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Avis n° 79 - Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 adopté par l'Assemblée nationale


M. Jacques OUDIN, Sénateur


Commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation - Avis n° 79 - 1997/1998

Table des matières






N° 79

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 novembre 1997

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Jacques OUDIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 303, 385, 386 et T.A. 22.

Sénat
: 70, 73 (1997-1998).

Sécurité sociale.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Avec l'examen de la présente loi de financement de la sécurité sociale, nous mesurons désormais pleinement l'intérêt des réformes engagées par le Gouvernement de M.Alain Juppé dans le domaine de la protection sociale.

Trois constats s'imposent à votre rapporteur pour avis.

Premier constat, le Parlement est maintenant bien informé sur l'évolution et les structures de nos dépenses et de nos recettes sociales. La réforme constitutionnelle du 22 février 1996 a créé la loi de financement de la sécurité sociale. Nous avions à l'époque longuement débattu de sa nature juridique. Si le débat n'est pas clos sur ce sujet, le Parlement a désormais tous les moyens d'être éclairé sur ce domaine qui intéresse au premier chef tous nos concitoyens.

La Cour des comptes, dont la compétence a été élargie à tous les aspects de la protection sociale, assiste le Parlement dans son contrôle du fonctionnement de la myriade d'organismes qui gère notre protection sociale. Ses rapports sont d'une grande qualité et elle possède désormais une chambre spécialement compétente pour le domaine de la sécurité sociale.

L'évolution des comptes est confiée à la commission des comptes de la sécurité sociale qui pourra davantage affiner ses analyses lorsque les réformes comptables longtemps demandées par votre Assemblée auront toutes été mises en oeuvre.

Enfin, le rapport du Gouvernement annexé au présent projet de loi nous permet de mieux apprécier les contours de sa politique, et présente l'avantage de pouvoir être amendé par le Parlement.

Deuxième constat, l'évolution des comptes sociaux reste préoccupante. En effet, ces derniers continuent à augmenter à un rythme supérieur à l'inflation.

Si cela s'explique pour certains postes liés à des facteurs démographiques, comme ceux concernant la vieillesse, il n'en demeure pas moins qu'une plus grande rigueur s'impose pour les évolutions d'autres branches, et notamment la branche maladie.

Dans ce domaine, la réforme Juppé, dont aucun des grands principes n'a été remis en cause par l'actuel Gouvernement, donne à celui-ci, comme aux organismes sociaux, les moyens de mieux contrôler, de mieux évaluer et de mieux répartir les masses financières en jeu.

Toutes les analyses menées par les organismes les plus divers et les plus compétents font apparaître des dysfonctionnements considérables, des gaspillages non négligeables, un niveau moyen de dépenses de santé par habitant largement supérieur à la moyenne européenne sans que, pour autant, les critères sanitaires soient meilleurs.

Les inégalités régionales, les surcapacités existantes dans certains secteurs, soulignent qu'une meilleure répartition de l'effort existant contribuerait à une gestion plus efficace de l'ensemble de la branche maladie.

Nous devons malheureusement constater que, si le Gouvernement dispose de tous les moyens d'une meilleure maîtrise des dépenses de santé, il n'a pas fait preuve dans la présente loi de financement de la sécurité sociale de l'effort que l'on pouvait attendre de lui.

Troisième constat, des incohérences peuvent être relevées dans la politique des prélèvements obligatoires sous-jacente au présent projet de loi.

D'une manière générale, chacun sait que la France possède deux caractéristiques. La première est d'avoir un niveau de prélèvements parmi les plus élevés des pays européens et des pays développés. La deuxième est d'avoir le triste privilège de détenir un taux de chômage parmi les plus importants de ces mêmes pays. Votre commission des finances se préoccupe de mieux cerner les liens qui peuvent exister entre le niveau des prélèvements obligatoires et le niveau de chômage. Certaines études menées à la demande de la commission, et qui seront développées dans son rapport général sur le budget, font apparaître l'étroite corrélation qui existe entre ces données.

Ceci explique la position constante et ferme de votre commission des finances, qui ne souhaite pas que le niveau moyen des prélèvements obligatoires soit augmenté et estime que la maîtrise de leur évolution passe par une meilleure cohérence au sein même des assemblées parlementaires pour l'examen des décisions dans ce domaine. Il n'est pas rationnel que plusieurs pôles de décision puissent faire apparaître des divergences de politique dans une matière aussi importante.

En outre, au-delà de ces considérations de procédure, votre commission des finances estime qu'une cohérence plus forte doit être assurée pour les prélèvements sur les revenus des personnes physiques. Il s'agit notamment de l'articulation entre l'impôt sur le revenu et la CSG. Il s'agit également de la fiscalité de l'épargne, qui est d'autant plus importante que celle-ci sera particulièrement mobile dans une Europe dotée d'une monnaie unique. Il s'agit enfin de la position de principe consistant à refuser toute création de taxe nouvelle et à utiliser au mieux les dispositifs existants.

Enfin, votre commission des finances attire solennellement votre attention sur les dangers d'une politique de facilité consistant à maintenir certains déficits sociaux qui viendront grever la dette cantonnée au sein de la CADES, avec pour conséquence l'allongement de la durée ou le relèvement du taux du prélèvement qui lui est affecté. De même, elle refuse la solution de facilité consistant à autoriser la CNRACL à s'endetter. Le recours à l'emprunt est, dans un système fondé sur la répartition, une aberration qui consiste à faire payer aux générations futures les turpitudes issues de nos propres errements.

EXPOSE GENERAL

I. LE CONTEXTE DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE

A. LES LIMITES DU CADRE TECHNIQUE DES LOIS DE FINANCEMENT

Avant d'aborder le détail du présent projet de loi, votre rapporteur pour avis estime indispensable de bien rappeler quelles sont les limites du cadre technique des lois de financement de la sécurité sociale, qui sont très loin d'offrir au Parlement les mêmes garanties de précision dans la présentation et de suivi dans l'exécution que les lois de finances. Pour ces aspects techniques, il s'appuiera sur les trois rapports sur la sécurité sociale adressés par la Cour des Comptes au Parlement depuis 1995.

1. Un système comptable perfectible

La réforme du passage d'un système de comptabilité en encaissements/décaissements à un système en droits constatés, que votre rapporteur pour avis a toujours personnellement défendu, a accompli de grands progrès depuis deux ans.

Le décret n° 96.448 du 23 mai 1996, établi à la suite des travaux du groupe de travail présidé par M. Etienne Delaporte, Conseiller-maître à la Cour des comptes, a mis en oeuvre la comptabilisation en droits constatés dans les organismes du Régime général à compter du 1er janvier 1996.

Des textes complémentaires (circulaire interministérielle du 3 juillet 1996, lettre commune aux ministères des finances et des affaires sociales du 4 juin 1996) ont précisé les conditions de comptabilisation en fin de gestion des opérations de régularisation (charges à payer, produits à recevoir, provisions) et les modalités de leur contrôle, et demandé que pour les résultats de l'exercice 1996 le résultat courant soit soigneusement distingué du résultat exceptionnel lié aux lignes de charges et produits exceptionnels sur opérations antérieures au 1er janvier 1996, mais payées ou encaissées en 1996.

Le groupe de travail, à la tête duquel M. Alain Deniel, Conseiller-maître à la Cour des comptes, a succédé à M. Etienne Delaporte, s'est attaché à clarifier les conditions dans lesquelles les résultats 1996 du régime général pourraient être déterminés à la fois en droits constatés et en encaissements/décaissements afin de garantir la continuité des informations comptables. Il s'est efforcé également d'arrêter de manière coordonnée les solutions à apporter aux problèmes techniques posés par la mise en oeuvre de la réforme, de manière à dégager une unité de doctrine pragmatique.

L'année 1996 est donc la première où il est possible de comparer les résultats comptables du régime général dans les deux systèmes de comptabilité. Le tableau ci-après permet cette comparaison pour les quatre branches.

On observe que les résultats courants sont un peu plus dégradés que les résultats de caisse, ceci pour chacune des quatre branches du régime général. Mais l'importance des résultats exceptionnels, qui dégagent un solde global positif de plus de 35 milliards de francs, rend difficile l'interprétation de l'ensemble. C'est la raison pour laquelle le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale s'est encore contenté cette année d'une présentation en comptes de caisse.

Par ailleurs, trois décrets du 18 mars 1997 ont étendu le principe des droits constatés aux organismes d'assurance maladie et maternité des travailleurs salariés des professions non agricoles, aux organisations d'assurance vieillesse de ces professions (ORGANIC, CANCAVA et CNAVPL notamment) et aux organismes tels que la Caisse mutuelle d'assurance maladie des cultes (CAMAC), la Caisse mutuelle d'assurance vieillesse des cultes (CAMAVIC), la Caisse des français à l'étranger (CFE), la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) ou la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANMSS) qui appliquent les dispositions comptables du régime général. Enfin, un décret du 31 mai 1997 étend le principe au régime agricole. La mise en vigueur de ces dispositions est fixée au 1er janvier 1997.

Votre rapporteur pour avis se réjouit des progrès rapides accomplis sur la voie d'une réforme qui lui avait été présentée comme excessivement difficile il y a trois ans lorsqu'il avait demandé au Sénat d'adopter un amendement tendant à en accélérer le cours, dans le cadre de la discussion de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale.

Il relève néanmoins que les comptes fournis à l'appui du présent projet de loi de financement sont encore établis en comptabilité de caisse, et que cela est de nature à fausser leur interprétation, voire à porter atteinte à leur sincérité.

Par ailleurs, aucun progrès n'a été fait sur la voie de la consolidation des comptes des organismes de sécurité sociale. Votre rapporteur pour avis veut simplement rappeler les conclusions de la Cour des comptes dans son rapport au Parlement sur la sécurité sociale de septembre 1996.

"Improprement qualifiée de consolidation, l'agrégation des données fournies par la comptabilité des organismes de sécurité sociale répond à la même nécessité et doit satisfaire aux mêmes exigences que celles des sociétés commerciales appartenant à un même groupe. Les principes qui président à l'élaboration de leurs comptes consolidés, qui doivent être "réguliers et sincères et donner une image fidèle du patrimoine, de la situation financière ainsi que du résultat de l'ensemble constitué par les entreprises comprises dans la consolidation" (art. 357-6 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales), sont en effet également valables pour l'agrégation des données comptables dans le domaine de la sécurité sociale. De même, les exigences d'intelligibilité, de pertinence, de fiabilité et de comparabilité définies par la normalisation comptable internationale (normes IAS) devraient servir de référence.

Les analyses qui précèdent, prolongeant les observations formulées par la Cour dans son précédent rapport, montrent que la situation est très loin de satisfaire à ces principes et exigences, qu'il s'agisse de la façon dont sont comptabilisées les opérations réciproques entre régimes ou des méthodes d'agrégation des données comptables d'organismes appartenant à un même ensemble significatif.

Le Parlement ne dispose pas en matière de sécurité sociale d'informations comptables comparables à celles qui lui permettent d'exercer sa mission en ce qui concerne le budget de l'Etat. Cette situation s'explique par l'organisation spécifique du système de sécurité sociale, qui produit des comptes nombreux et disparates."

2. Des conventions de présentation contestables

Dans son rapport sur la sécurité sociale de cette année, la Cour des comptes s'est attachée à examiner la cohérence des données comptables présentées à l'appui du projet de loi de financement. Elle a ainsi relevé un certain nombre de convention de présentation qu'elle juge contestables.

 La Cour des comptes relève ainsi que les comptes du projet de loi de financement sont présentés en opérations courantes. Or, les comptes du régime général sont établis en emplois et ressources, aussi bien en capital qu'en fonctionnement, afin de déterminer par différence la variation du fonds de roulement entre deux exercices, couramment assimilé au "déficit de la sécurité sociale".

Elle en conclut que "de ce fait, les comptes annexés au projet de loi de financement ne correspondent pas, pour le régime général, à ceux qui sont commentés par la commission des comptes de la sécurité sociale. Aussi, l'annexe C, qui décrit les recettes et les dépenses des régimes complète-t-elle le solde des opérations courantes du régime général en y ajoutant celui des opérations en capital. Le résultat traditionnel du régime général est ainsi retrouvé, mais au terme d'une procédure qui rompt avec la présentation des comptes faite à la commission. Quant aux autres régimes, la présentation de leurs opérations financières limitée aux opérations courantes les éloigne de leurs propres comptes."

 Deuxième exemple, la Cour des comptes observe que "les recettes des départements d'outre-mer ont cependant été portées dans la catégorie des "autres ressources" à l'annexe D, pour le régime général, le régime des exploitants agricoles et la caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM). Les autres régimes ne distinguent pas de recettes pour la métropole et pour les DOM dans leurs comptes. Les recettes des DOM seraient ainsi à intégrer dans leurs catégories respectives, comme dans les comptes des organismes."

 Troisième exemple, la Cour des comptes observe que "les transferts internes ne sont pas éliminés de la branche qui a supporté la dépense, mais portés en diminution de l'objectif de dépenses de celle qui a reçu la recette. L'objectif d'une branche est, en effet, calculé net des transferts reçus : il est estimé que la contrepartie des recettes pour la branche correspond à des prestations, bien qu'il s'agisse de charges calculées conventionnelles.

Cette présentation permet d'éliminer les doubles comptes, mais elle présente des inconvénients : l'excès de dépenses d'une branche peut être compensé par le transfert de recettes d'une branche qui n'aurait pas dépassé son objectif. Pour une large part, en effet, les transferts peuvent voir leur montant modifié par de simples décisions réglementaires. De plus, ce traitement des transferts ne donne pas une présentation fidèle de la masse des prestations effectuées. Il paraîtrait dès lors plus logique d'exclure plutôt les transferts versés de l'objectif de dépenses de la branche qui verse ces transferts."


Ces différents exemples démontrent amplement les progrès qui doivent encore être accomplis pour parvenir à une comptabilité fiable et sincère. Votre commission des finances souhaite que le Gouvernement puisse donner les instructions nécessaires pour remédier rapidement aux critiques formulées par la Cour des comptes.

B. L'ÉVOLUTION TENDANCIELLE DES COMPTES SOCIAUX

1. L'impact de la loi de financement pour 1997

Pour la première fois cette année, le projet de loi de financement de la sécurité sociale -le deuxième de son espèce à être présenté au Parlement- est accompagné de l'annexe prévue au II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, "rendant compte de la mise en oeuvre des dispositions des lois de financement de la sécurité sociale de l'exercice précédent."

Cette annexe B montre que les prévisions révisées des recettes de la sécurité sociale pour 1997 sont supérieures de 1,6 milliard de francs seulement par rapport aux prévisions initiales de la loi de financement de l'an dernier, tandis que les objectifs de dépenses révisés sont supérieurs de 12,4 milliards de francs aux objectifs de dépenses initiaux.



Toutefois, ces écarts par rapport aux prévisions initiales intègrent la décision politique prise par le Gouvernement de quadrupler en 1997 l'allocation de rentrée scolaire. Cette mesure, d'un coût de 6,5 milliards de francs, apparaît à la fois dans les dépenses de la branche famille et dans les recettes, sur la ligne "contributions publiques" puisqu'elle fait l'objet d'un remboursement par l'Etat à la CNAF.

Si l'on fait abstraction de cette mesure décidée pour ne prendre en compte que les évolutions spontanées, le solde de la sécurité sociale en 1997 apparaît dégradé de 10,8 milliards de francs, par rapport aux prévisions de la loi de financement qui l'avaient établi à -34 milliards de francs. Cette dégradation résulte de - 5,1 milliards de francs de moindres recettes et de - 5,7 milliards de francs de dépenses supplémentaires,

Concernant les recettes
, les principaux écarts entre les prévisions initiales et les prévisions révisées sont les suivantes :

 Une diminution de - 800 millions de francs des cotisations effectives, qui recouvre deux mouvements de sens contraire :

- une moins-value de - 1,6 milliard de francs sur les cotisations du régime général, qui atteindrait même - 3 milliards de francs si elle n'était pas partiellement compensée par le versement à la CNAMTS par la CANAM de 1,4 milliard de francs au titre de la prise en charge par le régime général des médecins du secteur II ;

- des plus-values de + 1,1 milliard de francs sur les cotisations des autres régimes de salariés du fait de la sous-estimation initiale de l'évolution du point de la fonction publique, et de + 1,2 milliard de francs sur les cotisations des régimes de non-salariés, du fait de la révision de la base 1996 de la prévision 1997.

 Une diminution de - 600 millions de francs des cotisations fictives, qui est la contrepartie du surplus des cotisations effectives des régimes spéciaux de salariés par rapport aux prévisions.

 Une diminution de - 3 milliards de francs des impôts et taxes affectées, qui recouvre de nombreuses moins values de recettes :

- la révision de baisse de - 800 millions de francs du rendement de la CSG ;

- la révision en baisse de - 300 millions de francs du rendement des droits sur les alcools, de - 200 millions de francs du rendement des droits de consommation sur les tabacs affectés à la CNAMTS, de - 200 millions de francs du rendement de la taxe sur les boissons alcooliques et des taxes pharmaceutiques ;

- la révision en baisse de - 1,3 milliard de francs du produit de la C3S répartie en 1997, du fait d'une régularisation négative au titre de 1996 et de l'actualisation des déficits comptables des régimes de non-salariés.

Concernant les dépenses, les principaux écarts entre les objectifs initiaux et les objectifs révisés sont les suivants :

 La révision en hausse de + 600 millions de francs des dépenses de l'assurance maladie, non pas du fait d'un dépassement des prestations incluses dans l'ONDAM, mais du fait d'un dépassement de + 300 millions de francs des frais de gestion et de 300 millions de francs des dépenses des DOM ;

 La révision en hausse de + 1,3 milliard de francs des dépenses de l'assurance vieillesse, qui recouvre trois phénomènes distincts :

- un dépassement des dépenses de prestations de - 1,6 milliard de francs, du fait d'une sous-évaluation initiale de l'effet volume pour le régime général et de la revalorisation des pensions pour les régimes spéciaux des fonctionnaires ;

- un dépassement des frais de gestion de + 500 millions de francs ;

- une plus-value de + 800 millions de francs sur le solde des transferts versés et reçus par les régimes d'assurance-vieillesse.

 La révision en hausse de + 3,7 milliards de francs des dépenses de la branche famille, qui recouvre trois évolutions distinctes :

- un dépassement de + 1,4 milliard de francs des dépenses de prestations, dont 1,1 milliard de francs imputable aux dispositions de la loi relative à la famille de 1994 ;

- un dépassement et des frais de gestion de + 300 millions de francs ;

- une révision en hausse des transferts de + 2 milliards de francs, en raison de l'augmentation des versements à la CNAVTS au titre de l'assurance vieillesse des parents au foyer.

2. La persistance d'une situation déficitaire à l'horizon 2000

Conformément aux prescriptions du paragraphe II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, l'annexe C du projet de loi de financement présente les perspectives d'évolution des recettes et des dépenses des régimes obligatoires de base pour les deux années postérieures.

Cette projection pluriannuelle constitue une innovation appréciable pour l'information du Parlement. Jusqu'à présent, aucun document relatif aux comptes sociaux ne comportait de prévisions à moyen terme.

Ces perspectives à l'horizon 2000 sont fondées sur les mêmes hypothèses macro-économiques que celles du projet de loi de finances et de la commission des comptes de la sécurité sociale.

La projection des recettes repose sur un taux de croissance du PIB de + 3 % en volume et de 1,4 % en prix, soit un taux de croissance du PIB en valeur de + 4,2 %, pour chacune des deux années 1999 et 2000.

L'amélioration du marché du travail entraînerait une stabilisation de la part des salaires dans la valeur ajoutée, et la masse salariale croîtrait un peu moins vite que le PIB, à un rythme annuel de + 4 %.

Les cotisations sociales progresseraient ainsi chaque année au taux de 4 %, les impôts et taxes affectés étant conventionnellement supposés croître selon un taux identique.

 Perspectives du régime général

Certaines dispositions du présent projet de loi de financement concourant au redressement des comptes en 1998 affectent l'évolution de ces postes en 1999 : en particulier, la substitution entre les cotisations maladie et la CSG affectée à ce risque (dont le taux est majoré de 4,1 point) n'aura d'effets en année pleine qu'à compter de 1999, de même que l'extension d'assiette des prélèvements de 1 % sur les revenus des capitaux affectés à la CNAVTS et à la CNAF.

En sens inverse, d'autres dispositions du présent projet de loi de financement ne sont pas reconductibles : recyclage au profit de la CNAVTS de l'excédent de C3S constaté en 1997, transfert des disponibilités de la CAMAVIC au titre de son intégration financière au régime général. La progression des ressources des différentes branches du régime général prend en compte ces effets.

Au total, les dépenses du régime général s'accroîtraient de + 2,6 % en 1999 et + 2,7 % en 2000, ce taux global recouvrant des évolutions différenciées selon les branches :

 + 2,1 % les deux années pour les branches maladie et accidents du travail, taux sensiblement supérieur à celui de l'inflation ;

 + 3,7 % à + 3,8 % pour la branche vieillesse, taux conforme aux évolutions démographiques prévisibles et aux effets attendus de la réforme des pensions de 1993 ;

 + 2,2 % et + 2,4 % pour la branche famille, taux compatible avec la revalorisation annuelle de la base mensuelle des allocations familiales en fonction des prix, et qui table à la fois sur la fin de la montée en régime de la loi famille de 1994 et sur l'effet de la mise sous conditions de ressources des allocations familiales.

Globalement, les recettes du régime général progresseraient chaque année plus vite que les dépenses, cet écart positif étant de 1 % en 1990 comme en 2000. Appliquée à des masses de l'ordre de 1.200 milliards de francs, ces écarts se traduiraient par une amélioration du solde du régime général d'une douzaine de milliards de francs chaque année.

Ainsi, le régime général serait encore déficitaire de - 12 milliards de francs en 1998, quasiment à l'équilibre en 1999 avec un solde positif d'environ 500 millions de francs, et excédentaire de 12,9 milliards de francs en 2000.

 Les autres principaux régimes

Sur la base des mêmes hypothèses macro-économiques, les projections relatives aux autres régimes de sécurité sociale montrent que ceux-ci seraient quasiment tous en déficit en 1999 et en 2000, à l'exception de ceux qui sont par définition équilibrés.

En effet, les régimes spéciaux de salariés sont par construction équilibrés par une subvention de l'Etat (régime des fonctionnaires et des agents de l'Etat, SNCF), ou une contribution de l'entreprise de rattachement (EDG-GDF).

Le principal régime déficitaire à l'horizon de la projection serait celui des agents des collectivités locales. La CNRACL a bénéficié en 1997 du transfert d'une partie des réserves du Fonds d'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales. En raison de la dégradation rapide de son rapport démographique, la CNRACL serait en déficit de 3,3 milliards en 1999, puis de 4,3 milliards de francs en 2000.

Le déficit de l'ORGANIC, comblé en 1998 par l'augmentation de la compensation et de la C3S, réapparaît en 1999 et 2000.



C. L'ARTICULATION AVEC LA LOI DE FINANCES

1. La cohérence des données communes aux deux lois

Dans son rapport au Parlement sur la sécurité sociale de septembre 1997, la Cour des comptes s'est attachée à examiner l'articulation de la loi de financement de la sécurité sociale avec la loi de finances, qui doit être parfaite dans la mesure où ces deux lois financières se recoupent tant en recettes qu'en dépenses.

En effet, un certain nombre des ressources et des emplois de la sécurité sociale apparaissent en loi de finances, en tant qu'elles sont constituées :

- de crédits affectés par l'Etat à la protection sociale des fonctionnaires civils et militaires, qui figurent à la fois en cotisations fictives ou effectives et dans les dépenses des régimes de base ;

- de transferts de l'Etat aux régimes de sécurité sociale (cotisations prises en charge et compensations d'exonérations de cotisations, remboursements de prestations et subventions d'équilibre, transferts de compensation), qui se répartissent entre cotisations effectives, contributions publiques et transferts.

Quant aux impôts et taxes affectés, ils font l'objet d'un partage entre les deux lois. Ainsi, la CSG figure dans la loi de financement de la sécurité sociale pour ce qui concerne l'élargissement de son assiette et l'augmentation de son taux, mais la déductibilité du surcroît de CSG ainsi créé relève de la loi de finances de l'Etat. Il en va de même des droits de consommation sur les tabacs, dont une fraction est affectée à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) à partir de 1997 : c'est la loi de finances qui fixe le taux de cette fraction (6,39 %), mais c'est la loi de financement de l'an dernier qui a modifié le code de la sécurité sociale pour y intégrer cette nouvelle ressource de la branche maladie.

La Cour des comptes relève que la cohérence des évaluations des données communes aux deux lois est assurée grâce à un travail de concertation qui obéit à un calendrier rigoureux.

Les premières évaluations des différents transferts pour l'année n+1 sont établies, à législation constante, par la direction du budget au 1er trimestre ou au début du printemps. Elles sont discutées au cours des conférences budgétaires. Le cas échéant, elles sont ensuite révisées en fonction des informations nouvelles, des arbitrages ou des décisions gouvernementales.

Les évaluations sont faites en concertation avec le ministère de l'emploi et de la solidarité et avec les autres ministères concernés. En cas de désaccord sur un poste important, l'arbitrage du Premier ministre peut être nécessaire, comme en 1996 sur l'évaluation du coût pour l'Etat de la ristourne dégressive sur les bas salaires.

A la fin du mois de juillet ou au début du mois d'août, une version actualisée des transferts est établie, prenant en compte les arbitrages des lettres plafonds.

A peu près au même moment, il est procédé à un nouveau calcul des transferts de compensation, mais l'information disponible reste très incomplète à cette date puisque les compensations définitives de l'année n-1 ne sont arrêtées par la commission de compensation qu'en novembre de l'année n, à partir de données recueillies vers le mois de septembre.

