementaux. Elles participent aux COREPHAE 1 ( * ) et aux commissions des sites. Jeunesse et Patrimoine concourt également à cette sensibilisation, en organisant des stages et un concours national depuis une douzaine d'années.

On peut citer également l'action de la Ligue Urbaine et Rurale, créée voici plus d'un demi-siècle et qui compte 2.500 membres, prodigue des conseils pour la défense du patrimoine et des activités de visite. Elle organise chaque année un « concours du maire » dont l'objectif est d'encourager les élus des petites communes rurales à préserver leur patrimoine (11 prix sont ainsi remis pour un total de 280.000 F).

Créée en 1901 à l'initiative du poète Jean Lahor, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France s'est fixé pour objectif la défense des sites naturels et urbains menacés d'être détruits ou défigurés. Elle intervient essentiellement comme un organe d'alerte auprès des pouvoirs publics, mais contribue également à la sensibilisation du public au patrimoine par l'édition d'une revue trimestrielle « Sites et monuments » et par l'organisation d'une campagne nationale sur le thème « Sauvons notre patrimoine ».

Les Maisons Paysannes de France oeuvrent dans la même sphère d'activité. Créées en 1965, elles rassemblent aujourd'hui 6.000 adhérents et comptent une soixantaine de délégations départementales. Elles se sont fixé pour objectif la sauvegarde de patrimoine rural privé : maisons paysannes, bâtiments de ferme, pigeonniers... Elles prodiguent à cet effet des conseils de restauration ou des conseils juridiques et administratifs (démarches à accomplir, possibilité de subventions,...), organisent des stages pratiques, des visites de maisons rurales et un concours de restauration des maisons paysannes. L'une des réussites essentielles des Maisons Paysannes de France réside dans la création d'un label tendant à la reconnaissance du patrimoine rural sauvegardé.

C'est aussi au patrimoine rural, mais religieux que se consacre la Sauvegarde de l'Art français, fondée en 1921 par la marquise de Maillé et le duc de Trévise et qui, avec un budget d'intervention annuel de 7 à 10 millions de francs, a contribué à sauver à ce jour plus de 1.200 églises rurales, essentiellement en subventionnant des associations ou des propriétaires locaux (en tout premier lieu les communes) afin qu'ils puissent mener des travaux de restauration.

D'autres associations mènent directement des travaux de restauration : il en est ainsi du Club du Vieux Manoir, qui a acquis une expérience quarantenaire et, fort de 4.700 membres, mène des travaux de restauration sur des monuments, de préférence classés. Le Club totalise annuellement 80.000 journées de travail. Il a réhabilité 205 monuments. Les chantiers sont ouverts au public et attirent environ 100.000 visiteurs par an. La restauration des monuments achevée, le Club du Vieux Manoir les cède à un repreneur, collectivité locale ou association, susceptible d'en assumer l'entretien. L'on doit également citer l'action de l'association pour la Fondation des parcs de France, en instance de reconnaissance d'utilité publique, qui s'est fixée pour objectif de recueillir le mécénat destiné à la restauration de jardins privés.

D'autres associations visent plus généralement à fédérer des associations d'intérêt local, en offrant à leurs adhérents des conseils techniques, une assistance juridico-administrative, et un service de relations publiques (relations presse, télévision). C'est le cas par exemple de la FNASSEM (Fédération nationale des associations de sauvegarde des sites et des monuments) qui regroupe aujourd'hui six cents associations sans toutefois couvrir la totalité du territoire national. L'association REMPART réunit 27 associations organisant des chantiers de bénévoles (et totalisant 100.000 journées de travail par an), en leur offrant un cadre commun pour les techniques de restauration, l'accueil des bénévoles sur le chantier et la définition d'actions de formation.

Les collectivités locales, et particulièrement les communes, propriétaires de nombreux édifices, protégés ou non protégés, ont également acquis en ce domaine une expérience et un savoir-faire dont ne saurait se passer la « Fondation du patrimoine ».

À moins de courir à l'échec, la future fondation devra donc s'appuyer sur les associations et les collectivités territoriales. Elle interviendra pour fédérer et valoriser les expériences acquises sur le terrain, et non pour se substituer aux intervenants actuels. On peut en effet imaginer qu'une expérience de sauvetage conduite avec succès par telle ou telle association ou collectivité locale du Gard ou du Maine-et-Loire puisse être transposée avec la même chance de réussite dans le Nord ou en Lorraine. Le rôle de la « Fondation du patrimoine » ne sera pas tant dans cette hypothèse de monter la nouvelle opération que de faire connaître les expériences réussies et de tenir à la disposition des acteurs intéressés un dossier présentant le montage juridique et les caractéristiques techniques éprouvées. Elle pourra bien sûr compléter cette information par la délivrance de conseils, et, le cas échéant, soutenir financièrement la nouvelle opération.

2. Jouer un rôle d'intermédiaire entre les acteurs du terrain et les pouvoirs publics

Des nombreuses auditions auxquelles il a procédé en 1993 avant de remettre ses conclusions à M. Jacques Toubon, votre rapporteur a retiré le sentiment qu'il manquait actuellement aux associations, et dans une moindre mesure aux collectivités locales, un partenaire unique susceptible de relayer leurs préoccupations auprès des pouvoirs publics. La « Fondation du patrimoine » pourrait jouer ce rôle de porte-parole des acteurs du patrimoine auprès de l'État. Il lui serait en effet possible de réunir et d'agréger les différentes demandes et suggestions, de mettre en valeur les difficultés rencontrées, d'en réaliser la synthèse, et de retransmettre ces informations ou revendications auprès de la direction du patrimoine. L'audience et la force de persuasion exercée par diverses associations auprès des pouvoirs publics ne pourraient s'en trouver que renforcées.

3. Permettre aux particuliers et aux entreprises d'exprimer leur élan en faveur du patrimoine

Les journées du patrimoine qui se sont déroulées en septembre dernier ont, une nouvelle fois, démontré l'engouement de nos concitoyens pour les témoignages du passé. Près de sept millions de visiteurs se sont pressés aux portes des monuments historiques, palais, bibliothèques, châteaux ou demeures ouverts au public pour cette circonstance.

On estime aujourd'hui que près de cinquante mille personnes versent une cotisation aux quelque six mille associations oeuvrant en France en faveur du patrimoine. Si l'on compare ce chiffre à celui des adhérents du National Trust (2,2 millions de personnes), il y a fort à penser que le patrimoine français n'a pas encore réussi à mobiliser l'ensemble des particuliers sensibles à cette cause.

Ce sentiment est corroboré par les résultats d'un sondage réalisé par l'Institut Louis-Harris en juillet 1993. Il révèle que 34 % des Français seraient prêts à contribuer à l'action d'organismes chargés de recueillir des fonds pour la préservation et la mise en valeur du patrimoine, dont 19 % par le versement de cotisations ou de dons.

La « Fondation du patrimoine », qui permettra aux particuliers, aux collectivités publiques ou aux entreprises d'adhérer à la cause qu'elle défend en versant une cotisation annuelle, devrait être l'instrument de cette mobilisation nationale.

La contribution des particuliers à la cause commune pourra également prendre la forme de dons ou de legs, ou encore celle de services rendus bénévolement. On rappellera que l'inventaire général, lancé par André Malraux en 1964, a reposé à ses débuts sur la participation de près de 2.200 bénévoles. Outre-manche, 28.000 personnes prêtent aujourd'hui bénévolement main forte au National Trust, pour l'équivalent de 1,6 million d'heures de travail.

La « Fondation du patrimoine » pourra enfin servir de réceptacle au mécénat des entreprises. Plusieurs possibilités leur seront offertes qui correspondent à des niveaux d'engagement différents. Le statut de fondateur sera réservé aux quelques entreprises qui choisiront de s'investir durablement au sein de la future « Fondation ». En contrepartie de leur engagement, le projet de loi garantit aux quelques entreprises fondatrices la maîtrise du pouvoir de décision au sein du conseil d'administration. Les entreprises pourront également, au même titre que les particuliers, devenir membres de la « Fondation du patrimoine », en versant une cotisation annuelle. Elles pourront enfin effectuer de simples dons à la fondation et bénéficier dans ce cadre des avantages fiscaux prévus à l'article 238 bis du code général des impôts.

II. UNE STRUCTURE ORIGINALE AU SERVICE DE L'EFFICACITÉ

Pour permettre à la « Fondation du patrimoine » de remplir l'ensemble des missions décrites ci-dessus et de répondre aux attentes des différents acteurs, le Gouvernement vous propose d'autoriser la création d'une personne juridique originale.

Sur le plan des principes, le texte soumis à votre approbation est particulièrement audacieux. Alors que l'on connaît l'attachement séculaire du ministère de l'intérieur et du Conseil d'État 1 ( * ) au respect du droit des fondations, élaboré de façon prétorienne, le projet de loi tend à permettre à la « Fondation du patrimoine » de se constituer sous la forme d'une fondation reconnue d'utilité publique à statut largement dérogatoire.

Qui plus est, il vous invite à faire bénéficier la future « Fondation », personne morale de droit privé, de prérogatives exorbitantes du droit commun susceptibles de garantir l'efficacité de ses interventions.

A. UNE FONDATION RECONNUE D'UTILITÉ PUBLIQUE À STATUT DÉROGATOIRE

Plutôt que de créer une personne morale sui generis, le projet de loi vous propose de rattacher la « Fondation du patrimoine » à une catégorie de personnes privées préexistante, celle des fondations reconnues d'utilité publique.

En tant que telle, la création de la future « Fondation » restera subordonnée à autorisation administrative. Seule la publication au Journal Officiel du décret en Conseil d'État lui accordant la reconnaissance d'utilité publique et approuvant ses statuts permettra à la « Fondation du patrimoine » d'accéder à la personnalité juridique.

Le Gouvernement vous invite toutefois à considérer que cet organisme d'utilité publique pourra déroger sur certains points au droit classique des fondations. Le projet de loi soumis à votre approbation tend précisément à définir la nature et la portée de ces dérogations.

Trois d'entre elles sont particulièrement importantes. Elles portent sur la possibilité offerte aux personnes physiques ou morales d'adhérer directement à la « Fondation », sur la définition de modalités originales d'engagement des fondateurs au sein de celle-ci, et sur la garantie offerte aux fondateurs de conserver, ensemble, le pouvoir de décision au sein de son conseil d'administration.

1. La possibilité offerte aux personnes physiques ou morales d'adhérer directement à la « Fondation du patrimoine »


• On distingue traditionnellement en droit français, deux types de personnes morales de droit privé à but non lucratif : la fondation et l'association. Chacune obéit à un régime juridique différent et, a priori, antinomique.

La fondation est un groupement de biens personnifié constitué par l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général. Sa création est subordonnée à autorisation administrative. Elle est gérée par un conseil d'administration, qui échappe au contrôle des fondateurs, et est chargé d'administrer la fondation conformément aux objectifs qui ont présidé à sa création. La fondation a vocation à la perpétuité. C'est la raison pour laquelle le Conseil d'État exige, pour formuler un avis favorable à la déclaration d'utilité publique qui conditionne son accession à la personnalité morale, un apport en capital conséquent, les revenus de la dotation initiale devant suffire à financer durablement ses activités.

