II. L'AVENIR : ACCROÎTRE L'EFFICACITÉ ET LA COHÉRENCE DES ACTIONS DES CAISSES DE SÉCURITÉ SOCIALE À DESTINATION DES PERSONNES ÂGÉES DANS LE CADRE DE LA COORDINATION PRÉVUE PAR LE TEXTE SUR LA PRESTATION SPÉCIFIQUE DÉPENDANCE, TOUT EN PRENANT DES INITIATIVES FAVORISANT LA PRÉVOYANCE INDIVIDUELLE QUI POURRAIENT TROUVER LEUR PLACE AU SEIN DE LA FUTURE LOI SUR L'ÉPARGNE-RETRAITE
A. ACCROÎTRE L'EFFICACITÉ ET LA COHÉRENCE DES ACTIONS DES CAISSES DE SÉCURITÉ SOCIALE À DESTINATION DES PERSONNES ÂGÉES DANS LE CADRE DE LA COORDINATION PRÉVUE PAR LE TEXTE SUR LA PRESTATION SPÉCIFIQUE DÉPENDANCE
Cela apparaît, en effet, indispensable à votre Commission dans un contexte budgétaire très contraint. A cet égard, l'article 1er A, inscrit en exergue de la proposition de loi instituant une prestation spécifique dépendance, semble tout à fait porteur d'une nouvelle logique : instituer une coordination entre les aides existantes grâce au partenariat des différents acteurs. Il faut rappeler que les expérimentations en matière de dépendance dans douze départements instituées, grâce à un amendement déposé par la Commission des Affaires sociales du Sénat à l'instigation de son président, M. Jean-Pierre Fourcade, ont démontré que le partenariat entre les départements et les caisses de sécurité sociale, pouvait fonctionner à la satisfaction de tous y compris et surtout des usagers. Le temps n'est plus aux querelles de compétences et à préférer « un splendide isolement » à une collaboration efficace.
Cette coordination valorisée a, d'ailleurs, été souhaitée, dans le cadre de la proposition de loi sur la prestation spécifique dépendance, aussi bien par les départements que par la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés qui a confirmé, par la voix de son président, M. Jean-Luc Cazettes, sa volonté de rencontrer au plus tôt l'APCG (Assemblée des présidents de conseils généraux) afin de définir ensemble les modalités d'intervention de chacun qui pourront prendre place dans le cadre du cahier des charges arrêté par le ministre compétent. Cette coordination peut, d'ailleurs, être une chance pour les caisses de sécurité sociale, régimes de base et même régimes complémentaires puisque l'ARRCO, comme l'IRCANTEC, plus récemment, a conclu un accord avec la CNAVTS concernant l'attribution de l'aide ménagère, et l'aide à l'amélioration de l'habitat 7 ( * ) , à remettre à plat les actions financées par leurs fonds d'action sociale.
Pour certains, une telle remise à plat est rendue nécessaire par leur situation financière. Ainsi, l'ARRCO s'est-elle engagée, sur le 1,791 milliard dont dispose son fonds d'action sociale, à opérer une réduction qui devrait conduire ce fonds, en l'an 2000, à n'être plus que de 1,6 milliard en francs en 1995, qui ne pourra manquer d'être douloureuse, dans le cadre de l'accord du 25 avril 1996. Comme il semble difficile de réduire les montants que ce régime consacre à l'aide ménagère, soit environ 200 millions de francs, dans la mesure où les montants et les heures accordées dépendent aussi de la CNAVTS dans le cadre de l'accord précité qui est mis en oeuvre depuis une quinzaine d'années, il est vraisemblable qu'un poste comme l'aide à l'amélioration de l'habitat pourrait être touché et que le pourcentage ajouté à l'aide accordée par la CNAVTS pourrait être réduit.
Pour d'autres, et c'est le cas de la branche vieillesse du régime général dont le fonds d'action sociale s'élevait en 1996 à 3,3 milliards de francs, il convient de rendre plus efficaces et plus cohérentes les aides à destination des personnes âgées. Il faut, d'ailleurs, noter que, contrairement aux années antérieures, même si la contrainte est moins drastique que pour l'ARRCO, le budget d'action sociale de la CNAVTS a baissé légèrement en 1996 de 1,70 %, passant, précisément de 3,39 milliards de francs à 3,33 milliards de francs.
