CHAPITRE PREMIER : POURQUOI UNE RÉVISION DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES ?
I. LES "PERSPECTIVES FINANCIÈRES" : UN INSTRUMENT SOUPLE DE PROGRAMMATION DES DÉPENSES COMMUNAUTAIRES
A. UNE PROGRAMMATION A MOYEN TERME DES DÉPENSES EUROPÉENNES...
Le budget des Communautés européennes s'inscrit, depuis 1989, dans le cadre d'une programmation pluriannuelle des dépenses décidée à la suite de l'accord interinstitutionnel du 27 mai 1988.
La genèse de cet accord conclu entre le Conseil, le Parlement et la Commission peut être trouvée dans la crise budgétaire de 1987. Celle-ci avait opposé le Conseil au Parlement et à la Commission au sujet du plafond des ressources propres à la Communauté.
La programmation financière des dépenses communautaires, vulgarisée sous la dénomination de "paquet Delors I", était censée permettre de trouver une porte de sortie à l'impasse budgétaire d'alors. Elle constituait un compromis entre l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire au terme duquel :
• la montée en charge programmée des
dépenses communautaires devait s'accompagner d'un plafonnement et d'une
meilleure prédictibilité des contributions des
États-membres ;
• la classification des différentes
dépenses par rubrique permettait de préserver l'évolution
nécessaire des dépenses obligatoires et les perspectives de
renforcement des actions correspondant à des dépenses
non-obligatoires.
Le Conseil européen d'Edimbourg du mois de décembre 1992 devait adopter de nouvelles perspectives financières pour 1999, -le "paquet Delors II, 1993"-, consacrées par l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993.
Perspectives financières d'Edimbourg
Crédits d'engagement
Le tableau qui précède présente les perspectives financières qui sont partie intégrante de l'accord interinstitutionnel mentionné.
B. ... QUI MENAGE QUELQUES SOUPLESSES
L'accord interinstitutionnel ménage deux procédures permettant de faire évoluer la programmation à moyen terme des crédits d'engagements du budget communautaire.
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L'adaptation annuelle
des
perspectives financières regroupe :
- Les ajustements techniques opérés en amont de la procédure budgétaire afin de tenir compte de la croissance du PNB et des prix.
Ils supposent, d'une part, de calculer la ligne agricole qui constitue le plafond de la rubrique 1 "Politique agricole commune". Celle-ci est indexée sur les prix et 74 % du taux de croissance réelle.
Ils supposent, d'autre part, de réévaluer les plafonds des autres rubriques en tenant compte de la croissance du PIB de l'année à venir et de la dérive des prix telle qu'elle est prévue.
Ces ajustements sont effectués par la Commission et communiqués aux deux branches de l'autorité budgétaire.
- Les adaptations liées aux conditions d'exécution consistent à adapter le montant total du crédit de paiement en fonction du rythme de consommation des crédits d'engagement.
Les attributions de la Commission dans ce domaine varient selon la nature des dotations concernées. Généralement, ces propositions doivent recueillir l'agrément du Conseil et du Parlement qui statuent à la majorité qualifiée pour l'un et pour l'autre, à la majorité des membres qui le composent et des trois cinquième des suffrages exprimés.
Cependant, s'agissant des crédits relatifs aux fonds structurels et aux fonds de cohésion, la Commission est forte de l'engagement consenti par le Conseil et le Parlement à l'occasion de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 d'autoriser le transfert sur les années ultérieures des dotations non utilisées au cours de l'exercice précédent, même si ce transfert a pour effet d'augmenter les plafonds correspondants des dépenses.
•
La révision des perspectives
financières.
Elle vise à "faire face à la nécessité d'engager des actions non prévues à l'origine dans le respect du plafond des ressources propres."
L'accord interinstitutionnel précise qu'"en règle générale, une telle proposition de révision doit être adoptée avant le début de la procédure budgétaire pour l'exercice ou le premier des exercices concernés par cette révision."
Les règles de majorité sont celles indiquées plus haut à l'occasion de la présentation de la procédure d' "adaptations liées aux conditions d'exécution."
Il existe en réalité plusieurs "architectures" possible de révision des perspectives financières.
Une règle impérative est posée. Comme on l'a vu, les révisions doivent respecter le plafond des ressources propres.
En revanche, et l'hypothèse n'est pas purement théorique compte tenu du fait que les plafonds des crédits d'engagement son souvent inférieurs au plafond des ressources propres, les révisions financières peuvent conduire à une augmentation des plafonds des crédits d'engagement supérieure à ce qu'autorisent les ajustements techniques examinés plus haut.
L'accord institutionnel de 1993 édicte quelques principes devant guider l'exercice de révision.
Il fait d'abord deux recommandations qui sont les suivantes :
- il s'agit d'abord de rechercher si, au sein d'une même rubrique, il existe des possibilités de réaffectation des dépenses entre les programmes qu'elle regroupe sur la base en particulier des sous-exécutions de crédits escomptables ;
- il s'agit, d'autre part, de rechercher les possibilités de compenser le relèvement du plafond d'une rubrique par la réduction du plafond d'une autre rubrique.
Il pose ensuite deux règles :
- aucune révision au titre des dépenses obligatoires ne peut entraîner une réduction du montant disponible pour les dépenses non obligatoires ;
- toute révision doit assurer le maintien d'une relation ordonnée entre engagements et paiements.