L'association est au contraire un groupement de personnes. Sa constitution n'est subordonnée à aucune formalité 1 ( * ) , la liberté d'association figurant parmi les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et protégés par le Conseil constitutionnel. L'association tire l'essentiel de ses ressources des cotisations annuelles versées par ses adhérents. Sa politique est définie par une assemblée générale, émanation de la volonté de ses membres. La dissolution d'une association peut être décidée à tout moment par une décision de l'assemblée générale.


• Pour permettre à la « Fondation du patrimoine » de répondre à l'un de ses principaux objectifs, la mobilisation de l'ensemble des passionnés du patrimoine autour de cette cause commune, le projet de loi, s'inspirant du modèle britannique, vous propose d'offrir aux personnes physiques ou morales la faculté d'adhérer directement à la future fondation.

Ce faisant, il réalise, de façon subtile et relativement audacieuse, la synthèse entre les deux régimes juridiques décrits ci-dessus.

L'adhésion directe à la « Fondation du patrimoine » ne s'effectuera pas librement, mais dans les conditions déterminées par ses statuts. Cette circonstance n'est pas de nature à porter atteinte aux principes constitutionnels, puisqu'il s'agit ici d'adhérer à une fondation, et non pas à une association.

Les membres adhérents de la « Fondation du patrimoine » éliront leurs représentants au conseil d'administration. Ils disposeront, avec les représentants des collectivités locales et des assemblées parlementaires, d'un tiers des voix au sein de cet organe de décision.

2. Une pérennité qui repose sur l'engagement durable des fondateurs

À la différence de la dotation initiale des fondations classiques, les apports constitutifs de la « Fondation du patrimoine » ne seront pas immobilisés : ils pourront directement servir à financer les actions définies par le conseil d'administration.

La pérennité pour la « Fondation du patrimoine » ne pourra donc pas reposer, comme pour les fondations classiques, sur l'importance du capital immobilisé lors de leur constitution. Elle procédera de la continuité de l'engagement des fondateurs au sein de cet organisme. Pour garantir cette continuité, le projet de loi institue un mécanisme original de responsabilité des fondateurs à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine ».

3. Les fondateurs conserveront le pouvoir de décision au sein de la « Fondation du patrimoine »

À la différence des fondations classiques dont les fondateurs perdent immédiatement le contrôle, ceux de la « Fondation du patrimoine » conserveront la maîtrise des décisions prises par cet établissement : ils disposeront ensemble de la majorité absolue des voix au sein de son conseil d'administration. Qui plus est, chaque fondateur bénéficiera d'un nombre de voix proportionnel à son apport, dans la limite toutefois du tiers de celles-ci.

Cette dérogation au droit classique des fondations est justifiée par la nécessité de permettre aux fondateurs, responsables à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine », de contrôler le processus de décision au sein de cet organisme.

B. DES MOYENS D'ACTION PARTICULIÈREMENT EFFICACES

Le rôle de la « Fondation du patrimoine » sera davantage de faire faire, en s'appuyant notamment sur le tissu associatif, que de réaliser elle-même. Il importe en effet qu'elle demeure une structure légère et souple, s'éloignant sur ce point du National Trust et de ses 2.700 salariés. Pour autant, il est nécessaire qu'elle puisse intervenir efficacement. C'est la raison pour laquelle le projet de loi vous invite à faire bénéficier la « Fondation du patrimoine » d'un certain nombre de prérogatives exorbitantes du droit commun.

1. Le bénéfice de prérogatives de puissance publique


• L'article 8 du projet de loi vous invite à considérer que la « Fondation du patrimoine », personne morale de droit privé, pourra, dans l'exercice de sa mission de sauvegarde du patrimoine national menacé de destruction, de dégradation ou de dispersion, demander à l'État de recourir, pour son compte et à ses frais, à la mise en oeuvre de prérogatives de puissance publique.

Ces prérogatives sont :

- l'expropriation pour cause d'utilité publique des monuments historiques classés ou en instance de classement prévue par l'article 6 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques ;

- l'expropriation pour cause d'utilité publique des monuments naturels ou des sites non classés visée par l'article 16 de la loi du 2 mai 1930 ayant pour objet de réorganiser la protection des monuments naturels ou des sites à caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque ;

- la préemption en vente publique des oeuvres d'art 1 ( * ) prévue par les articles 37 et 38 de la loi du 31 décembre 1921 portant fixation du budget général de l'exercice 1922. Dans ce dernier cas, la préemption devrait avoir pour finalité la préservation d'ensembles mobiliers menacés de dispersion, à l'occasion par exemple d'une succession. On pense notamment aux nombreuses ventes aux enchères de mobilier meublant les châteaux ou les demeures historiques, organisées aux fins de régler les droits de succession afférents aux immeubles, et dont la conséquence est de disperser des ensembles ou des collections constitués au fil du temps et présentant, de ce fait même, un intérêt historique ou artistique.

Il va de soi que la mise en oeuvre de telles prérogatives devrait rester, dans la pratique, extrêmement limitée. Elles constituent un instrument de tout dernier recours, et n'ont vocation à être utilisées que lorsque toutes les autres issues ont été explorées sans succès. La vocation de la « Fondation du patrimoine » est d'accompagner préalablement, le plus loin possible, le propriétaire du bien dans l'exercice de sa mission patrimoniale.

L'initiative sera partagée entre l'État (il lui appartiendra alors d'obtenir l'accord de la fondation) et la « Fondation du patrimoine ». On observera cependant, dans cette dernière hypothèse, que l'État conserve une entière liberté d'appréciation quant à la suite à donner à la demande exprimée par la fondation.

Enfin, et comme cela a été rappelé ci-dessus, l'expropriation pour cause d'utilité publique est mise en oeuvre sous le contrôle du juge administratif, qui s'attache notamment à contrôler que les atteintes portées aux intérêts privés ne soient pas de nature et d'importance à remettre en cause l'utilité publique de l'opération concernée.


• La « Fondation du patrimoine » pourra en outre, comme les collectivités publiques qui ont exproprié un bien classé dans les conditions prévues par la loi de 1913, céder de gré à gré le bien acquis à une personne publique ou privée ; votre commission vous proposera de préciser les conditions de ces cessions, afin d'aligner les garanties offertes sur celles prévues, en pareil cas, par la loi de 1913.

2. Des biens culturels jouissant d'une protection exorbitante du droit commun

L'article 5 du projet de loi vous propose de conférer aux biens culturels (immeubles classés ou en instance de classement, monuments ou sites naturels, ensembles mobiliers), acquis par la « Fondation du patrimoine » dans l'exercice de sa mission de sauvetage des éléments ou des ensembles menacés, une protection exorbitante du droit commun. Compte tenu de l'intérêt général qui s'attache à leur préservation, il leur accorde le statut de biens insaisissables.

3. La faculté d'accueillir des comptes de fondation

L'article 9 du projet de loi habilite la « Fondation du patrimoine » à l'effet d'accueillir en son sein des « fondations filiales » dépourvues de la personnalité morale et constituées sous forme de comptes individualisés.

Ce privilège, réservé jusqu'en 1987 à la seule Fondation de France 1 ( * ) , a été plus largement étendu par la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat aux fondations reconnues d'utilité publique agréées à cet effet.

Il permettra à la « Fondation du patrimoine » de répondre favorablement aux demandes formulées en ce sens par des propriétaires ou des associations poursuivant une oeuvre d'intérêt général à but non lucratif qui se rattache à ses missions. On peut citer à titre d'exemple celui du Manoir de Lossutien dans le Finistère pour l'entretien durable duquel son propriétaire s'est vu refuser l'ouverture d'un compte de fondation au sein de la Fondation de France, au motif que l'intérêt général d'un tel projet ne lui paraissait pas avéré. L'on doit reconnaître que la sauvegarde du patrimoine national constitue une préoccupation assez éloignée des champs traditionnels d'intervention de la Fondation de France (actions philanthropiques ou humanitaires).

4. Un mécénat encouragé par l'application des dispositions fiscales réservées aux fondations reconnues d'utilité publique

L'application des dispositions fiscales réservées aux fondations reconnues d'utilité publique devrait favoriser le recueil de dons ou de legs par la « Fondation du patrimoine ».

Les dons des particuliers et des entreprises seront déductibles du revenu imposable dans les conditions définies respectivement par les articles 200 et 238 bis du code général des impôts.

Les donations et les legs que la « Fondation du patrimoine » pourrait être amenée à recevoir bénéficieront de l'exonération des droits de mutation à titre gratuit prévue par l'article 795 du code général des impôts.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La commission a porté une appréciation globalement favorable sur les dispositions proposées par le projet de loi. Elle vous propose toutefois d'amender le texte qui vous est soumis afin d'associer plus étroitement les associations et les collectivités locales à la définition des actions mises en oeuvre par la « Fondation du patrimoine ». Elle a par ailleurs formulé un voeu : que les services fiscaux puissent examiner favorablement les dossiers soumis à leur agrément en application de l'article 156 II l°-ter du code général des impôts, dès lors qu'ils bénéficieront du label délivré par la fondation.

A. UNE APPRÉCIATION GLOBALEMENT FAVORABLE

Le projet de loi présenté par le Gouvernement paraît répondre de façon globalement satisfaisante aux attentes des différentes parties intéressées.


• Les missions de la « Fondation du patrimoine » ont été définies de manière à combler les champs d'intervention non couverts par la direction du patrimoine ou la Caisse des monuments historiques et des sites. Elles répondent à de véritables besoins exprimés tant par les propriétaires, publics ou privés, que par le mouvement associatif, et qui avaient été recensés par votre rapporteur au cours des missions de réflexion qui lui ont été successivement confiées par MM. Jacques Toubon et Michel Barnier, en 1993 et 1994.


• Le projet de loi adapte et renouvelle avec un certain bonheur le droit classique des fondations au bénéfice de la « Fondation du patrimoine ».

La possibilité offerte aux particuliers, aux collectivités publiques et aux entreprises de rejoindre directement, en qualité de membre adhérent, la future « Fondation » constitue une innovation particulièrement heureuse. Elle devrait permettre à la « Fondation du patrimoine » de mobiliser très largement autour de ce que le ministre de la culture, M. Philippe Douste-Blazy, a présenté comme une nouvelle cause nationale.

Les modalités d'engagement des fondateurs au sein de la future « Fondation » sont également particulièrement novatrices. Le projet de loi réalise un équilibre harmonieux entre l'impératif de pérennité propre aux fondations et le souci de ne pas dissuader les entreprises de s'engager dans cette oeuvre. L'assurance que les sommes apportées à la « Fondation du patrimoine » ne seront pas immobilisées à l'instar de la dotation initiale des fondations classiques et la garantie de pouvoir contrôler ensemble le processus interne de décision paraissent de nature à rassurer les fondateurs potentiels.


• Enfin, et contrairement aux craintes exprimées ici et là, la« Fondation du patrimoine » ne constituera pas un « faux-nez » de la direction du patrimoine. Elle devrait être au contraire l'expression du« mouvement montant » en faveur de cette cause.

Tant la composition de son conseil d'administration que l'origine de ses ressources garantissent en effet l'autonomie de la future « Fondation » à l'égard de l'État. Les voix attribuées aux représentants de l'État au sein de l'organe de décision ne pourront excéder le sixième du total ; les ressources de la fondation proviendront essentiellement de deux origines : les apports initiaux et versements ultérieurs des entreprises fondatrices ; les cotisations et dons des membres adhérents.