Sur ces montants, le financement de l'aide ménagère constitue toujours la majorité. La CNAVTS a ainsi financé, en 1995, 34.794.400 heures d'aide ménagère pour 1996. Le plan dit triennal d'aide ménagère continue d'être mis en oeuvre depuis 1992 avec une croissance annuelle de 2 % des heures d'où une enveloppe globale de 35,49 millions d'heures. Cette augmentation se répartit entre les différentes régions comme les années précédentes avec 1 % des heures supplémentaires destinées à la prise en charge des personnes très dépendantes, octroyées aux organismes régionaux au prorata des personnes âgées de plus de 75 ans du régime, sans fonds national de solidarité, et 1 % affectés à l'action de rééquilibrage des dotations entre les différents sites. C'est donc une action de péréquation.
En matière de coordination au niveau de l'aide ménagère, l'action de la CNAVTS a été pionnière puisque l'accord avec l'ARRCO, qui permet un examen conjoint des dossiers et un ajout financier de 10 % de cette caisse complémentaire à chaque octroi d'aide par la branche vieillesse a été mis en place il y a une quinzaine d'années. S'il convient de voir comment la mise en oeuvre de cet accord pourra être poursuivie eu égard aux économies prévues par l'ARRCO dans le cadre de son fonds d'action sociale, il faut noter que ce type de procédure ne demande qu'à se développer puisqu'elle a été étendue, sans difficulté, à l'IRCANTEC depuis le 1er janvier 1995. De plus, la Commission mixte qui réunit ces régimes deux fois par an se verra élargie à l'AGIRC en 1996.
Mais parallèlement, certaines interrogations ont pu se faire jour sur l'utilisation même des heures d'aide ménagère car la branche vieillesse pratique la gestion déléguée. L'inspection générale des Affaires sociales devrait rendre un rapport en décembre 1996 sur ce qu'on pourrait appeler le « mille-feuilles » de l'aide ménagère. Il est bien évident que la clarté et la transparence de ces aides aux personnes âgées sont d'autant plus nécessaires que l'on se trouve aujourd'hui dans une période budgétaire extrêmement contrainte. Or, on peut se demander, comme en témoigne le tableau ci-après, pourquoi, par exemple, le coût horaire moyen de l'aide ménagère est de 51,87 francs à Paris, alors qu'il est de 68,06 francs à Montpellier, 66,36 francs à Marseille, de 75,64 francs à la Guadeloupe et de 29,78 francs en Guyane, alors qu'on aurait pu penser que l'heure d'aide ménagère dans la capitale était d'un coût plus élevé que sur l'ensemble du territoire 8 ( * ) . Ce type d'interrogation comme la mise à jour par l'IGAS ou autres de pratiques de certaines associations, -cotisations d'adhésion à la fédération extrêmement élevées pour les associations locales, ce qui conduit nombre d'entre elles à ne plus s'affilier, invocation de frais de gestion exorbitants, prélèvements très importants sur les montants attribués par les caisses de retraites pour financer les heures d'aide aux associations locales, etc.-incline à une remise à plat du système même de l'aide ménagère comme devraient être revus ses barèmes qui s'avèrent vieillis et inadaptés à la situation actuelle des ressortissants de la CNAVTS.
AIDE À DOMICILE
Toutefois, une remise à plat suppose un approfondissement des contrôles ; or, la CNAVTS n'a ni les moyens juridiques ni en personnel pour mener à bien cette oeuvre que votre rapporteur n'hésite pas à qualifier de « salubrité publique ». C'est pourquoi la période actuelle avec la création d'une coordination institutionnalisée pourrait permettre, d'une part, d'attirer l'attention de la tutelle sur la nécessité d'octroyer un fondement juridique clair et solide aux contrôles qui pourraient être menés par les caisses mais qui, vu le manque de moyens de ces dernières, ne pourraient aller au-delà d'un contrôle par sondage et, d'autre part, afin de pallier justement ce manque de moyens, d'instaurer une synergie avec les départements pour mettre en place des contrôles, conjoints ou non, efficaces, garantissant la bonne utilisation des heures d'aide aux personnes âgées. La possibilité d'intervention des caisses en complément de l'action des conseils généraux comme d'ailleurs, cela se passe dans les expérimentations, s'imposerait d'elle-même.
