II- Dispositions relatives à l'aménagement urbain, à l'habitat et aux copropriétés
II.1- Création d'un établissement public national de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux
A- Avantages attendus du dispositif :
La revitalisation économique de centres d'activités commerciales et artisanales en zones urbaines sensibles suppose le plus souvent une rénovation et une restructuration préalable de ces sites, fréquemment empêchées par des obstacles tenant au foncier et à la configuration locale des propriétés :
- multi-propriétés émiettées ne permettant pas de dégager une majorité pour engager des travaux ou procéder à une opération de transformation ou de transfert, partiel ou total, de locaux commerciaux.
- propriétaires non exploitants, souvent de faible capacité financière, peu enclins à investir dans des opérations dont les effets principaux se feront sentir au bénéfice de leurs locataires à moyen ou long terme.
- des propriétaires, exploitants ou non, souhaitant se désengager compte tenu de la faible rentabilité ou de problèmes d'insécurité, mais ne trouvant pas preneurs, du fait de la mauvaise image ou de l'inactivité foncière et commerciale de l'affaire.
Les différents organismes visés au titre II, livre III du Code de l'Urbanisme ne permettent pas de réaliser ces opérations, soit parce qu'ils ont une compétence globale en matière d'aménagement (LPA) inadaptée à des interventions très spécifiques dans leur localisation et leur objet, soit qu'ils supposent un accord ou des possibilités financières qui font défaut en pratique (associations foncières urbaines) soit parce qu'elles rendent nécessaires la garantie de collectivités locales ou organismes publics hésitants ou insuffisamment dotés (cas des CCI).
Seul un établissement public créé au niveau national, à ces fins spécifiques, est en mesure de procéder, après expertise et détermination des priorités, à la recomposition du foncier et à la requalification de sites d'activités commerciales avec une efficacité et des méthodes d'intervention homogènes sur les sites où il interviendra.
B- Impact sur l'emploi
Bien que les interventions de l'Établissement Public de Restructuration Commerciale n'aient pas directement pour objet le maintien ou le développement de remploi, elles contribuent de manière déterminante à la sauvegarde et à la relance -après requalification- de zones d'activités de quartiers.
À titre d'exemple. 5 commerces de détail et une supérette représentent en moyenne 20 emplois, 1 maxi-discompteur qui s'implante entre 5 et 10 emplois, un supermarché préservé grâce à une requalification du site entre 20 et 50 emplois (selon la surface).
C- Impact sur d'autres intérêts généraux :
La requalification et la revitalisation de centres commerciaux s'accompagnent d'améliorations urbanistiques et esthétiques (meilleur accès, facilités de parking, apparences extérieures plus soignées, meilleure accessibilité du quartier et de ses voies de passage, etc.).
Elles s'accompagnent aussi d'une réduction de l'insécurité ambiante, les centres commerciaux non entretenus et partiellement désertés par les commerçants et la clientèle étant notoirement propices à des trafics illicites ou à des rassemblements générateurs de violences ou d'incivilités.
D- Incidences financières
Les interventions de cet établissement public seront financées d'une part, par une réserve de 100 MF sur le solde du produit de la taxe additionnelle sur les grandes surfaces (dont le montant total est d'environ I milliard de francs et qui sert à financer également la pré-retraite des commerçants et artisans et par le Fonds d'Intervention pour la Sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) et d'autre part, par prélèvement de 30 MF sur les recettes du FARIF.
Ces opérations de requalification pourront également mobiliser des ressources d'emprunt, comme les enveloppes de prêts projets urbains mis en place par la Caisse des Dépôts.
Le coût d'une requalification varie de quelques millions de francs (5 MF à St-Gratien) à 50 MF (estimation Val Fourré), en fonction de la taille du centre, du nombre de locaux et de la valeur des fonds de commerce.
L'établissement public aura la faculté de s'autofinancer à terme, en revendant les locaux et fonds rachetés après les évaluations du service des domaines.
E- Impact en termes de formalités administratives
L'établissement public aura à constituer des données d'études, d'expertises et de financement préalable à ses interventions, ainsi que les dossiers techniques, commerciaux, financiers et de suivi.
Les expropriations éventuellement nécessaires donneront lieu à procédures de déclaration d'utilité publique.
F - Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancemen t juridique .
La création de cette nouvelle catégorie d'établissement public exige la création d'un nouveau chapitre au code de l'urbanisme, un ajout à l'article L. 21-1 du code de l'expropriation et une modification mineure de la loi du 20 mars 1956 relative à la location gérance.
Ces modifications et ajouts rappelés ci-dessus peuvent être considérés comme mineurs, bien que nécessaires à la légalité des interventions de l'EPRC.