B. ASSOCIER PLUS ÉTROITEMENT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LES ASSOCIATIONS À LA DÉFINITION DES ACTIONS ARRÊTÉES PAR LA « FONDATION DU PATRIMOINE »

De façon relativement étonnante, alors que chacun affirme la vocation de la « Fondation du patrimoine » à prendre appui sur les expériences locales ou associatives, le projet de loi ne prévoit pas d'assurer la représentation des collectivités territoriales ou des associations en tant que telles au sein de son conseil d'administration.

Pour remédier à cette carence, votre commission a adopté deux amendements qui tendent à mieux associer les collectivités territoriales et les associations au processus de décision au sein de la future « Fondation ».

1. Assurer la représentation des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration

Plusieurs arguments militent en faveur de cette représentation.

Les collectivités locales en général, et les communes en particulier, ont tout d'abord acquis en matière d'identification, de préservation et de mise en valeur du patrimoine de proximité des connaissances et un savoir-faire dont il serait regrettable que la « Fondation du patrimoine » se prive.

En tant que principal propriétaire du patrimoine non protégé, les communes sont ensuite intéressées au premier chef par les décisions qui seront prises pour en assurer la conservation et la promotion.

Enfin, la préservation et la présentation au public du patrimoine de proximité auront nécessairement des incidences en termes d'emplois, de flux touristiques et d'aménagement culturel du territoire. Il convient donc que les collectivités territoriales puissent être associées dès l'origine aux décisions correspondantes.

Pour ces raisons, votre commission vous propose d'assurer la représentation des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine », dans les conditions qui seront déterminées par les statuts de la future fondation et devront être approuvées par décret en Conseil d'État.

2. Instituer un conseil d'orientation composé notamment de représentants des associations et de personnalités qualifiées

Plutôt que d'assurer directement la représentation des associations au sein du conseil d'administration où elles auraient vraisemblablement rencontré quelques difficultés à faire entendre leur voix, votre commission vous propose d'instituer un conseil d'orientation auprès de l'organe de décision de la « Fondation du patrimoine ».

Doté d'un pouvoir consultatif, le conseil d'orientation sera chargé d'émettre des avis et de formuler des recommandations susceptibles d'éclairer le conseil d'administration dans ses choix.

La solution préconisée par votre commission présente un autre avantage : celui de permettre, aux côtés des associations, la participation de personnalités qualifiées au processus de décision de la future fondation.

On observera que les personnalités qualifiées, qui entrent généralement pour un tiers dans la composition des conseils d'administration des fondations classiques, sont pour le moment exclues du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine ». Or, l'expérience prouve que l'apport de ces personnalités indépendantes est le plus souvent extrêmement enrichissant.

C. UN VOEU : QUE LES SERVICES FISCAUX EXAMINENT FAVORABLEMENT LES DEMANDES D'AGRÉMENT FORMULÉES PAR LES PROPRIÉTAIRES D'IMMEUBLES LABELLISÉS PAR LA « FONDATION DU PATRIMOINE »


• Le projet de loi qui est soumis à votre approbation comporte une lacune regrettable : il ne prévoit aucune disposition fiscale susceptible d'encourager les propriétaires d'édifices labellisés par la « Fondation du patrimoine » à entreprendre des travaux de restauration.

Votre rapporteur aurait souhaité leur étendre le bénéfice des dispositions de l'article 156 II 1° ter du code général des impôts, qui permettent aux propriétaires de monuments historiques classés ou inscrits de déduire de leur revenu imposable, en totalité ou en partie selon que l'édifice est ou non accessible au public, les charges foncières afférentes à ces immeubles. Les charges admises en déduction portent sur les dépenses de réparation et d'entretien, de gérance ou de gardiennage effectivement supportées par le propriétaire, de même que sur les intérêts des dettes contractées pour la conservation, l'acquisition, la construction, la réparation ou l'amélioration des propriétés.


• Il s'est toutefois trouvé contraint de renoncer à vous proposer un amendement poursuivant cet objectif, l'extension souhaitée se heurtant à un obstacle d'ordre constitutionnel.

La décision déterminant l'éligibilité au régime fiscal particulier appartenant non pas à l'État mais à un organisme de droit privé agissant sans critère objectif et impératif, elle pourrait être considérée contraire au principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant l'impôt. Il ne paraît donc pas possible de lier l'octroi d'avantages fiscaux à l'obtention du label de la « Fondation du patrimoine ».


• Les dispositions actuelles de l'article 156 II 1° ter précité du code général des impôts permettent cependant de contourner partiellement cet obstacle. Les propriétaires d'immeubles non protégés au titre des monuments historiques mais « qui font partie du patrimoine national en raison de leur caractère historique ou artistique particulier » peuvent d'ores et déjà bénéficier des avantages fiscaux prévus par cet article, dès lors qu'ils ont été agréés à cet effet par le ministre de l'économie et des finances.

L'article 41 H de l'annexe III du code général des impôts précise les conditions d'application des dispositions de l'article 156 II 1° ter aux demeures agréées. La déductibilité des charges foncières est subordonnée à l'ouverture du monument au public ; elle est plafonnée à 50 % de leur montant total.


• Votre commission des affaires culturelles a en conséquence émis le voeu que les dossiers présentés à l'agrément par les propriétaires de monuments non protégés puissent être examinés avec une particulière bienveillance par les directeurs régionaux des impôts, dès lors qu'ils bénéficient du label de la « Fondation du patrimoine ».

Cette solution n'est certes pas entièrement satisfaisante. Outre qu'elle ne permet pas de lier automatiquement l'octroi d'avantages fiscaux à la délivrance du label de la « Fondation », la condition d'ouverture au public à laquelle reste subordonné l'agrément des immeubles non protégés risque de se révéler particulièrement restrictive dans le cas du patrimoine de proximité. On voit mal en effet comment assurer l'ouverture au public d'un pigeonnier, par exemple...

Il appartiendra en tout état de cause à la « Fondation du patrimoine » d'intervenir auprès des pouvoirs publics pour faire évoluer favorablement la fiscalité applicable aux propriétaires de monuments historiques, protégés ou non protégés.

On peut notamment regretter que les provisions pour travaux effectuées par les propriétaires de monuments historiques ne puissent toujours pas donner lieu aux mêmes exonérations que les sommes investies directement dans la rénovation de ces immeubles, alors même que leur destination finale est identique.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier - Nature juridique de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article définit le statut juridique de la « Fondation du patrimoine ».

La définition proposée comporte trois éléments : la « Fondation du patrimoine » est une personne morale de droit privé à but non lucratif ; elle est soumise aux règles régissant les fondations reconnues d'utilité publique ; elle peut cependant déroger à ces règles dans la mesure où le prévoit le présent projet de loi.

Chaque composante de cette définition appelle un commentaire particulier.


• La « Fondation du patrimoine » est une personne morale de droit privé à but non lucratif

À la vérité, et dès lors que la « Fondation du patrimoine » obéit aux règles relatives aux fondations reconnues d'utilité publique sous réserve des seules dérogations prévues par le projet de loi, cette précision peut paraître superfétatoire.

La section de l'intérieur du Conseil d'État s'attache en effet, pour formuler un avis favorable à la reconnaissance d'utilité publique qui conditionne l'accession des fondations à la capacité juridique, à vérifier notamment que la finalité poursuivie par ces organismes est d'intérêt général et dépourvue de but lucratif. Il en résulte donc que toutes les fondations reconnues d'utilité publique constituent des personnes morales de droit privé à but non lucratif.

En introduisant néanmoins cette précision dans la loi, les auteurs du projet de loi ont entendu signifier que les dérogations admises dans le cas particulier au droit classique des fondations reconnues d'utilité publique n'altéraient pas ces caractéristiques fondamentales. Ce faisant, ils écartent tout risque d'interprétation divergente, source potentielle de contentieux.

* La « Fondation du patrimoine » est soumise aux règles relatives aux fondations reconnues d'utilité publique

Le rattachement de la « Fondation du patrimoine » aux fondations reconnues d'utilité publique emporte plusieurs types de conséquences.

* L'accession de la « Fondation du patrimoine » à la capacité juridique est subordonnée à autorisation administrative. Comme le rappelle en effet l'article 11 du présent projet de loi, la « Fondation du patrimoine »n'accédera à la personnalité morale qu'à compter de la publication au Journal officiel du décret en Conseil d'État prononçant sa reconnaissance d'utilité publique et approuvant ses statuts.

Cette reconnaissance pourra lui être retirée dans les mêmes formes si elle ne devait plus remplir les conditions nécessaires à la réalisation de son objet.

* La « Fondation du patrimoine » est créée pour une durée illimitée. Les fondations reconnues d'utilité publique se caractérisent en effet par l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à l'objet qu'elles se sont fixées. C'est la raison pour laquelle les règles de dévolution des biens de la « Fondation du patrimoine », également précisées à l'article 11 du présent projet de loi, garantissent la pérennité de cette affectation.

* L'organisation de la « Fondation du patrimoine » devra se conformer, autant que faire se peut, aux statuts-types élaborés par la section de l'intérieur du Conseil d'État. Cette organisation sera précisée dans les statuts de la « Fondation », qui devront être approuvés par décret en Conseil d'État.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, l'organisation et le fonctionnement de la « Fondation du patrimoine » ne devraient s'éloigner des règles généralement applicables aux fondations d'utilité publique que dans la stricte mesure où le justifient les dérogations prévues par le présent projet de loi.

* La « Fondation du patrimoine » devra enfin se plier aux obligations comptables imposées à l'ensemble des fondations reconnues d'utilité publique par l'article 18 (alinéa 5) de la loi n° 87-571 modifiée du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat.

Ces obligations portent sur la nécessité d'établir des comptes annuels (bilan, compte de résultat et annexes) selon les principes définis par le code de commerce et sur la nomination d'un commissaire aux comptes, désigné et exerçant ses fonctions dans les conditions définies par la loi du 24 juillet 1966 relative aux sociétés commerciales.


• La « Fondation du patrimoine » déroge aux règles traditionnelles des fondations reconnues d'utilité publique dans les limites et les conditions prévues par le présent projet de loi

Parmi ces dérogations, qui feront l'objet d'un examen détaillé ci-après, trois sont particulièrement importantes.

La première réside dans la faculté offerte aux personnes physiques ou morales, publiques ou privées, d'adhérer directement à la « Fondation du patrimoine » moyennant le versement d'une cotisation annuelle.

La deuxième résulte du mode original d'engagement des fondateurs au sein de la « Fondation du patrimoine » : au versement traditionnel d'une dotation initiale en capital dont les revenus doivent suffire à garantir le fonctionnement de la fondation, le projet de loi propose de substituer un mécanisme particulièrement astucieux fondé sur la responsabilité des fondateurs à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine ». Parce qu'ils seront tenus, à proportion de leur part dans l'apport initial, des dettes de cet organisme, les fondateurs seront contraints d'alimenter durablement les comptes de la « Fondation » afin d'en garantir la continuité.

La troisième, qui constitue la contrepartie de la précédente, est qu'à la différence des fondations classiques indépendantes de leurs fondateurs, la « Fondation du patrimoine » restera placée sous contrôle direct de ses fondateurs, qui disposeront ensemble de la majorité absolue au sein de son conseil d'administration.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 - Objet de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article précise les buts de la « Fondation du patrimoine ».