Enfin, la fixation définitive au mois d'août des hypothèses macro-économiques du projet de loi de finances peut donner lieu à de nouvelles mises à jour des évaluations de transferts et de prélèvements affectés. De nombreux postes sont sensibles à l'hypothèse retenue pour la hausse des prix ; en pratique, cette hypothèse est estimée suffisamment tôt (à 0,1 ou 0,2 % près) pour qu'il ne soit pas nécessaire de réviser les évaluations au milieu de l'été.

La Cour des comptes conclut ainsi les développements précédents : "En résumé, la cohérence des données retenues pour la loi de finances de l'Etat et la loi de financement de la sécurité sociale est assurée par une bonne coopération entre les services concernés. Un certain nombre d'évaluations sont faites au printemps et finalement peu révisées par la suite. Ce caractère relativement ancien de l'information intégrée dans la loi de financement est le prix à payer pour la cohérence des deux exercices."

Votre rapporteur tient à souligner qu'une telle concertation entre les commissions des Affaires sociales et des Finances au sein de chacune des deux assemblées serait particulièrement souhaitable.

Il serait même préférable que, dans un souci de cohérence et de rigueur, la partie des recettes puisse relever exclusivement des commissions des Finances, des dépenses relevant de la compétence des commissions des affaires sociales.

2. Les concours budgétaires et fiscaux à la sécurité sociale

Deux documents de nature budgétaire, qui ne figurent pas parmi les annexes au projet de loi de financement énumérés dans la loi organique, décrivent les transferts financiers entre l'Etat et la sécurité sociale, ainsi que les impôts et taxes affectés.

Ces documents ont tous les deux été créés à l'initiative de votre commission des finances, dans la perspective d'abord du simple débat annuel prévu par la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, puis de la discussion du projet de loi de financement de l'année.

 L'article 18 de la loi du 5 juillet 1996 portant règlement définitif du budget 1994 a prévu "qu'à compter du projet de loi de finances pour 1997, le produit pour l'exercice en cours et pour l'exercice suivant de chacune des impositions de toutes natures affectées à des organismes de sécurité sociale fait l'objet d'une évaluation dans une annexe du projet de loi de finances de l'année."

Le "jaune" budgétaire correspondant a été établi pour la première fois dans le cadre du projet de loi de finances pour 1997 sur le produit des impositions affectées à des organismes de sécurité sociale.

Cette nouvelle annexe fournit une description de chacune des impositions et la liste de ses bénéficiaires. Elle contribue à clarifier le financement de la sécurité sociale en présentant une vue d'ensemble de prélèvements très disparates dans leur nature et leur destination.

 Par ailleurs, un état récapitulatif des concours de l'Etat au financement de la sécurité sociale est prévu par l'article 33 de la loi de finances rectificative du 4 août 1995, modifié par l'article 3.-V de la loi organique du 22 juillet 1996.

Ce document présente, pour les deux derniers exercices, l'exercice en cours et le projet de loi de finances de l'année suivante, les montants constatés, estimés ou prévisionnels :

- des crédits inscrits au budget général et aux budgets annexes,

- des dépenses des comptes spéciaux du Trésor,

- des impositions de toute nature affectées à des organismes de sécurité sociale,

- des dépenses fiscales à finalité sociale,

qui constituent l'effort financier de l'Etat en faveur de la protection sociale. Les crédits correspondants sont présentés par titre et par chapitre.

Les tableaux ci-après sont extraits du document présenté cette année en application de ces dispositions.





Les crédits budgétaires consacrés au financement de la sécurité sociale s'élèvent donc à 220,5 milliards de francs pour 1998, en augmentation de 0,7 % seulement. La modération de ce taux de progression s'explique par l'érosion spontanée des subventions d'équilibre aux régimes spéciaux de retraite.

Toutefois, la conception des contributions budgétaires de l'Etat au financement de la sécurité sociale retenu pour ce document apparaît singulièrement restrictive, puisqu'il ne présente que les cotisations effectives des agents de l'Etat.

Or, les dépenses réelles de protection sociale des fonctionnaires doivent être définies sur la base des prestations versées, à partir desquelles les cotisations effectives sont calculées. L'inclusion des charges de pension de l'Etat dans ce document aboutirait à majorer le montant des crédits budgétaires contribuant au financement de la sécurité sociale de 157,5 milliards de francs pour 1998.

Au regard de cette masse de crédits budgétaires, les dépenses au profit de la sécurité sociale des comptes spéciaux du Trésor apparaissent négligeables, puisqu'elles s'élèvent à 1,1 milliard de francs. Leur forte progression en 1998 s'explique par la création du fonds pour l'aide personnelle au logement bénéficiant aux propriétaires, doté de 500 millions de francs.



En revanche, les impositions de toute nature affectées à des organismes de sécurité sociale dépassent largement les crédits budgétaires, puisqu'elles s'élèveront en 1998 à 426,5 milliards de francs. Leur forte progression, de + 72 %, s'explique par le relèvement du taux de la CSG proposé par le présent projet de loi de financement.

Enfin, la partie la moins visible des contributions de l'Etat au financement de la protection est constituée par les dépenses fiscales à finalité sociale, qui sont extrêmement nombreuses et variées.



Leur montant total s'élèverait à 71,9 milliards de francs en 1997. Il convient toutefois de relever que ces dépenses fiscales n'incluent pas les effets du quotient familial, qui serait considéré à compter de cette année "comme partie intégrante de la législation fiscale française." Pourtant, son incidence avait été estimée dans l'annexe des voies et moyens du projet de loi de finances de l'an dernier à 72 milliards de francs : c'est-à-dire qu'il égale à lui seul la totalité des autres dépenses fiscales à finalité sociale.

II. L'ÉCONOMIE GENERALE DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT : LE CHOIX FACILE DE L'AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS

Votre commission des finances constate que le Gouvernement a choisi, pour les finances sociales comme pour les finances de l'Etat, d'emprunter la voie de la facilité, c'est-à-dire celle de l'augmentation des prélèvements. En effet, l'équilibre du présent projet de loi de financement repose essentiellement sur des recettes supplémentaires, et s'inscrit ainsi dans le mouvement général de hausse des prélèvements obligatoires qu'il a engagé par ailleurs et que votre commission des finances conteste vigoureusement.

A. UN ÉQUILIBRE FONDÉ PRINCIPALEMENT SUR DES RECETTES NOUVELLES

1. Des recettes nouvelles prédominantes

Les recettes nouvelles proposées par le présent projet de loi de financement s'élèvent à + 11,8 milliards de francs, selon le détail suivant :

- substitution de la CSG aux cotisations d'assurance maladie (article 3), qui dégage un excédent net de 4,6 milliards de francs ;

- déplacement complet des cotisations d'allocations familiales des non-salariés (article 4) : 300 millions de francs ;

- création d'une taxe de santé publique sur les tabacs (article 5) : 1,3 milliards de francs ;

- extension des assiettes et fusion des prélèvements de 1 % CNAF et 1 % CNAVTS sur l'épargne (article 6) : 4,5 milliards de francs ;

- relèvement de la taxe sur la publicité pharmaceutique (article 7) : 300 millions de francs ;

- création d'une taxe sur les ventes directes de médicaments (article 8) : 300 millions de francs.

- relèvement de 6 à 8 % du taux de la taxe sur les contrats de prévoyance complémentaire (article 10) : 500 millions de francs ;

- modification des règles de compensation bilatérale maladie entre le régime des employés et clercs de notaires et le régime général (article 12) : 200 millions de francs.

2. Des économies limitées

Au regard de ces prélèvements nouveaux massifs, les économies proposées apparaissent à la fois limitées et exclusivement concentrées sur une seule branche de la sécurité sociale, la branche famille, pour un montant total de 4,9 milliards de francs :

- mise sous condition de ressources des allocations familiales (article 19) : 4 milliards de francs ;

- réduction du taux de l'allocation de garde d'enfants à domicile (article 20) : 900 millions de francs.

3. Des validations douteuses

Le présent projet de loi comporte deux mesures de validation dont l'impact financier apparaît douteux, s'agissant de validation préventives, qui sont demandées au Parlement avant l'intervention des décisions de justice dont elles cherchent à parer les conséquences financières. Elles ne sont d'ailleurs pas comptabilisées dans le bilan financier du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 présenté par le Gouvernement.

Celui-ci estime néanmoins qu'elles devraient permettre de prévenir des moindres recettes et des dépenses supplémentaires estimées au total à 2,3 milliards de francs, selon le détail suivant :

- validation des taux de cotisations d'accidents du travail fixés réglementairement pour 1997 (article 5) : 1,7 milliard de francs de moindres recettes potentielles ;

- validation des cotisations applicables aux actes de scanographie (article 23) : 600 millions de francs de dépenses supplémentaires évitées.

4. Des mesures de trésorerie non renouvelables

Enfin, l'équilibre du présent projet de financement de la sécurité sociale est bouclé par un certain nombre de mesures de trésorerie, par nature non reconductibles, pour un montant total de 5,5 milliards de francs, selon le détail suivant :

- reprise de la dette cumulée 1997-1998 du régime général par la CADES (article 25) : 3 milliards de francs de charges d'intérêt épargnées au régime général ;

- affectation de l'excédent de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) au régime général (article 11) : 2,2 milliards de francs ;

- intégration financière du régime des cultes au régime général (article 13) : 300 millions de francs.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 votée par la précédente majorité comportait également des mesures de trésorerie. Mais celles-ci étaient parfaitement justifiées dans leur principe, qu'il s'agisse de l'intégration financière du régime d'assurance maladie des militaires au régime général, du prélèvement sur le fonds d'invalidité et d'accidents du travail des agents des collectivités locales au profit de la CNRACL, ou du report de l'excédent de C3S de 1996 au bénéfice des régimes de non-salariés.

Il n'en va pas de même pour les deux principales mesures de trésorerie du présent projet de loi de financement. En effet, l'affectation de l'excédent de C3S de 1997 au régime général constitue une aberration, s'agissant d'une taxe conçue à l'usage exclusif des régimes de non salariés, tandis que la réouverture de la CADES financée par sa prolongation de cinq années constitue un précédent fâcheux qu'il conviendrait, en aucun cas, de renouveler.

5. Des dépenses supplémentaires

Enfin, l'équilibre du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale comporte un certain nombre de dépenses supplémentaires, qui ne relèvent pas toutes de la loi, pour un montant total de 1,1 milliard de francs, selon le détail suivant :

- relèvement de l'Objectif national d'assurance maladie au-delà de son évolution tendancielle (article 17) : 500 millions de francs ;

- généralisation du versement des allocations familiales jusqu'à l'âge de 19 ans, par voie réglementaire : 300 millions de francs ;

- création d'un fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux (article 21) : 300 millions de francs ;

- développement des actions de prévention de la CNAMTS : 300 millions de francs.

Le tableau ci-après récapitule l'ensemble des mesures du plan de redressement financier de la sécurité sociale proposé par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Par rapport à son évolution tendancielle, le déficit des régimes de base de sécurité sociale pour 1998 serait réduit de 33 milliards de francs à 12 milliards de francs, soit un effort de redressement portant sur 21 milliards de francs.

B. UNE ACCENTUATION DE LA HAUSSE CONTINUE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

1. L'impact de la loi portant mesures urgentes d'ordre fiscal et financier

La loi portant mesures urgentes d'ordre fiscal et financier adoptée définitivement par le Parlement le 23 octobre dernier et en instance de promulgation, a alourdi l'impôt sur les sociétés d'un montant estimé par le Gouvernement à 21 milliards de francs : 14,4 milliards de francs au titre de la majoration exceptionnelle de 5 % du taux de l'impôt sur les sociétés ; et 6,7 milliards de francs au titre de l'inclusion dans son assiette des plus-values à long terme, hors titres de participation.

Le rendement officiellement attendu de ces deux mesures pour 1998 est estimé à 18 milliards de francs. Votre commission, pour sa part, estime que son impact en 1997 est vraisemblablement sous-estimé, et serait plus proche de 24 milliards de francs.

2. L'impact du projet de loi de finances pour 1998

L'incidence de la partie recettes du projet de loi de finances pour 1998, actuellement en cours de discussion au Parlement, est une augmentation des prélèvements de 43,5 milliards de francs .

Ce montant inclut les produits attendus de l'abandon de la réforme de l'impôt sur le revenu engagée par la loi de finances pour 1997, soit 16,1 milliards de francs.

L'abandon de la réforme de l'impôt sur le revenu constitue, certes, moins un prélèvement supplémentaire que la suppression d'un allégement fiscal attendu par les ménages. Il s'agit néanmoins d'une facilité financière que se donne le Gouvernement en renonçant à assumer la contrainte d'une réduction de l'imposition des revenus des ménages voulue par la précédente majorité. Votre commission des finances vous proposera d'ailleurs, dans le cadre de la discussion budgétaire, de rétablir cette baisse programmée de l'impôt sur le revenu.

3. Une augmentation totale des prélèvements obligatoires de 80 milliards de francs

Le total des recettes fiscales et sociales nouvelles résultant des projets initiaux du gouvernement, y compris le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, s'élèverait ainsi en 1998 à 56,23 milliards de francs.

Cette somme, qui représente 0,66 % du PIB estimé pour 1998, se décompose, en recettes fiscales, pour 43,5 milliards et, en recettes sociales, pour 12,7 milliards.

S'agissant des recettes sociales, le surcroît de prélèvement proposé par le Gouvernement est minoré du fait de la prolongation de la Caisse d'amortissement de la dette sociale de 5 ans prévue par l'article 25 du présent projet de loi de financement.

Cette prolongation, qui conduit à faire supporter aux générations futures la charge des déficits constatés en 1997 et le déficit prévu pour 1998, à hauteur de 12 milliards, permet d'éviter de procéder au rehaussement du taux de la contribution au remboursement de la dette sociale qui, sans elle, aurait été nécessaire. Une "économie" de prélèvements s'ensuit, qui s'élève à 10 milliards de francs.

Le tableau ci-après récapitule le détail de cet accroissement important des prélèvements obligatoires:



A la demande de votre commission des finances, l'institut de prévisions économiques REXECODE a présenté le 6 novembre dernier une étude sur l'incidence des charges fiscales et sociales sur la localisation d'activité.

Cette étude met en évidence le lien entre ce qu'il est convenu d'appeler le "coin fiscalo-social", c'est-à-dire l'effet déformant des prélèvements obligatoires sur le coût du travail, et la progression du chômage. Le graphique ci-après montre que la corrélation entre la courbe de progression des prélèvements fiscaux et sociaux et la courbe de progression du chômage est presque parfaite depuis 1970 jusqu'à aujourd'hui.

COLLER GRAPHIQUE

C. DES ORIENTATIONS DANGEREUSES POUR LES DEPENSES

1. La branche vieillesse : un attentisme érigé en système

La réforme des retraites du régime général de 1993 continue de produire ses effets, mais reste insuffisante pour rétablir l'équilibre de la CNAMTS. Par ailleurs, les régimes spéciaux poursuivent, sans aucune réforme, leur dérive financière et démographique qui pèse de plus en plus lourdement sur les dépenses de l'Etat, à travers les charges de pension et les subventions d'équilibre, ainsi que sur les dépenses des collectivités locales, qui portent à bout de bras la CNRACL.

Face à cette situation préoccupante, qui se dégradera brutalement avec le ressaut démographique prévu pour 2005, le Gouvernement se donne le temps de la réflexion.

Dans le rapport annexé au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, il indique : "la situation financière de la branche vieillesse reste déséquilibrée. Cette situation devrait perdurer dans les années à venir à législation constante, sans connaître cependant une aggravation significative jusqu'en 2005. Cette situation appelle une réflexion approfondie sur l'évolution des prestations et des ressources des systèmes de retraite que le Gouvernement entend conduire en prenant en compte l'évolution des conditions du vieillissement, de la durée et du mode de vie. L'observation continue de la situation et des perspectives du système de retraite n'est aujourd'hui pas possible. Pour disposer d'une projection à long terme des régimes de retraite, une réflexion sera engagée sur la mise en place d'un observatoire des retraites."

Votre rapporteur pour avis estime que cette attitude est purement dilatoire. Toutes les données du problème des retraites sont parfaitement connues : il suffit maintenant de décider.

2. La branche famille : des mesures d'économies brutales

Dans le rapport annexé, le Gouvernement avance le souci de mettre "davantage de justice dans les transferts financiers vers les familles" pour motiver la mise sous condition de ressources des allocations familiales et la restriction de l'AGED.

Cet argument dissimule mal le caractère brutal de mesures d'économies qui n'ont pas d'autre raison d'être que de rétablir l'équilibre financier de la branche famille. Par ailleurs, il ressort d'un égalitarisme simpliste, qui ignore le fait fondamental que la politique familiale a pour objet d'assurer une redistribution horizontale, à même niveau de revenu, entre ceux qui ont des enfants et ceux qui n'en ont pas, et non pas une redistribution verticale des familles aisées vers les familles modestes.

Le Gouvernement reconnaît d'ailleurs qu'il agit un peu à l'aveuglette lorsqu'il déclare qu'il "souhaite que la politique à l'égard des familles fasse l'objet d'un réexamen d'ensemble, en ce qui concerne tant la fiscalité, notamment par l'étude de la révision du quotient familial et de l'intégration des allocations familiales dans le revenu imposable, que les prestations familiales et l'ensemble des actions publiques qui y concourent."

Votre rapporteur estime qu'il aurait sans doute été préférable que le Gouvernement procède à ce réexamen d'ensemble avant de proposer les deux mesures contenues dans le présent projet de loi de financement, qui ne semblent pas emporter l'adhésion complète de sa majorité.

3. La branche maladie : un relâchement irresponsable

Votre rapporteur pour avis est parfaitement d'accord avec le Gouvernement lorsque celui-ci indique, toujours dans le rapport annexe, que "les comparaisons menées avec les pays voisins montrent que la dépense de santé est relativement élevée dans notre pays malgré un taux de remboursement moyen parmi les plus bas. Il existe, à l'évidence, des marges de manoeuvre pour que, tout à la fois, notre système de santé réponde, dans les meilleures conditions, à des besoins croissants de la population, tout en améliorant son efficience globale. C'est la volonté forte du Gouvernement de mener à bien ce double objectif en s'appuyant sur l'engagement des professionnels et des populations sans lequel rien de profond ni de durable n'est possible."

Toutefois, à partir de ce constat auquel votre rapporteur pour avis souscrit sans réserve, le Gouvernement propose d'augmenter l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de 2,2 % en 1998 pour le porter à 613,6 milliards de francs, alors que le taux de progression n'était que de 1,7 % en 1997. Ce relâchement de l'ONDAM apparaît à la fois inconséquent et irresponsable, alors que le remarquable dispositif de maîtrise des dépenses d'assurance maladie mis en place par le Gouvernement précédent est encore loin d'être pleinement opérationnel.

4. La branche accidents du travail : des excédents injustifiés

Enfin, le Gouvernement propose d'obliger la branche des accidents du travail de dégager des excédents financiers, à la fois en demandant au Parlement de valider les taux de cotisations fixés réglementairement pour cette année et en proposant pour cette branche un excédent de 1,4 milliard de francs en 1998. Ces excédents n'ont pas d'autre intérêt que celui de réduire optiquement le déficit de la sécurité sociale.

Votre rapporteur pour avis reconnaît que le Gouvernement actuel, sur ce point, ne fait que s'inscrire dans la continuité de ses prédécesseurs. Mais il déplore cette politique de court terme, qui aboutit à faire peser sur les entreprises des charges indues au risque de décourager leurs efforts de prévention des accidents du travail.

D. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a apporté des modifications limitées au projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui laissent globalement inchangé l'équilibre du plan de réduction du déficit de la sécurité sociale présenté par le Gouvernement.

La plupart des ces modifications portent sur la CSG.

Ainsi, l'Assemblée nationale a maintenu les cotisations d'assurance maladie pour les personnes travaillant en France mais domiciliées à l'étranger (travailleurs frontaliers) : en effet, en l'absence de cette précision, celles-ci auraient vu quasiment disparaître leurs cotisations maladie, sans pour autant être assujettis à la CSG majorée. Le gain de cotisations procuré par cette mesure est estimé à 400 millions de francs.

En revanche, l'Assemblée nationale a exonéré de CSG : la fraction de l'avoir fiscal qui se trouve par ailleurs plafonnée en loi de finances, pour un coût estimé à 100 millions de francs ; l'assurance-vie destinée aux personnes handicapées, pour un coût estimé à 25 millions de francs ; les indemnités journalières maladie, pour un coût estimé à 200 millions de francs ; les rentes d'accidents du travail en capital, pour un coût jugé non significatif par les services de la direction de la sécurité sociale.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a modulé la limitation de l'AGED, soit une dépense supplémentaire estimée à 120 millions de francs, et créé une taxe spécifique sur le tabac à rouler, soit une recette supplémentaire estimée à 100 millions de francs.

Enfin, les modifications apportées par l'Assemblée nationale à la taxe sur la publicité pharmaceutique sont considérées comme globalement neutres, puisque le relèvement de l'abattement au titre des médicaments génériques et la franchise de 3 millions de francs de chiffre d'affaires seraient compensées par le relèvement du barème de la taxe.

Le tableau ci-après, qui récapitule l'ensemble de ces mesures, fait même apparaître un solde légèrement positif, sous réserve du caractère inévitablement approximatif des évaluations précédentes.



III. LE BASCULEMENT DES COTISATIONS SUR LA CSG ET L'AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX SUR LE PATRIMOINE : LA PERVERSION D'UNE BONNE IDÉE

Le basculement des cotisations d'assurance maladie sur la cotisation sociale généralisée (CSG) ainsi que l'élargissement de l'assiette des deux prélèvements sociaux de 1 % sur les revenus du patrimoine vont bien au-delà du simple "bouclage" du déficit de la sécurité sociale.

Ces mesures constitueraient, si elles étaient adoptées, un événement majeur dans l'évolution de notre fiscalité directe : l'institution d'un impôt sur le revenu bis dont le produit pour 1998, soit 316 milliards de francs, serait supérieur à celui de l'actuel impôt sur le revenu, soit 296 milliards. Ce nouvel impôt, de type cédulaire et proportionnel, aurait un taux (CRDS incluse) de 6,8 % sur les revenus de remplacement, de 8 % pour les revenus d'activité et de 10 % pour les produits d'épargne.

Ces mesures pourraient constituer une réforme d'ensemble pertinente si toutefois leurs modalités de mise en oeuvre n'étaient pas aussi désastreuses.

A. UNE RÉFORME INTRINSÈQUEMENT PERTINENTE

1. Les mesures proposées par le gouvernement

a) Le doublement du taux de la CSG

L'article 3 du présent projet de loi de financement prévoit de majorer de 4,1 points le taux du prélèvement sur les revenus d'activité, de placement, du patrimoine et des jeux, qui passerait ainsi de 3,1 % à 7,5 %. Les revenus de remplacement feraient l'objet d'une moindre augmentation puisque le taux spécifique qui leur est applicable n'augmenterait que de 2,8 points.

En compensation, les cotisations maladies des travailleurs salariés ainsi que, dans une moindre mesure, celles des travailleurs non salariés seraient diminuées. C'est le principe du "basculement".

b) L'extension de l'assiette des prélèvements sociaux sur l'épargne

L'article 6 du présent projet prévoit de regrouper le prélèvement social de 1 % institué en 1984 au profit de la CNAF et celui de 1 % institué en 1987 au profit de la CNAV dans un nouveau prélèvement dont le taux serait de 2 % et l'assiette identique à celle de la CSG.

2. La position de votre commission

a) Une acceptation de principe

Conformément à ses prises de position antérieures, votre commission des finances persiste à penser que la montée en puissance de la CSG, couplée à la disparition des autres cotisations sociales et à la réduction des taux de l'impôt sur le revenu constitue la réforme de l'avenir.

De ce point de vue, le commentaire fait lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1995 par M. Jean Arthuis, alors rapporteur général du Sénat, mérite d'être rappelé 1(*) :

"Contrairement à ce qui se passe aujourd'hui, le "nouvel" impôt sur le revenu ne pourra faire abstraction d'une CSG calculée à un taux substantiellement plus élevé que ce qu'il est actuellement. Refuser cette évidence reviendrait à adopter un système comportant une dose difficilement acceptable de double imposition

"Dès lors, la seule solution envisageable reste la "fusion" de ces deux instruments pour constituer un dispositif de prélèvements sur les revenus cohérent, neutre au regard des situations individuelles et des choix économiques, mais également lisible pour le contribuable."


Aujourd'hui cette augmentation de la CSG est toujours justifiée :

- d'une part, parce qu'elle corrige l'un des défauts majeurs de l'impôt sur le revenu français : l'étroitesse de sa base.
Ainsi disparaîtrait l'une des spécificités les plus contestables de notre système de prélèvements sur les revenus.

- d'autre part, parce qu'il s'agit d'un impôt simple, moderne (assiette large, taux bas) prélevé en grande partie à la source, relativement bien accepté par les ménages et qui permet de surcroît une transmission plus rapide des impulsions de politique fiscale à l'économie.

Défendre le système actuel des cotisations sociales et de l'impôt sur le revenu serait faire le choix des anciens contre les modernes. Votre commission des finances se range dans le camp des seconds.

b) Des conditions sine qua non

L'augmentation de la CSG, et avec elle des prélèvements sociaux sur le patrimoine, suppose que, dans le même temps, certaines réformes soient impérativement engagées, notamment :

- la réduction des taux de l'impôt sur le revenu
, sauf à surtaxer les revenus par une augmentation concomitante des taux et un élargissement de l'assiette. Or, le gouvernement actuel a décidé d'interrompre la réduction progressive des taux de l'impôt sur le revenu, programmée sur cinq ans par le précédent gouvernement ;

- la déductibilité intégrale de l'ensemble des prélèvements sociaux ; faute de quoi les contribuables paieraient un impôt sur l'impôt ; de ce point de vue, il convient de rappeler les propos tenus par le précèdent ministre du budget lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1997 devant l'Assemblée nationale :

"L'objectif est de poursuivre le transfert progressif du financement de la sécurité sociale des cotisations assises seulement sur les revenus d'activité vers la contribution sociale généralisée (...). Cela suppose d'arriver, à terme, à une déductibilité totale de la CSG."