A cet égard, il convient de rappeler qu'en 1995, pour le financement des expérimentations, la CNAVTS a dépensé 18 millions de francs pour 2 038 bénéficiaires, alors que 250 millions de francs avaient été provisionnés. En 1996, ce sont 80 millions de francs qui ont été provisionnés et qui devraient, théoriquement, être réellement dépensés (Cf. tableau ci-dessous).
Prestation de garde à domicile - 1995
Par rapport à la création de la prestation spécifique dépendance, une autre prestation facultative va être réexaminée, cette fois-ci, dans sa légitimité même : la prestation de garde à domicile. En effet, cette prestation à caractère expérimental, créée en 1992 et dont les crédits ont été reconduits en 1996 à l'identique de 1995 soit à 125 millions de francs -soit une baisse en francs constants- souffre depuis ses débuts d'une difficulté à trouver sa place. Instituée en complément de l'aide ménagère, pour, notamment, pouvoir gérer les retours de séjour hospitalier, elle devrait, selon le rapport d'activité de la CNAVTS de 1995, être réaménagée ou supprimée en cas de création d'une prestation dépendance. Le conseil d'administration de la CNAVTS de novembre 1996 devra donc juger de sa pérennité au regard de l'instauration, dès le premier janvier 1997, d'une prestation spécifique dépendance.
En 1995, les dépenses de garde à domicile se sont élevées à 104 millions de francs soit un taux d'exécution budgétaire correspondant à 80 % des crédits notifiés. Les dernières modifications réglementaires intervenues en décembre 1994 ont entraîné une augmentation du nombre de prises en charge, les bénéficiaires étant 22 881 l'an passé (Cf. tableau ci-dessous).
Prestation supplémentaire dépendance - 1995
Parallèlement, d'autres secteurs de l'action sociale de la CNVATS pourraient être concernés par la création de la prestation spécifique dépendance : les actions innovantes pour les grands dépendants -24,5 millions de francs ont été dépensés à ce titre en 1995 par les caisses pour financer notamment l'adaptation de logements -, la coordination des réseaux gérontologiques et les actions de prévention du vieillissement, ainsi que les actions immobilières dont l'enveloppe globale est évaluée pour 1996 à 2,88 millions de francs. Les actions immobilières de la CNAVTS -qui ne servent qu'exceptionnellement à financer la médicalisation des logements -foyers - se répartissent en deux parties : une enveloppe d'autorisations de programmes de 206 millions de francs pour le financement des opérations inscrites dans le cadre des contrats de plan État/régions et le reliquat, programmé en fonction des besoins, et réparti, selon les régions, en fonction du nombre des prestataires de plus de 75 ans pondéré par le taux d'équipement des personnes âgées.
Sur le plan de l'action immobilière, il faut noter également que la coordination - nécessaire, votre rapporteur tient à le souligner - se développe avec l'ARRCO, l'AGIRC, l'ORGANIC, la CANCAVA et l'IRCANTEC pour mieux répondre aux besoins, harmoniser les financements, trouver des compléments et développer des approches communes.
Il faut, d'ailleurs, rappeler que certains régimes comme la MSA s'avèrent inquiets de la création de la prestation spécifique dépendance car ils craignent de subir une pression tant des départements que de leurs propres ressortissants pour compléter ladite prestation alors que leurs fonds d'action sanitaire et sociale s'avèrent extrêmement limités.
Les autres postes du fonds d'action sociale de la CNAVTS, moins importants, les aides aux vacances - 39 millions de francs en 1995 - et les secours et dons aux centenaires qui sont en augmentation significative (+ 13,44% en métropole) à partir de sommes certes faibles, pour atteindre 14 millions de francs 9 ( * ) ne sont pas directement concernés par la mise en oeuvre de la prestation spécifique dépendance.