Visant, de façon générale, à promouvoir la connaissance, la préservation et la mise en valeur du patrimoine national, la « Fondation du patrimoine » poursuit plus spécifiquement trois objectifs :

- contribuer à l'identification, à la conservation et à la mise en valeur du patrimoine de proximité ;

- participer à la sauvegarde des monuments, protégés ou non protégés, des ensembles mobiliers ou des éléments remarquables des espaces naturels ou paysagers menacés de destruction, de dispersion, ou de dégradation en procédant éventuellement à leur acquisition ;

- concourir à la mise en valeur et à la présentation au public du patrimoine national, qu'il soit public ou privé, protégé ou non protégé.

II . Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel qui tend à réécrire cet article afin de hiérarchiser et de clarifier la présentation des missions confiées à la « Fondation du patrimoine ».

À l'instigation de son rapporteur, elle a souhaité mettre en relief la vocation première de la « Fondation du patrimoine » à l'égard de la reconnaissance et de la mise en valeur du patrimoine non protégé. C'est en effet en ce domaine que les lacunes du dispositif institutionnel sont actuellement les plus cruellement ressenties et que la création de la « Fondation du patrimoine » devrait se révéler la plus décisive.

Il lui a par ailleurs semblé que la rédaction du troisième alinéa de cet article était de nature à introduire une confusion sur la portée réelle des missions de la future fondation à l'égard du patrimoine bâti, mobilier ou naturel menacé de destruction, de dispersion ou de dégradation. Comme l'a rappelé opportunément le ministre de la culture lors de la présentation du projet de loi à la presse, la « Fondation du patrimoine » n'aura pas vocation, à la différence du National Trust britannique, à acquérir et à gérer de nombreuses propriétés. Elle aura, certes, la faculté de se porter acquéreur d'éléments menacés du patrimoine national dans les cas où cette acquisition apparaîtra nécessaire pour en assurer la sauvegarde, en demandant à l'État de recourir éventuellement et en dernier recours, aux procédures d'expropriation pour cause d'utilité publique ou de préemption en vente publique ; toutefois, cette acquisition ne devrait revêtir qu'un caractère provisoire et conservatoire, l'objectif étant que la « Fondation du patrimoine » puisse céder ce bien à une personne, publique ou privée, qui s'engagerait à en assumer la conservation.

Enfin, votre commission a estimé que la contribution apportée par la « Fondation du patrimoine » à la mise en valeur et à la présentation au public du patrimoine national ne ressortait pas suffisamment clairement de la rédaction actuelle.

Article 3 - Apports constitutifs de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Les dispositions prévues par cet article figurent parmi les plus novatrices du projet de loi. Elles s'écartent très sensiblement du droit classique des fondations reconnues d'utilité publique sur deux points fondamentaux. Les apports initiaux constitutifs de la « Fondation du patrimoine » n'ont avec la dotation initiale des fondations classiques qu'une parenté éloignée. La possibilité offerte aux personnes physiques ou morales d'adhérer directement à la « Fondation du patrimoine » par le versement d'une cotisation annuelle réalise par ailleurs la synthèse entre deux régimes juridiques considérés jusqu'à présent comme antinomiques.

a) Les apports constitutifs versés par les fondateurs

La « Fondation du patrimoine » sera constituée initialement par les apports de ses fondateurs, personnes publiques ou privées. Le nom ou la raison sociale de ces derniers, ainsi que le montant de leurs apports respectifs, seront consignés dans les statuts de la future « Fondation », qui devront être approuvés par décret en Conseil d'État.

Compte tenu des missions qui seront imparties à la « Fondation du patrimoine », on peut imaginer que ces apports seront versés pour l'essentiel en numéraire. Mais rien ne s'oppose en réalité à ce qu'ils soient également constitués de biens immobiliers (siège social et/ou immeubles de rapport), mobiliers ou de droits immatériels (droits d'auteur ou brevets).

Les dispositions prévues par le quatrième alinéa de cet article assurent par ailleurs la pérennité de l'affectation de ces apports à l'objectif poursuivi. D'une part, en subordonnant le retrait des fondateurs, par cession ou échange des droits qu'ils détiennent au sein de la « Fondation », à autorisation administrative délivrée dans des conditions de forme relativement contraignantes (décret en Conseil d'État pour les fondateurs « initiaux » ; décret simple pour les fondateurs qui auraient rejoint ultérieurement la « Fondation du patrimoine »). D'autre part, en organisant la répartition des droits détenus par un fondateur, en cas de disparition de celui-ci, entre les autres fondateurs, dans des conditions qui devront être définies par les statuts de la future « Fondation ».

Jusqu'à ce point, la « Fondation du patrimoine » peut être rapprochée des fondations classiques, qui consistent en « l'affectation irrévocable (par une ou plusieurs personnes physiques ou morales) de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif » (article 18, premier alinéa, de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat).

Elle en diffère cependant assez sensiblement à plusieurs égards.


• D'après les informations qui ont été communiquées à votre rapporteur, et bien que cette particularité n'apparaisse pas explicitement à la lecture du texte proposé par le projet de loi, les apports initiaux de la « Fondation du patrimoine » ne présenteront qu'une analogie très lointaine avec la dotation initiale des fondations classiques.

En effet, alors que la dotation initiale d'une fondation reconnue d'utilité publique est immobilisée -ses revenus pouvant seuls servir à financer les actions définies par la fondation-, il ne saurait être question de geler les apports initiaux de la « Fondation du patrimoine ».

Dans le premier cas, c'est en effet le souci de garantir la pérennité de l'institution qui justifie l'immobilisation de la dotation initiale : les biens constitutifs de la fondation doivent produire des revenus suffisants pour assurer le financement perpétuel de ses activités. C'est la raison pour laquelle la section de l'intérieur du Conseil d'État exige actuellement la réunion d'une dotation initiale minimale de cinq millions de francs pour accorder la reconnaissance d'utilité publique à laquelle est subordonnée l'accession des fondations à la personnalité juridique.

Dans le second cas, comme l'a souligné le ministre de la culture, « plus que l'immobilisation d'une importante somme d'argent, c'est l'engagement durable des fondateurs au sein même de la « Fondation du patrimoine » qui garantira la continuité de son action ». Cet engagement durable reposera notamment sur la responsabilité des fondateurs à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine » que vous propose d'instituer l'article 4 du projet de loi.


• À la différence également du droit des fondations classiques, de nouveaux fondateurs pourront venir élargir le cercle des fondateurs originels de la « Fondation du patrimoine ». Leur admission sera prononcée par décret simple, dans les conditions prévues par les statuts. Cette faculté constitue un autre gage de la pérennité de la « Fondation du patrimoine ».

b) La possibilité d'adhérer directement à la « Fondation du patrimoine »

Le dernier alinéa de cet article offre aux personnes physiques ou morales la faculté d'adhérer directement à la « Fondation du patrimoine », dans les conditions prévues par ses statuts et moyennant le versement d'une cotisation annuelle dont le montant sera fixé par le conseil d'administration.

Justifiée par la volonté de favoriser la mobilisation et le soutien populaires en faveur de la conservation et de la mise en valeur du patrimoine bâti ou paysager, cette possibilité, inspirée du National Trust britannique, déroge au droit français des fondations. Elle situe la « Fondation du patrimoine » à mi-chemin entre deux régimes juridiques a priori antinomiques : la fondation reconnue d'utilité publique, personne morale constituée de biens affectés à la réalisation d'une oeuvre et gérée par un conseil d'administration ; l'association, groupement de personnes contrôlé par une assemblée générale, qui est l'émanation de la volonté de ses membres.

Toutefois, en précisant que le montant des cotisations annuelles versées par les adhérents directs sera fixé par le conseil d'administration, et que l'adhésion ouvre le droit aux avantages fixés par les statuts, les auteurs du projet de loi ont volontairement tiré la « Fondation du patrimoine » vers le droit des fondations classiques. Il en résulte que la volonté des adhérents directs ne s'exprimera pas au sein d'une assemblée générale, mais dans le cadre du conseil d'administration au sein duquel leurs représentants devraient, avec les représentants des collectivités locales et des assemblées parlementaires, détenir un tiers des voix. Il faut enfin ajouter qu'à la différence des associations classiques dans lesquelles l'adhésion est libre, l'adhésion directe à la « Fondation du patrimoine » sera réglementée par les statuts de cette dernière.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 - Responsabilité des fondateurs à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article institue une responsabilité des fondateurs à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine ». Par dérogation aux règles de droit commun, il prévoit toutefois que cette responsabilité ne sera pas solidaire mais proportionnelle à la part de chaque fondateur dans les apports.

Par ailleurs, et dans le souci d'éviter les poursuites abusives, le second alinéa précise qu'elles ne pourront être valablement engagées à l'encontre des fondateurs que lorsque les créanciers auront préalablement et vainement poursuivi la « Fondation du patrimoine ».

Le mécanisme de responsabilité instauré par cet article est plus subtil qu'il n'y paraît à première vue : il constitue le gage de la permanence de la « Fondation du patrimoine ». Tenus pour responsables des dettes de cette institution, les fondateurs seront contraints, dans la pratique, d'en alimenter régulièrement les comptes. Majoritaires au sein du conseil d'administration, ils conserveront toutefois le contrôle des dépenses exposées par la future « Fondation ».

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement qui tend à limiter la responsabilité des fondateurs à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine » au montant de leur apport respectif.

Article 5 - Insaisissabilité des biens culturels appartenant à la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article organise la protection des monuments, édifices, ensembles mobiliers ou éléments remarquables des espaces naturels ou paysagers acquis par la « Fondation du patrimoine » à l'égard de ses créanciers, en leur conférant le statut de biens insaisissables.

Cette protection exorbitante du droit commun, justifiée par l'intérêt général de la mission confiée à la « Fondation du patrimoine », ne sera toutefois pas opposable aux créanciers du précédent propriétaire disposant de droits régulièrement inscrits sur le bien au moment de son acquisition par la « Fondation du patrimoine ».

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 - Conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

À l'instar des fondations reconnues d'utilité publique, la « Fondation du patrimoine » sera administrée par un conseil d'administration.

Cependant, la spécificité de ladite « Fondation » nécessite qu'elle déroge aux règles classiques de composition du conseil d'administration 1 ( * ) formalisées par la jurisprudence administrative et qui figurent dans les statuts-types proposés par le ministère de l'intérieur aux établissements sollicitant une reconnaissance d'utilité publique en qualité de fondation.

Ces dérogations justifient qu'un article soit consacré par le présent projet de loi à la composition du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine ».


• La première est fondamentale : alors que le ou les fondateurs d'une fondation reconnue d'utilité publique perdent d'emblée le contrôle de leur fondation 2 ( * ) , le septième alinéa de cet article prévoit que les fondateurs de la « Fondation du patrimoine » disposeront ensemble de la majorité absolue des voix au sein de cet organe de décision.

Qui plus est, chaque fondateur se verra attribuer un nombre de voix proportionnel à sa part dans les apports constitutifs de la « Fondation du patrimoine », dans la limite toutefois du tiers des droits de vote.

Cette entorse au droit classique des fondations tend à favoriser l'implication durable d'entreprises mécènes au sein de la future institution en offrant deux garanties essentielles aux fondateurs : celle, tout d'abord, que la « Fondation du patrimoine » ne constituera pas un instrument au service d'une politique définie par l'État mais financée sur fonds privés ; celle, ensuite, qu'ils conserveront la faculté d'orienter les actions mises en oeuvre.