- le basculement des cotisations maladie vers la CSG, sans augmentation de la pression fiscale ;

- la maîtrise des dépenses sociales et l'étatisation des décisions de dépenses qui seule peut mettre fin à un système profondément déséquilibré dans lequel les décideurs ne sont pas les payeurs.

En outre, il eût été sans doute de bonne politique de procéder par étapes au lieu de doubler, en une seule fois, le poids de cet impôt.

Dès lors que les conditions de mise en oeuvre ne respectent aucun de ces préalables, la réforme proposée constitue une perversion et reflète l'incapacité du gouvernement à maîtriser les dépenses sociales.

B. DES CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE DÉSASTREUSES

Les mesures proposées paraissent en effet composer les éléments d'une partition inachevée et mal construite. Combinées aux dispositions du projet de loi de finances, leur adoption aurait de surcroît des conséquences néfastes pour l'épargne.

1. Une réforme inachevée

a) La non réforme de l'impôt sur le revenu

D'un point de vue fiscal, l'augmentation des prélèvements sociaux est concevable mais suppose, pour rester économiquement cohérente, une diminution des taux de l'impôt sur le revenu. En effet, très schématiquement deux politiques fiscales sont possibles :

La première consiste à augmenter les taux et à rétrécir l'assiette : c'est la position interventionniste. Plus les taux sont élevés, plus les "niches fiscales" sont efficaces, et plus il est possible d'orienter l'épargne là où on le souhaite (logement social, PME, cinéma, outre-mer...).

La seconde consiste à réduire les taux et à élargir l'assiette : c'est la position défendue par votre commission des finances. Elle repose sur deux principes : l'impôt ne doit pas décourager la production de richesses ; l'impôt doit être neutre (ce qui n'est pas le cas avec des taux élevés, puisque les niches fiscales ont précisément pour objet d'orienter les choix des agents économiques).

Or, si l'on considère à la fois le projet de loi de financement et le projet de loi de finances, on se rend compte que les mesures proposées par le gouvernement actuel n'empruntent aucune des ces deux voies. Elles consistent au contraire à augmenter les taux et à élargir l'assiette. C'est tout simplement de la surtaxation. Les agents économiques privés d'échappatoires, risquent d'être découragés ou de partir à l'étranger.

Cette politique fiscale n'est donc pas économiquement cohérente et comporte de graves risques récessifs.

b) La non réforme du système de protection sociale

D'un point de vue social, la réforme proposée aboutit à faire financer une part croissante des dépenses sociales par l'impôt. Un tel choix est tout à fait envisageable, et même dans une certaine mesure souhaitable. Mais il suppose, pour être cohérent, que soient également réformées les structures qui déterminent les dépenses, ce qui n'est pas le cas.

Or, l'adaptation aux perspectives démographiques des régimes de retraite, et notamment des régimes spéciaux, ne semble toujours pas à l'ordre du jour, tandis que le Gouvernement utilise les outils de maîtrise des dépenses d'assurance maladie dont il a hérité pour porter l'ONDAM au-delà de sa progression spontanée pour 1998.

Tant que le gouvernement sera incapable de maîtriser les dépenses sociales, et notamment les dépenses de santé, le Parlement sera condamné à consentir des hausses de prélèvements. Or, cette augmentation des prélèvements renchérit le coût du travail et contribue, ce faisant à aggraver, le chômage. Elle incite les entreprises à délocaliser leur production, ou, dans le meilleur des cas, à arbitrer le capital contre le travail.

Cette politique sociale constitue une fuite en avant qui ne permettra pas de résoudre le problème du chômage.

2. Une réforme mal construite

a) La non déductibilité des prélèvements sociaux

Si l'on ne peut qu'approuver la déductibilité annoncée des nouveaux points de CSG, qui reste cependant encore à confirmer puisqu'elle n'apparaît pas dans le projet de loi de finances, il n'en reste pas moins que les deux premiers points de la CSG ainsi que le nouveau prélèvement social de 2 % continueront de ne pas être déductibles.

Or, en dehors de considérations historiques, qui s'expliquent sans doute mais qui ne justifient pas, il n'y a plus désormais aucune raison, autre que budgétaire, pour qu'une moitié des prélèvements sociaux soit déductible et que l'autre ne le soit pas.

b) Une hausse brutale et inégalement compensée

Le Gouvernement précédent avait fait part de son souhait de poursuivre le basculement des cotisations maladie sur la CSG. Toutefois, il avait l'intention de procéder progressivement, par étapes, afin d'éviter des effets économiques perturbants.

La hausse brutale de 4,1 points proposée par le Gouvernement actuel ne respecte pas le même principe de prudence. Elle aura des effets néfastes pour tous les agents économiques dont les anticipations se trouveront ainsi démenties. Cela sera notamment le cas pour toutes les opérations financières en situation de report d'imposition qui se trouvent soumises à la CSG lors de leur dénouement.

La forte hausse de la CSG aura également un effet perturbant sur le secteur d'activité des jeux. C'est d'ailleurs pourquoi le Gouvernement propose de réduire l'assiette de la CSG sur les sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux, sur les sommes engagées auprès du PMU et sur le produit brut de certains jeux réalisés dans les casinos. Mais cette diminution de l'assiette ne compensera que très partiellement la hausse du taux de la CSG.

Votre commission des finances renouvelle à cette occasion les réserves que lui avait déjà inspirées l'an dernier l'assiette de la CSG sur les casinos. En effet, celle-ci pèse non pas sur les gains nets des joueurs, mais sur le produit brut des casinos, qui est la part des mises des joueurs leur revenant. Ce mécanisme anti-économique aboutit à faire peser la CSG sur le bénéfice des établissements, dont certains se trouvent de ce fait dans une situation critique. Il est par ailleurs contraire à la nature de la CSG, qui est une imposition sur les personnes et pas sur les sociétés. A titre de comparaison, la CSG précomptée par les établissements financiers sur les revenus des produits de placement qu'ils versent s'impute bien sur les revenus de leurs clients, et non pas sur leurs propres bénéfices.

Enfin, la compensation de la hausse de la CSG par une diminution des cotisations maladie apparaît inégale selon les catégories de revenus : elle dégagerait un gain de pouvoir d'achat pour les salariés, serait neutre pour les titulaires de revenus de placement et les fonctionnaires, et semble incomplète pour une grande partie des non-salariés.

Sans vouloir entrer dans des querelles de chiffrage, votre rapporteur pour avis observe simplement que, dans le cas le plus favorable des salariés du régime général, le "taux de change" proposé par le Gouvernement actuel entre les cotisations maladie et la CSG n'est que de 1,16 (4,75 points de cotisations contre 4,1 point de CSG), alors que celui proposé l'an dernier par le Gouvernement précédent était de 1,3 (1,3 point de cotisations contre 1 point de CSG).

A cet égard, il convient de rappeler que la réforme de la CSG votée l'an dernier ne dégageait un excédent qu'en raison de l'extension de l'assiette, mais que le basculement cotisations/CSG proprement dit devait dégager pour 1997 un solde négatif de - 1,7 milliard de francs.

c) La non neutralité du basculement en termes de prélèvements obligatoires

Si le gouvernement avait été capable d'assurer la maîtrise des dépenses sociales, le basculement du financement des cotisations maladie sur la CSG aurait dû normalement ne pas entraîner d'augmentation globale de la pression fiscale. Mais la tentation était sans doute trop forte de s'exonérer d'un exercice difficile et peu populaire de maîtrise des dépenses en opérant un prélèvement plus important que nécessaire.

Ainsi, les travailleurs salariés et non salariés verront leurs cotisations maladies diminuer de 16 milliards de francs, alors que les épargnants voient leurs prélèvements sociaux augmenter de plus de 20 milliards. A l'issue de ce tour de "passe-passe", l'État augmente de 4 milliards la pression fiscale sur les ménages, au seul titre des prélèvements sociaux. Si l'on prend en compte les mesures contenues dans la loi de finances, c'est, au total, plus de 7 milliards de francs d'impôts supplémentaires que les ménages seront amenés à supporter.

d) La non prise en compte du prélèvement social de 1 % sur les revenus du capital et la pénalisation des placements en actions

Erreur, omission ou volonté délibérée, le projet de loi de financement de la sécurité sociale comme le projet de loi de finances pour 1998 laissent subsister la contribution complémentaire à l'impôt sur le revenu perçue au profit de l'État, instituée en 1985.

On rappelle que cette contribution, instituée en 1985, a pris la forme d'un prélèvement de 1 % complémentaire à l'impôt sur le revenu en ce qui concerne les revenus de capitaux mobiliers soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu et d'une augmentation de 15 % à 16 % du taux d'imposition proportionnel des plus-values de cession de valeurs mobilières et assimilées.

Le fait d'aligner l'assiette du nouveau prélèvement de 2 % sur celle de la CSG conduit à obtenir une structure de taxation bancale qui, comme le montrent les tableaux ci-après, pénalise les placements en actions par rapport aux autres types de placement.

3. Des conséquences néfastes pour l'épargne

En se plaçant du seul point de vue des épargnants et en considérant à la fois le projet de loi de finances et celui de financement de la sécurité sociale, les mesures fiscales les affectant se traduiraient, si elles étaient adoptées, par une augmentation des prélèvements de 23 milliards de francs. Près de 90 % de ces mesures résultent du seul projet de loi de financement de la sécurité sociale : 16 milliards pour l'augmentation de la CSG et 4,5 milliards pour l'extension de l'assiette des deux prélèvements sociaux de 1 %.

Cette surtaxation massive de l'épargne comporte des risques récessifs non négligeables. En outre, elle aboutit à une hiérarchie fiscale des placements aux antipodes de la rationalité économique.

a) une surtaxation massive qui engendre des risques récessifs

L'augmentation massive des prélèvements sur l'épargne (près de quatre fois le prélèvement opéré par le gouvernement précédent lors de la loi de finances pour 1996) est susceptible de provoquer deux effets récessifs :

- d'une part, la réduction de l'épargne disponible pourrait inciter les ménages à épargner davantage afin de reconstituer leur patrimoine au niveau désiré. Cet effort supplémentaire d'épargne aurait un effet dépressif sur la consommation et donc sur la demande intérieure ;

- d'autre part, on peut craindre des phénomènes de délocalisation de l'épargne susceptibles de rendre plus difficiles l'ajustement épargne-investissement, notamment en ce qui concerne le marché obligataire. Or, toutes choses égales par ailleurs, une diminution de la demande de titres, non compensée par des entrées de capitaux, pourrait avoir pour effet d'exercer des pressions à la hausse sur les taux d'intérêt français.

b) une hiérarchie fiscale aux antipodes de la rationalité économique

En effet, le simple bon sens voudrait que les placements fiscalement avantagés soient ceux qui sont les plus utiles à l'économie. A cet égard, la communauté des économistes s'accorde à penser que l'épargne longue est plus utile au financement de l'économie que l'épargne liquide.

Or, telle que projetée par la loi de financement de la sécurité sociale et par la loi de finances, l'imposition des différents produits d'épargne aboutira à ce que l'épargne longue soit la plus taxée, alors que l'épargne liquide demeurera exonérée de tout prélèvement, aussi bien social que fiscal.

Assurément, cette situation ne contribue pas au bon fonctionnement de notre économie.

Imposition des produits d'épargne





IV. LES POSITIONS DE VOTRE COMMISSION

L'examen du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale amène votre commission des finances à prendre position sur sept points qui encadrent sa réflexion à long terme et la guide dans ses propositions d'amendements.

A. PAS D'AGGRAVATION DU DÉFICIT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

La France souffre gravement de l'accumulation permanente de déficits qui grèvent son développement économique et social.

Le présent projet de loi de financement propose de ramener le déficit des régimes de base de sécurité sociale de 33 milliards de francs à 12 milliards de francs pour 1998.

En y apportant des modifications, l'Assemblée nationale a veillé à ne pas dégrader le solde de la loi de financement. Mais, cela lui était d'autant plus facile qu'elle n'a apporté que des modifications de détail.

Votre commission des finances, bien qu'elle vous propose des modifications radicales du plan de redressement financier de la sécurité sociale présenté par le Gouvernement et approuvé par l'Assemblée nationale, s'impose également de ne pas dégrader significativement le solde de la loi de financement, de même qu'elle ne vous proposera pas de dégrader le solde budgétaire résultant de la loi de finances pour 1998.

Cette position de principe la conduira à trouver des économies alternatives et à accepter certaines des hausses de prélèvements proposées. Votre commission prend par ailleurs acte de l'intention de la commission des affaires sociales, saisie au fond du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, de proposer au Sénat de relever de 0,1 % le taux de la CSG affectée à la CNAF.

Ce relèvement de la CSG ne lui paraît devoir être accepté que dans la mesure où il permet d'éviter un gel pur et simple de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie.

B. PRÉSERVATION DE LA POLITIQUE FAMILIALE

Lors de la discussion devant l'Assemblée nationale, le Gouvernement a clairement manifesté son propre manque d'assurance sur le sujet en faisant part de son intention de "remettre à plat" l'ensemble de la politique familiale dès l'an prochain, dans le cadre de la conférence nationale de la famille, et en insistant sur le caractère provisoire des mesures d'économies qu'il propose.

Mais au-delà des mesures d'économie, les mesures proposées par le gouvernement touchent aux fondements même de la politique familiale.

Pour sa part, votre commission des finances refuse toute restriction des prestations familiales, considérant que le Gouvernement ferait mieux de s'abstenir s'il n'est pas sûr de bien faire, surtout s'agissant d'une réforme aussi lourde de conséquences que la mise sous conditions de ressources des allocations familiales.

C. MODÉRATION DE LA PROGRESSION DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE

Votre commission des finances vous propose de limiter l'augmentation de l'ONDAM pour 1998 au taux prévisionnel de progression des prix hors tabac, soit + 1,3 %.

Votre rapporteur pour avis estime d'ailleurs, compte tenu de l'ampleur des dépenses inutiles au sein des dépenses d'assurance maladie, attestée tant par les comparaisons internationales que par les disparités régionales, qu'un gel pur et simple de l'ONDAM au niveau atteint en 1997, aurait pu être proposé sans inconvénient pour la santé des Français.

D. COHÉRENCE DE LA POLITIQUE D'IMPOSITION SUR LE REVENU

La majorité précédente avait programmé la diminution sur cinq ans, à compter de 1997, du barème de l'impôt sur le revenu et envisagé, sans calendrier précis, l'augmentation progressive de la CSG affectée à l'assurance maladie.

Ce double mouvement aurait eu pour effet de corriger un défaut de l'impôt personnel en France, à savoir son excessive concentration, puisqu'un foyer sur deux ne paie pas d'impôt sur le revenu.

Dès lors que le Gouvernement actuel ne poursuit pas la baisse de l'impôt sur le revenu amorcée l'an dernier, votre commission des finances ne peut pas accepter la hausse massive de la CSG proposée dans le cadre du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Elle vous proposera par ailleurs, dans le cadre du projet de loi de finances, de reprendre le mouvement interrompu de diminution de barème de l'impôt sur le revenu.

E. COHÉRENCE DE LA POLITIQUE DE TAXATION DE L'ÉPARGNE

Votre commission des finances ne nie pas la nécessité de faire contribuer l'ensemble des revenus au financement de la protection sociale, et non pas les seuls revenus du travail. Elle récuse néanmoins l'opposition artificielle qui est faite entre les titulaires de revenus d'activité et les titulaires de revenus de l'épargne, toutes les études montrant que l'immense majorité des Français perçoivent des revenus des deux sources.

Dans la mesure où elle refuse par ailleurs la hausse de 4,1 points de la CSG proposée par le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, votre commission admet l'extension de l'assiette des deux contributions sociales spécifiques existantes sur les revenus de l'épargne, à condition que le taux en soit réduit de 2 % à 1,5 %.

Ainsi redéfinie, la nouvelle contribution sociale fusionnée sur les revenus de l'épargne correspondra assez bien à la définition d'un impôt à assiette large et à taux réduit, seule forme d'impôt qui permettent d'atteindre à l'optimum de l'efficacité économique et du rendement fiscal.

F. COHÉRENCE DANS LES IMPOSITIONS SOCIALES AFFECTÉES

Le même souci de cohérence qui guide votre commission des finances en matière de taxation de l'épargne la conduit à refuser la plupart des mesures du présent projet de loi de financement relatives aux impositions sociales affectées.

Ainsi, votre commission des finances entend supprimer la taxe de 6 % sur les contributions de prévoyance complémentaire instaurée par voie d'ordonnance en 1996. En effet, cette taxe apparaît particulièrement absurde, puisqu'elle revient à asseoir une imposition sociale sur des sommes par nature destinés à financer des dépenses de protection sociale. Toutefois, compte tenu de la nécessité de ne pas trop dégrader le solde de la loi de financement pour 1998, la suppression de cette taxe n'interviendrait qu'à compter de 1999.

De même, votre commission s'oppose au bouleversement de la fiscalité applicable au secteur de la distribution du médicament qui résulterait de la majoration de la taxe sur les dépenses de publicité pharmaceutique et de la création d'une taxe sur les ventes directes des laboratoires pharmaceutiques aux officines.

Votre commission des finances refuse également l'affectation de l'excédent du produit de la C3S au régime général, considérant que cette contribution est par nature exclusivement réservée aux régimes de non salariés.

Enfin, votre commission refuse la création d'une taxe additionnelle sur les tabacs affectée à la CNAMTS.


Non pas qu'elle juge inopportun d'affecter le produit de la fiscalité du tabac à l'assurance maladie, qui supporte les coûts des dépenses de soins liées au tabagisme et doit financer des actions de prévention pour lutter contre celui-ci.

Mais il lui paraît plus logique de relever simplement la fraction du produit des droits de consommation sur les tabacs qui a été affectée l'an dernier à la CNAMTS par la loi de finances pour 1997. Les taux des droits de consommation sur les tabacs pourraient être parallèlement relevés, de manière à doubler le montant de la fraction du produit de ces droits affectée à l'assurance maladie. Toutefois, seule la loi de finances peut procéder à ces opérations, s'agissant de l'affectation d'une ressource de l'Etat.

G. DEFIANCE A L'EGARD DU RECOURS A L'EMPRUNT

L'Etat, par son action et ses investissements matériels ou immatériels, peut contribuer à la croissance du pays. Il est donc économiquement légitime qu'il puisse recourir à l'emprunt pour couvrir ses dépenses, sous réserve que cela ne débouche pas sur un processus cumulatif d'accroissement des emprunts nouveaux pour faire face au remboursement des dettes antérieures.

En revanche, la sécurité sociale est un système de solidarité fondé sur une logique de répartition instantanée. Il est donc économiquement nécessaire qu'elle soit en permanence strictement équilibrée, sauf à reporter la charge de son financement sur les générations futures.

Ce report des charges actuelles de protection sociale sur les générations futures est admissible dans un contexte de forte croissance démographique. Il est irresponsable dans un contexte de vieillissement de la population, qui fera peser sur les générations futures des charges de pensions et de protections sociales considérablement plus lourdes que celles d'aujourd'hui.

Votre commission des finances vous propose donc sans aucun enthousiasme d'accepter la réouverture et la prolongation de cinq ans de la Caisse d'amortissement de la dette sociale créée par voie d'ordonnance en 1996, afin que lui soit transféré le nouveau déficit cumulé du régime général au titre des années 1997 et 1998, soit 87 milliards de francs

Elle tient toutefois à ce que le nouveau terme fixé pour l'extinction de la CADES, à savoir le 31 janvier 2014, soit expressément inscrit dans les textes. Cette reprise de dette ne constitue qu'un pis aller par rapport aux solutions alternatives qui seraient soit le maintien d'un déficit directement à la charge du régime général, soit le relèvement de la CRDS de 0,5 à 0,7 points.

Enfin, votre commission des finances s'oppose vigoureusement au projet du Gouvernement d'autoriser la CNRACL à s'endetter de 2,5 milliards de francs en 1998, pour couvrir son déficit tendanciel. Elle rappelle que la CNRACL est un régime de sécurité sociale intrinsèquement équilibré, qui n'est chroniquement déficitaire qu'en raison de l'importance de sa contribution au système des transferts de surcompensation entre régimes spéciaux de retraite.

Il n'y a aucune raison que la CNRACL, régime par répartition, s'endette et fasse ainsi les frais de l'immobilisme du Gouvernement, qui refuse tant de réformer des régimes spéciaux excessivement favorables par rapport au régime général que de diminuer le taux arbitraire de la surcompensation.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE PREMIER

Approbation du rapport annexé

Commentaire : cet article a pour objet d'approuver le rapport annexé présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.

Ce rapport, présenté en annexe du présent projet de loi de financement, comporte trois parties distinctes :

- la première partie expose les orientations de la politique de santé publique et d'assurance maladie ;

- la deuxième partie expose les objectifs de la politique de sécurité sociale du Gouvernement en matière de famille, de vieillesse et de handicap ;

- la troisième partie présente l'économie générale du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Votre rapporteur pour avis avait d'abord estimé, compte tenu du désaccord de la commission des finances sur presque tous les points avec les orientations du Gouvernement, que le présent article devait être rejeté. Toutefois, puisque le rapport est amendable, il pourrait être entièrement réécrit de manière à pouvoir être approuvé par le Sénat.

Votre rapporteur reste néanmoins réservé sur la portée normative de cet exercice. Par comparaison, le rapport économique et financier qui accompagne chaque projet de loi de finances initiale, en application de l'article 32 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, n'est pas amendable et n'est pas soumis au vote du Parlement. Il s'agit d'un document simplement destiné à éclairer le Parlement sur l'analyse de la situation économique et financière du pays par le Gouvernement et sur les choix qui en découlent. La séparation des pouvoirs, qui veut que le Gouvernement conduise la politique de la Nation tandis que le Parlement vote des lois pleinement normatives, est ainsi respectée pour les lois de finances.

La distinction n'est pas aussi claire pour le rapport annexé au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale. La confusion est même aggravée par l'intitulé du rapport, qui précise qu'il s'agit d'un rapport "du Gouvernement". Cette précision n'est nullement prévue par le texte de la loi organique du 22 juillet 1996, qui précise simplement que "le projet de loi de financement de l'année est accompagné d'un rapport présentant etc..." (article LO 111-4 du code de la sécurité sociale). Dès lors que ce rapport est amendé puis approuvé par le Parlement, il ne s'agit plus juridiquement d'un rapport du seul Gouvernement, mais d'un rapport commun aux pouvoirs législatif et exécutif.

En dépit des réserves qu'elle inspire, la réécriture complète du rapport, dont la commission des affaires sociales propose de se charger, devrait rendre celui-ci enfin digne d'être approuvé par le Sénat.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article, sous réserve de la réécriture complète du rapport annexé.

ARTICLE 2

Modification du critère d'exonération de CSG pour les titulaires de revenus de remplacement non imposables

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier la base de référence utilisée pour déterminer le seuil d'exonération de CSG pour les titulaires de revenus d'allocations de chômage et de préretraite ainsi que de pensions de retraite et d'invalidité.

A cette fin, le présent article prévoit d'aligner la base de référence retenue pour déterminer le seuil d'exonération de CSG pour les titulaires de revenus d'allocations de chômage et de préretraite, ainsi que de pensions de retraite et d'invalidité, sur le système défini en loi de finances pour 1997 pour la détermination des allégements dans le domaine de la fiscalité locale.

En effet, la politique de diminution progressive de l'impôt sur le revenu engagée par le précédent Gouvernement avait notamment pour corollaire d'accroître le nombre de foyers fiscaux se trouvant en situation de non-imposition.

Or, un grand nombre d'allégements de fiscalité locale étaient liés à la situation de non-imposition, ce qui aurait conduit mécaniquement à faire bénéficier les " nouveaux non-imposables " à l'impôt sur le revenu de ces allégements de taxes locales. Afin de dissocier la baisse de l'impôt sur le revenu de la situation des contribuables au regard des allégements d'impôts locaux, l'article 8 de la loi de finances pour 1997 comporte un dispositif de " conversion " destiné à transcrire en niveaux de revenu les différents seuils déterminés jusqu'alors par référence à des montants de cotisations à l'impôt sur le revenu.

Bien que l'actuel Gouvernement ait choisi de mettre un terme au programme de diminution de l'impôt sur le revenu prévu par l'article 81 de la loi de finances pour 1997, cet article retient la référence en niveaux de revenu décrite ci-dessus pour déterminer le seuil d'exonération de CSG pour les titulaires de revenus d'allocations de chômage et de préretraite, ainsi que de pensions de retraite et d'invalidité.

I. RAPPEL DU DISPOSITIF DE " CONVERSION " ADOPTÉ EN LOI DE FINANCES POUR 1997

La réforme de l'impôt sur le revenu aurait dû entraîner, sur cinq ans, une progression de l'ordre de 1,5 million du nombre de foyers fiscaux non imposables à l'impôt sur le revenu.

Or, de nombreux avantages en matière de fiscalité locale, étaient liés à la situation de non-imposition ou de faible imposition au titre des revenus. Il s'agissait en particulier d'exonérations de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties, d'abattements à la base ou de dégrèvement d'office en matière de taxe d'habitation en faveur de personnes non-imposables ou de contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu est inférieure à certains montants.