G- Incidences indirectes et involontaires
Il n'est pas exclu que l'annonce de la création de l'établissement public entraîne une inflation de demandes d'interventions de la part des communes, communautés urbaines. SEM ou autres opérateurs impliqués dans le soutien aux opérations de restructuration de quartiers dégradés compte tenu des faibles pouvoirs propres des communes, en particulier, en matière de soutien aux activités économiques.
Il est prévu que l'établissement public sélectionne après expertise et consultation des Préfets et des autres acteurs locaux concernés, une dizaine d'opérations prioritaires par an, qui seront soumises à l'agrément du Comité Interministériel à la Ville.
L'établissement public pourra agir en partenariat avec une commune, une communauté urbaine, une SEM, pour promouvoir la requalification après son intervention sur le foncier.
II.2- Les établissements publics de restructuration urbaine
L'objectif poursuivi par la mise en place des établissements publics de restructuration urbaine est de donner à l'intervention de l'État et des collectivités locales sur les sites des grands projets urbains un caractère exemplaire de conduite de projet, en recherchant la plus grande efficacité dans l'engagement et la conduite des opérations, dans un cadre institutionnel nouveau assurant une garantie de bonne fin à des opérations lourdes, d'ingénierie complexe et relevant d'initiatives multiples.
Les grands projets urbains concernent des territoires vastes où la densité de logements sociaux est très forte et qui ont connu au fil du temps une dégradation physique, sociale et économique très importante.
Il s'agit sur ces territoires d'engager, parallèlement aux actions de développement social, une restructuration urbaine profonde afin d'assurer à ce patrimoine urbain en voie de paupérisation de nouvelles fonctions intégrées au développement urbain de la ville et de l'agglomération auxquelles ils appartiennent. Il s'agit de traiter simultanément de la réhabilitation du quartier et de l'ensemble de ses fonctions urbaines à 10 ou 15 ans.
De telles opérations nécessitent un fort investissement pour remettre au niveau du marché immobilier ces ensembles urbains qui ont aujourd'hui perdu beaucoup de leur valeur d'échange. Les investissements indispensables doivent se répartir en travaux de réhabilitation du bâti, en construction d'équipements publics, en travaux d'infrastructures de désenclavement et de développement des transports collectifs, en amélioration du cadre de vie, en acquisitions foncières et immobilières, en investissements économiques pour redévelopper le commerce, l'artisanat, les activités industrielles et de services qui ont quitté ces quartiers. Parallèlement à ces investissements, des actions de diversification de l'habitat doivent être entreprises afin d'assurer une mixité sociale indispensable à l'intégration du quartier au reste de la ville.
Ces objectifs, pour être atteints, nécessitent à la fois la mise en oeuvre de fonds publics et le recours à une action coordonnée dans la durée. La revalorisation foncière et urbaine passe par des investissements publics de plusieurs centaines de millions de francs : le développement économique et la diversification de l'habitat nécessitent des procédures et des mesures dérogatoires pour enclencher une dynamique favorable. Ces quartiers doivent être des lieux d'expérimentation et de réformes pour surmonter les handicaps lourds qui sont les leurs.
Ces opérations commandent que l'action soit entreprise sur une longue durée. Il faudra plus d'une décennie pour assurer la reconquête économique et sociale de ces quartiers. Les potentialités urbaines de ces quartiers, position stratégique dans l'agglomération, disponibilité foncière, entre autres, ne pourront être exploitées qu'après la phase de réhabilitation et l'amorce du redéveloppement, ce qui signifie une commercialisation lente et une récupération de recettes tardives. Seuls des organismes publics ayant la garantie de l'État et des collectivités locales peuvent supporter de tels risques que l'intérêt général commande d'assumer.
Pour l'ensemble de ces raisons, mise en oeuvre et contrôle de moyens publics financiers ou réglementaires exceptionnels, durée de l'action, portage financier et garantie publique, il est nécessaire de disposer d'une structure opérationnelle conjointe de l'État et des collectivités locales capable de conduire sur le long terme de telles opérations.
C'est l'objectif poursuivi par l'extension aux opérations de développement social urbain des capacités des établissements publics d'aménagement institués par l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme.
Les capacités de cet établissement public de restructuration urbaine seront les suivantes :
- il aura le pouvoir d'initier des opérations d'aménagement à l'intérieur du périmètre du grand projet urbain
- il sera titulaire du droit de préemption et du droit d'expropriation à l'intérieur du périmètre du grand projet urbain
- ses missions consisteront à assurer le portage transitoire du foncier, établir le programme des actions prévues au titre du grand projet urbain, à en élaborer et en suivre le plan financier global et les budgets annuels, à développer toutes les études générales et opérationnelles, à procéder à la dévolution des maîtrises d'ouvrage des projets ainsi définis, à assurer l'impulsion et la coordination des missions d'insertion par l'emploi et de développement économique local. Il sera prestataire de service de l'État et des collectivités locales pour des actions d'aménagement, de constructions publiques et d'équipements
- pour mener à bien ses missions, il recevra des fonds propres de l'État, destinés à couvrir le déficit des opérations menées au titre du grand projet urbain et à assurer son fonctionnement
- il sera délégataire des crédits budgétaires de l'État pour les actions économiques que celui-ci confiera pour son compte.