À la différence des fondations classiques, le conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine » n'accueillera pas de personnalités qualifiées. D'une part, parce que le choix du mode de désignation de ces personnalités qualifiées aurait soulevé, dans le cas d'espèce, un certain nombre de difficultés. D'autre part et surtout, parce ce qu'il convenait d'assurer la représentation des membres adhérents de la fondation au sein de cet organe. Le sixième alinéa (4°) de cet article précise que ces représentants seront élus par les membres. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, les représentants des membres adhérents pourraient détenir un tiers des voix au sein du conseil d'administration.

ï Plus classiquement, le cinquième alinéa (3°) de cet article prévoit la représentation de l'État au sein du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine ». Cette représentation devrait toutefois rester largement minoritaire, puisqu'elle ne devrait pas, selon les informations dont dispose votre rapporteur, excéder un sixième des voix (contre le tiers de celles-ci au sein de l'organe de décision d'une fondation reconnue d'utilité publique classique).

ï Le quatrième alinéa (2°) de cet article associe enfin les assemblées parlementaires à la politique définie par la future « Fondation » : un député et un sénateur siégeront à son conseil d'administration.

Le dernier alinéa de cet article renvoie aux statuts de la « Fondation du patrimoine », qui devront être approuvés par décret en Conseil d'État, la détermination des conditions de désignation et de renouvellement des membres. Il précise que ces fonctions sont exercées à titre gratuit.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté quatre amendements à cet article.


• Le premier tend à aligner le mode de désignation du président de la« Fondation du patrimoine » sur le droit classique des fondations reconnues d'utilité publique, en confiant cette responsabilité au seul conseil d'administration. Il convient que celui-ci puisse librement élire son président, en son sein ou en faisant appel à une personnalité extérieure. La philosophie libérale qui sous-tend la constitution de la « Fondation du patrimoine », son statut de personne morale de droit privé et la composition de son conseil d'administration paraissent en effet mal s'accommoder d'une nomination du président par la puissance publique, dut-elle intervenir sur proposition du conseil.


• Le deuxième tend à assurer la représentation des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine ». Sa mission première étant de contribuer à l'identification, la conservation et la mise en valeur du patrimoine de proximité, les orientations définies par la future « Fondation » ne manqueront pas d'avoir des effets sur l'aménagement culturel et touristique du territoire. Il convient dès lors que les élus locaux puissent être associés à la définition de cette politique. On observera en outre que les communes, propriétaires d'un très grand nombre d'édifices non protégés (églises rurales, baptistères, lavoirs, halles, ...) seront intéressées au premier chef par les actions définies par la « Fondation du patrimoine ».

ï Le troisième vise à inscrire dans la loi la proportion de voix qui sera attribuée au sein du conseil d'administration aux représentants des membres adhérents, des collectivités territoriales et des assemblées parlementaires. Il convient en effet d'empêcher que l'équilibre envisagé actuellement par le ministère de la culture puisse être remis en cause à la faveur de l'élaboration ou d'une modification ultérieure des statuts de la « Fondation du patrimoine ».

ï Le quatrième tend à instituer, auprès du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine », un conseil d'orientation, composé notamment de représentants des associations oeuvrant à la défense et à la mise en valeur du patrimoine et de personnalités qualifiées.

Investi d'un rôle consultatif, cet organe pourrait, semble-t-il, contribuer utilement à éclairer ou à orienter les décisions du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine » ou de son bureau exécutif.

Un fort mouvement associatif, auquel votre rapporteur tient ici à rendre hommage, s'est en effet développé autour de la sauvegarde et de la mise en valeur du patrimoine bâti ou paysager. Plus de six mille associations oeuvreraient aujourd'hui à l'échelon national, régional ou local. Or, ces associations ont acquis en la matière une expérience et des compétences réelles dont il serait regrettable qu'elles ne puissent bénéficier à la « Fondation du patrimoine ».

De la même façon, il ne manque pas en France de personnalités averties ayant, à un titre ou à un autre, conduit une réflexion approfondie sur la sauvegarde du patrimoine ou sur le développement du mécénat, et qui pourraient contribuer à éclairer par leurs observations, leurs suggestions ou leurs mises en garde les travaux du conseil d'administration.

Article 7 - Ressources de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi


• Le premier alinéa de cet article détermine les ressources dont pourra disposer la « Fondation du patrimoine » pour financer ses activités.

L'énumération proposée revêt un caractère limitatif.

Les ressources de la « Fondation du patrimoine » seront donc constituées :

des revenus de ses biens ;

Tout comme les fondations reconnues d'utilité publique, la « Fondation du patrimoine » pourra disposer d'immeubles de rapport, dont les revenus serviront à financer son fonctionnement et ses activités.

des produits du placement de ses fonds ;

La « Fondation du patrimoine » pourra détenir des valeurs mobilières et procéder à des placements financiers ; les intérêts et les dividendes qui en seront issus serviront à alimenter ses comptes.

des cotisations annuelles versées par ses membres adhérents ;

des subventions publiques qui pourraient lui être attribuées par l'État, les régions, les départements, les communes et leurs établissements publics ;

des dons et des legs ;

La « Fondation du patrimoine » pourra recevoir, dans les conditions prévues par l'article 910 du code civil, c'est-à-dire sous réserve d'y être expressément autorisée par la puissance publique, des dons ou des legs effectués sous forme notariée.

En particulier, et puisque la future fondation n'aura pas vocation, à la différence du national trust britannique, à devenir un important propriétaire, il est hautement souhaitable que l'administration s'oppose systématiquement à l'acceptation des dons ou des legs qui comporteraient une clause d'affectation irrévocable d'immeubles, de sites paysagers ou d'ensembles mobiliers à son patrimoine.

La « Fondation du patrimoine » pourra également bénéficier de dons manuels, c'est-à-dire de libéralités permettant de transférer la propriété d'un bien par simple tradition, en le remettant de la main à la main. Ces dons peuvent porter sur des meubles corporels (meubles meublants, objets d'art ou de collection), sur des titres au porteur, ou plus simplement sur des sommes d'argent en espèces, en chèques ou par virement ;

de « toutes recettes provenant de son activité ».

Sans toutefois pouvoir se lancer dans des activités lucratives prohibées par son statut, la « Fondation du patrimoine » sera habilitée à percevoir des recettes.

Celles-ci auront deux origines distinctes.

La « Fondation du patrimoine » pourra tout d'abord facturer ses prestations de services, les recettes correspondantes étant soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.

Elle pourra également percevoir des « recettes pour activités accessoires », résultant de l'activité commerciale subsidiaire des personnes morales dont la gestion présente un caractère désintéressé.

La jurisprudence et la doctrine administrative considèrent traditionnellement que la réalisation d'actes payants n'est pas de nature à remettre en cause le caractère désintéressé de la gestion d'un organisme, dès lors que les cinq conditions suivantes sont effectivement réunies :

- l'activité exercée doit entrer strictement dans le cadre de l'activité générale désintéressée de l'organisme et contribuer par sa nature et non simplement financièrement à la réalisation de cet objet ;

- la gestion de l'organisme ne doit procurer aucun avantage matériel direct ou indirect aux fondateurs, dirigeants ou membres de l'association ;

- la réalisation d'excédents de recettes ne doit pas être systématiquement recherchée ;

- lorsque des excédents de recettes existent, ceux-ci doivent être réinvestis dans l'oeuvre ;

- l'oeuvre doit enfin présenter une utilité sociale en assurant la couverture de besoins qui ne sont pas normalement ou suffisamment pris en considération par le marché.

À titre d'exemples, parmi les recettes que la « Fondation du patrimoine » sera habilitée à percevoir, on peut citer l'institution d'un droit d'entrée dans les monuments ou les sites qu'elle aura acquis dans l'exercice de sa mission de sauvegarde et dont elle assurera temporairement la gestion ou la facturation des dépliants, guides ou catalogues édités en vue d'assurer la promotion, la connaissance et la mise en valeur du patrimoine bâti ou paysager.


• Le deuxième alinéa de cet article soumet la « Fondation du patrimoine » aux dispositions de l'article 19-3 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 1 ( * ) sur le développement du mécénat, qui définit la capacité juridique et financière des fondations d'entreprise.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté deux amendements à cet article.


• Le premier tend à compléter l'énumération des ressources autorisées de la « Fondation du patrimoine » afin d'y faire expressément figurer les versements des fondateurs. D'après les indications fournies à votre rapporteur par le ministère de la culture, les apports constitutifs de la « Fondation du patrimoine » n'auront pas vocation à être immobilisés, à la différence de la dotation initiale des fondations reconnues d'utilité publique qui présente le caractère d'un capital intangible. Par ailleurs, la pérennité de la « Fondation du patrimoine » reposant sur l'engagement durable des fondateurs, ces derniers seront nécessairement amenés à alimenter par des versements réguliers les comptes de l'établissement. Or la rédaction actuelle du premier alinéa de cet article pourrait fonder une interprétation restrictive de la volonté du législateur, aboutissant à exclure les versements des fondateurs des ressources dont la « fondation » pourra légalement disposer pour financer ses activités.


• Le deuxième réécrit le second alinéa de cet article. Pour des motifs d'importance inégale, le renvoi à l'article 19-3 de la loi du 23 juillet 1987 a paru inopportun.

La soumission partielle de la « Fondation du patrimoine » au régime juridique applicable aux fondations d'entreprise, que le législateur a voulu totalement distinct de celui des fondations reconnues d'utilité publique, paraît être de nature à accroître la confusion des genres et à accréditer la thèse selon laquelle la « Fondation du patrimoine » serait un « objet juridique non identifié » 2 ( * ) . Or, loin de créer une personne sui generis empruntant à des régimes juridiques aussi divers que variés, les auteurs du projet de loi ont délibérément choisi de rattacher la « Fondation du patrimoine » au droit classique des fondations reconnues d'utilité publique, sous réserve des seules dérogations prévues par le texte soumis à votre approbation.

Par ailleurs, l'article 19-3 de la loi du 23 juillet 1987 renvoie lui-même à l'article 19-8 3 ( * ) de cette loi définissant les ressources autorisées de la fondation d'entreprise, dont certaines dispositions s'inscrivent en contradiction avec celles que prévoit le premier alinéa du présent article. Il en va ainsi par exemple de l'interdiction faite à la fondation d'entreprise de faire appel à la générosité publique ou de recevoir des dons ou des legs, dont la violation est sanctionnée par le retrait de l'autorisation administrative à laquelle est subordonnée sa création.

Il semblerait en réalité qu'au travers de la référence à l'article 19-3 de la loi du 23 juillet 1987 les auteurs du projet de loi aient essentiellement visé à empêcher la « Fondation du patrimoine » d'exercer les droits de vote attachés aux actions des sociétés commerciales détenues ou contrôlées par les fondateurs qu'elle pourrait être amenée à posséder.

L'amendement de réécriture que vous propose d'adopter votre commission poursuit donc ce seul objectif.

Article 8 - Recours à des prérogatives de puissance publique

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article ouvre la possibilité à la « Fondation » de devenir propriétaire -au moins provisoirement- d'un immeuble, d'un monument naturel ou d'un site classé ou en voie de classement, ou encore d'un ensemble mobilier, soit dans le cadre des procédures d'expropriation prévues par l'article 6 de la loi de 1913 et la loi du 2 mai 1930, soit en exerçant le droit de préemption en vente publique prévu par la loi du 31 décembre 1921 1 ( * ) .