L'article 8 de la loi de finances pour 1997 a donc pour objet de neutraliser l'effet de la réforme de l'impôt sur le revenu au regard de ces allégements. Ainsi, les contribuables dont le niveau de revenu se traduisait par une imposition à l'impôt sur le revenu et à la taxe d'habitation et à la taxe foncière sur les propriétés bâties, restaient assujettis à ces deux impôts locaux nonobstant le fait qu'ils puissent devenir non imposables à l'impôt sur le revenu du fait de la réforme " Juppé ".

La commission des finances avait souligné que cet article ne comporte aucune restriction à des mesures existantes d'allégement de fiscalité locale et qu'il ne comporte pas non plus d'abaissement des seuils qui permettent de bénéficier d'allégements.

Il s'agissait de maintenir les conditions antérieures d'imposition aux impôts locaux pour les contribuables qui cesseraient, du fait de la réforme de l'impôt sur le revenu, d'être imposables à l'impôt sur le revenu ou qui viendraient à acquitter une cotisation d'impôt sur le revenu dont le moindre montant aurait induit -à droit constant- un allégement de taxe d'habitation ou de taxe foncière sur les propriétés bâties.

A cette fin, l'article 8 prévoit de remplacer les références à des montants de cotisations à l'impôt sur le revenu, qui déterminaient antérieurement les seuils en dessous desquels un contribuable bénéficiait d'allégements de fiscalité locale, par des références au montant du revenu du redevable.

La nouvelle rédaction de l'article 1417 du code général des impôts, résultant de l'article 8 de la loi de finances pour 1997, a déterminé pour chaque part de quotient familial, les niveaux de revenu (relevés de 1,9 % pour tenir compte de l'évolution prévue pour 1996 des prix à la consommation hors tabac), qui, en application du barème de l'impôt sur le revenu antérieur à la réforme " Juppé ", permettaient de bénéficier d'allégements de fiscalité locale.

II. LA TRANSPOSITION DE CE DISPOSITIF À LA DÉTERMINATION DU SEUIL D'EXONÉRATION DE CSG POUR CERTAINS REVENUS DE REMPLACEMENT

Avant d'analyser cette transposition, il convient de rappeler que la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 avait aligné les critères d'exonération de la CSG sur le système de détermination des allégements d'impôts locaux.

A. LA RÉVISION DES CRITÈRES D'EXONÉRATION DE LA CSG EN 1997

A l'occasion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, les seuils retenus aux articles L. 136-2 III 1° et 2° et L. 136-8 II du code de la sécurité sociale avaient " intégré " le système de la cotisation de référence utilisée avant le 1er janvier 1997 pour les allégements d'impôts locaux.

Permettant une meilleure prise en compte de la capacité contributive réelle des contribuables, ce système avait ainsi pour objet de " déconnecter ", à l'instar du régime applicable aux allégements d'impôts locaux, le montant de cotisation d'impôt sur le revenu ouvrant droit à l'exonération de la CSG du seuil de non-imposition applicable en matière d'impôt sur le revenu.

Cette cotisation de référence était en effet distincte de la cotisation effective d'impôt sur le revenu, dans la mesure où elle était calculée, d'une part, avant imputation de certaines réductions d'impôts (articles 199 quater B à 200 du CGI), de crédits d'impôt et des prélèvements ou retenues à la source non libératoires et, d'autre part, avec les majorations du montant des prélèvements libératoires sur les revenus mobiliers (article 125 A du CGI) et des revenus exonérés d'impôt sur le revenu en application de conventions fiscales internationales.

L'article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a donc aligné la détermination du seuil d'exonération de la CSG sur la cotisation de référence retenue en matière de taxes locales antérieurement au 1er janvier 1997. Auparavant, l'exonération de la CSG découlait de la simple situation de non-imposition à l'impôt sur le revenu.

De ce fait, l'exonération de la CSG n'est plus seulement acquise en raison de la non imposition à l'impôt sur le revenu, mais du fait que le montant de la cotisation de référence se situe en deçà du seuil minimal de perception fixé à 400 francs par le 1 bis de l'article 1657 du CGI.

Par ailleurs, l'article 17 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 prévoit que les contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu se situe en dessous de ce minimum de perception de 400 francs, mais dont le montant de la cotisation de référence dépasse ce montant, se trouvent assujettis à un taux réduit de CSG de 1 %, et non au taux de 3,4 %.

Ainsi, l'impact individuel que pouvait entraîner le passage de la référence à une situation de non imposition à l'impôt sur le revenu à une référence à une cotisation d'impôt sur le revenu de référence se trouvait lissée.



B. LA TRANSPOSITION DES RÉFÉRENCES DÉFINIES PAR L'ARTICLE 8 DE LA LOI DE FINANCES POUR 1998

Il convient cependant de souligner que l'incidence des nouvelles références, en montant de revenu, pour les allégements de taxe d'habitation est complexe en raison des trois " étages " que comporte ce dispositif.

Ces allégements correspondaient en effet à trois montants de cotisation d'impôt sur le revenu : respectivement celles inférieures à 400 francs (seuil minimal de recouvrement de l'impôt sur le revenu), à 1.782 francs, et à 13.300 francs.

L'an passé, la commission des finances avait donc voulu s'assurer de la neutralité de la "conversion" en montant de revenu de ces trois seuils retenus pour bénéficier des différents allégements de taxe d'habitation. Sur ce point, elle avait reçu du service de la législation fiscale une analyse statistique mettant en lumière que 98,56 % de l'ensemble de la population des redevables de la taxe d'habitation (bénéficiaires ou non d'allégements de cette taxe) ne connaîtraient aucun changement de leur situation du fait de cette nouvelle référence.

Cette statistique faisait ressortir un bilan positif pour le solde de cette population, puisque la quantité potentielle de situations qui s'amélioreraient (en passant par exemple d'un dégrèvement de 50 % à un dégrèvement de 100 %) s'élève à 0,90 %, tandis que la quantité potentielle de situations qui seraient moins favorables (en passant par exemple d'un dégrèvement de 50 % à un simple plafonnement de la taxe) ne représentait " que " 0,55 %.

Le tableau ci-après présente cette analyse statistique :

LES BENEFICIAIRES DES ALLEGEMENTS

Nombre de bénéficiaires

Nature de l'allégement

Avant

(actualisation 97)

Après

Différence

Exonération totale TH

(art. 1414 CGI)

. métropole

4 090 030

4 138 040

48 010

. total

4 160 428

4 210 353

49 925

Dégrèvement partiel TH

(art. 1414 A CGI)

. métropole

1 738 730

1 723 663

-15 067

. total

1 755 597

1 739 790

-15 807

Dégrèvement partiel 50 % TH

(art. 1414 B CGI)

. métropole

546 885

529 545

-17 340

. total

549 093

531 520

-17 573

Plafonnement TH

(art. 1414 C CGI)

. métropole

3 272 434

3 287 314

14 880

. total

3 280 360

3 295 252

14 892

Exonération totale TF

(art. 1391 CGI)

. métropole

625 584

632 592

7 008

Source : Service de la législation fiscale

Votre commission avait pris acte de ces informations, mais elle avait cependant indiqué au Gouvernement qu'elle resterait très vigilante au regard de la neutralité effective de cette transposition. Or, cette neutralité ne pourra être vérifiée qu'à partir de l'analyse des rôles d'imposition aux taxes locales qui viennent d'être envoyés par l'administration fiscale.

S'agissant du présent article, la transposition d'une référence exprimée en niveau de revenu à une référence en montant de cotisation d'impôt sur le revenu, ne semble pas devoir comporter d'incidence.

En effet, il convient de remarquer que le seul élément de référence concerné par cette transposition est le montant du minimum de perception de l'impôt sur le revenu correspondant à une cotisation inférieure à 400 francs.

Or, d'après les chiffres fournis par le service de la législation fiscale à la fin de l'année 1996 (cf. le tableau ci-dessus), il apparaît qu'au regard de la taxe d'habitation, le nombre de personnes bénéficiant d'une exonération complète était susceptible de progresser de façon significative.

En outre, il convient de rappeler que ce seuil défini en niveau de revenu est indexé sur celui de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, c'est à dire sur le niveau prévisionnel des prix hors tabac. Ainsi, ce montant de revenu s'élevait à 43.080 francs pour les revenus de 1996 pour la première part de quotient familial, avec une majoration de ce montant de 11.530 francs pour chaque demi-part supplémentaire. Pour les revenus de 1997, compte tenu d'une inflation hors tabac prévisionnelle de + 1,1, ces montants sont respectivement portés à 43.550 francs pour la première part de quotient familial et à 11.660 francs pour chaque demi-part supplémentaire.

A cet égard, votre commission avait noté, qu'en retenant le principe d'une majoration constante pour l'actualisation du revenu imposable de 1996 pour chaque demi-part supplémentaire à partir d'un certain niveau de revenu, plutôt que de s'en tenir à la stricte actualisation du revenu imposable en 1996, le Gouvernement de l'époque avait choisi la solution la plus favorable aux contribuables.

Bien que la transposition proposée soit le corollaire d'une politique de diminution du barème de l'impôt sur le revenu qui ne concernera que les revenus de 1997 en raison de l'abandon de la réforme " Juppé ", cet article procède d'une démarche logique.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

ARTICLE 3

Augmentation des taux de la CSG et diminution des cotisations d'assurance maladie

Commentaire : cet article tend, d'une part, à relever les taux de la CSG et, d'autre part, à réduire les taux des cotisations d'assurance-maladie.

Le présent article constitue la disposition centrale du présent projet de loi de financement. Il aurait pour effet de porter de 147,5 milliards de francs en 1997 à 334 milliards de francs en 1998 le produit de la CSG, la diminution corrélative des cotisations d'assurance maladie laissant un gain net de 4,6 milliards de francs pour le financement de la branche maladie.

Le paragraphe I modifie les taux de la CSG de la façon suivante :

- le taux actuel de 4,1 % est porté à 7,5 % (+ 4,1 points) pour les revenus d'activité et de remplacement, les revenus du patrimoine, les produits de placement et les jeux ;

- le taux actuel de 3,4 % est porté à 6,2 % (+ 2,8 points) pour les revenus soumis au taux dérogatoire créé par la loi de financement de l'an dernier au profit de certains revenus "sensibles" pensions de retraite et d'invalidité des personnes imposables, allocations de chômage et de préretraite des personnes imposables ; indemnités ou allocations de maladie, maternité et accidents du travail ;

- un second taux dérogatoire de 3,8 % est créé pour les personnes qui deviendraient imposables du seul fait du nouveau critère d'exonération de la CSG.

Les taux d'affectation du produit de la CSG à l'assurance maladie sont modifiés en conséquence.

Le paragraphe II réduit les assiettes de la CSG sur les jeux, afin d'atténuer l'impact du relèvement de son taux pour les entreprises concernées :

- l'assiette de la CSG sur les sommes misées auprès de la Française des jeux est réduite de 29 % à 23 % ;

- l'assiette de la CSG sur les sommes engagées au PMU est réduite de 28 % à 14 % ;

- l'assiette de la CSG sur le produit brut des jeux dans les casinos, c'est-à-dire sur la part des mises restant à l'établissement, est réduite de 100 % à 75 %.

Votre commission des finances relève que le Gouvernement, en proposant ces réfactions des assiettes de la CSG sur les jeux reconnaît lui-même que l'alourdissement de la contribution est problématique pour l'équilibre économique d'un secteur d'activité déjà soumis à de fortes contributions de la part de l'Etat et des collectivités locales, mais qu'il ne tire pas toutes les conclusions de ce constat en ne compensant que très partiellement l'impact de la hausse du taux de la CSG par la diminution des assiettes.

Le paragraphe III pose le principe de la suppression totale des cotisations d'assurance maladie lorsqu'elles sont inférieures ou égales à 2,8 % pour les revenus de remplacement et à 4,75 %, pour les revenus d'activité.

En effet, le détail des diminutions de cotisations relève du pouvoir réglementaire, mais seule la loi peut supprimer effectivement les cotisations lorsque la compensation envisagée aurait pour effet de les réduire à 0.

Enfin, le paragraphe IV fixe la date d'entrée en vigueur du présent article.

L'Assemblée nationale a apporté des modifications sur les quatre points suivants :

A l'initiative du Gouvernement, elle a adopté des dispositions tendant à compenser les effets du relèvement du taux de la CSG pour les indemnités journalières maladie au-delà de six mois, en prévoyant leur majoration par voie réglementaire ;

A l'initiative de M. Bernard Perrut, et contre l'avis du gouvernement, elle a exonéré de CSG les revenus tirés d'une assurance-vie spécifique destinée aux handicapés ;

A l'initiative de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales, elle a adopté des dispositions tendant à maintenir les cotisations d'assurance maladie pour les personnes travaillant en France sans y être domiciliées, car elles ne sont pas assujetties à la CSG ;

A l'initiative de sa commission des finances, elle a exonéré de CSG la fraction de l'avoir fiscal qui ne pourrait pas être perçue par son bénéficiaire du fait du plafonnement de la restitution de l'avoir fiscal prévu par l'article 15 du projet de loi de finances pour 1998.

Votre commission des finances, pour les raisons évoquées dans l'exposé général du présent rapport, est tout à faire défavorable à l'adoption des dispositions de cet article tendant à majorer les taux de la CSG et, par voie de conséquence, à l'adoption de ses dispositions tendant à en atténuer ou en compenser les effets néfastes.

Elle vous propose donc de ne retenir du présent article que deux dispositions relatives à l'assiette de la CSG, qui paraissent tout à fait indépendantes du relèvement de son taux :

Les dispositions relatives à l'exonération de la fraction hors plafond de l'avoir fiscal, parce qu'il est logique de ne pas percevoir de CSG sur des revenus qui ne seront pas effectivement perçus ;

Les dispositions relatives à l'exonération des "revenus tirés d'une assurance-vie spécifique destinées aux personnes handicapées" parce que cette exonération de CSG semble cohérente avec l'exonération déjà prévue pour les rentes d'accidents du travail et de l'allocation aux adultes handicapés.

Votre rapporteur pour avis vous soumet par la même occasion, pour la seconde de ces exonérations, une rédaction qu'il croît plus précise juridiquement que celle adoptée par l'Assemblée nationale. Le gage, que le Gouvernement n'a pas levé, s'y trouve maintenu.

Décision de la commission : votre commission est favorable à l'adoption de cet article, dans la rédaction restreinte qu'elle vous propose.


ARTICLE 4

Déplafonnement des cotisations personnelles d'allocations familiales des employeurs et travailleurs indépendants

Commentaire : cet article tend à supprimer le plafonnement résiduel, à hauteur de 0,5 point de cotisations, de l'assiette des cotisations personnelles d'allocations familiales des non-salariés.

Les cotisations personnelles des employeurs et travailleurs indépendants sont assises sur leur revenu professionnel pris en compte pour le calcul de l'impôt sur le revenu. Alors que les cotisations d'allocations familiales dues par les employeurs au titre de leurs salariés sont totalement déplafonnées depuis 1990, les cotisations personnelles des non-salariés sont demeurées partiellement plafonnées afin d'éviter une progression trop brutale du prélèvement.

Ce plafonnement, qui a été réduit en 1991 lors de la création de la CSG, ne porte plus actuellement que sur 0,5 point : le taux des cotisations est égal à 5,4 % sur la part du revenu professionnel inférieure au plafond annuel de la sécurité sociale (164.640 francs en 1997), et à 4,9 % sur la part supérieure à ce plafond.

La suppression du plafonnement résiduel des cotisations d'allocations familiales des non-salariés est présenté par le Gouvernement, dans l'exposé des motifs du présent article, comme l'achèvement d'une évolution déjà engagée et comme une harmonisation avec la situation des salariés.

L'impact financier de cette mesure est par ailleurs modeste, puisqu'elle se traduirait pas un surcroît de cotisations estimé à 300 millions de francs.

La mesure proposée par le Gouvernement achèverait en effet le vaste mouvement de déplafonnement des cotisations amorcé depuis trente ans. En effet, jusqu'en 1967, le principe du plafond s'appliquait à l'ensemble des cotisations. Le déplafonnement des cotisations sociales s'est fait en vingt-trois ans, de 1967 à 1991, pour les branches maladie, famille et accidents du travail.

La branche vieillesse est la seule où subsiste le mécanisme du plafond, parce qu'il s'agit de la branche où la logique contributive est la plus forte et, surtout, parce que la part des revenus supérieure au plafond constitue l'assiette des régimes de retraite complémentaire. Il ne serait pas possible de déplafonner la base de branche vieillesse sans porter atteinte au financement de son étage complémentaire.

Les conséquences du déplafonnement des cotisations sociales ne sont pas négligeables. A l'origine, la sécurité sociale reposait sur une logique assurantielle, selon laquelle des prestations définies sont financées par des cotisations elles-mêmes limitées. Le déplafonnement des cotisations sociales a eu pour effet de substituer à cette logique contributive une logique de solidarité, chacun contribuant au financement de la sécurité sociale sur la totalité de ses revenus. Ce renforcement de la solidarité n'est politiquement admissible que si le caractère universel de la sécurité sociale est préservé. Or, tel n'est pas le cas dans le présent projet de loi de la sécurité sociale.

Votre commission s'oppose donc à cette mesure par principe, considérant qu'il est provocant, de la part du Gouvernement, de proposer le déplafonnement total des cotisations alors même qu'il envisage de mettre les allocations familiales sous conditions de ressources.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 5

Création de taxes de santé publique sur les tabacs

Commentaire : cet article tend à créer deux taxes additionnelles de santé publique, l'une de 2,5 % sur le tabac en général et l'autre de 7 % sur le tabac à rouler, prélevées selon les mêmes règles de perception et d'assiette que la taxe sur la valeur ajoutée, dont le produit serait affecté à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés.

L'évaluation du produit de ces nouvelles taxes est de 1,4 milliard de francs, dont 1,3 milliard de francs pour la taxe générale sur le tabac et 100 millions de francs pour la taxe spécifique sur le tabac à rouler.

1. L'AGGRAVATION DE LA FISCALITE DU TABAC EST LEGITIME EN TERMES DE SANTE PUBLIQUE

A. UN FACTEUR DÉTERMINANT DE LA MORTALITÉ PRÉMATURÉE


Le tabagisme est responsable de 600 000 décès par an. Malgré les campagnes de prévention et l'augmentation de l'imposition des tabacs, la consommation de tabac reste préoccupante, particulièrement du fait de sa progression chez les adolescents (25% des 15-18 ans sont des fumeurs réguliers) et chez les femmes (plus de 80 % des femmes de 50 à 90 ans déclarent n'avoir jamais fumé, contre moins de 50 % des 20-30 ans).

Le tabagisme entraîne un surcoût très important pour notre système d'assurance-maladie puisque le tabagisme, avec l'alcool, est responsable de plus des deux tiers des cancers mortels dans les pays industrialisés. Le cancer des poumons est à lui seul responsable de 23 930 décès par an.

B. UNE CONSOMMATION TRÈS SENSIBLE AUX PRIX

Entre septembre 1991 et décembre 1996, l'indice des prix du tabac a pratiquement doublé (+ 96,5%) et l'on a observé sur la même période que la quantité de tabac vendue a baissé de 8,5%.

Il est donc légitime de poursuivre l'augmentation de la fiscalité des tabacs, afin d'orienter son produit vers l'assurance-maladie et d'entraîner une chute significative de la consommation.

Consommation journalière de tabac comparée à l'évolution du prix du tabac

COLLER GRAPHIQUE

II - LA CRÉATION DE TAXES NOUVELLES EST NEANMOINS INUTILE POUR ATTEINDRE CET OBJECTIF

A. UNE SOLUTION INUTILEMENT, COMPLIQUEE ET JURIDIQUEMENT DOUTEUSE


Votre rapporteur pour avis rappelle que la fiscalité des tabacs comprend déjà une superposition de taxes :

le droit de consommation sur les tabacs manufacturés (articles 575 et suivants du code général des impôts) ;

la taxe de 0,74 % affectée au BAPSA (article 1609 unvicies du code général des impôts) ;

la taxe à la valeur ajoutée, dont la base d'imposition est constituée du prix de vente au détail (y compris le droit de consommation, la taxe BAPSA et y compris la remise allouée aux débitants).

La création de taxes additionnelles rendrait le système encore plus complexe et aboutirait à une fiscalité des tabacs dispersée entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.

Par ailleurs, la création de taxes additionnelles pourrait être contraire à la directive 92-12 CEE du 25 février 1992.

Portant sur les produits soumis à accises, cette directive autorise les Etats membres à créer des taxes supplémentaires aux droits de consommation sur les tabacs, à deux conditions :

- que ces taxes soient perçues comme les droits d'accises ou la TVA (base d'imposition, calcul, exigibilité et contrôle de l'impôt) ;

- qu'elles poursuivent une finalité spécifique.

Or, la spécificité des taxes additionnelles proposées n'est pas avérée, puisque leur effet dissuasif sur la consommation n'est pas différent de celui des autres impositions existantes sur le tabac. Leur affectation à la CNAMTS ne constitue pas non plus une spécificité, puisqu'une fraction des droits de consommation sur les tabacs est déjà affectée à celle-ci.

B. UNE MÉTHODE SIMPLE : LE RELÈVEMENT DE LA FRACTION DES DROITS DE CONSOMMATION SUR LES TABACS AFFECTEE À LA CNAMTS

Au regard des difficultés posées par l'instauration de nouvelles taxes sur les tabacs, il apparaît plus cohérent d'accroître les taxes sur le tabac au profit de la CNAMTS par l'augmentation de la part du produit des droits de consommation qui lui est affectée. Pour cela, il suffit de :

- relever les droits de consommation sur les tabacs, en prévoyant une part forfaitaire spécifique au tabac à rouler ;

- relever la part de ces recettes affectée à la CNAMTS, à due concurrence de l'augmentation globale.

Ainsi, dans l'hypothèse retenue par le présent projet de loi d'un relèvement de 1,4 milliard de francs de la fiscalité du tabac affectée à la CNAMTS, il faudrait :

- relever de 3,26 % le volume global des droits de consommation sur les tabacs manufacturés ;

- relever de 6,39 % à 9,35 % la fraction du produit des droits de consommation affecté à la Caisse nationale d'assurance maladie.

Votre rapporteur pour avis serait favorable à un relèvement allant au-delà de la taxation proposée et doublant la fraction affectée à la CNAMTS, qui s'élève à 2,8 milliards de francs.

Votre commission des finances vous propose donc de rejeter les taxes additionnelles proposées, et de préparer le relèvement de la fraction des droits de consommation affectée à la CNAMTS, qui ne pourra intervenir qu'en loi de finances.

Pour cela, il convient de modifier la rédaction de l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale, définissant les ressources clés de la CNAMTS, qui dispose que celles-ci "sont en outre constituées par une fraction du produit des droits de consommation prévu à l'article 575 du code général des impôts, dans les conditions fixées par la loi de finances pour 1997."

L'amendement proposé par votre commission tend à supprimer la référence à l'année 1997, de façon à ce que cette ressource puisse être aisément ajustée dans les lois de finances ultérieures, sans qu'il soit nécessaire de modifier à chaque fois le code de la sécurité sociale.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.


ARTICLES 6 et 6 BIS (nouveau)

Institution d'un nouveau prélèvement sur les revenus du patrimoine par regroupement et extension de prélèvements existants

Commentaire : l'article 6 fusionne les deux prélèvements sociaux perçus sur les produits du patrimoine au profit de la CNAF et de la CNAVTS et aligne l'assiette du nouveau prélèvement ainsi créé sur celle de la contribution sociale généralisée ; l'article 6 bis, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, relève le seuil de non recouvrement des prélèvements sociaux.

I. LA SITUATION ACTUELLE


Outre la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), il existe actuellement trois prélèvements "sociaux" ou assimilés s'appliquant aux revenus du patrimoine :

A. LE PRÉLÈVEMENT CNAF

La contribution sociale de 1 % prévue à l'article 1600-0 A du code général des impôts (CGI) au profit de la Caisse nationale d'allocation familiale (CNAF). Cette contribution était, lors de son institution par la loi de finances pour 1984, applicable à l'ensemble des revenus. Depuis sa pérennisation par la loi de finances pour 1985, elle ne s'applique plus qu'aux revenus de capitaux mobiliers soumis à un prélèvement libératoire.

Le champ d'application de cette contribution est identique à celui du prélèvement libératoire de l'impôt sur le revenu : elle n'est donc pas due lorsque les revenus du patrimoine financier en sont exonérés.

Elle est retenue à la source en addition du prélèvement libératoire et n'est pas déductible de l'impôt sur le revenu.

B. LE PRÉLÈVEMENT CNAVTS

Le prélèvement social de 1 % prévu à l'article 1600-0 F du CGI est perçu au profit de la Caisse nationale d'allocation vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS). Il a été institué de façon temporaire en 1987 et reconduit à différentes reprises, et en dernier lieu jusqu'au 31 décembre 1997.

Il s'applique à l'ensemble des revenus du patrimoine, à l'exception des comptes sur livrets défiscalisés, ainsi que des comptes d'épargne logement et plans d'épargne logement, c'est à dire :

- aux revenus de capitaux mobiliers soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu et aux plus-values de cession de valeurs mobilières et assimilés imposées à l'impôt sur le revenu à un taux proportionnel, ainsi qu'aux revenus fonciers, rentes viagères à titre onéreux, plus-values immobilières et plus-values professionnelles à long terme ;

- aux revenus de capitaux mobiliers soumis au prélèvement libératoire prévu à l'article 125 A du CGI.

Le champ d'application de ce prélèvement est identique à celui de l'impôt sur le revenu de sorte qu'il n'est pas dû lorsque les revenus du patrimoine en sont exonérés.

Il est mis en recouvrement par voie de rôle en même temps que l'impôt sur le revenu ou est retenu à la source en addition du prélèvement libératoire. Il n'est pas déductible de l'impôt sur le revenu.

