N° 447
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SÉNAT
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SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996 |
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 juin 1996.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de résolution, présentée en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Alain LAMBERT sur une recommandation de la commission en vue d'une recommandation du Conseil visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en France. Application de l'article 104 C, paragraphe 7 du traité instituant la Communauté européenne (n° E-648),
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
1 Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires : Alain Lambert, rapporteur général : Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.
Voir le numéro :
Sénat : 436 (1995-1996).
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Union européenne.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des Finances est saisie de la proposition de résolution n° 436 (1995-1996), présentée par M. Alain Lambert, sur une recommandation de la commission en vue d'une recommandation du Conseil visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en France (n° E 648).
Il s'agit de la troisième application de la procédure prévue par l'article 104 C paragraphe 7 du traité instituant la Communauté européenne tel qu'il résulte du traité sur l'Union européenne.
Après un bref rappel de cette procédure, dite des déficits excessifs, votre commission des Finances vous soumet sa position sur le contenu de la recommandation susceptible d'être adressée cette année à la France.
Par ailleurs, en annexe à ce rapport, figure une étude qui, à partir de quelques expériences récentes et réussies de réduction du déficit dans les pays industrialisés, présente les conditions nécessaires à une réduction durable des dépenses publiques.
I. LA PROCÉDURE DES DÉFICITS PUBLICS EXCESSIFS
Le Traité de Maastricht relatif à la constitution de l'Union économique et monétaire (UEM) définit le cadre des règles de surveillance multilatérale des politiques économiques par la commission européenne et le Conseil des ministres.
Parmi ces dispositions, l'article 104 C organise la procédure particulière prévue pour les déficits publics excessifs. Cette procédure a été mise en oeuvre pour la première fois en 1994.
A. L'ARTICLE 104 C DU TRAITÉ
Aux termes de cet article, les États membres doivent, au cours de la deuxième phase de l'UEM, s'efforcer d'éviter les déficits excessifs.
Ceux-ci sont liés au respect de deux critères :
- le seuil de 3 % pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut,
- le seuil de 60 % pour le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut.
Si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l'un d'eux, la commission élabore un rapport. Il en est de même si la commission, en dépit du respect des exigences découlant des critères, estime qu'il y a un risque de déficit excessif dans un État membre. La commission dispose ainsi d'une certaine marge d'appréciation.
Le Comité monétaire rend alors un avis sur le rapport de la commission qui adresse ensuite un avis au Conseil.
Celui-ci, statuant à la majorité qualifiée 1 ( * ) décide, après une évaluation globale, s'il y a ou non déficit excessif. Si tel est le cas, il adresse une recommandation à l'État membre concerné afin que celui-ci mette un terme à cette situation dans un délai donné.
On observera que, dans la deuxième phase de l'UEM, ces recommandations n'ont pas de valeur contraignante, mais seulement une valeur indicative.
On observera que, dans la deuxième phase de l'UEM, ces recommandations n'ont pas de valeur contraignante, mais seulement une valeur indicative.
Article 104 C paragraphe 6 : « Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la commission, et compte tenu des observations éventuelles de l'Etat membre concerné, décide, après une évaluation globale, s'il y a ou non un déficit excessif. »
Article 104 C paragraphe 7 : « Lorsque le Conseil, conformément au paragraphe 6, décide qu'il y a un déficit excessif, il adresse des recommandations à l'État membre concerné afin que celui-ci mette un terme à cette situation dans un délai donné. Sous réserve des dispositions du paragraphe 8, ces recommandations ne sont pas rendues publiques. »
B. L'APPLICATION DE CES DISPOSITIONS
1. Une première application à l'automne 1994
Le dispositif prévu par l'article 104 C a été mis en oeuvre pour la première fois en 1994.
Son déroulement chronologique a été précisé par un règlement du Conseil en date du 22 novembre 1993 destiné à permettre la surveillance des déficits à compter du 1er janvier 1994.
Déroulement chronologique de la première application de la procédure des déficits excessifs
Mars 1994 : les États membres communiquent à la commission des informations sur leurs déficits publics et leur dette publique.
6 septembre 1994 : la commission adresse des avis au Conseil sur la situation de 10 États membres (Belgique, Danemark, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni), ainsi que des recommandations de décisions sur l'existence d'un déficit excessif dans ces 10 pays.