La procédure prévue est la suivante :

- l'État « mène » les procédures « à la demande ou avec l'accord » de la « Fondation » « au bénéfice et à la charge de celle-ci » : l'État garde donc l'initiative du recours à l'expropriation ou à la préemption, la « Fondation » assumant alors -si elle en est d'accord- la charge de l'indemnité d'expropriation ou se portant acquéreur, et devenant propriétaire du bien exproprié ou préempté ;

- la « Fondation » peut ensuite céder « de gré à gré » le bien dont elle est devenue propriétaire, sous condition que l'acquéreur l'utilise « conformément aux prescriptions d'un cahier des charges annexé à l'acte de cession ».

Ce dispositif présente certainement un intérêt : il permet à l'État, si la Fondation en est d'accord, de se décharger sur elle du soin d'assumer la charge financière liée à l'expropriation ou à la préemption, il permet à la Fondation, si l'État le juge opportun, de devenir propriétaire et gestionnaire, au moins temporairement, d'un bien menacé.

Il pose cependant, tel qu'il est présenté, deux problèmes :

- la substitution de la « Fondation », personne de droit privé, au propriétaire exproprié, ne peut se justifier que si la « Fondation » est investie de la mission de service public correspondant à la sauvegarde de l'intérêt public qui légitime l'expropriation. Si celle-ci ne devait avoir pour effet que de substituer un propriétaire privé à un autre propriétaire privé, sans apporter de garanties supplémentaires de respect de l'intérêt public on pourrait en effet s'interroger sur sa finalité ;

- si la « Fondation » n'est pas investie d'une mission de service public, on voit mal sur quel fondement elle peut être autorisée à imposer à un éventuel cessionnaire des servitudes correspondant à la sauvegarde de l'intérêt public qui a motivé l'expropriation ;

- enfin, il paraît souhaitable -et logique- que les cessions à un tiers -public ou privé- des biens acquis par la « Fondation » en application de cet article soient entourées des mêmes garanties, pour l'acquéreur comme pour l'ancien propriétaire, que les cessions de biens expropriés par des collectivités publiques (État, département ou communes).

II. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement substituant au second alinéa de l'article deux alinéas nouveaux afin :


• de prévoir que la « Fondation » gérera les biens acquis par préemption ou expropriation conformément à un cahier des charges définissant la mission de service public dont elle sera investie et les conditions dans lesquelles elle devra l'assurer : cette mission, qui justifie le transfert de propriété du bien à la « Fondation », doit en effet être précisée aussi bien dans l'intérêt de la « Fondation » que dans celle de l'État expropriant.


• d'aligner les conditions de cession par la « Fondation » des biens préemptés ou expropriés à son profit sur celles applicables à la cession des biens expropriés par les collectivités publiques expropriantes. Ces conditions, prévues à l'article 9-2 de la loi du 31 décembre 1913 1 ( * ) , apportent en effet toutes garanties de respect à la fois des intérêts publics en jeu et du droit de propriété :

- il prévoit d'imposer à l'acquéreur le respect d'un cahier des charges conforme à un cahier des charges type approuvé par décret en Conseil d'État ;

- si le cessionnaire est une personne privée, le « principe et les conditions de la vente sont approuvées par décret en Conseil d'État », et l'ancien propriétaire est « mis en mesure de présenter ses observations ».

- si le cessionnaire est une personne publique, il ne pourra céder à son tour le bien qu'après que le ministre chargé des affaires culturelles a été appelé à formuler ses observations, à peine de nullité de la vente.


• de soumettre la « Fondation », comme les personnes publiques propriétaires de biens classés, à l'obligation de recueillir les observations du ministre chargé des affaires culturelles avant de procéder à l'aliénation du bien acquis après expropriation ou préemption.

Article 9 - Fondations abritées au sein de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose d'offrir à la « Fondation du patrimoine » la faculté d'accueillir en son sein des « fondations filiales » dépourvues de la personnalité juridique.

La création d'une fondation, c'est-à-dire l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général à but non lucratif, n'aboutit pas forcément à la création d'une personne morale.

Le droit des fondations permet en effet aux fondateurs de créer, sous forme de dons ou de legs sub modo à une personne morale, une fondation auprès d'une fondation reconnue d'utilité publique préexistante, dont les statuts ont été agréés à l'effet de recevoir des versements pour le compte d'oeuvres d'intérêt général. La fondation se concrétise alors comme un compte individualisé au sein de la fondation-mère ; elle ne donne pas lieu à la création d'une personne morale distincte.

Jusqu'en 1987, seule la Fondation de France détenait de ses statuts la faculté de gérer de tels comptes ; la pratique administrative reconnaissait cependant le même avantage à l'Institut de France. L'article 5 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat a ouvert plus largement cette capacité aux fondations reconnues d'utilité publique agréées préalablement à cet effet.

Le présent article vous invite donc à considérer que les dérogations apportées par le projet de loi au droit commun des fondations reconnues d'utilité publique ne font pas obstacle à ce que la « Fondation du patrimoine » puisse accueillir des « fondations filiales ».

Il pose toutefois une condition : que l'oeuvre poursuivie par l'auteur du don ou du legs assorti de charge se rattache aux missions de la « Fondation du patrimoine ».

Enfin et conformément aux dispositions du premier alinéa de l'article 20 de la loi précitée du 23 juillet 1987 relatif à la protection de l'appellation de fondation, il rappelle que les fondations abritées par la « Fondation du patrimoine » pourront légalement utiliser l'appellation de fondation.

Concrètement, les dispositions de cet article présentent un intérêt certain. Elles permettront, par exemple, aux propriétaires d'un monument historique d'ouvrir un compte particulier au sein de la « Fondation du patrimoine », en y affectant irrévocablement des biens, des droits ou des revenus à l'entretien de leur bien immobilier. La création d'une telle fondation présente deux avantages : elle garantit la pérennité de l'oeuvre considérée et permet de décharger les générations futures de cette contrainte ; elle transfère à la « Fondation du patrimoine » la responsabilité de la gestion de cet entretien.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 - Régime fiscal de la « Fondation du patrimoine »

I . Commentaire du texte du projet de loi

Afin de mettre la « Fondation du patrimoine » à l'abri d'une interprétation restrictive des services fiscaux, cet article vise explicitement à faire bénéficier la future « Fondation » des dispositions du code général des impôts applicables aux fondations reconnues d'utilité publique.

Parmi ces dispositions, il convient de distinguer entre celles qui ont trait à la taxation des revenus des activités ou du patrimoine de la fondation, d'une part, et celles qui sont relatives à la fiscalité des dons faits à ces organismes, d'autre part.

1. La fiscalité applicable aux revenus de la « fondation »

Plus en réalité que leur statut juridique, c'est l'absence de but lucratif qui détermine la fiscalité applicable aux revenus des activités ou du patrimoine d'une fondation reconnue d'utilité publique. À l'exception en effet des dispositions du III de l'article 219 bis du code général des impôts (instituant au bénéfice des seules fondations reconnues d'utilité publique un abattement de 100.000 francs sur le montant dû de l'impôt sur les sociétés), le régime fiscal des fondations reconnues d'utilité publique ne diffère pas de celui des associations sans but lucratif en général, et des associations reconnues d'utilité publique en particulier.


• Impôt sur les sociétés

Sans entrer ici dans le détail des dispositions prévues par le code général des impôts, l'on retiendra que lorsque l'activité de la fondation est totalement dépourvue de but lucratif -ou que ses activités industrielles ou commerciales présentent un caractère accessoire non susceptible de remettre en cause sa gestion désintéressée 1 ( * ) -, les excédents de recettes correspondants ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés.

Dans cette hypothèse, la fondation reste soumise à l'impôt sur les sociétés quant aux revenus qu'elle tire de son patrimoine (location d'immeubles, revenus agricoles ou forestiers, revenus des valeurs mobilières), dans les conditions prévues par l'article 206-5 du code général des impôts. Le taux d'imposition est toutefois inférieur au taux normal (33,3 %) : il est, selon les cas, égal à 24 % ou à 10 % des revenus nets, les fondations reconnues d'utilité publique bénéficiant encore d'un abattement forfaitaire de 100.000 francs sur le montant de l'impôt à verser. Il faut enfin mentionner plusieurs cas d'exonération totale, concernant notamment les revenus tirés des bâtiments ruraux, les revenus fonciers, agricoles ou forestiers concourant directement à l'objet de la fondation, les dividendes provenant d'actions de sociétés françaises.

En revanche, dès lors que la fondation accomplit des actes industriels ou commerciaux ne répondant pas à la qualification d'activité accessoire, les revenus correspondants sont soumis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.


• Taxe sur la valeur ajoutée

Les fondations reconnues d'utilité publique ne sont généralement pas soumises à la TVA.

Toutefois, lorsque la fondation est amenée à accomplir, dans l'exercice de sa mission des actes identiques à ceux que réalisent les entreprises (accueil rémunéré de malades ou de personnes âgées, visites payantes, éditions et vente d'ouvrages,...), les activités correspondantes sont soumises à la TVA dans les conditions de droit commun.

Il faut cependant mentionner deux cas d'exonération prévus par l'article 261 du code général des impôts. Ils concernent les recettes de six manifestions de bienfaisance ou de soutien par an organisées par les fondations présentant un caractère social, éducatif, sportif ou philanthropique, d'une part, et les opérations réalisées par des fondations à caractère social ou philanthropique dès lors que les prix pratiqués ont été homologués par la puissance publique ou que des opérations analogues ne sont pas couramment réalisées à des prix comparables par des entreprises commerciales, d'autre part.

2. Le régime fiscal des dons ou des legs faits aux fondations

Les dons et les legs effectués auprès de fondations reconnues d'utilité publique sont encouragés par un dispositif fiscal particulièrement incitatif.


• Les particuliers bénéficient, dans les conditions définies par l'article 200 du code général des impôts, d'une réduction d'impôt sur le revenu à raison des versements ou des dons effectués au profit « d'oeuvres ou organismes, d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue ou des connaissances scientifiques françaises ».

Lorsque l'organisme bénéficiaire desdits dons ou versements est une association ou une fondation reconnue d'utilité publique, la réduction d'impôt atteint 40 % des sommes versées dans la limite de 5 % du revenu imposable (le plafond étant fixé à 1,25 % dans les autres cas).

Dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale, la proposition de loi déposée par M. Michel Péricard 1 ( * ) proposait de porter de 40 à 50 % le taux de la réduction d'impôt consentie et à 5,25 % le plafond de déductibilité admis dans le cas des versements effectués au bénéfice d'organismes d'utilité publique. Au cours de sa séance publique du 12 mars, le Sénat a, sur la proposition de son rapporteur, M. Jacques Oudin, porté à 6 % ce plafond de déductibilité.


• L'article 238 bis du code général des impôts permet aux entreprises de déduire de leurs bénéfices imposables, dans la limite de 3 %o de leur chiffre d'affaires, les versements effectués au bénéfice d'organismes d'utilité publique poursuivant l'un des objectifs d'intérêt général énumérés ci-dessus.

La proposition de loi précitée tend à porter à 3,25 %o le plafond de déduction des dons consentis à ces organismes.


• Enfin, l'article 795 du code général des impôts exonère des droits de mutation à titre gratuit notamment « les dons et les legs consentis aux établissements (...) d'utilité publique, dont les ressources sont exclusivement affectées à des oeuvres scientifiques, culturelles ou artistiques à caractère désintéressé ».

II. Position de la commission

Votre commission des affaires culturelles a adopté cet article sans modification.