C. LE PRÉLÈVEMENT ÉTAT

La contribution complémentaire à l'impôt sur le revenu perçue au profit de l'État, qui n'est donc pas à proprement parler un prélèvement social, a été instituée par la loi de finances pour 1985. Elle a pris la forme :

- d'une contribution de 1 % complémentaire à l'impôt sur le revenu en ce qui concerne les revenus de capitaux mobiliers soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu (article 204 A du CGI) ;

- d'une augmentation de 15 % à 16 % du taux d'imposition proportionnel des plus-values de cession de valeurs mobilières et assimilées (il en est de même pour les plus-values professionnelles à long terme).

Pour les revenus considérés, le champ d'application de cette contribution est le même que celui de l'impôt sur le revenu : elle n'est donc pas exigible lorsque les revenus sont exonérés.

Cette contribution est mise en recouvrement par voie de rôle en même temps que l'impôt sur le revenu. Elle n'est pas déductible de l'impôt sur le revenu.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT ET LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE PROJET DU GOUVERNEMENT


L'article 6 du présent projet de loi prévoit de fusionner les actuels prélèvements de 1 % CNAF et 1 % CNAVTS en un prélèvement unique de 2 %, dont le produit serait affecté pour une moitié à la CNAF et pour l'autre à la CNAVTS. On observera que le projet de loi laisse en revanche inchangé le prélèvement de 1 % au profit de l'État.

Par ailleurs, l'assiette du nouveau prélèvement de 2 % serait sensiblement élargie, puisqu'elle serait alignée sur celle de la CSG, notamment en ce qui concerne les revenus de placements exonérés d'impôt sur le revenu.

L'article 6 du projet comprend trois paragraphes :

- le paragraphe I prévoit les règles d'assiette et de mise en recouvrement, ainsi que le taux et l'affectation du nouvel impôt. On observera que, à l'instar de la CSG, ce regroupement s'opère par l'insertion de trois articles nouveaux (L. 245-14 à L. 245-16) dans le code de la sécurité sociale et non pas dans le code général des impôts ;

- le paragraphe II précise les règles d'entrée en vigueur ;

- enfin, le paragraphe III prévoit la mise en extinction des prélèvements CNAF et CNAVTS existants.

1. Règles d'assiette

Elles sont fixées par les nouveaux articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale, par simple renvoi aux articles fixant les règles d'assiette de la CSG. On rappelle que l'assiette de cette cotisation comprend une part perçue par voie de rôle et une part prélevée au moment du prélèvement libératoire. De la même façon, le nouveau prélèvement s'appliquerait :

- d'une part, aux revenus du patrimoine financier soumis à prélèvement libératoire prévu à l'article 125 A du CGI, qui sont actuellement assujettis à la contribution sociale de 1 % CNAF et au prélèvement 1 % CNAVTS ;

- d'autre part, aux revenus du patrimoine soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu, actuellement assujettis au prélèvement 1 % CNAVTS et, s'agissant des revenus de capitaux mobiliers, à la contribution complémentaire d'État de 1 %, mais qui sont en dehors du champ d'application de la contribution sociale 1 % CNAF. Pour ces revenus, l'institution du prélèvement social de 2 % - s'il ne s'agit pas d'une erreur ou d'une omission - entraînerait un point de prélèvement supplémentaire par rapport à la situation actuelle ;

Entrent également dans cette catégorie, les revenus de placement actuellement exonérés d'impôt sur le revenu et des actuels prélèvements CNAF et CNAVTS. Tel est le cas notamment des produits des comptes et plans d'épargne logement (CEL et PEL), des plans d'épargne populaire (PEP) de plus de huit ans, des produits des contrats d'assurance-vie de plus de huit ans, des plans d'épargne en actions de plus de cinq ans, ainsi que des dividendes et produits de parts sociales exonérés d'impôt sur le revenu du fait de l'application de l'abattement de 8.000 F ou 16.000 F prévu à l'article 158-3 du CGI.

Les intérêts des livrets A et assimilés (CODEVI, LEP, livrets-jeunes) ne seraient en revanche pas visés.

2. Fait générateur et modalités de recouvrement

Le fait générateur et les modalités de recouvrement du nouveau prélèvement social de 2 % seraient identiques à ceux de la CSG telle qu'elle s'applique depuis le 1er janvier 1997.

D'après les déclarations du gouvernement, ce prélèvement ne serait pas déductible de l'impôt sur le revenu.

3. Entrée en vigueur


Ce nouveau prélèvement social s'appliquerait pour la première fois en 1998, lors de l'imposition des revenus de 1997, en ce qui concerne les revenus du patrimoine pour lesquels l'impôt sur le revenu est mis en recouvrement par voie de rôle.

Il s'appliquerait à compter du 1er janvier 1998 en ce qui concerne les revenus de placement soumis au prélèvement libératoire. Il en irait de même du prélèvement dû au titre des revenus de placement exonérés d'impôt sur le revenu ou de prélèvement libératoire. Corrélativement, les prélèvements CNAF et CNAVTS cesseraient de s'appliquer à compter de cette même date.

Pour les produits d'épargne exonérés d'impôt sur le revenu qui seraient soumis au prélèvement social de 2 % lors du retrait, du rachat ou du dénouement d'un plan ou d'un contrat (PEA, PEL, assurance vie en unités de compte...), l'assiette du nouveau prélèvement social serait constituée, comme pour la CSG, des produits acquis ou constatés sur ces plans ou contrats depuis le 1er janvier 1997.

4. Affectation

Le produit de ce nouveau prélèvement serait affecté pour moitié à la CNAVTS et pour moitié à la CNAF. Cette dernière bénéficierait ainsi d'une substantielle augmentation de ses ressources.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a que peu modifié cet article. Outre une rédaction plus précise des dispositions concernant l'affectation de ce prélèvement (article L. 214-16), les députés ont décidé de préciser et d'étendre les règles relatives à la franchise d'impôt.

En effet, l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale prévoit que la CSG n'est pas mise en recouvrement lorsque le montant total par rôle est inférieur à 80 francs.

Le simple renvoi aux règles de mise en recouvrement de la CSG, aurait conduit à faire entrer le nouveau prélèvement dans cette limite, et donc à limiter le montant de la franchise par article de rôle. Afin d'éviter cela, le projet du gouvernement prévoyait une franchise spécifique de 80 francs pour le nouveau prélèvement de 2 %.

De façon "élégante", les députés ont préféré supprimer toute disposition spécifique et faire passer la franchise d'impôt de la CSG à 160 francs. C'est l'objet de l'article 6 bis (nouveau) qui, en outre, aligne sur ce même montant la franchise qui s'appliquera à la contribution pour le remboursement de la dette sociale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Cet article poursuit un triple objectif :

En premier lieu, il pérennise des recettes qui jusqu'à maintenant devaient être soumises à l'autorisation du Parlement à échéances régulières.

En second lieu, il harmonise les assiettes de ces prélèvements avec celles de la CSG.

Enfin, il fait plus que doubler le produit de ces prélèvements. Comme le montre en effet le tableau ci-dessous, le surcroît d'imposition qui résulterait de l'adoption du présent article représente près de 4,5 milliards de francs, qui seront prélevés sur les revenus de l'épargne.

Votre commission des finances accepte le principe du regroupement et de la pérennisation de ces deux prélèvements qui vont dans le sens de la simplification et de l'unification des prélèvements sociaux sur l'épargne.

Elle confirme ce faisant sa doctrine constante en faveur de prélèvements à assiette large et à taux réduits.

Néanmoins, elle ne peut accepter une mesure qui se traduirait par un prélèvement supplémentaire sur les revenus de l'épargne de l'ordre de 4,5 milliards de francs.

Elle vous propose donc de réduire le taux de ce prélèvement à 1,5 %, ce qui limitera le rendement de la mesure à 2 milliards de francs. Par ailleurs, elle vous proposera, lors de l'examen de la loi de finances, de rendre le nouveau prélèvement fusionné déductible de l'impôt sur le revenu et de supprimer le prélèvement de 1 % au profit de l'Etat, dans la mesure où il introduit une distorsion fiscale injustifiée entre les revenus d'actions et ceux d'obligations.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'accepter la fusion et l'extension de l'assiette des prélèvements sociaux, à un taux moindre de 1,5 %.


ARTICLE 7

Augmentation de la taxe sur la publicité pharmaceutique

Commentaire : Cet article tend à substituer au taux unique de la taxe sur les dépenses de publicité des laboratoires pharmaceutiques un barème progressif qui serait fonction de l'importance des dépenses de publicité par rapport au chiffre d'affaires.

Le présent article entend, par la majoration de la taxe sur la publicité pharmaceutique, contenir les dépenses de publicité portant sur les médicaments et freiner la consommation de ces derniers. La substitution d'un barème progressif à un taux unique proportionnel vise à renforcer le caractère dissuasif de la taxe à l'égard des laboratoires les plus prodigues.

A l'heure actuelle, les laboratoires pharmaceutiques acquittent une contribution de 9 % sur les charges comptabilisées " au titre des frais de prospection et d'information des praticiens " afférents à l'exploitation en France des spécialités pharmaceutiques remboursables. Ces charges comprennent les frais de visite médicale (70 %), les dépenses d'échantillonnage, les dépenses de publicité et les dépenses d'organisation de congrès médicaux.

Le produit de cette taxe, affecté à la CNAMTS, a évolué comme suit :

Dans le nouveau dispositif, le taux de la contribution due par chaque entreprise serait calculé de la façon suivante :

Le taux le plus faible de la taxe (9,5 % contre 9 % dans le projet de loi initial) correspondrait à la part des dépenses promotionnelles inférieure à 10 % du chiffre d'affaires hors taxes, et le taux le plus élevé (21 % contre 20 % dans le projet de loi initial) à la part supérieure ou égale à 14 % du chiffre d'affaires HT.

La part des dépenses comprise entre 10 et 12 % du chiffre d'affaires HT serait taxée au taux de 15 % et la part comprise entre 12 et 14 % du chiffre d'affaires HT se verrait imposée au taux de 18 %.

Un abattement, initialement fixé à 20 % du montant du chiffre d'affaires hors taxes réalisé au titre des médicaments génériques, est par ailleurs prévu sur le montant des dépenses publicitaires composant l'assiette afin de promouvoir la vente des génériques. Sensibles à cet objectif, les députés ont porté le taux de l'abattement à 40 %.

Les députés ont en outre prévu un abattement forfaitaire supplémentaire de trois millions de francs sur l'assiette de la taxe, afin de limiter le poids de cette contribution pour les petits laboratoires pharmaceutiques.

Les exemples ci-après illustrent le mécanisme.

1ère hypothèse

Soit un laboratoire dont les charges de prospection et d'information sont égales à 15 millions de francs (il se situe donc dans la moyenne) et dont le chiffre d'affaires hors taxes atteint 100 millions de francs.

Dans la situation actuelle, il acquitte une taxe de 9 % sur la totalité de ses dépenses de promotion, soit 15 MF x 9 % = 1,35 millions de francs.

Dans, la situation prévue par le présent projet de loi tel qu'amendé par les députés, ses dépenses promotionnelles se décomposeraient de la façon suivante, après application de l'abattement forfaitaire de 3 millions de francs :

Tranche de dépenses < 10 % du CAHT 10.000.000 F

Tranche de dépenses comprise entre 10 et 12 % du CAHT 2.000.000 F

Tranche de dépenses comprise entre 12 et 14 % du CAHT 0 F

Tranche de dépenses > 14 % du CAHT 0 F

Total 12.000.000 F

Le laboratoire acquittera donc l'impôt suivant :

Impôt correspondant à la 1ère tranche (9,5 %) 950.000 F

Impôt correspondant à la 2ème tranche (15 %) 300.000 F

Impôt correspondant à la 3ème tranche (18 %) 0 F

Impôt correspondant à la 4ème tranche (21 %) 0 F

Total 1.250.000 F

Le montant de sa contribution sera donc diminué de 100.000 francs.

2ème hypothèse

Soit un laboratoire dont les charges de prospection et d'information sont égales à 18 millions de francs et dont le chiffre d'affaires hors taxes atteint 100 millions de francs.

Dans la situation actuelle, il acquitte une taxe de 9 % sur la totalité de ses dépenses de promotion, soit 18 MF x 9 % = 1,62 millions de francs.

Dans, la situation prévue par le présent projet de loi tel qu'amendé par les députés, ses dépenses promotionnelles se décomposeraient de la façon suivante, après application de l'abattement forfaitaire de 3 millions de francs :

Tranche de dépenses < 10 % du CAHT 10.000.000 F

Tranche de dépenses comprise entre 10 et 12 % du CAHT 2.000.000 F

Tranche de dépenses comprise entre 12 et 14 % du CAHT 2.000.000 F

Tranche de dépenses > 14 % du CAHT 1.000.000 F

Total 15.000.000 F

Le laboratoire acquittera donc l'impôt suivant :

Impôt correspondant à la 1ère tranche (9,5 %) 950.000 F

Impôt correspondant à la 2ème tranche (15 %) 300.000 F

Impôt correspondant à la 3ème tranche (18 %) 360.000 F

Impôt correspondant à la 4ème tranche (21 %) 210.000 F

Total 1.820.000 F

Le montant de sa contribution sera donc accru de 200.000 francs.

Il s'agit donc bien d'un barème progressif calqué sur le dispositif de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, et non d'un taux de taxation différencié qui dépendrait du pourcentage total de dépenses d'information et de prospection engagé par chaque entreprise par rapport à leur chiffre d'affaires. Un tel barème a l'avantage d'éviter les effets de seuil.

Les dispositions du présent article entreraient en vigueur pour la détermination de la contribution due le 1er décembre 1998.

Le Gouvernement anticipait 300 millions de francs de recettes supplémentaires pour 1998 au titre de l'augmentation de cette taxe, compte tenu de dépenses promotionnelles évaluées à 10,83 milliards de francs.

Selon le Gouvernement, la majoration des taux opérée par l'Assemblée nationale devrait compenser le coût de l'abattement supplémentaire institué par les députés, et du doublement de l'abattement sur le chiffre d'affaires réalisé au titre des médicaments génériques. Le tableau ci-après retrace le calcul opéré par le Gouvernement pour fonder son estimation :



Cette estimation doit cependant être appréciée avec prudence, compte tenu de l'impact de la progressivité du taux de la taxe sur les dépenses promotionnelles des laboratoires.

En effet, en toute logique, l'augmentation du taux de la taxe affectant la fraction des dépenses publicitaires des laboratoires supérieure à 10 % de leur chiffre d'affaires hors taxes devrait les inciter à contenir leurs dépenses, dans la limite de ce pourcentage, ce qui devrait contribuer à amoindrir l'assiette, donc le rendement attendu de la présente mesure.

Votre commission approuve l'introduction par l'Assemblée nationale d'un abattement forfaitaire de 3 millions de francs sur l'assiette de la taxe. En effet, sans cet assouplissement, le dispositif risquait de pénaliser les petits laboratoires qui sont moins susceptibles que les gros de réaliser des économies d'échelle et pour lesquels les dépenses promotionnelles pèsent relativement plus lourdement par rapport à leur chiffre d'affaires.

Votre commission des finances partage tout à fait le souci de contenir les dépenses de promotion des médicaments engagées par les laboratoires. Elle estime néanmoins, comme la commission des affaires sociales, qu'il convient de majorer les tranches du barème proposé par le présent article afin de limiter l'impact progressif du dispositif sur les laboratoires. En effet , seuls les laboratoires dont les dépenses de promotion sont très excessives par rapport à leur chiffre d'affaires doivent être pénalisés.

Votre rapporteur pour avis estime par ailleurs que la régulation des dépenses promotionnelles sur les médicaments pourrait faire l'objet de négociations entre le Comité économique du médicament et les professions concernées, dans le cadre de la politique conventionnelle du médicament.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article tel que la commission des affaires sociale propose de le modifier et de le compléter.


ARTICLE 8

Contribution sur les ventes directes de médicaments

Commentaire : cet article, profondément amendé par l'Assemblée nationale, tend à instituer une contribution sur les ventes de médicaments réalisées directement par les laboratoires aux officines pharmaceutiques, sans passer par le réseau des grossistes-répartiteurs de spécialités pharmaceutiques.

I.  LE DROIT EXISTANT


Les grossistes-répartiteurs assurent l'essentiel de l'approvisionnement en médicaments des pharmacies d'officine, et une partie de celui des hôpitaux. Leurs 200 établissements constituent l'interface indispensable entre les 320 laboratoires fabricants et les 22.500 pharmacies, les ventes directes ne constituant que 10 % des ventes totales.

La qualité du service assuré par les grossistes-répartiteurs est garantie par une réglementation stricte. Un arrêté du 3 octobre 1962 impose en effet à tout grossiste-répartiteur :

- de déclarer son secteur d'activité aux pouvoirs publics ;

- de fournir tout médicament à tout pharmacien du secteur déclaré dans les 24 heures ;

- de disposer en permanence d'un stock correspondant à un mois de vente et comportant au moins les 2/3 des spécialités commercialisables.

Un décret en Conseil d'Etat actuellement en préparation, porterait à 90 % des spécialités commercialisables cette dernière obligation, conformément à la directive européenne n° 92-25 du 31 mars 1992, relative à la distribution en gros de médicaments à usage humain.

Ces règles sont assimilables à des obligations de service public. En pratique, le délai moyen de délivrance d'un médicament commandé par un pharmacien est de 2 heures.

En outre, le prix public des médicaments remboursables étant unique, la marge revenant aux grossistes répartiteurs est fixée réglementairement. Elle s'élève à 10,74 % du prix fabricant hors taxe (arrêté du 21 mai 1997).

Les ventes de médicaments assurées par les grossistes se sont élevées en 1996 à 70 milliards de francs au total, dont 49,5 milliards de francs au titre des médicaments remboursés.

Trois grossistes se partagent 75 % du marché. Il s'agit de :

- OCP, filiale du groupe CEHE => 42 % du marché

- Alliance Santé, filiale du groupe Pessina => 30 % du marché

- Phoenix, ex Schulze-Ratiopharm => 3 % du marché.

Le reste des ventes, soit 25 %, est réalisé par des coopératives.

Les ventes directes de médicaments ont atteint quant à elles 5,5 milliards de francs en 1996, ce qui représente 10 % du marché.

Sur ces 5,5 milliards, les laboratoires pharmaceutiques ont réalisé 2 milliards de francs de chiffre d'affaires, le reste des médicaments ayant été distribué par les dépositaires pour le compte des fabricants.

Les laboratoires prélèvent donc directement la marge des grossistes de 10,74 %, sans avoir à supporter les mêmes obligations de service public.

I.  LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de " rétablir l'égalité de traitement entre les circuits de distribution en permettant la récupération a posteriori d'une partie de la marge du grossiste auprès des laboratoires pharmaceutiques ", selon l'exposé des motifs du projet de loi.

Il propose en conséquence de créer une contribution assise sur les ventes en gros des seuls laboratoires pharmaceutiques. Il importe de rappeler à cet égard qu'une contribution sur les ventes en gros de médicaments existe déjà. L'encadré ci-après en rappelle les grands principes.

Contribution à la charge des établissements de vente en gros de spécialités pharmaceutiques et des entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques

Cette contribution est acquittée par les grossistes et par les laboratoires pharmaceutiques sur leurs ventes en gros de médicaments remboursables. Assise sur le chiffre d'affaires hors taxes réalisé auprès des pharmacies, cette taxe a été crée de façon conjoncturelle par la loi portant diverses dispositions d'ordre social du 31 juillet 1991 et pérennisée par la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 4 avril 1996. C'est, la loi de financement de la sécurité sociale du 26 décembre 1996 qui a étendu le champ d'application de cette contribution aux ventes directes effectuées par les laboratoires pharmaceutiques.

Le taux de cette contribution est, aux termes de l'article L. 138-2 du code de la sécurité sociale, fixé trimestriellement selon un barème progressif qui dépend du taux de progression du chiffre d'affaires par rapport à l'année précédente :

- 1,5 % si le chiffre d'affaires s'accroît d'au moins 6 % ;

- 1,35 % si la progression de ce CA est comprise entre 5 % et moins de 6 % ;

- 1,2 % si cette progression est comprise entre 2 % et moins de 5 % ;

- 1,2 % si cette progression est comprise entre 0 % et moins de 2 % ;

- 0,75 % si la diminution du CA est comprise entre 0 % et moins de 3 % ;

- 0,5 % si le chiffre d'affaires diminue de plus de 3 %.

Le produit de cette contribution est réparti entre les régimes d'assurance maladie qui financent le régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés. Il a atteint 869 millions de francs en 1996 et est estimé à 881 millions de francs pour 1997.

La contribution prévue par le présent article est strictement calquée, pour son assiette, son mode de recouvrement et son mode de versement, sur la contribution présentée ci-dessus. Elle s'en distingue néanmoins sur deux points :

- son produit est versé à la caisse d'assurance maladie des travailleurs salariés ;

- son taux est unique.

Initialement fixé à 6,63 %, ce taux a été porté à 2,5 % par les députés. Dans son rapport2(*), le rapporteur de la commission des affaires sociales, M. Claude Evin, fait en effet valoir qu'après soustraction de cette contribution au taux de 6,63 % et du taux maximum de remise que les grossistes-répartiteurs sont autorisés à consentir à leurs clients (2,5 %) au taux limite de marge des grossistes-répartiteurs (10,74 %), il ne serait resté que 1,61 % du prix fabricant hors taxe pour rémunérer le circuit de distribution du laboratoire pharmaceutique. Sur cette marge brute, il aurait fallu de surcroît prélever la contribution sur les ventes en gros. Une telle mesure aurait risqué, selon M. Evin, de compromettre sérieusement l'avenir des ventes directes de médicaments remboursables.

Un taux de 2,5 % préserve en revanche une marge brute de 5,74 % aux laboratoires, avant contribution.

Pour gager la perte de recettes induite par la diminution du taux de la contribution et maintenir constante le produit attendu de la présente disposition, soit 300 millions de francs, les députés ont majoré de 0,22 % chacun des taux de la première contribution sur les ventes en gros de spécialités pharmaceutiques.

Ils ont en outre invité le Gouvernement à engager une réflexion au cours de l'année qui vient sur l'ensemble du problème de la distribution du médicament. Le rapporteur du projet de loi  a ainsi estimé qu'une " remise à plat était nécessaire pour que la mission de service public soit garantie et que la distribution se fasse dans de bonnes conditions ".

Votre commission des finances souscrit entièrement à ce point de vue. Il apparaît en effet qu'en tentant de répondre au souci légitime d'égaliser les conditions de concurrence entre les grossistes-répartiteurs et les laboratoires pharmaceutiques, le présent article accroît parallèlement la charge pesant sur les ventes en gros de médicaments, donc sur les grossistes-répartiteurs, ce qui est en partie contradictoire avec l'objectif recherché.

En outre, votre rapporteur rappelle, comme il l'avait relevé lors de l'institution de la contribution sur les ventes en gros, qu'une taxe de ce type n'est pas intellectuellement satisfaisante. En effet, il ne s'agit pas d'un outil de régulation des prix, qui sont fixés administrativement, ni de modération des dépenses de médicaments, qui ne sont pas prescrits par les redevables de la taxe. Il s'agit en fait de réinjecter dans le circuit une partie des fonds de l'assurance maladie gaspillés par la surconsommation pharmaceutique propre à la France.

Cette taxe risquerait enfin de pénaliser les 27 dépositaires, qui agissent comme prestataires3(*) pour le compte des fabricants, en amenuisant leur commission de prestation.

Il convient donc, avant toute institution d'une taxe sur les ventes directes, de mettre à plat les conditions de la concurrence, afin d'évaluer le coût exact de la mission de service public assurée par les grossistes répartiteurs. Il sera ensuite loisible au Gouvernement de mettre à la charge des laboratoires un prélèvement spécifique pour égaliser les conditions de concurrence.

Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable à l'adoption de cet article dans sa rédaction actuelle et propose d'adopter l'article tel qu'amendé par la Commission des affaires sociales.

ARTICLE 9

Validation des taux de majoration de la cotisation d'accidents du travail

Commentaire : cet article tend à valider, de manière préventive, les décisions individuelles relatives à la fixation des taux des majorations de la cotisation due au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles, dès lors qu'elles ont été prises conformément à l'arrêté du 27 décembre 1996.

I. UNE PROCÉDURE RÉGIE PAR DES TEXTES IMPRÉCIS ET CONTRADICTOIRES

A. LA PROCÉDURE DE FIXATION DES TAUX DES MAJORATIONS DE COTISATIONS D'ACCIDENTS DE TRAVAIL


Selon l'article D.242-6-2 du code de la sécurité sociale, le taux net de cotisation due par un établissement au titre des accidents de travail et des maladies professionnelles est constitué par le taux brut affecté de trois majorations.

L'article D.242-6-4 dispose que ces majorations visent à couvrir :

- les accidents de trajet ;

- les frais de rééducation professionnelle, les charges de gestion administrative et l'action sanitaire et sociale ;

- les dépenses de compensation entre régimes d'accidents du travail.

Conformément à l'article D.242-6-5 du code de la sécurité sociale, ces majorations sont fixées par délibération de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles. Cette délibération est adressée au ministre chargé de la sécurité sociale au plus tard le 15 novembre de chaque année. Elle est approuvée par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget.

Toutefois, si les majorations fixées par la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles ne permettent pas d'assurer l'équilibre financier de la gestion de la branche, le ministre chargé de la sécurité sociale, dans les dix jours suivant la réception de la délibération, met en demeure la commission de fixer des majorations permettant d'obtenir l'équilibre des dépenses et des recettes dans les dix jours suivant la réception de la mise en demeure.

Si cette mise en demeure reste sans effet, les majorations sont fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre du budget. Or, cette procédure exceptionnelle a dû être utilisée en 1997.