De tels établissements pourront être créés par décret en Conseil d'État. Leur durée sera limitée à 10 ou 15 ans. Son conseil d'administration sera défini par le décret institutif : il réunira autour de la commune et de l'État la région, le département et la structure intercommunale à laquelle appartient la commune. Une formule similaire a pu être retenue en 1996 pour le grand projet du Mantois : un établissement public d'aménagement a pu être ainsi créé à partir d'une convention de prestation de services et de mise à disposition de personnels de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint Quentin en Yvelines.
La mise en oeuvre de ces établissements publics de restructuration urbaine n'aura pas de caractère obligatoire, mais sera appréciée à partir des consensus locaux sur l'organisation de la maîtrise d'ouvrage.
Ce dispositif ne se traduira pas pour l'État par des dépenses supplémentaires, et restera fixé dans le cadre budgétaire pluriannuel de 2 250 MF arrêté par le comité interministériel des villes de juillet 1993 pour la période 1994-1998 au titre des douze grands projets urbains.
II.3- Les associations foncières d'intégration urbaine
Les associations foncières présentent un bilan très mitigé même s'il s'en crée quelques dizaines par an, qui concernent essentiellement des opérations en milieu rural.
Les associations foncières d'intégration urbaine qui auront vocation à permettre une meilleure maîtrise d'ouvrage collective des projets et à faciliter le remembrement éventuel de la propriété, s'adressent principalement aux communes et aux organismes HLM (aux copropriétés aussi dans certains cas).
II.4- La généralisation des programmes locaux de l'habitat en zone urbaine sensible
Les programmes locaux de l'habitat (PLH) tels que définis par la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991, sont des outils d'élaboration de stratégies et de programmation du logement. Ils ont vocation à être élaborés à l'échelle de l'agglomération par des établissements publics de coopération intercommunale. Dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants, les communes insuffisamment dotées en logements sociaux (moins de 20 % de logements sociaux et de 18 % d'aides personnelles au logement) avaient l'obligation d'élaborer un PLH et de prendre un engagement triennal de réalisation de logements sociaux, ou à défaut devaient payer une contribution égale à 1 % de la valeur locative des immeubles soumis aux taxes foncières. La loi du 21 janvier 1995 a simplifié l'élaboration des PLH, exonéré les communes de moins de 3 500 habitants des obligations de construction sociale, assoupli la nature de ces obligations, et donné la possibilité aux communes assujetties d'engager un programme triennal sans PLH approuvé au 1er janvier 1995. L'obligation de PLH sous peine de taxation a été reportée au 1er juillet 1996.
Le bilan des PLH est le suivant :
Sur les 209 communes assujetties.
- 150 ont adopté un PI.H avant le 31 décembre 1995
- 41 communes prévoient de l'adopter avant le 1er juillet 1996
- 18 communes n'avaient pas engagé ni pris d'engagement avant le 31 décembre 1995. Elles paieront la contribution 1995 soit 11,74 millions de francs
L'ensemble des communes ayant pris un engagement triennal doit réaliser 21 670 logements en trois ans.
Le PLH apparaît un outil particulièrement efficace lorsque les collectivités locales ont développé par le passé une réelle coopération intercommunale.
Le projet de loi vise à rendre obligatoire le PLH dans les communes comprenant des zones urbaines sensibles. Le PLH apparaît en effet comme un préalable à la définition de politiques de rééquilibrage social au bénéfice des zones urbaines sensibles de la commune qui constitue un objectif majeur du Pacte de relance pour la ville.
II.5- Conférences communales et intercommunales du logement
L'harmonisation et la coordination des attributions de logements sociaux a fait l'objet par le passé de diverses dispositions de nature incitative. L'institution des protocoles d'occupation du patrimoine social (POPS) avait pour objet premier de contribuer à l'intégration des populations les plus démunies dans la suite de la loi Besson. Au 1er mars 1996, seulement 41 POPS ont été signés dont 2 depuis moins d'un an.
Néanmoins, 10 départements comportent des « équivalences » plus ou moins complètes (chartes, accords de toutes natures) qui, dans l'esprit du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, associent l'État, les collectivités publiques, les organismes d'HLM et les collecteurs du 1 % : 62 départements n'ont mis aucune procédure en place, parmi lesquels il convient de relever la présence de départements comportant de grandes agglomérations (Alpes-Maritimes, Bouches du Rhône, Gironde, Haute-Garonne, Hérault, Loire Atlantique, Vaucluse...)