Article 11 - Création et dissolution de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Conformément au droit classique des fondations reconnues d'utilité publique, le projet de loi subordonne l'accession de la « Fondation du patrimoine » à la personnalité morale à la publication au Journal officiel du décret en Conseil d'État lui accordant la reconnaissance d'utilité publique et approuvant ses statuts.

Il précise que la reconnaissance d'utilité publique pourra lui être retirée, dans les mêmes formes, si elle ne remplissait plus les conditions nécessaires à son objet.

Il propose enfin de soumettre au respect des dispositions prévues par les articles 19-11 et 19-12 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 1 ( * ) , c'est-à-dire aux règles applicables aux fondations d'entreprise, la dissolution de la « Fondation du patrimoine ».

II. Position de la commission

Les dispositions relatives à la création et au retrait de la reconnaissance d'utilité publique prévues à cet article peuvent paraître quelque peu superflues, en ce sens qu'elles ne comportent aucune novation au regard des règles classiques applicables aux fondations reconnues d'utilité publique. La référence aux articles 19-11 et 19-12 de la loi précitée du 23 juillet 1987 paraît en revanche inopportune.

En effet, et de la même façon qu'à l'article 7 (ressources de la « Fondation du patrimoine »), la soumission partielle de la future « Fondation » au régime particulier des fondations d'entreprise est susceptible d'introduire un élément de confusion inutile dans la définition de son statut juridique.

Qui plus est, certaines des dispositions prévues par l'article 19-11 susvisé s'inscrivent en contradiction avec les règles régissant la « Fondation du patrimoine ». Alors que cette dernière est constituée pour une durée indéterminée, l'article 19-11 de la loi précitée du 23 juillet 1987 prévoit, outre le retrait de l'autorisation administrative à laquelle est subordonnée leur création, deux cas de dissolution des fondations d'entreprise : l'arrivée du terme (les fondations d'entreprise étant constituées pour une durée déterminée supérieure ou égale à cinq ans) ; le retrait amiable de l'ensemble des fondateurs, sous réserve qu'ils aient intégralement versé les sommes qu'ils s'étaient engagés à payer (la fondation d'entreprise repose en effet sur un engagement pluriannuel des entreprises fondatrices, destiné à financer un programme d'action préalablement établi).

Enfin, la référence aux articles 19-11 et 19-12 n'apporte aucune garantie supplémentaire au regard des règles classiques applicables à la dissolution des fondations reconnues d'utilité publique auxquelles serait, dans le silence de la présente loi, soumise la « Fondation du patrimoine ». Les statuts-types, élaborés par le ministère de l'intérieur à l'attention des établissements sollicitant la reconnaissance d'utilité publique en tant que fondation, prévoient en effet la nomination d'un ou plusieurs commissaires chargés de la liquidation des biens de la fondation et d'en attribuer l'actif net à un ou plusieurs établissements publics, fondations ou associations reconnues d'utilité publique poursuivant un objectif similaire.

Les délibérations correspondantes du conseil d'administration doivent être transmises sans délai au ministre de l'intérieur et au ministre compétent. Elles ne sont valables qu'après avoir été approuvées par le Gouvernement.

En cas de carence du conseil d'administration ou à défaut d'approbation de ses décisions par l'autorité de tutelle, la dévolution des biens de la fondation dissoute intervient par décret.

Votre commission des affaires culturelles a, pour ces motifs, adopté un amendement de suppression de la dernière phrase du second alinéa de cet article.

Article 12 - Tutelle exercée sur la « Fondation du patrimoine »

I . Commentaire du texte du projet de loi

Cet article précise les modalités d'exercice de la tutelle administrative à laquelle est soumise la « Fondation du patrimoine ».

Pour s'assurer de la régularité du fonctionnement de la « Fondation du patrimoine », l'autorité administrative est habilitée à se faire communiquer tous documents et à procéder à toute investigation utile. Elle est destinataire du rapport d'activité et des comptes (compte de résultat, bilan et annexes) annuels de la « Fondation du patrimoine ».

Ces pouvoirs sont comparables à ceux qui sont traditionnellement octroyés aux pouvoirs publics pour exercer leur tutelle sur les fondations reconnues d'utilité publique.

Si l'on considère par ailleurs que la proportion des représentants de l'État au sein du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine » sera inférieure de moitié à ce qu'elle est traditionnellement, le contrôle de l'administration sur la future « Fondation » sera, contrairement à ce que certains ont pu craindre, en définitive allégé.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 - Soumission de la « Fondation du patrimoine » au contrôle de la Cour des comptes

I . Commentaire du texte du projet de loi

Cet article soumet explicitement la « Fondation du patrimoine » au contrôle de la Cour des comptes.

Dans la mesure où la « Fondation du patrimoine » est habilitée à recevoir des dons ou des legs et qu'elle pourrait amenée à faire appel à la générosité publique, en lançant par exemple une campagne nationale de souscription en faveur de la restauration d'un monument historique ou d'un site naturel, il est vraisemblable qu'elle y aurait été soumise indépendamment des dispositions du présent article comme entrant dans le champ d'application de l'article L.111-8 du code des juridictions financières.

Dans un souci de clarté et de transparence, il ne paraît pas inutile toutefois de rappeler ici expressément l'existence de ce contrôle, qui paraît de nature, dans le contexte actuel, à rassurer les bienfaiteurs potentiels.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 - Protection de l'appellation de « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article protège l'appellation de « Fondation du patrimoine » et en réserve l'exclusivité à la future fondation.

Il prévoit de sanctionner pénalement d'une amende de 15.000 francs toute personne qui contreviendrait aux dispositions qu'il prévoit.

II . Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné, au cours d'une réunion tenue le 13 mars 1996 sous la présidence de M. Adrien Gouteyron, le projet de loi n° 217 (1995-1996) relatif à la « Fondation du patrimoine ».

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Ivan Renar, observant qu'en raison de traditions culturelles différentes, le modèle britannique du National Trust n'était pas directement transposable en France, a regretté que l'on n'ait pas préféré un élargissement des missions et un accroissement des moyens d'intervention de la Caisse nationale des monuments historiques des sites à la création d'une « Fondation du patrimoine ». Il a craint que cette solution ne favorise un désengagement de l'État et que l'extension des préoccupations patrimoniales à la conservation du patrimoine de proximité ne s'exerce au détriment de la restauration et de l'entretien et des monuments historiques classés ou inscrits.

Il s'est par ailleurs interrogé sur l'opportunité d'offrir à une personne morale de droit privé la faculté de bénéficier des procédures d'expropriation pour cause d'utilité publique. Regrettant enfin la lenteur qui caractérisait trop souvent l'intervention publique en faveur des monuments menacés, il a toutefois admis que l'action de la future « Fondation » présenterait l'avantage de la souplesse et de la rapidité.

M. Jean-Pierre Camoin s'est félicité de la création de la « Fondation du patrimoine » et des choix opérés à cette fin par le projet de loi. Il a demandé au rapporteur de lui préciser si la future « Fondation » serait soumise à la tutelle a priori du Préfet et a souhaité obtenir des précisions sur les modalités de création de fondations abritées au sein de la « Fondation du patrimoine », indiquant qu'il redoutait un afflux des demandes auquel elle pourrait peut-être difficilement faire face.

M. Franck Sérusclat s'est inquiété de la complexité du statut juridique de la future « Fondation du patrimoine » et a demandé au rapporteur de lui préciser s'il fallait y voir une fondation ou une association. Il a craint que la faculté offerte à cette personne morale de droit privé d'acquérir, en bénéficiant éventuellement de la mise en oeuvre de prérogatives de puissance publique, puis d'aliéner des biens culturels ne l'écarte de sa mission d'intérêt général à but non lucratif. Il s'est enfin demandé si la constitution de cette « Fondation », qui offrirait une tribune aux associations de défense du patrimoine, contribuerait à aplanir ou au contraire à aggraver les difficultés rencontrées par l'État dans l'exercice de sa mission d'aménagement du territoire.

M. Ambroise Dupont, soulignant que le petit patrimoine, ayant perdu son utilité économique ou sociale, courait un réel danger, a rendu hommage à M. Jean-Paul Hugot auquel revenait l'idée de la création d'une « Fondation du patrimoine ». Il a demandé au rapporteur des précisions sur le fonctionnement de la future « Fondation ». Il s'est notamment interrogé sur les modalités d'identification du patrimoine de proximité susceptible d'être protégé, de sauvetage du petit patrimoine menacé et de gestion de ce patrimoine durant le temps de son portage par la « Fondation du patrimoine ». Il a enfin souhaité que l'organisation de la « Fondation du patrimoine » soit largement décentralisée.

M. Marcel Vidal s'est déclaré sceptique sur le fonctionnement de la future « Fondation du patrimoine ». Il a regretté que l'on n'ait pas préféré accroître les crédits budgétaires inscrits sur la ligne « patrimoine rural non protégé » et a souligné les risques de désengagement de l'État qui résulteraient de la création de la « Fondation ». Il a interrogé le rapporteur sur les relations que celle-ci entretiendrait avec la direction du patrimoine d'une part, et les élus locaux d'autre part. Il s'est inquiété de la façon dont cet organisme parviendrait à compenser les disparités locales. Il s'est enfin inquiété de l'insuffisante représentation des élus au sein du conseil d'administration.

Répondant aux différents intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

- la notion de patrimoine de proximité recouvre l'ensemble des édifices répertoriés par les services de l'Inventaire général mais qui ne sont ni classés ni inscrits à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques. Leur intérêt ne justifie généralement pas une mesure de protection nationale, mais ils présentent un intérêt historique, architectural, ethnologique et peuvent mobiliser autour de leur préservation la population locale ;

- contrairement aux apparences, il existe dans notre pays une tradition de mobilisation des particuliers en faveur du patrimoine comparable à celle que l'on observe chez nos voisins britannique, qui avait notamment été illustrée par l'action du Touring Club de France. Si le National Trust britannique sert de référence à la future « Fondation », elle s'insère toutefois dans un contexte différent puisque la mission régalienne de l'État en matière de conservation du patrimoine est affirmée en France depuis plus de deux siècles. En outre, la « Fondation du patrimoine » disposera, à la différence du National Trust qui étouffe aujourd'hui sous le poids de la gestion de ses nombreuses propriétés, de la faculté d'aliéner les biens culturels qu'elle pourrait être amenée à acquérir ;

- les missions de la Caisse nationale des monuments historiques et des sites ont été recentrées en avril dernier sur celles qui ont présidé à la création de cet établissement public en 1914 : la gestion et la présentation au public des monuments historiques appartenant à l'État. Il ne lui était donc pas possible d'assumer les missions qui seront confiées à la future « Fondation ». Par ailleurs, les crédits budgétaires inscrits sur la ligne « patrimoine rural non protégé » restent notoirement insuffisants pour répondre aux besoins de conservation du petit patrimoine ; c'est la raison pour laquelle il est apparu nécessaire de mobiliser d'autres opérateurs et d'autres sources de financement autour de la sauvegarde du patrimoine de proximité ;

- le risque de désengagement de l'État à l'égard de la restauration et de l'entretien du patrimoine protégé au titre des monuments historiques ne paraît pas avéré. Depuis 1988, cet effort s'inscrit en effet dans le cadre de lois de programmation pluriannuelle. On observera, par ailleurs, que l'État n'a jamais exercé de responsabilités particulières à l'égard de la préservation du patrimoine de proximité ;

- la création de la « Fondation du patrimoine » constitue une petite révolution : c'est la première fois depuis deux siècles que l'État n'apporte pas une réponse étatique à un problème posé dans le domaine du patrimoine ;

- l'État exercera une tutelle allégée sur la « Fondation du patrimoine », dans les conditions qui sont définies par l'article 12 du projet de loi. La « Fondation » sera en outre soumise au contrôle de la Cour des comptes ;

- la constitution de fondations abritées au sein de la « Fondation du patrimoine » résultera de l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif se rattachant aux missions de la « Fondation ». Elle prendra la forme de l'ouverture de comptes particuliers ;

- la complexité apparente du fonctionnement de la future« Fondation » résulte de la volonté d'impliquer les fondateurs dans le processus de décision. Elle participe du souci de responsabiliser les acteurs du patrimoine ;

- l'éparpillement géographique du patrimoine de proximité constitue un gage de la répartition de l'intervention de la « Fondation du patrimoine » sur l'ensemble du territoire ;

- il ne paraît pas possible d'envisager de sauvegarder l'ensemble du petit patrimoine menacé de destruction. On peut néanmoins imaginer qu'une forte mobilisation locale en faveur de la préservation d'un édifice pourrait inciter la « Fondation du patrimoine » à intervenir en ce sens ;

- deux amendements proposés à la commission tendent respectivement à assurer la représentation des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine » et à entourer de garanties la cession des biens acquis par la « Fondation du patrimoine » grâce à la mise en oeuvre de prérogatives de puissance publique.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles, au cours duquel sont notamment intervenus, outre le président et le rapporteur, MM. James Bordas, Jean-Pierre Camoin, Ambroise Dupont, Pierre Laffitte et Mme Danièle Pourtaud.

