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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997

 

2. La procédure en aval

On se souvient des longs débats qui au Sénat ont tourné autour de la portée juridique jugée « douteuse » des lois de financement.

Le contenu du présent projet ne laisse place à aucun doute. Comme l'avait prédit le Président Jean-Pierre Fourcade, en l'espèce « la pratique dira le droit ». D'éminents juristes ont également mis définitivement un terme à ce débat.

a) La portée juridique des lois de financement est désormais incontestable

Comme le note Xavier Prétot dans son article publié dans la revue Droit social (septembre-octobre 1996) et intitulé le Parlement et le financement de la sécurité sociale :

« Du point de vue strictement juridique, les lois de financement de la sécurité sociale n'apparaissent pas davantage de toute portée.

On observera, en premier lieu, que le constituant n'a pas simplement habilité le Parlement à se prononcer par un vote sur les conditions de l'équilibre financer de la sécurité sociale, mais qu'il a entendu instituer une nouvelle catégorie de lois, en sus des lois ordinaires, des lois organiques, des lois de finances et des lois de programme. Par ailleurs, reprenant la règle applicable aux lois de finances, le Parlement est tenu de procéder à l'examen et à l'adoption de la loi de financement sous de strictes conditions de délai, faute de quoi le Gouvernement est habilité à mettre en oeuvre le projet de loi par voie d'ordonnance. Si les dispositions de la loi organique demeurent quelque peu imprécises, l'intention du constituant ne saurait donc être méconnue.

En pratique, les dispositions de la loi de financement ne revêtent sans doute pas toutes la même portée. Ainsi, lorsqu'elle approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale qui déterminent les conditions de l'équilibre financier de la sécurité sociale, ou lorsqu'elle fixe des prévisions de recettes, la loi de financement devrait s'avérer essentiellement indicative, ces dispositions étant sans doute privées, dès lors, de véritable portée normative. On ne saurait formuler une même observation, s'agissant des dispositions de la loi qui fixent des objectifs de dépenses, a fortiori de celles qui assignent un plafond aux emprunts destinés à couvrir les besoins de trésorerie ».

b) Le caractère normatif de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie n'est pas moins évident

Ce caractère normatif est bien mis en évidence par les ordonnances n° 96-344, 96-345 et 96-346 du 24 avril 1996 relatives à l'organisation de la sécurité sociale, à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins et à la réforme de l'hospitalisation publique et privée.

Elles montrent bien toutes les conséquences, pour l'assurance maladie et le système de santé, de la fixation par le Parlement de l'objectif annuel de dépenses.

Ainsi, l'ordonnance n° 96-344 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale prévoit la conclusion, entre l'État et les caisses nationales d'assurance maladie (caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles et caisse centrale de la mutualité sociale agricole), de conventions d'objectifs et de gestion qui détermineront « les conditions de conclusion des avenants en cours d'exécution de chaque convention, notamment en fonction des lois de financement de la sécurité sociale ».

Pour la branche maladie, l'ordonnance prévoit spécifiquement qu' »un avenant annuel à la convention d'objectifs et de gestion détermine, en fonction de l'objectif annuel d'évolution des dépenses d'assurance maladie voté par le Parlement, l'objectif prévisionnel d'évolution des dépenses de soins de ville (...) ainsi que les conditions et les modalités de sa mise en oeuvre ».

Pour les dépenses de soins de ville, l'ordonnance n° 96-345 dispose que « chaque année, compte tenu de l'objectif prévisionnel d'évolution des dépenses de soins de ville, une annexe à la ou aux conventions prévues à l'article L. 162-5 fixe, pour les médecins généralistes d'une part, pour les médecins spécialistes d'autre part, l'objectif prévisionnel d'évolution des dépenses d'honoraires, de rémunérations, de frais accessoires et de prescription ». Cet objectif est opposable aux médecins. Son respect conditionne de possibles revalorisations d'honoraires tandis qu'un reversement d'honoraires à l'assurance maladie est prévu en cas de dépassement.

Enfin, l'ordonnance n° 96-346 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée prévoit que « chaque année, les ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, du budget et de l'économie déterminent, en fonction de l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie voté par le Parlement, l'objectif prévisionnel d'évolution des dépenses des établissements (...) et, corrélativement, le montant total annuel des dépenses hospitalières prises en compte pour le calcul de la dotation globale et des tarifs de prestations des établissements susvisés ». L'ordonnance dispose que le montant des dotations globales est limitatif.

Pour les établissements non financés par dotation globale -en clair, les cliniques privées- l'ordonnance prévoit qu'un avenant annuel à la convention déterminera « la répartition par discipline du montant total annuel, arrêté par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale en fonction de l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie voté par le Parlement, des frais d'hospitalisation pris en charge par les régimes d'assurance maladie des établissements ayant passé contrat avec les agences régionales de l'hospitalisation ».

L'objectif national de dépenses d'assurance maladie fixé par le Parlement a bien, à travers ces mécanismes conventionnels ou leurs mesures réglementaires de substitution, une portée normative.

Il sera analysé au détail dans la seconde partie du présent rapport.