Des conférences communales et intercommunales du logement ont été instituées par une circulaire du 26 avril 1994 du ministère du logement.
Ces conférences, créées par les préfets à l'initiative des maires et sous leur présidence, et comprenant les organismes HLM et les réservataires au niveau de l'agglomération, élaborent des chartes communales ou intercommunales d'attribution en vue de concourir à un meilleur équilibre résidentiel et d'élaborer des stratégies d'occupation du parc social. Cinquante conférences communales du logement ont été créées dans 12 départements.
Toutes sont communales. Il convient de remarquer que la grande majorité des conférences créées se situent en région parisienne (soit 41 sur un total de 50), notamment en Seine Saint Denis et dans les Yvelines.
Peu de chartes ont été signées car un certain délai est nécessaire entre la mise en place d'une conférence et l'élaboration d'une charte.
Compte tenu des résultats décrits, peu de conférences ont abouti à une gestion concertée des contingents municipaux et préfectoraux.
Le projet de loi vise à rendre obligatoires ces conférences dans les communes comprenant des zones urbaines sensibles. Il s'agit là également d'une disposition générale tendant à conforter la mixité sociale dans les zones urbaines sensibles.
II.6- L'intervention sur les copropriétés en difficulté
La requalification des copropriétés en difficulté dans les quartiers de la politique de la ville a longtemps été considérée comme hors du champ de l'intervention publique, malgré les actions expérimentales menées par l'ANAH à partir de 1991 et les préoccupations manifestées de longue date en la matière par les collectivités locales, dans la région lyonnaise par exemple.
Ces copropriétés souvent mitoyennes des grands ensembles HLM, ont été prises dans la spirale de dévalorisation des quartiers, pour des raisons souvent complexes, et font aujourd'hui figure de parc social de fait dans le fonctionnement des marchés immobiliers locaux. C'est pourquoi leur remise à niveau occupe désormais une place importante dans le processus de requalification urbaine, et pour contribuer au maintien d'une diversité de modes d'occupation des logements dans les quartiers.
La circulaire du 7 juillet 1994 (délégation interministérielle à la ville/direction de l'habitat et de la construction) a permis l'engagement d'une procédure d'opération programmée d'amélioration de l'habitat sur les copropriétés situées dans les quartiers prioritaires.
La loi du 21 juillet 1994 a allégé les procédures de décision des syndicats de copropriétés, prévoit la désignation d'un administrateur provisoire en cas de difficultés financières graves et définit les modalités éventuelles d'intervention des organismes HLM comme administrateurs de biens notamment.
Redresser la situation de ces immeubles et restaurer le cadre de vie des habitants nécessitent toutefois dans certains cas d'aller plus loin et d'agir sur les règles de structure et d'administration de l'ensemble immobilier (simplification de l'organisation par regroupement de différentes associations de gestion dans certains cas : restructuration juridique pour créer des unités plus petites dans d'autre cas : adaptation du statut de biens et équipements collectifs à usage public, etc.). Ils nécessitent aussi de renforcer les conditions permettant une véritable remobilisation des propriétaires et occupants et la remise en marche des processus de décision collective (désendettement des ménages, mise en place de mesures d'accompagnement visant à restaurer les relations sociales, etc.).
Les dispositions introduites par la loi relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville habilitent le préfet à prendre un plan de sauvegarde définissant dans le cadre d'un plan de sauvegarde les mesures nécessaires à la requalification (portant sur les règles de structure et d'administration, le statut de biens et équipements collectifs à usage public, la réalisation de travaux, la mise en place de mesures d'accompagnement), les obligations des différentes parties concernées et les aides financières nécessaires à la bonne réalisation du plan.
Le plan est proposé au préfet par une commission qu'il constitue à cet effet ; il désigne ensuite un coordonnateur pour veiller à son bon déroulement.
En l'absence de réalisation du plan, il est procédé à la suppression des aides financières et au recouvrement des aides financières accordées, pour les personnes qui ne respectent pas les obligations qui leur incombent ; le préfet peut en outre informer le procureur de la République, en vue notamment de rechercher la désignation d'un administrateur provisoire. Il peut aussi mettre en oeuvre toutes les autres dispositions prévues selon la nature des problèmes : procédure de péril en saisissant le maire, insalubrité, expropriation, etc.
Des mesures plus coercitives sont renvoyées à l'élaboration de la loi projetée pour réformer la loi du 10 juillet 1965 sur le statut de la copropriété.
La loi ouvre l'accès des fonds de solidarité logement institués par la loi du 31 mai 1990 aux copropriétaires occupants en difficulté dans les ensembles immobiliers localisés en zone urbaine sensible ou dans une opération programmée de l'habitat et qui sont dans l'impossibilité d'assurer leurs obligations relatives au paiement des charges collectives ou des remboursements d'emprunts contractés pour l'acquisition de leurs logements.