Après avoir adopté les amendements proposés par son rapporteur, la commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

ANNEXES

TEXTES CITÉS EN RÉFÉRENCE


• Loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques (articles 6, 7, 8, 9-2)

ï Loi du 31 décembre 1921 portant fixation du budget général de l'exercice 1922 (articles 37 et 38)

ï Loi du 2 mai 1930 ayant pour objet de réorganiser la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque (article 16)


• Loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat (articles 19-3, 19-8, 19-11, 19-12)

Loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques

CHAPITRE PREMIER

DES IMMEUBLES

.........................................................................................................................................

Art. 6. - Le ministre des beaux-arts peut toujours, en se conformant aux prescriptions de la loi du 3 mai 1841, poursuivre au nom de l'État l'expropriation d'un immeuble déjà classé ou proposé pour le classement , en raison de l'intérêt public qu'il offre au point de vue de l'histoire ou de l'art. Les départements et les communes ont la même faculté.

La même faculté leur est ouverte à l'égard des immeubles dont l'acquisition est nécessaire pour isoler, dégager, assainir ou mettre en valeur un immeuble classé ou proposé pour le classement ou qui se trouve situé dans le champ de visibilité d'un tel immeuble.

Art. 7. - À compter du jour où l'administration des beaux-arts notifie au propriétaire d'un immeuble non classé son intention d'en poursuivre l'expropriation, tous les effets du classement s'appliquent de plein droit à l'immeuble visé. Ils cessent de s'appliquer si la déclaration d'utilité publique n'intervient pas dans les douze mois de cette notification.

Lorsque l'utilité publique a été déclarée, l'immeuble peut être classé sans autres formalités par arrêté du ministre des beaux-arts. À défaut d'arrêté de classement, il demeure néanmoins provisoirement soumis à tous les effets du classement, mais cette sujétion cesse de plein droit si dans les trois mois de la déclaration d'utilité publique l'administration ne poursuit pas l'obtention du jugement d'expropriation.

Art. 8. - Les effets du classement suivent l'immeuble classé, en quelques mains qu'il passe.

Quiconque aliène un immeuble classé est tenu de faire connaître à l'acquéreur l'existence du classement.

Toute aliénation d'un immeuble classé doit, dans les quinze jours de sa date, être notifiée au ministre des beaux-arts par celui qui l'a consentie.

L'immeuble classé qui appartient à l'État, à un département, à une commune, à un établissement public, ne peut être aliéné qu'après que le ministre des beaux-arts a été appelé à présenter ses observations ; il devra les présenter dans le délai de quinze jours après la notification. Le ministre pourra, dans le délai de cinq ans, faire prononcer la nullité de l'aliénation consentie sans l'accomplissement de cette formalité.

.........................................................................................................................................

Art. 9-2. - Les immeubles classés, expropriés par application des dispositions de la présente loi, peuvent être cédés de gré à gré à des personnes publiques ou privées. Les acquéreurs s'engagent à les utiliser aux fins et dans les conditions prévues au cahier des charges annexé à l'acte de cession. Des cahiers des charges types sont approuvés par décret en Conseil d'État. En cas de cession à une personne privée, le principe et les conditions de la cession sont approuvés par décret en Conseil d'État, l'ancien propriétaire ayant été mis en mesure de présenter ses observations.

Les dispositions de l'article 8 (4e alinéa) restent applicables aux cessions faites à des personnes publiques en vertu des dispositions du premier alinéa du présent article.

.........................................................................................................................................

Loi du 31 décembre 1921 portant fixation du budget général de l'exercice 1922

.........................................................................................................................................

Art. 37. - L'État pourra exercer, sur toute vente publique d'oeuvres d'art, un droit de préemption par l'effet duquel il se trouvera subrogé à l'adjudicataire. La déclaration faite par le ministre des affaires culturelles, qu'il entend éventuellement user de son droit de préemption , sera formulée, à l'issue de la vente, entre les mains de l'officier public ou ministériel dirigeant les adjudications. La décision du ministre devra intervenir dans le délai de quinze jours.

L'État pourra également exercer ce droit à la demande et pour le compte des collectivités territoriales.

Art. 38. - Un règlement d'administration publique déterminera les détails d'application des articles 33 à 37.

.........................................................................................................................................

Loi du 2 mai 1930 ayant pour objet de réorganiser la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque

.........................................................................................................................................

TITRE II

INVENTAIRE ET CLASSEMENT DES MONUMENTS NATURELS ET DES SITES

..................................................................................................................................................................

Art. 16. - À compter du jour où l'administration des beaux-arts notifie au propriétaire d'un monument naturel ou d'un site non classé son intention d'en poursuivre l'expropriation, tous les effets du classement s'appliquent de plein droit à ce monument naturel ou à ce site. Ils cessent de s'appliquer si la déclaration d'utilité publique n'intervient pas dans les six mois de cette notification. Lorsque l'utilité publique a été déclarée, l'immeuble peut être classé sans autre formalité par arrêté du ministre des beaux-arts.

.........................................................................................................................................

Loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat

.........................................................................................................................................

Art. 19-3. - La fondation d'entreprise peut, sous réserve des dispositions de l'article 19-8, faire tous les actes de la vie civile qui ne sont pas interdits par ses statuts mais elle ne peut acquérir ou posséder d'autres immeubles que ceux nécessaires au but qu'elle se propose. Toutes les valeurs mobilières doivent être placées en titres nominatifs, en titres pour lesquels est établi le bordereau de références nominatives prévu à l'article 55 de la loi n° 87-416 du 17 juin 1987 sur l'épargne ou en valeurs admises par la Banque de France en garanties d'avances. Lorsque la fondation d'entreprise détient des actions des sociétés fondatrices ou de sociétés contrôlées par elles, la fondation ne peut exercer les droits de vote attachés à ces actions.

.........................................................................................................................................

Art. 19-8. - Les ressources de la fondation d'entreprise comprennent :

1° Les versements des fondateurs à l'exception de la dotation initiale ;

2° Les subventions de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ;

3° Le produit des rétributions pour services rendus ;

4° Les revenus de la dotation initiale et des ressources mentionnés aux 1°, 2° et 3° ci-dessus.

Sous peine de retrait de l'autorisation administrative prévue à l'article 19-1, la fondation d'entreprise ne peut faire appel à la générosité publique ; elle ne peut recevoir de dons ni de legs.

.........................................................................................................................................

Art. 19-11. - Lorsque la fondation est dissoute, soit par l'arrivée du terme, soit à l'amiable par le retrait de l'ensemble des fondateurs, sous réserve qu'ils aient intégralement payé les sommes qu'ils se sont engagés à verser, un liquidateur est nommé par le conseil d'administration. Si le conseil n'a pu procéder à cette nomination ou si la dissolution résulte du retrait de l'autorisation, le liquidateur est désigné par l'autorité judiciaire.

La nomination du liquidateur est publiée au Journal officiel.

Art. 19-12. - En cas de dissolution d'une fondation d'entreprise, les ressources non employées et la dotation sont attribuées par le liquidateur à un ou plusieurs établissements publics ou reconnus d'utilité publique dont l'activité est analogue à celle de la fondation d'entreprise dissoute.

* 1 Parmi ceux-ci 700 monuments n'ont fait l'objet que d'un classement partiel (façade, escalier, cheminées...).

* 2 dont 3000 font l'objet d'une inscription partielle.

* 3 Loi de programme n° 88-12 du 5 janvier 1988, pour la période 1988-1993. Loi de programme n° 93-1437 du 31 décembre 1993, pour les années 1994-1998.

* 1 Cette dernière, s'exerçant de façon uniforme sur un périmètre de 500 mètres autour du monument, rendait particulièrement dissuasive et inadaptée toute mesure de classement ou d'inscription pour assurer la protection de ces édifices.

* 1 Conseil d'État, Ass, 28 mai 1971, Ministre de l'équipement et du logement contre fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé « Ville nouvelle Est ».

* 1 Commissions régionales du patrimoine historique, archéologique et ethnologique.

* 1 La section de l'intérieur du Conseil d'État formule un avis sur la déclaration d'utilité publique, à laquelle est subordonnée l'accession des fondations à la personnalité juridique.

* 1 Seules les associations régulièrement déclarées accèdent cependant à la capacité juridique, la « grande capacité », comportant notamment la faculté de recevoir des dons ou des legs, étant par ailleurs réservée aux associations reconnues d'utilité publique.

* 1 Sont considérées comme oeuvres d'art pour l'application de ces articles : « les curiosités, antiquités, livres anciens et tous objets de collection, de peintures, aquarelles, pastels, dessins, sculptures originales et tapisseries anciennes ».

* 1 La pratique administrative reconnaissant toutefois le même avantage à l'Institut de France.

* 1 Représentants du ou des fondateurs : 1/3 ; représentants de l'État : 1/3 ; personnalités qualifiées : 1/3.

* 2 Ils peuvent tout au plus désigner leurs représentants au sein du conseil d'administration (soit 1/3 au plus des membres) et, éventuellement procéder de leur vivant à leur renouvellement.

* 1 Le texte de cet article se trouve annexé à la fin du présent rapport.

* 2 Emmanuel de Roux - Le Monde du 15 février 1996.

* 3 Le texte de cet article se trouve annexé à la fin du présent rapport.

* 1 Le texte des articles correspondants se trouve annexé à la fin du présent rapport.

* 1 Le texte de cet article se trouve annexé à la fin du présent rapport.

* 1 Les critères retenus par la doctrine et la jurisprudence pour admettre le caractère de « recette accessoire » sont rappelés ci-dessus : voir commentaire sous l'article 7 (ressources de la Fondation du patrimoine).

* 1 Sénat n° 179 (1995-1996)

* 1 Le texte de ces articles se trouve annexé à la fin du présent rapport.

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