11 septembre 1994 : au cours d'une réunion informelle, les ministres de l'économie et des finances constatent qu'il y a déficit excessif dans ces 10 pays.
26 septembre 1994 : le Conseil ECOF1N décide que 10 États membres de l'Union présentent des déficits excessifs.
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5 octobre 1994 : la commission adopte le texte des 10 projets de recommandations du Conseil qui sont aussitôt transmis aux Gouvernements des États membres. Ce même jour, le Conseil d'État estime que la recommandation concernant la France est une proposition d'acte communautaire dont le Parlement doit être saisi en application de l'article 88-4 de la Constitution. 6 octobre 1994 : le texte de la recommandation est soumis par le Gouvernement à l'Assemblée nationale et au Sénat. 10 octobre 1994 : le Conseil ECOFIN examine les projets de recommandation de la Commission et exprime son consensus sur les 10 recommandations adressées aux États membres en situation de déficit excessif ; il décide de reporter leur approbation définitive à une séance ultérieure. 17 octobre 1994 : l'Assemblée nationale adopte, après débat en séance publique, une résolution sur le projet de recommandation du Conseil. 20 octobre 1994 : le Sénat adopte, après débat en séance publique, une résolution sur le projet de recommandation du Conseil. 7 novembre 1994 : le Conseil ECOFIN approuve définitivement les 10 recommandations |
2. Une deuxième application au printemps 1995
À la suite des observations présentées par la France au mois de novembre 1994, la commission a accepté de modifier le calendrier fixé pour la procédure. En conséquence, le texte des recommandations susceptibles d'être adressées aux États membres doit être soumis à l'approbation du Conseil entre les mois de juin et juillet.
Ainsi, le Conseil ECOFIN a décidé que 12 États membres de l'Union européenne présentaient des déficits excessifs lors d'une réunion qui s'est tenue le 19 juin 1995. Le Conseil qui a approuvé définitivement le texte des recommandations s'est déroulé le 10 juillet suivant.
Par ailleurs, conformément au souhait de la France, le délai imparti aux États membres pour réagir aux textes des recommandations a été allongé.
En 1994, le Parlement n'avait disposé que de 5 jours entre le moment où le Conseil d'État avait estimé que la recommandation concernant la France était une proposition d'acte communautaire dont le Parlement devait être saisi en application de l'article 88-4 de la Constitution 2 ( * ) et la date prévue pour le Conseil ECOFIN qui devait adopter le texte des recommandations.
La brièveté de ces délais avait suscité une vive réaction de l'Assemblée nationale et du Sénat qui avait permis au Gouvernement français d'obtenir, lors du Conseil ECOFIN du 10 octobre 1994, le report de l'adoption des recommandations à un Conseil ultérieur.
En 1995, le calendrier communautaire a pris en compte les exigences françaises. Un délai de trois semaines a été prévu entre la réunion de la commission qui a adopté le texte des recommandations, le 21 juin 1995, et la séance du Conseil ECOFIN qui les a approuvés le 10 juillet 1995.
Le Parlement a ainsi eu la possibilité de se prononcer en dehors de toute précipitation. Votre commission s'est félicitée l'année dernière de cette évolution à laquelle le Gouvernement, notamment du fait de la présidence française, a largement contribué.
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Déroulement chronologique de la deuxième application de la procédure des déficits excessifs Mars 1995 : les États membres communiquent à la commission des informations sur leurs déficits publics et leur dette publique. 31 mai 1995 : la commission adresse des avis au Conseil sur la situation de 12 États membres (Belgique, Danemark, Grèce, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Autriche, Portugal, Finlande, Suède, Royaume-Uni), ainsi que des recommandations de décisions sur l'existence d'un déficit excessif dans ces 12 pays. 19 juin 1995 : le Conseil ECOFIN décide que 12 États membres de l'Union présentent des déficits excessifs. 21 juin 1995 : la commission adopte le texte des 12 projets de recommandation du Conseil qui sont aussitôt transmis aux Gouvernements des États membres. 23 juin 1995 : le texte de la recommandation concernant la France est soumis par le Gouvernement à l'Assemblée nationale et au Sénat, en application de l'article 88-4 de la Constitution. 4 juillet 1995 : l'Assemblée nationale adopte, après débat en séance publique, une résolution sur le projet de recommandation. 6 juillet 1995 : le Sénat adopte, après débat en séance publique, une résolution sur le projet de recommandation. 24 juillet 1995 : le Conseil ECOFIN approuve définitivement le texte des 12 recommandations. |
3. Une troisième application au printemps 1996
Comme en 1995, les États membres ont communiqué à la commission, dès le mois de mars, des informations sur leurs déficits et dettes publics.