L'efficacité et la cohérence des aides aux personnes âgées octroyées par leurs fonds d'action sociale sont des idées et des souhaits que partagent largement l'ensemble des régimes consultés par votre rapporteur. La coordination sur ce plan entre régimes se développe et c'est heureux. Il ne faudrait pas, toutefois, que la réduction de certains budgets de fonds d'action sociale aboutisse à remettre en cause cette démarche, à l'évidence fructueuse. Une plus grande efficacité des aides passe également par un meilleur contrôle des prestataires de service pour lequel les caisses n'ont ni les fondements juridiques sur lesquels s'appuyer ni les moyens en personnel. À cet égard, il est souhaitable que le ministère du Travail et des Affaires sociales, après la publication du rapport de l'IGAS sur le fonctionnement de l'aide ménagère, puisse donner les instruments juridiques nécessaires, selon le président de la CNAVTS, pour instituer ce nécessaire contrôle qui pourra, ensuite, faire l'objet d'une coordination avec les conseils généraux qui mettront en oeuvre la prestation spécifique dépendance et les structures destinées à instruire sa demande et contrôler l'effectivité de cette dernière prestation.
B. ... TOUT EN PRENANT DES INITIATIVES FAVORISANT LA PRÉVOYANCE INDIVIDUELLE QUI POURRAIENT TROUVER LEUR PLACE A U SEIN DE LA FUTURE LOI SUR L'ÉPARGNE-RETRAITE
En effet, après le dépôt de nombre de propositions de loi dont votre rapporteur s'était fait largement l'écho les années précédentes dans son avis budgétaire sur les personnes âgées et qui n'avaient pu franchir « l'obstacle » de la séance publique, il semble que, cette fois, un texte - en l'occurrence la proposition de loi n° 741 (1993-1994) de MM. Charles Millon et Jean-Pierre Thomas, députés, qui a déjà fait l'objet d'une discussion générale le 30 mai 1996 - devrait être débattu, dans ses articles, à l'Assemblée nationale le 21 novembre 1996, dans le cadre de la fenêtre mensuelle ouverte aux initiatives parlementaires.
Un texte dans ce domaine est bien évidemment éminemment souhaitable. Toutefois, il doit, d'abord, s'efforcer de dissiper nombre d'incertitudes et ne pas contribuer à accroître l'inquiétude de nos concitoyens quant à l'avenir de leurs régimes de retraite de base et complémentaires obligatoires. Il conviendrait donc de ne pas favoriser les pratiques qui deviennent de plus en plus fréquentes, pour, en particulier, motiver les cadres de verser des rétributions qui ne seraient pas assujetties aux cotisations sociales. Il apparaît, en effet, paradoxal de pointer le doigt sur la situation difficile des régimes de retraite et, en même temps, de favoriser la diminution de leurs ressources. De plus, il faut réaffirmer que les retraites par répartition restent le socle intangible de notre système de retraite et qu'il n'est pas question de revenir sur ce point qui a été tranché par la réforme de 1993.
Ces remarques liminaires étant posées, votre rapporteur souhaite revenir sur le débat du 30 mai 1996 à l'Assemblée nationale et sur le contenu de l'avant-projet de loi qui n'a pas, encore, au jour d'aujourd'hui, été déposé.