B. UNE INTERPRÉTATION DIVERGENTE DE LA NOTION D'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA BRANCHE ACCIDENTS DE TRAVAIL FAVORISÉE PAR LA COEXISTENCE DE TEXTES CONTRADICTOIRES

L'an dernier, la commission des accidents de travail et des maladies professionnelles avait fixé, pour 1997, des valeurs de majoration telles que le taux net moyen qui en résultait conduisait à présenter un compte de la branche accidents du travail/maladies professionnelles en déficit de 894 millions de francs pour l'exercice 1997.

Toutefois, la commission peut s'appuyer sur l'alinéa 3 de l'article L.242-5 du code de la sécurité sociale qui dispose que "si les mesures prises en application du premier alinéa du présent article ne permettent pas d'assurer la couverture des charges de gestion, l'équilibre peut être maintenu ou rétabli par un prélèvement sur les excédents financiers ou, à défaut, par une modification des éléments de calcul des cotisations".

Elle estime donc que les taux de majorations qu'elle avait fixés ne compromettaient pas l'équilibre financier de la branche, puisque la prise en compte de l'excédent cumulé depuis 1995, - 1,28 milliards de francs après le transfert d'un milliard de francs à la branche maladie conformément à l'article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997,- permettait de dégager un excédent de trésorerie de 386 millions de francs.

Au contraire, le ministère du travail et des affaires sociales a considéré que la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles ne respectait pas l'équilibre financier mentionné dans l'alinéa 2 de l'article D.242-6-5 du code de la sécurité sociale, dans la mesure où cette dernière n'avait pas tenu compte, lors de la fixation des taux pour 1997, des objectifs de recettes et de dépenses de la branche tels qu'ils figurent dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 et qui conduisent à un excédent prévisionnel de 847 millions de francs. Après une mise en demeure restée infructueuse, le ministre du travail et des affaires sociales s'est donc substitué à la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles et a fixé par l'arrêté du 27 décembre 1997 les majorations visées à l'article D.242-6-4.

Cet arrêté a fait l'objet d'un recours en excès de pouvoir, actuellement en instance de jugement devant le conseil d'Etat. Il soulève trois problèmes :

- le conflit entre deux normes, à savoir les articles L.242-5 et D.242-6-5 du code de la sécurité sociale d'une part, et la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 d'autre part ;

- la portée de l'autonomie de la commission des accidents de travail et des maladies professionnelles ;

- la légalité de l'obligation imposée par le Gouvernement à la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de dégager des excédents afin de les affecter aux autres branches déficitaires de la sécurité sociale.

En prévision d'une éventuelle annulation de l'arrêté, cet article propose, à titre préventif, de valider toutes les décisions individuelles prises sur la base de celui-ci et relatives à la fixation des taux des majorations de la cotisation due au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a complété la validation demandée par le Gouvernement en modifiant les dispositions du code de la sécurité relatives au mode de détermination des cotisations d'accidents du travail de façon à préciser que les décisions de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles doivent se conformer à la loi de financement de la sécurité sociale.

Votre rapporteur estime que cette précision rédactionnelle est à la fois superfétatoire et inefficace.

Superfétatoire, parce que le principe de hiérarchie des normes impose déjà à la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de respecter la loi de financement de la sécurité sociale, comme toute autre loi, lorsqu'elle fixe les taux de majoration des cotisations.

Inefficace, parce qu'elle n'apporte pas de solution au fond du problème. La question est en effet de savoir ce que la commission est censée faire lorsqu'elle se trouve partagée entre l'article L.242-5 du code de la sécurité sociale qui lui impose de viser le strict équilibre de la branche et la loi de financement de l'année, qui lui demande de dégager un excédent annuel.

II. UNE VALIDATION TRÈS CONTESTABLE

A. LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL


Dans sa décision n °80-119 DC du 22 juillet 1980, le conseil constitutionnel a reconnu la conformité de principe des lois de validation à la constitution, qui (sauf en matière pénale), autorise le législateur à prendredes mesures rétroactives afin notamment, "de régler, comme lui seul peut le faire, les situations nées de l'annulation" d'un acte administratif.

L'exercice du pouvoir de validation doit, toutefois, satisfaire à des exigences constitutionnelles.

D'une part, le législateur doit respecter les exigences du principe de séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes mêmes qui ont été annulés que de faire obstacle à l'exécution des actes annulés par des décisions juridictionnelles, "passées en force de chose jugée".

D'autre part, la validation doit être justifiée par des raisons d'intérêt général. A cet égard, le conseil constitutionnel a estimé dans sa décision du 28 décembre 1995 n° 95-369 DC sur la loi de finances pour 1996, que "la seule considération d'un intérêt financier" n'a pas pu donner à la validation un motif d'intérêt général autorisant le législateur à faire obstacle aux effets d'une décision de justice.

En l'espèce, on peut légitimement se demander si ces deux conditions sont respectées.

Certes, cet article ne remet pas en cause la séparation des pouvoirs, puisqu'il prévoit la validation des décisions individuelles de fixation de taux "sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée".

Néanmoins, la justification de cette validation par l'intérêt général n'est pas avérée.

Le Gouvernement prétend que si cette mesure n'était pas validée, elle entrainerait une perte de plus d'1,7 milliards de francs pour la sécurité sociale. Pour établir ce calcul, le Gouvernement prend en compte d'une part le déficit de 894 millions de francs résultant des taux proposés par la commission des accidents du travail, et d'autre part, l'excédent prévisionnel prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

Or, ces chiffres sont doublement contestables.

D'abord, même si les taux fixés par la commission des accidents du travail conduisent à un déficit de 894 millions de francs, ils ne remettaient pas en cause l'équilibre financier de la branche. En effet, compte tenu de l'excédent cumulé depuis 1995, -1,28 milliard de francs après le transfert d'un milliard de francs à la branche maladie conformément à l'article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 -, la branche accident du travail aurait dégagé un excédent de trésorerie de 386 millions de francs.

En outre, il est pour le moins curieux de comptabiliser dans les pertes de la sécurité sociale, si cet article n'était pas validé, les 847 millions de francs d'excédent prévus pour 1997 à partir des objectifs de dépenses et de recettes de la loi. En effet, il ne s'agit là que de prévisions et seul le solde réellement réalisé doit être pris en compte. Celui-ci aurait été de -894 millions de francs avec les taux proposés par la commission des accidents du travail : il s'est élevé seulement à +151 millions de francs avec les taux imposés par le Gouvernement. Or, ce dernier reconnaît bien qu'il y a eu un excédent, et ne parle pas d'un déficit de 696 millions de francs correspondant à la différence entre 847 et 151 millions de francs, reconnaissant par là même le caractère artificiel du calcul des pertes qui résulteraient, pour la sécurité sociale, de l'absence de validation de cet article.

B. UNE VALIDATION CONTRAIRE AU PRINCIPE D'AUTONOMIE DES BRANCHES

En fait, cette validation pose une question de principe, à savoir la réalité de l'autonomie de la branche des accidents du travail. Cette question oppose les Gouvernements successifs et la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles depuis 1984.

En effet, de 1983 à 1992, la gestion du risque accidents du travail et maladies professionnelles a permis de dégager un excédent cumulé de 20,6 milliards de francs, selon la commission des comptes de la sécurité sociale, qui a toujours été affecté aux autres branches déficitaires de la sécurité sociale. C'est pourquoi de 1984 à 1989, six recours ont été engagés devant le Conseil d'Etat contre les arrêtés fixant les majorations des taux de cotisation d'accidents du travail et de maladies professionnelles, au motif que leurs montants, anormalement élevés, étaient déterminés de manière à pouvoir dégager des excédents indûs au profit des autres branches.

Dans son arrêt du 26 février 1992, le Conseil d'Etat a annulé les bases réglementaires de la tarification de 1988. Le Parlement sur la proposition du gouvernement de l'époque, avait tiré les conséquences de cette annulation en votant l'article 20 de la loi n °93-121 de 27 janvier 1993 portant diverses mesures d'ordre social, qui prévoyait un abattement forfaitaire de 4 % sur les cotisations d'accidents du travail de 1993.

Dans son arrêt du 9 juillet 1993, le Conseil d'Etat a également annulé les bases réglementaires de la tarification de 1989. Le Gouvernement a alors obtenu du Parlement la validation des taux de cotisations d'accidents du travail notifiés aux entreprises pour 1989, sur la base des textes réglementaires de 1988 annulés par le Conseil d'Etat, par le vote de l'article 67 de la loi n °94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale.

Le vote de la loi n °94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale laissait penser que le gouvernement respecterait désormais l'autonomie de la branche accidents du travail et maladies professionnelles.

En effet, la loi dispose solennellement dans son article premier que "le régime général comprend quatre branches" et que "l'équilibre financier de chaque branche est assuré par la caisse chargée de la gérer". En outre, l'alinéa 4 de l'article 10 est parfaitement clair sur les objectifs à atteindre et les moyens à employer : d'une part la gestion de la branche doit assurer l'équilibre financier et non pas dégager un quelconque excédent ; d'autre part, si les taux de cotisations fixés par la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles ne permettent pas d'assurer la couverture des frais de gestion, l'équilibre financier doit être maintenu ou rétabli en priorité par un prélèvement sur les excédents financiers ou, si ceux-ci sont inexistants ou insuffisants, par une augmentation des taux de cotisation.

Or, les Gouvernements ont continué de nier après 1994 l'autonomie de gestion de la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles.

L'article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 institue, à la charge de la branche des accidents du travail et maladies professionnelles et au profit de la branche maladie du régime général, un versement annuel pour tenir compte des dépenses supportées indûment par cette dernière. Cette mesure est justifiée par la sous-évaluation chronique des maladies professionnelles. Il est donc logique que le montant de ce versement soit pris en compte dans la détermination des éléments de calcul de la cotisation due au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles.

En revanche, les Gouvernements ne respectent pas l'autonomie de cette branche lorsqu'ils lui imposent, outre le versement de cette somme, un objectif d'excédent. Selon les comptes de la sécurité sociale, cet excédent s'est élevé, pour 1997, et sans prendre en compte le versement d'un milliard à la branche maladie, à 1,755 milliard de francs. Pour 1998, il est estimé à 1,448 milliard de francs, le versement d'un milliard à la branche maladie ayant été intégré dans ce calcul.

Or, cette pratique présente deux graves inconvénients.

D'une part, elle risque de décourager les entreprises qui s'impliquent dans le renforcement de la prévention des risques d'accident du travail. En effet, dans le dispositif actuel, le taux brut de cotisation dépend de la valeur du risque dans chaque établissement. Les entreprises sont donc incitées à diminuer les risques encourus dans leurs établissements. Toutefois, si cette diminution est compensée par une augmentation constante des trois majorations de la cotisation réelle et ce, pour des raisons extérieures à la branche, les efforts entrepris ne sont pas récompensés. On peut craindre à terme une remise en cause du système par les entreprises.

D'autre part, cette hausse des trois majorations se répercute automatiquement sur le coût du travail et pénalise l'emploi.

Décision de la commision : votre commission vous propose de supprimer cet article.


ARTICLE 10

Augmentation du taux de la taxe sur les contributions patronales au financement des garanties complémentaires de prévoyance

Commentaire : cet article vise à augmenter de 6 % à 8 % le taux de la taxe sur les contributions des employeurs et des organismes de représentation collective au financement de garanties de prévoyance complémentaire, et à valider législativement l'exonération des entreprises de moins de dix salariés.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A.  UNE TAXE CRÉÉE PAR VOIE D'ORDONNANCE


Les versements des entreprises au profit de leurs salariés réalisés dans le cadre de contrats supplémentaires de prévoyance bénéficiaient, jusqu'en 1996, d'une exonération totale de cotisations sociales dans la limite de 19 % du plafond de la sécurité sociale 4(*).

A cette époque, les primes versées annuellement au titre de ces contrats étaient de l'ordre de 52 milliards de francs, dont 25 milliards pour l'assurance maladie complémentaire et 27 milliards pour l'assurance complémentaire prévoyance. La part des primes à la charge des entreprises était estimée à environ 80 % de ces montants.

L'article 8 de l'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale a institué un prélèvement, au taux de 6 %, au profit du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) sur les contributions des employeurs et des organismes de représentation collective du personnel (comités d'entreprise) versées, à compter du 1er janvier 1996, au bénéfice des salariés pour le financement de prestations complémentaires de prévoyance.

Ce prélèvement avait pour objet de mettre fin à "l'inégalité de traitement existant en matière de protection sociale complémentaire au profit des salariés des entreprises qui souscrivent des contrats collectifs, et au détriment des salariés ou non salariés qui ne peuvent souscrire qu'à des compléments de couverture sociale facultatifs, sans part patronale" 5(*).

Accessoirement, il était indiqué que : "les contrats collectifs d'assurance maladie complémentaire favorisent la consommation de biens médicaux sans que ceux-ci participent aucunement au financement de notre système de protection sociale." 1

B. DES MODALITÉS DE MISE EN OEUVRE PRÉCISÉES PAR VOIE DE CIRCULAIRES

L'assiette de la taxe est constituée par les contributions à la prévoyance complémentaire versées par les employeurs et les comités d'entreprise ou les comités de gestion des oeuvres sociales au profit des salariés ou assimilés. Peu importe le régime de sécurité sociale dont relèvent ces salariés, pourvu qu'il s'agisse d'un régime français de sécurité sociale 6(*).

En application de la circulaire ministérielle n° 96-248 du 11 avril 1996, il faut entendre par contributions de prévoyance complémentaire, les contributions suivantes, versées à un organisme tiers en vue de financer les prestations complétant celles servies par les régimes de base de la sécurité sociale :

- les capitaux décès et allocations d'obsèques ;

- les rentes de conjoint survivant ou d'orphelin ;

- les prestations d'incapacité (indemnités journalières complémentaires) ;

- les rentes d'invalidité ;

- les remboursements de soins de santé.

En sont donc exclues, les contributions de prévoyance complémentaire en matière de chômage et de retraite.


Les contributions de prévoyance complémentaire sont comprises dans l'assiette de la taxe indépendamment de leur statut au regard des cotisations sociales, de la CSG et de la CRDS. Peu importe qu'elles soient versées à titre obligatoire ou facultatif, aux termes d'un accord collectif ou d'un contrat individuel, quel que soit le mode de garantie et de calcul, y compris lorsque le versement prend la forme de subventions globales et non individualisées par salarié au régime ou organisme servant les prestations.

Toutefois, sont exclues de l'assiette, en vertu d'une lettre circulaire de l'ACOSS (n° 97-29 du 19 février 1997), les contributions versées en vue d'assurer l'obligation de maintenir le salaire en cas d'arrêt de travail pour maladie ou accident, lorsque cette obligation résulte des dispositions de la loi n° 78-49 du 19 janvier 1978 sur la mensualisation, d'une convention collective de branche, d'un accord professionnel ou interprofessionnel, d'une convention ou d'un accord d'entreprise ou d'établissement.

Par ailleurs, une lettre ministérielle du 31 juillet 1996, a décidé que les entreprises de moins de dix salariés ne seraient pas assujettis au paiement de cette taxe. Cette exonération a été décidée au vu des difficultés rencontrées dans les petites entreprises, alors même que le montant moyen des contributions est très faible.

Le taux de 6 % s'applique à l'intégralité de l'assiette ainsi définie par voie de circulaires, sans réfaction ni abattement.

La taxe est due à raison du versement des contributions versées depuis le 1er janvier 1996, quelle qu'en soit la périodicité et quelle que soit la période au titre de laquelle les contributions sont versées. La taxe est exigible à la première échéance de cotisations suivant le versement des contributions à l'organisme assureur, quelle que soit la périodicité de ce versement.

A l'exception des contributions versées au bénéfice des salariés ou d'anciens salariés relevant du régime des salariés agricoles et des agents titulaires de l'État, la taxe est recouvrée par l'URSSAF territorialement compétente pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale.

Le produit de cette taxe est affecté au FSV, organisme créé par la loi n° 93-936 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, et dont la mission est de prendre en charge les avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le paragraphe I du présent article tend à modifier les dispositions de l'article L. 137-1 du code de la sécurité sociale (introduit par l'article 8 de l'ordonnance de 1996 précitée) pour exonérer du paiement de la taxe "prévoyance" les employeurs occupant neuf salariés au plus.

Il s'agit d'une validation législative, avec effet rétroactif au 1er janvier 1996, des dispositions contenues dans la lettre ministérielle du 31 juillet 1996.

Le paragraphe II prévoit de modifier l'article L. 137-2 du code de la sécurité sociale, pour porter le taux de cette taxe de 6 % à 8 %.

Cette mesure devrait permettre d'accroître le rendement de la taxe de près de 500 millions de francs, de sorte que le FSV percevrait à ce titre 2.369 millions de francs, au lieu des 1.869 millions de francs qui résulteraient de la reconduction à droit constant pour 1998.

On rappellera que cette taxe devait initialement rapporter 2,5 milliards de francs en 1996. Compte tenu de l'exonération décidée en cours d'année pour les employeurs de moins de dix salariés, elle n'a rapporté que 1.803 millions en 1996 et devrait rapporter, selon les prévisions du gouvernement, 1.800 millions en 1997.

La recette supplémentaire de 500 millions serait intégralement affectée à une amélioration des conditions de prise en charge du coût de la validation des périodes de chômage, et viendrait donc réduire le déficit de la branche vieillesse.

Le paragraphe III du présent article prévoit que les dispositions réglementaires applicables au recouvrement et au contrôle de la taxe "prévoyance" sont celles applicables "à la date de publication de la dernière loi de financement de la sécurité sociale" et non plus "à la date de publication de l'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996".

La substitution ainsi opérée permet de garantir une réactualisation périodique des dispositions applicables au recouvrement et au contentieux de la taxe sans qu'une modification législative spécifique soit nécessaire. La même solution a été retenue par la loi de financement de la sécurité sociale en ce qui concerne le recouvrement et le contentieux de la CSG.

Dans les deux cas, il s'agit d'impositions de toute nature dont les règles régissant le recouvrement et le contentieux doivent être fixées par la loi. Plutôt que de retranscrire dans la loi la totalité des dispositions réglementaires applicables au recouvrement et au contentieux des cotisations, il a été décidé de renvoyer à ces dispositions dans leur rédaction en vigueur à la publication de la loi. Cependant, ce choix a l'inconvénient d'imposer de fréquentes réactualisations de ces dispositions de renvoi, afin que les modifications apportées par voie réglementaire aux dispositions relatives au recouvrement et au contentieux des cotisations puissent également être appliquées à la CSG et à la taxe prévoyance.

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans aucune modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION


Ayant été instituée par l'ordonnance de 1996, la taxe sur la prévoyance complémentaire n'a jamais fait l'objet d'une délibération du Parlement.

L'adoption du présent article, outre les modifications proposées, aura donc pour effet de ratifier la création de cette taxe.

Cet article constitue donc l'occasion de se prononcer explicitement, non seulement sur les modalités, mais sur le principe même de cette taxe.

De ce point de vue, votre commission des finances est amenée à exprimer les plus vives réserves tant sur la régularité juridique de cette taxe que sur ses justifications économiques.

A. UNE RÉGULARITÉ JURIDIQUE DOUTEUSE

On observera en effet que la définition de l'assiette donnée par l'article 8 de l'ordonnance de 1996 est particulièrement imprécise. En effet, cet article vise : "les contributions des employeurs et des organismes de représentation collective du personnel versées, à compter du 1er janvier 1996, au bénéfice des salariés pour le financement de prestations complémentaires de prévoyance".

Or, il n'existe pas de définition précise des prestations complémentaires de prévoyance.

L'article L. 911-2 du code de la sécurité sociale donne bien une définition de ces prestations.

Mais d'une part, celle-ci est très extensive puisqu'elle comprend "notamment" les risques décès, ceux portant atteinte à l'intégrité physique de la personne ou liés à la maternité, les risques d'incapacité de travail ou d'invalidité, les risques d'inaptitude, les risque chômage, ainsi que la constitution d'avantages sous forme de pension de retraite, d'indemnités ou de primes de départ en retraite ou de fin de carrière.

D'autre part, cette définition n'est pas exhaustive. Comme le fait justement remarquer le Dictionnaire permanent social : "l'utilisation de l'adverbe "notamment" permet d'inclure dans la notion de garanties collectives complémentaires des salariés, tous les types de risques, y compris ceux qui ne font pas l'objet d'une disposition du régime de base de la sécurité sociale".
1. Les garanties incapacité et invalidité. Elles complètent les prestations du régime général de la sécurité sociale en cas d'incapacité de travail temporaire ou permanent, partielle ou totale. Ces garanties viennent compenser la perte de salaire subie par le salarié du fait de l'impossibilité d'exercer son activité professionnelle à la suite d'une maladie ou d'un accident. On rappelle qu'en vertu de l'accord national interprofessionnel du 10 décembre 1977, l'employeur a l'obligation de verser un complément de salaire en cas de maladie ou d'accident égal, pendant les trente premiers jours à 90 %, puis à 66 % pendant les trente jours suivants, de la rémunération brute que le salarié aurait perçue s'il avait continué à travailler.

On peut en conclure qu'en donnant une définition imprécise de l'assiette et en se référant à des dispositions réglementaires pour ce qui est des modalités de recouvrement, le législateur délégué à méconnu sa propre compétence et notamment l'article 34 de la constitution qui prévoit que la loi fixe les règles concernant : "l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute natures".

Par la suite, le ministre des affaires sociales en fixant, par voie de simple circulaire, puis par simple lettre ministérielle, une assiette plus étroite que celle fixée dans la loi, puisqu'elle exclut, notamment, les risques chômage et retraite, et les entreprises de moins de dix salariés, a outrepassé sa propre compétence.

Enfin, en ratifiant l'article de l'ordonnance instituant cette taxe, le législateur d'aujourd'hui méconnaîtrait à son tour sa propre compétence.

B. UNE JUSTIFICATION ÉCONOMIQUE ABSURDE


Comme on l'a vu, le fondement théorique de cette taxe repose sur deux considérations :

- l'inégalité de traitement entre les salariés des entreprises ayant mis en place une prévoyance complémentaire et ceux des entreprises ne l'ayant pas fait ;

- l'encouragement que constitue la prévoyance complémentaire à la consommation de biens médicaux.


Par ailleurs, le présent projet de loi ne contient aucune justification relative à l'augmentation du taux de cette taxe. Cependant, lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité a mis en avant l'argument suivant pour justifier l'augmentation de la taxation :

"L'article 10 vise à faire en sorte que l'exonération de cotisations patronales, qui bénéficient aux prestations de retraite et de prévoyance au-dessous d'un certain plafond, aujourd'hui 31.281 francs, n'entraîne pas d'abus, comme on le voit ces temps-ci. Les entreprises ont en effet intérêt à verser une partie des rémunérations sous forme d'avantages de prévoyance et de retraite : il s'agit là de salaires déguisés qui leur évitent de payer les cotisations".

Aucun de ces arguments, pas plus ceux invoqués hier pour créer la taxe, que celui invoqué aujourd'hui par le Gouvernement n'emporte la conviction de votre commission.

En premier lieu, l'argument sur l'égalité de traitement méconnaît profondément la distinction entre la protection obligatoire et la protection complémentaire. Seules les garanties jugées comme étant les plus importantes doivent être apportées, de façon égale, à tous les travailleurs salariés. Les garanties complémentaires, jugées moins importantes, sont laissées à l'initiative des partenaires sociaux ce qui, par construction, peut se traduire par des inégalités de situation.

Dans ces conditions, la taxation des entreprises les plus prévoyantes apparaît proprement absurde. Elle conduira vraisemblablement les entreprises à diminuer voire, pour celles qui ne sont pas liées par des accords collectifs, à supprimer leurs dépenses de prévoyance. Non seulement une telle diminution marquera une régression sociale, mais elle se traduira en outre par une diminution de la matière imposable.

En second lieu, l'argument consistant à dénoncer l'impact inflationniste des dépenses de prévoyance complémentaire sur la consommation de biens médicaux ne semble guère plus convaincant.

D'une part, parce qu'il ne prend en compte que la partie de la prévoyance portant sur les dépenses maladie et ignore la couverture des risques invalidité, incapacité et décès, ce qui représente près de la moitié de la prévoyance complémentaire.

D'autre part, parce que même si l'on supposait, pour les besoins de la démonstration, que la prévoyance complémentaire ne soit composée que du remboursement complémentaire des frais de santé, le caractère inflationniste de ce remboursement n'est guère démontré.

Comme l'écrit excellement notre collègue député M. Denis Jacquat, dans son rapport au nom de la commission des affaires culturelles sur l'assurance vieillesse 7(*) :

"Le reproche qui leur est fait de favoriser l'accroissement des dépenses de santé doit être fortement nuancé, puisque le traitement des affections à un stade précoce est susceptible d'éviter dans bien des cas des hospitalisations ultérieures nécessairement plus coûteuses.

"Si l'on raisonne en terme de santé publique, il est clair que la généralisation de telles couvertures permet de faciliter l'accès aux soins, notamment pour les personnes pour lesquelles le ticket modérateur représente une charge importante. Elle a également le mérite d'avoir permis d'amortir les conséquences de la baisse des remboursements des régimes de base sur le niveau des dépenses de santé laissées à la charge des ménages.

"Or les couvertures complémentaires partiellement financées par l'employeur sont sensiblement moins coûteuses que les contrats individuels. Il faut donc veiller à ce ne pas dissuader les employeurs d'offrir des garanties complémentaires à leurs salariés, d'autant que l'inclusion de la prévoyance complémentaire dans le champ de la négociation collective constitue un facteur non négligeable de dynamisation de la vie conventionnelle au sein des entreprises concernées".