Le 5 juin, la commission a adressé au Conseil des projets de recommandations sur l'existence de déficits excessifs dans 12 États membres : la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, les Pays-Bas, l'Autriche, le Portugal, la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni.
En application de l'article 88-4 de la Constitution, le texte de la recommandation concernant la France a été soumis par le Gouvernement à l'Assemblée nationale et au Sénat le 17 juin.
Le conseil ECOFIN qui devrait approuver définitivement le texte des 12 recommandations et décider, le cas échéant, de les adresser aux États membres concernés, doit se tenir le 8 juillet.
Votre commission se félicite du respect de la chronologie retenue en 1995. Ce calendrier lui permet en effet de se prononcer sur la situation des finances publiques françaises au moment où se décident les grands axes du projet de loi de finances pour 1997.
II. LE CONTENU DE LA RECOMMANDATION
La recommandation de la commission en vue d'une recommandation du Conseil comporte trois séries d'observations.
A. UN CONSTAT : LA FRANCE RESPECTE DIFFICILEMENT SES OBJECTIFS DE RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC
Si le texte de la recommandation souligne que le ratio de la dette publique s'est établi à 52,4 % du PIB en 1995, soit une valeur inférieure au critère de 60 % inscrit dans le traité, il insiste aussi sur le non respect des objectifs en termes de déficit public :
- en 1995, le texte de la recommandation note que le déficit public a été ramené à 5 % du PIB soit un chiffre "supérieur à l'objectif de 4,2 % du PIB, fixé par le Conseil dans sa recommandation afférente à l'année 1995" ;
- pour 1996, le texte de la recommandation rappelle que le Gouvernement français s'est fixé pour objectif un déficit budgétaire de 4 % du PIB, mais il constate que "le budget est exécuté dans le contexte d'une croissance économique qui reste en-deçà des hypothèses retenues lors de l'établissement dudit budget".
Toutefois, le projet de recommandation fait aussi valoir les efforts accomplis. Ainsi :
- en 1995, le déficit public de 5 % du PIB est un chiffre "inférieur de 0,8 point de pourcentage à celui de l'année précédente" ;
- pour 1996, la recommandation "prend note de la décision prise au début de l'année par le Gouvernement français d'adopter des mesures correctrices équivalant à 0,2 % du PIB, en gelant certains postes de dépenses publiques".
Le texte de la recommandation observe donc que la France ne respecte pas l'objectif du programme de convergence de novembre 1993 qui visait à ramener le déficit à 3 % du PIB en 1996. Cependant, les nouveaux objectifs annuels de réduction du déficit, annoncés en juillet 1995, qui visent à ramener le déficit public de 5 % du PIB en 1995, à 4 % en 1996 et 3 % en 1997, semblent être, pour l'instant, mieux respectés. Une relative inquiétude entoure toutefois les conditions d'exécution du budget pour 1996.
B. UN IMPÉRATIF : LA FRANCE DOIT POURSUIVRE SES EFFORTS DE RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC
Le projet de recommandation indique que "le Gouvernement français devrait, dès que possible, mettre un terme à l'actuelle situation de déficit excessif, afin que la France soit prête à participer à la troisième phase de l'UEM selon le calendrier et les modalités fixés dans le traité".
On observera que la même formule figure dans les recommandations relatives aux onze autres États membres concernés.
Par ailleurs, le Conseil "recommande au Gouvernement français de ramener le déficit public à 3 % du PIB en 1997".
Pour les années suivantes, le Conseil préconise l'adoption, avant la fin de l'année, d'un "nouveau programme de convergence couvrant 1997 et les années suivantes, et définissant des objectifs ambitieux en vue d'une réduction durable du déficit budgétaire".
Le Gouvernement français est donc vivement incité à poursuivre dans la voie d'une réduction du déficit public.