1. Les leçons du débat du 30 mai 1996
Tout d'abord, s'il faut se féliciter de l'instauration de la procédure de la « fenêtre » qui permet à chaque Assemblée de pouvoir examiner, une fois par mois, des propositions de loi de son choix, force est de constater que le texte examiné le 30 mai 1996, ainsi que le rappelait M. Jean-Pierre Thomas, son rapporteur, a cheminé extrêmement lentement jusqu'à la séance publique. En effet, étant lui-même la résultante de deux propositions de loi, la première signée par MM. Charles Millon et Jean-Pierre Thomas, déposée en 1993 et visant à créer un plan d'épargne entreprise retraite, la seconde datant de février 1994 ayant pour objet de créer des fonds de pension et signée par M. Jacques Barrot, alors président de la Commission des Finances, il avait fait l'objet d'un rapport n° 1286 - datant du 26 mai 1994 - soit un an avant son examen en séance publique. L'an passé, d'ailleurs, dans le cadre de son avis budgétaire relatif à la politique en faveur des personnes âgées, votre rapporteur avait analyse les principales caractéristiques de ce texte, à savoir : le souhait de renforcer les fonds propos des entreprises, d'où des obligations de placement des fonds privilégiant les actions, l'ouverture à tous, salariés comme non-salariés avec les mêmes avantages fiscaux, la possibilité pour les souscripteurs, à chaque échéance d'un plan, de transférer leur épargne à un autre, le caractère facultatif et volontaire de l'épargne-retraite, la sortie du mécanisme en rente viagère et l'avantage fiscal substantiel pour rendre le dispositif attractif par la déductibilité des versements de l'impôt sur le revenu ou sur les bénéfices des sociétés dans une limite fixée à 20 % du plafond de la sécurité sociale - qui est actuellement situé à 13.540 francs mensuels.
Ce débat a donc été l'occasion, puisque les propositions du rapporteur du texte et de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale étaient connues depuis un an, pour le Gouvernement, par la voix de son ministre de l'économie et des finances, M. Jean Arthuis, de préciser ses intentions dans ce domaine.
À cet égard, M. Arthuis a apporté un certain nombre de précisions. Tout d'abord, il a mentionné que le Gouvernement avait, bel et bien, l'intention de soumettre un projet de texte sur le sujet aux partenaires sociaux, dans les prochaines semaines. Il a défendu l'idée même d'un plan d'épargne-retraite à un triple point de vue : pour « offrir un moyen supplémentaire et facultatif d'améliorer les revenus des ménages, pour renforcer les fonds propres des entreprises et pour développer la place financière de Paris », trois arguments qui avaient, d'ailleurs, déjà été utilisés par le rapporteur du texte, M. Jean-Pierre Thomas.
Sur le contenu du texte même, M. Jean Arthuis a relevé un certain nombre de points d'accord avec le texte de la proposition de loi : le caractère facultatif des plans d'épargne-retraite, la sortie en rente et non en capital, qui aurait fait des fonds de pension un nouveau produit d'épargne à côté des PEA, des PEP ou de l'assurance-vie, le fait que les actifs des fonds « contiennent une forte proportion d'actions ».
En revanche, sur quatre points, le ministre de l'Économie et des Finances a déclaré sa préférence pour des dispositions divergentes de celles de la proposition de loi. Tout d'abord, il a exclu que cette proposition de loi concerne d'autres personnes que les salariés du secteur privé, à savoir les salariés des entreprises publiques, les fonctionnaires qui ont déjà leurs fonds de pension La Prefon, et les artisans et commerçants qui bénéficient de la loi dite « Madelin », aux résultats, par ailleurs, mitigés aux yeux de certains.
De même, il n'a pas agréé à l'idée de la souscription de plans directement par les salariés auprès des compagnies d'assurances, préférant « l'implication de l'entreprise ou d'un groupement d'entreprises » dans la mesure où le versement complémentaire des entreprises pourrait constituer « un encouragement puissant à la souscription de plans ». Ainsi, les plans seraient mis en place au niveau de l'entreprise, des branches ou bien encore au niveau interprofessionnel.
Troisième point de divergence, qui est essentiel dans la mesure où il s'agit un peu de choisir le type des fonds de pension souhaité à « l'allemande », avec une gestion interne où à « l'anglo-saxonne » avec une gestion externe, le Ministre s'est clairement prononcé en faveur d'une gestion externe, confiée aux organismes soumis aux règles prudentielles de l'assurance (banques, assurances, mutuelles ou Caisse des dépôts et consignations).
Enfin, il n'a pas donné son approbation au dispositif fiscal de la proposition de loi et a rapporté la création de dispositions attractives à la prochaine loi d'orientation sur les prélèvements obligatoires et au projet de budget pour 1997.