Quand bien même admettrait-on, toujours pour les besoins de la démonstration, que le remboursement à titre complémentaire des frais de santé a un impact inflationniste sur les dépenses de santé, alors c'est l'ensemble de la prévoyance complémentaire qu'il faudrait taxer, y compris celle reposant sur une base individuelle.

Enfin, l'argument consistant à assimiler à des rémunérations les contributions patronales de prévoyance témoigne d'une vision simpliste et dépassée des rapports sociaux qui s'inscrit dans une logique de régulation étatique.

En effet, l'idée selon laquelle les entreprises choisiraient de mettre en place des contrats de prévoyance complémentaire, plutôt que d'augmenter les salaires est sans doute théoriquement concevable. Elle n'en reste pas moins fausse dans la pratique et ce pour une raison bien simple : compte tenu de l'importance des charges pesant sur les salaires, si les entreprises devaient supporter des charges identiques sur les éléments annexes du salaire, elles ne consentiraient ni éléments annexes... ni augmentations de salaires.

Or tous les acteurs trouvent un intérêt à voir se développer la prévoyance complémentaire :

- l'Etat et les organismes de sécurité sociale acceptent une diminution immédiate de leurs recettes, mais en contrepartie d'un développement de la protection sociale volontaire qui permet de diminuer les dépenses de prévoyance financées par la collectivité publique ;

- les salariés consentent à échanger un gain de pouvoir d'achat immédiat contre la participation à des contrats de prévoyance à des tarifs moins onéreux que ceux qu'ils pourraient souscrire individuellement ;

- les entreprises peuvent consentir à des abondements qu'elles ne seraient pas autrement disposées à faire, compte tenu des cotisations sociales pesant sur les salaires.

En réalité, on ne peut trouver d'autre justification à l'institution de cette taxe, comme à son augmentation, que la nécessité de s'assurer des recettes "de poche" dans une vision de court terme peu respectueuse de l'avenir.

Pour ces raisons, votre commission des finances vous propose non seulement de rejeter l'augmentation, mais aussi de supprimer cette taxe. Toutefois, compte tenu de la nécessité de contenir le déficit de la sécurité sociale pour 1998, cette suppression n'interviendrait qu'à compter de 1999.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose de supprimer la taxe sur la prévoyance à compter du 1er janvier 1999.


ARTICLE 11

Réaffectation des excédents de la contribution sociale de solidarité des sociétés (CSSS)

Commentaire : cet article tend à affecter au régime général, à titre exceptionnel, l'excédent de la contribution sociale de solidarité pour les sociétés (C3S), et à modifier, à titre permanent, les ressources de la CANAM.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA C3S AU FINANCEMENT DES RÉGIMES D'ASSURANCE MALADIE ET D'ASSURANCE VIEILLESSE DES NON SALARIÉS


Créée par la loi du 3 janvier 1970, la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) est une contribution versée par les sociétés commerciales et assimilées aux régimes d'assurance maladie et d'assurance vieillesse des non salariés, afin de compenser les pertes de recettes subies par ces régimes du fait du développement de l'exercice sous forme sociétaire des professions artisanales et commerciales.

La loi de finances rectificative du 4 août 1995 a étendu simultanément le champ de recouvrement, l'assiette et le taux de cette contribution.

A compter de 1995, le taux de la C3S a ainsi été porté de 0,1 à 0,13 % du chiffre d'affaires des sociétés, ce qui a accru le rendement de 2,75 milliards de francs. Les encaissements correspondants ont été effectués en novembre 1995 et reversés aux régimes attributaires dans le courant du mois de décembre.

A compter de 1996, deux mesures sont entrées en vigueur :

- le relèvement de 3 à 5 millions de francs du plancher de chiffre d'affaires entraînant la taxation à la C3S. La perte de ressources correspondante a été estimée à 300 millions de francs ;

- l'extension du champ des entreprises assujetties à cette contribution aux sociétés en nom collectif, aux GIE, aux établissements de crédit, aux entreprises d'assurance, à certaines entreprises publiques et à la plupart des sociétés coopératives.

L'impact financier du relèvement du taux de la contribution en 1996 a été d'environ 5 milliards de francs, soit 2,8 milliards de francs pour les entreprises déjà assujetties et 2,1 milliards de francs pour les entreprises nouvellement assujetties.

Au total, le rendement de la C3S a été de 15,3 milliards de francs en 1996, contre 12 milliards de francs en 1995, ce qui a permis un accroissement des versements aux régimes de non salariés non agricoles en 1996.

Par ailleurs, et pour faire suite à l'annulation par le Conseil d'Etat des arrêtés de répartition du produit de la C3S depuis 1981, la loi portant DDOEF du 12 avril 1996 a donné une base légale aux mécanismes de répartition de cette contribution.

Cette loi pose le principe d'une répartition au prorata et dans la limite des déficits comptables des régimes de travailleurs non salariés. Deux étages de répartition sont prévus (article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale) :

- la première répartition bénéficie prioritairement à la CANAM à l'ORGANIC8(*) et à la CANCAVA ;

- la seconde répartition, qui ne peut intervenir que si un solde subsiste après le premier partage, est réalisée entre les autres régimes de non salariés déficitaires, c'est-à-dire les régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles (BAPSA) des ministres des cultes (CAMAVIC), des avocats (CNBF) et des professions libérales (CNAVPL).

En 1996, malgré l'existence d'un solde disponible de 900 millions de francs après la première répartition, la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a prévu de ne pas procéder à la deuxième répartition afin de faire face aux besoins de financement prévisibles des régimes prioritaires.

Votre rapporteur avait alors observé que, si le BAPSA n'avait en effet nullement besoin des ressources C3S dans la mesure où il devait connaître un solde positif de 200 millions de francs, en revanche, ces ressources auraient permis à la CAMAVIC de réduire son déficit prévisionnel de 52 à 7 millions de francs.

Au demeurant, le dynamisme des encaissements de C3S constaté au cours de l'année 1997 a largement permis de couvrir les besoins de la CANAM, de l'ORGANIC, de la CANCAVA, ET DE LA CNREBTP, à tel point que l'excédent des recettes provenant de la C3S sur les emplois devrait atteindre 1,6 milliards de francs pour l'année 1997. Compte tenu du reliquat disponible fin 1996, la réserve de C3S devrait donc s'élever à 2,56 milliards de francs à la fin 1997.

La commission des comptes de la sécurité sociale souligne dans son dernier rapport le caractère paradoxal de cette situation : " les trois régimes de non salariés disposent potentiellement de ressources supérieurs à leurs besoins propres, alors même que les dépenses de l'ensemble des régimes de base excèdent significativement leurs ressources. "

Les déficits de la CNAVTS et de la CNAMTS devraient en effet atteindre respectivement 8,4 et 14 milliards de francs pour 1998.

Le présent article propose de tirer les conséquences de cette observation en attribuant l'excédent de la C3S au régime général.

B. L'ATTRIBUTION D'UNE PARTIE DE LA CSG ET DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES ALCOOLS À LA CANAM

L'article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a affecté aux régimes obligatoires d'assurance maladie la fraction de CSG au taux de 1 % et de 40 % du droit de consommation sur les alcools, en contrepartie de la substitution d'un point de CSG à 1,3 point de cotisation d'assurance maladie sur les revenus d'activité. La CANAM devait recevoir 2.946 millions de francs à ce titre en 1997 et 3.336 millions de francs en 1998.

Un dispositif à trois étages est prévu (article L. 139-2 du code de la sécurité sociale) :

- ces ressources sont d'abord réparties en fonction de la perte de recettes induites pour chaque régime d'assurance maladie par la diminution des taux de cotisation ;

- la fraction restante est ensuite répartie prioritairement, en fonction de leurs déficits comptables, entre la CNAMTS et la CANAM (avant attribution du produit de la C3S) ;

- enfin, le solde est, le cas échéant, réparti au prorata du déficit comptable des autres régimes obligatoires d'assurance maladie.

Ainsi, la CANAM est attributaire de ces ressources au titre de la deuxième répartition

II. LES MODIFICATIONS PROPOSEES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le reversement des réserves de la C3S à la CNAVTS d'une part, et sur la CNAMTS, d'autre part, intervient indirectement, en trois étapes :

Report du solde de la C3S sur 1998 :

Le paragraphe I du présent article prévoit d'abord, à titre exceptionnel, de ne pas procéder à la deuxième répartition du solde du produit de la C3S constaté pour l'exercice 1997. En conséquence, comme il avait été procédé en décembre 1996 pour le solde disponible à l'époque, le solde du produit qui excède les déficits comptables des régimes prioritaires (la CANAM, l'ORGANIC, la CANCAVA et la CNREBTP) serait reporté sur 1998. Comme indiqué plus haut, il s'agit d'un montant de 2,56 milliards de francs.

On remarquera que c'est la seconde fois en deux ans que la loi de financement de la sécurité sociale " gèle " la deuxième répartition et reporte sur l'année suivante le reliquat de C3S, ce qui donne un caractère tout relatif aux termes " à titre exceptionnel "

Le paragraphe II
précise que les déficits des régimes de non salariés seront calculés, pour la détermination des montants de C3S dus, en encaissements-décaissements. Il s'agit de faire exception à la réforme comptable des régimes ORGANIC et CANCAVA qui prévoit une comptabilité en droits constatés (décret de mars 1997). En effet, l'année 1997 étant une année de transition, il est difficile de mesurer l'impact exact de cette réforme sur l'équilibre financier des différents régimes. Le présent paragraphe remédie à cette difficulté et facilite le passage d'une comptabilité à l'autre.

Contribution de l'ORGANIC et de la CANCAVA au financement de la CNAVTS :

Aux termes du paragraphe III, il est prévu que l'ORGANIC et la CANCAVA verseront exceptionnellement et respectivement 700 et 500 millions de francs à la CNAVTS, soit un total de 1,2 milliard de francs. La date de ces versements ainsi que leurs modalités sont renvoyés à un arrêté. Ils devraient en toute logique intervenir en 1998 et devraient être compensés par un relèvement à due concurrence du versement de la C3S.

Reversement des recettes de la CANAM à la CNAMTS :

Le paragraphe IV procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale, afin de faire passer la CANAM du deuxième étage au troisième étage de la répartition du produit de la fraction de CSG au taux de 1 % et de la fraction du droit de consommation sur les alcools.

En conséquence, à partir du 1er janvier 1998, la CNAMTS serait d'abord servie de façon prioritaire, et seul le reliquat éventuel serait reversé à la CANAM qui devrait le partager avec les autres régimes obligatoires d'assurance maladie, au prorata de leur déficit comptable.

Cela représente une perte de ressources de 1 milliard de francs pour la CANAM et un gain équivalent pour la CNAMTS, selon le Gouvernement. On notera que cette estimation est sensiblement inférieure au montant des ressources que la CANAM escomptait à ce titre pour 1998 (3,3 milliards de francs).

Comme pour les versements exceptionnels précédents, une hausse du montant de C3S versé à la CANAM devrait pallier la contraction de cette ressource.

Il importe de noter que la CANAM ne perd pas de façon définitive le bénéfice des ressources issues de la répartition de la CSG et des droits sur les alcools, contrairement à ce qu'indique l'exposé des motifs. En effet, l'opération consiste à repousser le rang au titre duquel la CANAM est servie et non à l'exclure définitivement du nombre des attributaires.

Au total, il s'agit donc bien d'un transfert de 2,2 milliards de francs du produit excédentaire de la C3S au profit des caisses nationales d'assurance maladie et d'assurance vieillesse des travailleurs salariés.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sur la forme, le transfert de l'excédent de C3S au régime général d'assurance maladie et d'assurance vieillesse est aussi complexe qu'opaque.

Il n'est en effet que la conséquence indirecte du versement de 1,2 milliard de francs de la part de l'ORGANIC et de la CANCAVA à la CNAVTS d'une part, et du transfert à la CNAMTS des ressources de la CANAM issues de la répartition d'une partie de la CSG et des droits sur les alcools, d'autre part. C'est ainsi à travers la compensation par une hausse des versements de C3S à hauteur des pertes de ressources occasionnées par ces dispositions pour chacun de ces régimes, que la réserve de C3S constatée en 1997 va être résorbée.

Or l'objectif du Gouvernement, clairement exprimé dans l'exposé des motifs, est bien " d'utiliser les réserves de C3S pour financer une partie du déficit du régime général ". Si tel est l'objectif, il apparaîtrait plus logique et transparent d'attribuer directement une partie du produit de la C3S au régime général. C'est d'ailleurs l'objet d'un amendement de la commission des affaires sociale du Sénat.

Mais, sur le fond, cette mesure est parfaitement contraire à la logique de la C3S qui a été instaurée afin de compenser les effets de la " salarisation " croissante de la société française sur l'équilibre financier des régimes de non salariés. Il convient en effet de ne pas perdre de vue le fait que la tendance de long terme à la diminution des professions non salariées a eu pour corollaire un accroissement de la population salariée qui cotise au régime général, dont l'équilibre démographique et les ressources se sont trouvées ainsi améliorées.

Votre commission des finances réitère donc son attachement au principe selon lequel la C3S est destinée exclusivement, et par sa conception même, à financer les régimes d'assurance maladie et d'assurance vieillesse des non salariés.

En conséquence, face à l'accumulation d'excédents de C3S, deux solutions sont envisageables :

  Si l'on admet le principe selon lequel, pour une année déterminée, le produit de la C3S doit correspondre exactement aux déficits prévisionnels des régimes attributaires, il convient d'adapter chaque année le produit de cette taxe aux besoins anticipés. Mais cette solution conduirait à modifier chaque année le taux de la C3S pour ne pas faire apparaître d'excédent. Votre commission des finances n'y est pas favorable car elle est contraire au principe de stabilité de la fiscalité d'une part, et ne participe pas d'une gestion à long terme, d'autre part.

 Si l'on se place dans une logique de gestion prévisionnelle des besoins de financement des régimes de non salariés, il convient au contraire de garder en réserve les excédents de C3S constatés pour faire face à d'éventuels déficits futurs.

Or, l'examen des prévisions fournies par le Gouvernement en annexe du présent projet de loi de finances9(*) montre que les trois organismes attributaires principaux de la C3S devraient connaître des déficits dès 1999, après attribution de la C3S. La CANAM devrait ainsi enregistrer un déficit de 85 millions de francs en 1999 et de 263 millions de francs en 2000 ; l'ORGANIC devrait être déficitaire de 536 et 1.081 millions de francs pour les mêmes années ; le déficit prévisionnel de la CANCAVA, enfin, devrait atteindre 114 millions de francs en 1999 et 271 millions de francs en 2000.

Au total, le montant des déficits cumulés des trois principaux bénéficiaires de la C3S devrait s'élever à 2,35 milliards de francs en 2000, soit une somme légèrement supérieure au produit de la C3S que le présent article propose d'attribuer au régime général.

Certes, il convient de prendre ces chiffres avec la plus grande circonspection, l'exercice prévisionnel étant des plus délicats en matière de finances sociales. Mais la prudence impose d'être prévoyant et de garder en réserve les ressources nécessaires pour compenser tout déficit futur.

Votre commission des finances vous propose donc de supprimer les paragraphes III et IV du présent article, qui opèrent l'affectation du produit de la C3S au régime général, et de ne conserver que les paragraphes I et II, qui opèrent le report du solde excédentaire de 1997 sur l'exercice 1998.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.


ARTICLE 12

Modification des règles de compensation maladie bilatérale entre le régime des clercs et employés de notaire et le régime général

Commentaire : cet article tend à modifier les règles de compensation bilatérale entre la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) et la CNAMTS, de manière à accroître de 210 millions de francs les transferts de la première vers la seconde.

I. LA CAISSE DE RETRAITE ET DE PRÉVOYANCE DES CLERCS ET EMPLOYES DE NOTAIRES


La caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires est un régime spécial de sécurité sociale créé par une loi du 12 juillet 1937. Elle couvre les risques maladie-maternité et vieillesse-invalidité-décès, avec une séparation uniquement comptable entre les deux risques. Elle gère également des oeuvres sanitaires et sociales.

Le régime présente la particularité de percevoir auprès de ses 54.209 cotisants des cotisations assises sur les salaires et les retraites dont le taux est global pour l'ensemble des risques, la répartition par risque étant fixée par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale. L'équivalent de la cotisation patronale, qui assure actuellement le quart des ressources du régime est une cotisation de 4 % assise sur l'ensemble des émoluments et honoraires des études notariales.

Le taux des cotisations de la CRPCEN est plus élevé que celui du régime général, puisqu'il s'élèveau 1er janvier 1997 à 38,4 % sur les revenus d'activité + 4 % sur les honoraires, alors qu'il n'est que de 34,6 % dans le régime général, part salariale et patronale confondues.

Ce taux de cotisation élevé permet à la CRPCEN de servir à des ressortissants des prestations plus avantageuses que celles du régime général. En matière de risque maladie, il n'y a pas de délai de carence et la prise en charge des frais médicaux s'effectue avec un ticket modérateur d'un montant moindre de 10 à 15 % ; en matière de risque vieillesse, les règles sont similaires à celles de la fonction publique et la pension peut atteindre 75 % du salaire annuel moyen. Il s'agit donc d'un régime unique qui inclut à la fois une mutuelle maladie et un régime complémentaire de retraite.

Outre le financement de ces prestations avantageuses, le taux élevé des cotisations de la CRPCEN permet surtout à celle-ci d'être équilibrée. Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, ce régime spécial devrait, en 1997, couvrir 3,653 milliards de francs d'emplois par 3,704 millliards de francs de ressources, soit un solde des opérations courantes positif de 51 millions de francs.

II. LA MESURE PROPOSÉE

L'article L.134-1 du code de la sécurité sociale institue une compensation généralisée entre le régime général de la sécurité sociale et les régimes spéciaux obligatoires. La compensation "porte sur les charges de l'assurance maladie et maternité au titre des prestations en nature et de l'assurance vieillesse au titre des droits propres".

Par ailleurs, des dispositions législatives particulières, rassemblées dans les articles L.134-3 et suivants du code de la sécurité sociale, instituent des compensations bilatérales au titre des risques maladie-maternité et invalidité entre le régime général et les régimes de la SNCF, des mineurs, des marins et de la RATP. Cette énumération est exclusive.

La compensation bilatérale maladie entre le régime général relève donc uniquement de la partie réglementaire du code de la sécurité sociale, et figure aux articles D.134-12 et suivants. Actuellement, le montant de la compensation est calculée selon des règles qui tiennent compte à la fois des différences des niveaux de prestations et des différences des niveaux de cotisations.

Le présent article propose de donner une base légale à la compensation bilatérale maladie et la CNAMTS et la CRPCEN, en retenant les mêmes règles que pour la compensation bilatérale entre le régime général et les autres régimes spéciaux visés à l'article L.134-3.

Selon ces règles, la base de recettes retenue pour le calcul de la compensation est constituée en appliquant des cotisations identiques à celles du régime général à une assiette comprenant l'ensemble des éléments composant le salaire et les produits divers affectés au risque. Ainsi, la base de prestations fictives ne serait plus la prestation moyenne du régime spécial de la CRPCEN, mais la prestation légale d'assurance maladie maternité remboursée au taux moyen du régime général, à partir d'une cotisation de référence alignée sur les taux de ce régime.

Le présent article vise aussi le régime spécial de la Banque de France mais cela ne change en rien sa situation, puisque la partie réglementaire du code de la sécurité sociale fixe déjà des modalités de compensation analogues à celles exposées ci-dessus. La mention de la Banque de France a pour seul effet de donner une base légale au dispositif réglementaire existant.

L'application de ces règles nouvelles à la CRPCEN aurait pour effet d'accroître de 210 millions de francs le montant de son transfert maladie vers le régime général, en le portant de 111 à 321 millions de francs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION


Votre commission s'étonne tout d'abord qu'il lui soit demandé, sans autre explication, de valider le principe du transfert bilatéral maladie entre le régime général et le régime de la Banque de France et la CRPCEN, qui n'avait jusqu'à présent aucune base légale.

Sur le fond, la justification avancée par le Gouvernement pour cette mesure, présentée comme un simple retour au droit commun des transferts de compensation entre le régime général et les régimes spéciaux, n'apparaît pas sérieuse.

En effet, la CRPCEN, régime entièrement privé, ne peut aucunement être assimilée aux régimes spéciaux publics qui, outre des transferts de compensations consistants, sont directement équilibrés par de subventions budgétaires.

Par ailleurs, la neutralisation des différences entre le régime général et les régimes spéciaux a précisément pour but de limiter le montant des transferts à la charge du régime débiteur, le régime général : dans le cas présent, cette neutralisation aurait pour effet inverse d'accroître le montant des transferts à la charge du régime débiteur, la CRPCEN.

Enfin, la CRPCEN, qui a choisi d'offrir à ses assujettis un niveau de couverture maladie légèrement plus favorable que celui du régime général, assure son équilibre financier sans faire appel à aucun financement public, mais uniquement grâce à un taux d'effort contributif élevé.

Il n'est pas légitime d'en tirer argument pour accroître le montant de son transfert de compensation maladie vers le régime général.
Cela paraît d'autant moins légitime que le Gouvernement refuse par ailleurs de remettre à plat les avantages de régimes spéciaux publics massivement subventionnés.

Sur le plan financier, l'application des nouvelles règles de compensation bilatérale maladie entraînera pour la branche maladie du régime de la CRPCEN une charge supplémentaire à laquelle elle ne peut faire face en prenant sur ses seules réserves. Il serait donc nécessaire de modifier la clé de répartition des ressources en diminuant la part du risque vieillesse et d'assurer le financement des prestations de retraite de la CPRCEN par un prélèvement sur les réserves de la branche vieillesse, qui s'élèvent à 3,2 milliards de francs.

Ainsi, à la seule fin de réduire marginalement le déficit chronique du régime général, le Gouvernement se propose d'accroître les transferts de compensation maladie aux dépens du seul régime spécial qui s'équilibre par un effort contributif important, et de le contraindre ainsi à prélever sur les réserves qu'il a constituées en vue de ses charges de retraite futures.

Cette proposition, dictée par des considérations de pure opportunité, apparaît d'autant moins responsable que les perspectives démographiques de la CRPCEN à moyen terme ne sont pas du tout favorables.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.


ARTICLE 13

Intégration financière du régime des ministres des cultes au régime général

Commentaire : le présent article tend à intégrer financièrement au régime général le régime des ministres des cultes, structurellement déficitaire en raison de son déséquilibre démographique.

La loi du 2 janvier 1978, codifiée aux articles L.721-1 et suivants du code de la Sécurité sociale, a créé la caisse autonome mutuelle d'assurance vieillesse des cultes (CAMAVIC) en charge de la gestion du régime de retraite des ministres des cultes et des membres des congrégations et collectivités religieuses qui ne relèvent pas, à titre obligatoire, d'un autre régime de sécurité sociale. La CAMAVIC gère également un régime d'invalidité depuis 1980.

La très grande majorité (96 %) des membres affiliés à cette caisse appartient au culte catholique.





En effet, la majorité des pasteurs, ainsi que les rabbins, relèvent du régime général en tant que salariés de leurs associations cultuelles.

Les ressources de la CAMAVIC, qui s'élèvent à 1,4 milliard de francs pour 1998, sont constituées à 81,6 % par des transferts au titre de la compensation démographique, et à 14,8 % par des cotisations. Ainsi, le régime est désormais financé essentiellement par des ressources externes.

Malgré ces apports extérieurs, la CAMAVIC reste structurellement déficitaire, du fait de son ratio démographique, ou rapport nombre de cotisants/nombre de pensionnés, qui s'élève à 0,36 seulement en 1996. Ce ratio était de 1,01 en 1979 lors de la création du régime. Le montant du déficit s'élèverait, pour les années 1997 et 1998, à environ 6 % des recettes du régime.

Le nombre de cotisants diminue régulièrement, à un rythme d'environ - 4,5 % par an. L'année 1996 a vu également une diminution des effectifs pensionnés d'environ -0,4 %. Cette évolution s'explique par le nombre élevé de décès enregistrés, car 38 % des assurés sont âgés d'au moins 75 ans, et par le tarissement des flux de nouveaux pensionnés..

Depuis 1994, les comptes de la CAMAVIC sont déséquilibrés et son financement n'est assuré que par la mobilisation de ses réserves. Du reste, dans son rapport sur la sécurité sociale 1996, la Cour des Comptes concluait : "l'existence même du régime est en cause à échéance de 4 à 5 ans; la survie de la protection sociale des ministres des cultes nécessite donc une réforme".

Un groupe de travail a été constitué, associant des représentants des principaux cultes concernés et les administrations de tutelle, afin de proposer les modifications législatives et réglementaires susceptibles d'assurer la pérennité du régime.

Le présent article tend à concrétiser les conclusions de ce groupe de travail relatives à l'intégration financière de la CAMAVIC au régime général. Précédemment, la branche maladie du régime des cultes avait été de la même façon intégrée au régime général en juillet 1987.

Une telle intégration nécessite la modification du mode actuel de calcul des cotisations.

En effet, le montant de la cotisation annuelle dû par chaque assuré est actuellement fixé de manière forfaitaire en valeur absolue. La cotisation est supportée pour une part par l'assuré et pour une autre part par l'association, congrégation ou collectivité religieuse pour le compte de laquelle l'assuré exerce sa mission.

L'intégration conduit à remplacer ce système par un mode de calcul consistant à appliquer les taux de cotisation vieillesse du régime général à une base forfaitaire égale au SMIC. Le taux de la cotisation à la charge de l'assuré serait donc de 6,55 % et celui de la cotisation à la charge de l'association, congrégation ou collectivité religieuse de 9,8 %. Il est à noter que la charge de la part de cotisation payable par ces dernières pourrait être modulée en fonction de leur situation démographique respective.

L'alignement sur l'effort contributif du régime général interviendrait par voie réglementaire. Le supplément de recettes dégagé devrait permettre à la CAMAVIC d'approcher l'équilibre.