Or, votre commission a constaté, notamment à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, que la réduction du déficit et l'assainissement des finances publiques étaient bien l'objectif prioritaire du Gouvernement : les seuils de 3 % et 60 % du PIB "constituent l'objectif que nous devons atteindre en 1997, non seulement au stade de la loi de finances votée, mais également en exécution" 3 ( * )
Votre commission ne peut donc que réaffirmer son soutien au' respect de cet objectif tout en rappelant l'ampleur de l'effort de redressement qu'il conviendra de mettre en oeuvre dans le projet de loi de finances pour 1997.
C. UN RAPPEL : LA MAÎTRISE DES DÉPENSES, NOTAMMENT DE SÉCURITÉ SOCIALE, EST UNE NÉCESSITÉ
Dans sa recommandation de l'année dernière, le Conseil invitait le Gouvernement français à "maintenir l'objectif d'un gel des dépenses de l'État en termes réels" et à réduire le déficit de la sécurité sociale en maîtrisant la croissance des dépenses de santé.
Cette année, le projet de recommandation met en relief "la réforme ambitieuse du système de sécurité sociale qui a été présentée par le Gouvernement français en novembre 1995" et approuve l'objectif d'une disparition du déficit de la sécurité sociale en 1997 grâce aux mesures de réduction des dépenses et d'accroissement des recettes contenues dans cette réforme.
Toutefois, le texte communautaire insiste sur la mise en oeuvre "intégrale" de la réforme pour respecter les objectifs de croissance maîtrisée des dépenses de santé.
De fait, les premiers résultats des comptes de la sécurité sociale pour 1996, qui traduisent une certaine persistance du déficit, conduisent votre commission à recommander une très grande vigilance à l'ensemble des acteurs concernés pour assurer le respect de l'objectif "zéro déficit" en 1997.
Par ailleurs, le texte communautaire insiste sur la nécessité d'une maîtrise rigoureuse des dépenses budgétaires pour, à la fois, compenser des pertes de recettes et réaliser l'objectif de réduction du déficit.
Votre commission souscrit entièrement à cette analyse qu'elle a d'ailleurs défendue lors de la discussion du budget pour 1996 et du débat d'orientation budgétaire pour 1997.
Elle estime cependant que cette rigueur budgétaire doit aussi s'appliquer au budget de l'Union européenne. Tous les États membres étant invités à maîtriser leurs dépenses publiques, il apparaît naturel d'exiger la même rigueur de la part des institutions communautaires.
Cette préoccupation de votre commission des Finances fait l'objet du dernier paragraphe de la proposition de résolution qu'elle vous propose d'adopter.
Situation des pays membres de l'Union européenne
au regard
du respect des critères de convergence relatifs
aux
finances publiques à la fin de 1995
(en du PIB)%
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Déficit public |
Dette publique |
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Allemagne Autriche Belgique Danemark Espagne Finlande France Grèce Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Portugal Royaume-Uni Suède |
-3,5 -6,2 -4,5 -1,4 -6,2 -5,6 -5,0 -9,2 -2,4 -7,1 + 0,3 -3,4 -5,4 -6,0 -8,1 |
58,1 69,4 133,7 71,9 65,7 59,6 53,0 111,5 85,5 124,8 5,9 79,0 71,6 54,0 79,9 |
Source : Commission européenne.
Sur les 15 États membres de l'Union européenne, un seul -le Luxembourg- respecte les deux critères de convergence relatifs à la dette et au déficit publics.
Six autres respectent l'un des deux critères : le Danemark et l'Irlande pour le déficit public, l'Allemagne, la Finlande, le Royaume-Uni et la France pour la dette publique.
Compte tenu de l'évaluation globale de la situation de chacun des États membres, la Commission, puis le Conseil, ont décidé que 12 États étaient en situation de déficit excessif cette année. En effet, si le Danemark et l'Irlande ne respectent pas encore le critère "dette publique", ils apparaissent en bonne voie pour la réduction du ratio endettement public/PIB.
* 1 Comme pour l'ensemble des décisions de politique économique, il s'agit de la majorité des deux-tiers des voix des membres du Conseil, celles du représentant de l'État membre concerné par la recommandation étant exclues.
* 2 Le Gouvernement avait transmis le texte de la recommandation au Conseil d'État le jour même de son adoption par la commission et de sa transmission aux États membres.
* 3 Rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques. Rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire (mai 1996).