Ce texte s'est arrêté à la fin de la discussion générale sur la promesse du ministre de soumettre prochainement un avant-projet de texte aux partenaires sociaux.
2. L'avant-projet de loi soumis aux partenaires sociaux
Ainsi qu'il l'avait annoncé en séance publique le 30 mai 1996, M. Jean Arthuis, ministre de l'Économie et des Finances, a soumis à la fin du mois d'août 1996, aux partenaires sociaux un avant-projet de texte comportant huit articles et reprenant certaines dispositions de la proposition de loi précitée ainsi que les précisions apportées par le Gouvernement au cours du débat.
Le projet de texte prévoyait donc une sortie en rente, la possibilité de sortie en un versement unique étant réservée aux salariés ayant accumulé très peu de droits, le Gouvernement estimant que les produits existants avec sortie en capital étaient déjà extrêmement nombreux (contrats d'assurance-vie et quasi-totalité des plans d'épargne populaire). Il limitait également, conformément au souhait de M. Arthuis, la possibilité de souscrire à un plan d'épargne retraite aux salariés du secteur privé.
Sur le plan fiscal, le texte prévoyait que les versements pourraient être déductibles des revenus dans une limite non précisée tout en renvoyant à la loi de finances. Enfin, les pensions résultant de ce dispositif devaient être soumises à l'impôt sur le revenu. La mise en place de ces fonds devait transiter par des accords collectifs tandis que l'adhésion devait être individuelle et facultative. Ces accords devaient être conclus, soit par entreprise, soit par branche, soit interprofessionnellement, pour ne pas entraver la mobilité des salariés. Si les entreprises avaient l'opportunité d'abonder les versements de leurs salariés, leur contribution ne pouvait excéder six fois lesdits versements. Comme l'avait déclaré M. Arthuis, la gestion des fonds de pension devait être externe dans la mesure où des scandales comme l'affaire Maxwell avaient durablement terni l'image de la gestion interne sans contrôle. Elle devait être assurée par des sociétés anonymes spécifiques dont ce devait être le métier. Par ailleurs, le texte prévoyait un mécanisme d'informations accordant un rôle important aux comités de surveillance où auraient été représentés des représentants d'affiliés. Mais cet avant-projet ne mentionnait pas les conditions d'affectation des fonds.
Or, ce texte, tel qu'il vient d'être présenté, n'a pas été déposé, pour l'heure, devant les Assemblées. C'est donc bien le texte pour lequel la discussion générale a eu lieu le 30 mai 1996 dont les articles seront examinés le 21 novembre 1996. Par ailleurs, aucune disposition fiscale à la connaissance de votre rapporteur ne figure sur ce sujet dans le projet de loi de finances pour 1997.
Sur ce sujet éminemment complexe, votre rapporteur vous a déjà fait part de ses réflexions de principe. Il souhaiterait que le Gouvernement, notamment sur le plan fiscal, fasse des propositions plus précises reprenant, il l'espère, l'amendement que M. Jean Chérioux avait défendu lors de l'examen du texte sur la prestation spécifique dépendance et relatif aux contrats d'assurance dépendance, pour pouvoir se prononcer en toute connaissance de cause, même s'il est favorable comme de plus en plus de nos concitoyens, au principe de création de plan d'épargne-retraite facultatif.
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* 7 l'ARRCO accorde ainsi sur ses fonds d'action sociale 10 % des montants d'aide ménagère et 30 % des aides à l'amélioration de l'habitat, accordés par la CNAVTS
* 8 Il semble, toutefois, selon les informations qui ont pu être données à votre rapporteur, il semble que l'effet revenu ne soit pas à négliger même s'il n 'explique pas toutes les différences.
* 9 Cet accroissement en métropole peut s'expliquer, ce qui est, d'ailleurs inquiétant en soi par la recrudescence de dossiers présentant des situations sociales difficiles (factures de chauffage ou d'électricité impayées, dette de loyers...) Dans les DOM. cela est dû aux aides octroyées après des catastrophes naturelles (ouragans).