Les prestations seraient également alignées sur celles de l'assurance vieillesse du régime général, sous réserve d'adaptation en ce qui concerne l'âge de départ à la retraite.

Un tel alignement serait favorable aux assurés et, ne concernant que les droits à pension acquis après le 1er janvier 1998, engendrerait une montée en charge très progressive.

Cette mesure, effective au 1er janvier 1998, aurait pour contrepartie l'affectation à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) des réserves dont dispose la CAMAVIC, qui devraient s'élever à 310 millions de francs au 31 décembre 1997.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14

Suppression du régime spécial de l'ancienne
chambre de commerce et d'industrie de Roubaix

Commentaire : cet article tend à l'absorption par le régime général du régime spécial de retraite de l'ancienne chambre de commerce et d'industrie de Roubaix.

I. UNE OPÉRATION DONT LES PARAMÈTRES SEMBLENT MAL CONNUS


Le régime spécial de retraite de l'ancienne chambre de commerce et d'industrie de Roubaix a été clos le 1er janvier 1967, à la suite de la fusion des chambres de commerce et d'industrie de Lille, Roubaix et Tourcoing intervenue en juillet 1996. Seuls les agents recrutés antérieurement à cette date continuent de relever de ce régime en voie d'extinction, le personnel embauché par la nouvelle chambre de commerce et d'industrie unique relevant du régime général de sécurité sociale.

La situation démographique exacte du régime spécial de l'ancienne chambre de commerce et d'industrie de Roubaix semble assez mystérieuse. Si l'on en croit le rapport fait par M. Denis Jacquet au nom de la commission des affaires culturelles et sociale de l'Assemblée nationale, il ne compterait plus que 9 cotisants10(*). Si l'on en croit le rapport fait par M. Augustin Bonrepaux au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale11(*), il comporterait "6 actifs, 117 retraités et 119 futurs retraités". Enfin, si l'on s'en tient à la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale présentée l'an dernier en annexe de la loi de financement pour 1997, en application de l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale, ce régime à géométrie variable comporterait 0 actifs cotisants et 111 retraités, dont 95 de droits propres. La charge annuelle des pensions du régime serait de 6,1 millions de francs.

Le présent article propose de supprimer, à compter du 1er janvier 1998, le régime spécial de l'ancienne chambre de commerce et d'industrie de Roubaix, ses ressortissants actifs et retraités étant affiliés au régime général et aux régimes de retraite complémentaires.

Les obligations contractées par l'ancienne chambre de commerce et d'industrie de Roubaix seraient transférées au régime général, dans la limite des propres règles de ce dernier pour l'âge d'ouverture des droits, la durée de cotisation et le montant maximal de la pension. La fraction des pensions excédant cette base servie par le régime général serait prise en charge par les régimes complémentaires.

Le bouclage financier de l'opération serait assuré, d'une part, par le versement d'une contribution, sorte de droit d'entrée, de la chambre de commerce et d'industrie de Lille-Roubaix-Tourcoing au régime général et, d'autre part, par des cotisations de celle-ci aux régimes complémentaires de retraite.

Le montant de la contribution "pour solde de tous comptes" au régime général, qui serait fixé par décret, devrait s'élever à 28,6 millions de francs, selon le ministère de l'emploi et de la solidarité.

Compte tenu d'une charge de pensions annuelle d'environ 6 millions de francs, ce montant correspond, en total non actualisé, à moins de 5 années de fonctionnement du régime existant.

Votre rapporteur pour avis relève que cette somme apparaît excessivement modeste, sauf à spéculer sur une espérance de vie fâcheusement courte des retraités de l'ancienne Chambre de commerce et d'industrie de Roubaix.

II. LA NÉCESSITÉ D'UN EXAMEN D'ENSEMBLE DES RÉGIMES EN VOIE D'EXTINCTION

Votre commission n'est pas opposée au principe de la mesure proposée par le présent article, car il est toujours souhaitable de simplifier la structure institutionnelle inutilement fragmentée de notre système de protection sociale.

Néanmoins, elle considère qu'il n'est pas de bonne méthode de procéder ainsi ponctuellement, sans bien connaître tous les tentants et aboutissants de l'opération, alors que le régime de l'ancienne chambre de commerce et d'industrie de Roubaix n'est pas le seul dans sa situation.

En effet, la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale annexée au projet de loi de financement de l'an dernier montre qu'il existe, en dehors du cas particulier des 104 régimes spéciaux d'Alsace et de Moselle, 8 régimes spéciaux en voie d'extinction.

Le cas du régime de la SEITA est un peu à part,. car sa privatisation par la loi n° 94-1135 du 27 décembre 1994 s'est accompagnée du maintien de la garantie de l'Etat pour les retraites des personnels recrutés avant l'accès de cet ancien établissement public industriel et commercial au statut de société en 1980.

Cette garantie de l'Etat est posée par l'article 6 de la loi n° 84-603 créant une société nationale d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes. Elle se traduit par le versement d'une subvention budgétaire inscrite au budget des Charges communes. Le régime de retraite de la SEITA est le seul qui comporte encore des actifs cotisants, au nombre de 3.932 pour un effectif de retraités s'élevant à 11.004.

Mais, les autres "micro-régimes" spéciaux de retraite en voie d'extinction, parce que clos, sont dans des situations vraisemblablement comparables à celles du régime spécial de l'ancienne chambre de commerce et d'industrie de Roubaix.

Un examen d'ensemble de ces régimes s'impose donc, avant toute mesure ponctuelle.

Votre commission vous propose donc de surseoir, à titre conservatoire, à la suppression du régime spécial de la chambre de commerce et d'industrie de Roubaix et de demander au Gouvernement de présenter, à l'appui de la loi de financement de la sécurité sociale de l'an prochain, un rapport :

- analysant la situation de chacun des régimes spéciaux de retraite en voie d'extinction ;

- déterminant des règles communes pour leur éventuelle absorption par un autre régime de sécurité sociale ;

- et évaluant, pour chacun des régimes concernés, les incidences financières de leur absorption éventuelle.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous propose.

ARTICLE 15

Prévision des recettes par catégories

Commentaire : cet article retrace les prévisions de recettes pour 1998, par catégories, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement.

Le présent article distingue sept catégories de recettes.

 Les cotisations effectives sont celles effectivement prélevées sur les salaires, les revenus de remplacement et les revenus des entrepreneurs individuels, ainsi que les cotisations prises en charge par l'Etat dans le cadre de la politique de l'emploi. En revanche, elles n'incluent pas les cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux prises en charge par les caisses d'assurance maladie qui, constituant à la fois des recettes et des dépenses pour la sécurité sociale, sont consolidées.

 Les cotisations fictives correspondent aux prestations fournies directement à leurs agents par les employeurs publics (Etat, SNCF, RATP et Banque de France), qui sont ainsi équilibrées comptablement.

 Les contributions publiques correspondent aux subventions d'équilibre versées par le budget de l'Etat à certains régimes spéciaux (36 milliards de francs) et au remboursement de certaines prestations servies par les régimes de sécurité sociale pour le compte de l'Etat, principalement l'allocation aux adultes handicapés (24,8 milliards de francs), le RMI restant en dehors du champ de la loi de financement.

 Les impôts et taxes affectés sont ceux directement affectés aux régimes de base de sécurité sociale, ainsi que ceux qui constituent les ressources du fonds de solidarité vieillesse, dont les régimes sont les destinataires finaux.

 Les transferts reçus ne tiennent pas compte des transferts de compensation démographique entre les régimes de sécurité sociale, dont le solde est nul par construction. Ils ne tiennent pas compte non plus des transferts provenant du fonds de solidarité vieillesse, qui ont pour contrepartie des impôts et taxes affectés déjà pris en compte dans la catégorie précédente de recettes.

 Les revenus des capitaux résultent des excédents de trésorerie et des réserves des régimes de sécurité sociale.

 Les autres ressources recouvrent principalement les recours contre tiers (6 milliards de francs) et les recettes provenant des départements d'outre-mer (17 milliards de francs). En effet, la ventilation des recettes DOM entre les différentes catégories n'est pas connue avec précision.

Les prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base sont fixées par le présent article à 1.723 milliards de francs pour 1998, selon le détail suivant :

Cotisations effectives 1.034,1

Cotisations fictives 186,9

Contributions publiques 62,0

Impôts et taxes affectés 403,0

Transferts reçus 4,6

Revenus des capitaux 1,3

Autres ressources 31,1

Total des recettes 1.723,0

Le tableau ci-dessous retrace les évolutions des catégories de ressources par rapport à la loi de financement de l'an dernier :

L'impact du basculement des cotisations maladie sur la CSG est très net : il se traduit par une diminution des cotisations effectives de 1.152,1 milliards de francs en 1997 à 1.034,1 milliards de francs pour 1998, soit une baisse de 10,2 %. En contrepartie, les impôts et taxes affectées augmentent de 223,6 milliards de francs en 1997 à 403 milliards de francs pour 1998, soit une augmentation de 80 %.

La diminution de 3 % des contributions publiques s'explique par l'érosion spontanée des subventions d'équilibre de l'Etat aux régimes spéciaux de retraite. La diminution d'un quart des revenus des capitaux résulte simplement d'une estimation plus réaliste de cette catégorie de ressources par rapport à l'an dernier, où elle avait été évaluée à 1,8 milliard de francs, alors qu'elle ne devait finalement s'élever qu'à 1,4 milliard de francs en 1997.

Votre commission vous propose un amendement tendant à réduire de 1,4 milliard de francs la ligne "cotisations effectives", qui passerait ainsi de 1.034,1 milliards de francs à 1.032,7 milliards de francs pour 1998. Il s'agit d'un amendement de conséquence de sa position sur la branche accidents du travail, précédemment exprimée dans les commentaires de l'article 9 du présent projet de loi de financement.

La branche accident du travail du régime général est en effet présentée par le Gouvernement en excédent de 1,4 milliard de francs pour 1998, à taux de cotisations inchangés par rapport à 1997. Or, cette hypothèse de taux de cotisations inchangés est fausse si l'on s'en tient à la lettre de l'article L.242-5 du code de la sécurité sociale, qui fait obligation aux gestionnaires de la branche accident du travail de maintenir ou rétablir son équilibre en ajustant les taux de cotisations, mais pas de dégager des excédents.

Le loi de financement de l'année 1998 ne peut donc pas prévoir des excédents pour la branche accident du travail, sauf à imposer aux gestionnaires de la branche de fixer des taux inutilement élevés au regard des dépenses prévisionnelles. Il ne s'agit que de rétablir la sincérité des comptes présentés par le Gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rectifié.

ARTICLE 19

Mise sous conditions de ressources des allocations familiales

Commentaire : cet article tend à créer un plafond de ressources pour les allocations familiales, qui serait fixé à 25.000 francs pour un couple, avec des majorations de 7.000 francs pour les couples biactifs ou les familles monoparentales et de 5.000 francs par enfant à partir du troisième.

I. LA MESURE PROPOSEE


Le premier alinéa du paragraphe I du présent article complète l'article L. 521-1 du code de la sécurité sociale, qui dispose simplement, dans sa rédaction actuelle, que "les allocations familiales sont dues à partir du deuxième enfant à charge résidant en France."

Un deuxième alinéa pose le principe d'un plafond de ressources, fixé par décret, et de sa modulation en fonction du nombre d'enfants.

Un troisième alinéa pose le principe de la majoration du plafond lorsque les deux membres du couple disposent d'un revenu professionnel ou que la charge des enfants est assurée par une personne seule.

L'Assemblée a complété le texte proposé pour l'article L. 521-1 du code de la sécurité sociale par un alinéa selon lequel "les événements susceptibles de modifier le revenu professionnel tels que divorce, décès ou chômage sont, dans les meilleurs délais, pris en compte pour l'attribution de ces allocations". L'objectif de cette disposition paraît louable, mais son caractère réellement normatif douteux.

Le cinquième alinéa prévoit l'indexation du plafond de ressources sur l'indice des prix hors tabac, comme la BMAF, et le sixième alinéa pose le principe d'allocations différentielles lorsque les ressources du couple n'excèdent le plafond que d'un montant limité, afin de prévenir les effets de seuil.

Le paragraphe II transpose ces règles à l'article L. 755-11, qui définit les allocations familiales dans les départements d'Outre-mer. En effet, le régime des prestations familiales dans les DOM est spécifique : les allocations familiales sont versées dès le premier enfant, tandis que les prestations sous conditions de ressources sont versées avec des plafonds inférieurs de 10,39 % à ceux de la Métropole.

L'Assemblée nationale a modifié le texte initial afin que les plafonds de ressources soient strictement identiques en Métropole et dans les DOM, alors que le Gouvernement avait fait part de son intention de fixer des plafonds de ressources inférieurs pour les DOM.

Le paragraphe IV étend les règles de plafonnement des allocations familiales aux personnels de l'Etat et des collectivités locales visés à l'article L. 755-10 du code de la sécurité sociale.

Selon les indications fournies par le Gouvernement, le plafond de ressources et ses majorations seront fixés par voie réglementaire aux niveaux suivants :

- 25.000 francs pour le revenu net mensuel au-delà duquel les allocations ne seront plus versées ;

- 7.000 francs pour la majoration prévue au bénéfice des couples biactifs et des familles monoparentales ;

- 5.000 francs pour la majoration prévue pour chacun des enfants à partir du troisième.

Le jeu combiné de ces règles aboutirait aux seuils d'exclusion suivants :

Seuils d'exclusion des allocations familiales

Famille monoactive

2 enfants

3 enfants

4 enfants

Plafond à partir duquel les allocations sont réduites par un mécanisme différentiel

300.000 F

360.000 F

420.000 F

Seuil de suppression des allocations

311.083 F

385.300 F

459.500 F

Famille biactive ou monoparentale

2 enfants

3 enfants

4 enfants

Plafond à partir duquel les allocations sont réduites par un mécanisme différentiel

384.000 F

444.000 F

504.000 F

Seuil de suppression des allocations

395.083 F

469.300 F

543.500 F

Enfin, le paragraphe V, qui a été ajouté par l'Assemblée nationale, dispose que "la mise en oeuvre d'un plafond de ressources pour le versement des allocations familiales prévue au présent article est transitoire.

Elle s'appliquera jusqu'à ce que soit décidée une réforme d'ensemble des prestations et des aides fiscales aux familles, que le Gouvernement mettra en oeuvre, dans un objectif de justice et de solidarité, après avoir réorienté le système existant."


Cette déclaration d'intention dépourvue de toute portée normative n'a évidemment pas sa place dans le code de la sécurité sociale. Mais elle traduit le fait que le Gouvernement n'a pas convaincu sa propre majorité, et que celle-ci a voté la mise sous conditions de ressources des allocations familiales avec des remords.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La mesure qui fait l'objet du présent article a été présentée par le Gouvernement comme une mesure "de solidarité" alors qu'il s'agit manifestement d'une mesure de pure économie, dont le rendement attendu s'élève à 4 milliards de francs. Votre commission des finances a bien conscience de la gravité de la situation financière de la branche famille, mais estime que les mesures nécessaires pour réduire son déficit prévisionnel de -11,8 milliards de francs ne peuvent pas se limiter à une redistribution entre les familles les plus modestes et les familles aisées.

Par ailleurs, le Gouvernement a délibérément ignoré l'avis des organisations principalement intéressées. En effet, la CNAF, par la voix de son président, M. Jean-Paul Brobst, a exprimé sa préférence pour une fiscalisation des allocations familiales, dont le produit estimé à 6 milliards de francs serait ensuite recyclé au profit de la branche famille d'une manière ou d'une autre. Pour sa part, l'UNAF a présenté des contre-propositions tendant à maintenir les allocations sans condition de ressources et à moduler le plafond du quotient familial.

Enfin, sur le fond, la mesure proposée par le présent article apparaît contraire aux fondements de la politique familiale, qui repose sur une logique d'équité horizontale, pour un même niveau de revenu, entre ceux qui ont des enfants et ceux qui n'en ont pas.

Votre rapporteur pour avis veut citer à ce propos un extrait de l'analyse consacrée dernièrement au plafonnement des allocations familiales par l'OFCE12(*), organisme qui n'est pas réputé systématiquement hostile à la politique du Gouvernement : "Le projet de plafonnement des allocations familiales soulève la question de la situation des familles avec enfants, de revenus moyens ou élevés. Certains estiment qu'en période d'aggravation de la fracture sociale et de difficultés des finances publiques il serait souhaitable de supprimer leurs allocations familiales (qui déjà ne représentent qu'une faible part de leur revenu) et de remettre en cause le quotient familial pour concentrer l'aide sur les plus pauvres (ou pour réduire le déficit public).

Pourtant, la comparaison avec les personnes sans enfants de même niveau de salaires montre que ces familles ne sont en rien favorisées : l'aide apportée par les allocations est faible par rapport au coût des effectif des enfants ; le quotient familial correspond à la logique de l'impôt progressif et non pas à un privilège fiscal.

Certes, ces familles ne sont pas les plus à plaindre, mais elles ne bénéficient en rien d'allocations exorbitantes ou de privilèges fiscaux. En plus de leur travail, elles contribuent à préparer les générations futures. Il serait profondément malsain que les cadres subissent des pertes de niveau de vie trop importantes en ayant des enfants. La société a besoin d'enfants à tous les niveaux de revenus. Le plafonnement des allocations familiales aurait pour effet d'aggraver la disparité des niveaux de vie entre cadres, avec et sans enfants."


Décision de la commission : votre commission vous propose la suppression de cet article.

ARTICLE 20

Réduction du taux de l'allocation de garde d'enfant à domicile

Commentaire : Cet article tend à réduire de 100 % à 50 % le taux de prise en charge des cotisations familiales par l'AGED, tout en maintenant un taux de 75 % pour les ménages aux revenus inférieurs à 300.000 francs.

I. LA MESURE PROPOSEE


L'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) a été créée en 1986 afin d'apporter une aide financière aux parents exerçant une activité professionnelle et employant à domicile une personne pour assurer la garde de leur enfant.

Cette allocation consiste dans la prise en charge directe par la CNAF, selon un système de tiers payant, des cotisations sociale afférentes au salaire de la personne employée à domicile, dans la limite d'un montant maximal.

Créée dans les limites de 50 % des cotisations sociales et de 2.000 F maximum, l'AGED a été étendue par la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille sur les deux points suivants :

- extension aux enfants âgés de 3 à 6 ans ;

- relèvement à 100 % du taux de prise en charge des cotisations sociales par l'AGED.

Au 1er janvier 1997, le montant maximal de l'AGED s'élève à 12.836 francs par trimestre, soit environ 4.000 francs par mois, pour la garde d'un enfant de moins de trois ans. Si l'enfant est âgé de plus de trois ans, ou si l'AGED est cumulée avec l'allocation parentale d'éducation à taux partiel, ce plafond est diminué de moitié pour atteindre 6.418 francs par trimestre.

Le paragraphe I du présent article modifie l'article L. 842-2 du code de la sécurité, qui détermine le montant de l'AGED, en disposant que celui-ci est égal "à une fraction, fixée par décret, du montant des cotisations patronales et salariales".

Ce plafond serait donc fixé à 50 % des cotisations.

Le paragraphe II, introduit par l'Assemblée nationale dans le texte initial, prévoit que le taux de prise en charge de l'AGED et son montant maximal seront majorés pour les ménages dont les ressources sont inférieures à un plafond fixé par décret, lorsque l'enfant est âgé de moins de trois ans.

Il s'agit d'une atténuation demandée par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale. Pour les familles dont les ressources sont inférieures à 300.000 francs, l'AGED serait ainsi maintenue au taux de 75 %. Le Gouvernement, en acceptant cet amendement, a ainsi implicitement reconnu les inconvénients de la mesure qu'il proposait.

Le paragraphe IV prévoit l'indexation des plafonds de l'AGED sur l'indice des prix hors tabac.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le Gouvernement propose de rogner une prestation familiale qui a rencontré, depuis son extension en 1994, un succès qui a dépassé les prévisions des promoteurs de la loi relative à la famille : alors que le surcoût lié à l'extension de l'AGED avait été à l'époque estimé à 264 millions de francs pour 1997, il devrait atteindre en fait cette année 964 millions de francs, sur un coût total de 2,145 milliards de francs .

Votre commission des finances estime néanmoins que ce dépassement des prévisions n'est pas un signe de dérive, mais simplement le révélateur du fait que l'AGED répond parfaitement à une demande des familles qui n'était pas jusqu'alors satisfaite. Comme pour la mise sous condition de ressources des allocations familiales, le Gouvernement invoque des arguments d'équité et de solidarité, alors qu'il cherche simplement à réaliser des économies, ce qui n'est pas en soi honteux, à condition de bien cibler celles-ci. Or, tel n'est pas le cas avec la mesure proposée.

Certes, l'AGED est réservée aux familles aisées, puisque le niveau de revenu moyen de ses allocataires était en 1995 de 327.000 francs, à comparer avec un revenu moyen pour l'ensemble de la population de 141.000 F. Mais elle répond aux besoins spécifiques d'une certaine catégorie de femmes actives, dont les responsabilités professionnelles s'accordent mal avec les contraintes horaires des modes de garde collectifs. La richesse du système français de prestations familiales réside précisément dans cette diversité - parfois excessive - qui lui permet d'offrir une prestation adaptée pour chacune des catégories de mères.

Enfin, l'argument du taux excessif de prise en charge de la dépense n'apparaît pas pertinent. Dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 1996, la Cour des comptes avait observé que le cumul de l'AGED avec la réduction d'impôt pour emplois à domicile pouvait aboutir, dans certains cas limites, à ce que la collectivité prenne en charge jusqu'à 70 % du coût total de l'emploi, dont 50 % du salaire net.

Ce taux de prise en charge sera déjà sensiblement réduit par la diminution de 45.000 francs à 22.500 francs de la réduction d'impôt pour emplois à domicile proposée par l'article du projet de loi de finances pour 1998. Par ailleurs, l'AGED devient moins coûteuse que les modes de garde collectifs, dès lors qu'il y a plus d'un enfant à garder.

Décision de la commission : votre commission vous propose la suppression de cet article.

ARTICLE 23

Validation de la nomenclature applicable aux actes de scanographie

Commentaire : cet article tend à valider l'ensemble des décisions individuelles de cotation des actes de scanographie prises conformément à la nomenclature provisoire adoptée par voie ministérielle depuis 1991.

I. LA NOMENCLATURE APPLICABLE AUX ACTES DE SCANOGRAPHIE


L'arrêté du 27 mars 1972 modifié fixe la nomenclature générale des actes professionnels des médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes et auxiliaires médicaux. En outre, il prévoit, pour les actes ne figurant pas à la nomenclature en raison de l'évolution de la technique médicale, la possibilité d'une cotation provisoire, déterminée par les ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de l'agriculture conjointement et pour une durée d'un an renouvelable.

Ainsi, l'arrêté du 16 mars 1978 a ajouté à la nomenclature générale, à titre provisoire, les actes de scanographie en leur attribuant la cotation Z. 90. Cet arrêté a été explicitemnt abrogé par un arrêté du 11 juillet 1991. Une circulaire du même jour des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, de l'agriculture et de la forêt a remplacé cette cotation provisoire en dissociant, pour le calcul de la rémunération, d'une part l'acte intellectuel rémunéré par les honoraires (Z. 19) et, d'autre part, l'amortissement du matériel financé par un forfait technique.

En 1992, une circulaire interministérielle a fixé la cotation provisoire des actes de scanographie pour l'année en cours et, à partir de 1993, celle-ci a été fixée par arrêté.

Or, le conseil d'Etat, dans un arrêt du 4 mars 1996, a annulé la circulaire du 11 juillet 1991 portant cotation provisoire des actes de scanographie au motif qu'à la date de sa publication, les actes de scanographies étaient couramment pratiqués depuis plusieurs années et ne pouvaient plus être considérés comme relevant du champ d'application des cotations provisoires.

Le conseil d'Etat a également annulé le même jour l'arrêté du 11 juillet 1991 modifiant la nomenclature générale des actes professionnels et portant abrogation des dispostions de l'arrêté du 16 mars 1978 au motif qu'il avait été pris par une autorité incompétente.

En conséquence, les médecins-radiologues pourraient s'appuyer sur cette jurisprudence pour faire annuler tous les actes réglementaires pris après 1991 et portant cotation provisoire ainsi que les décisions individuelles en résultant. En outre, ils pourraient réclamer le paiement de la différence entre l'ancienne et la nouvelle cotation.

Pour éviter le développement d'un tel contentieux, cet article propose de valider l'ensemble des actes pris en application des décisions annulées et, de façon préventive, l'ensemble des actes pris sur le fondement des arrêtés portant cotation provisoire.

II. LA JUSTIFICATION DE LA VALIDATION

Dans sa décision n °80-119 DC du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalité des lois de validation qui, sauf en matière pénale, permettent au législateur de prendre des mesures rétroactives et cela, notamment, "afin de régler, comme lui seul peut le faire, les situations nées de l'annulation" d'un acte administratif.

L'exercice du pouvoir de validation doit, toutefois, satisfaire à des exigences constitutionnelles.

D'une part, le législateur doit respecter les exigences du principe de séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes mêmes qui ont été annulés, que de faire obstacle à l'exécution des actes annulés par des décisions juridictionnelles "passées en force de chose jugée".

D'autre part, la validation doit être justifiée par des raisons d'intérêt général. A cet égard, le conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision n °95-369 DC du 28 décembre 1995 sur la loi de finances pour 1996, que "la seule considération d'un intérêt financier" ne peux pas donner à une validation un motif d'intérêt général autorisant le législateur à faire obstacle aux effets d'une décision de justice.

En l'espèce, la première condition est respectée puisque la validation proposée exclut de son champ d'application les décisions de justice passées en force de chose jugée.

En revanche, la réalité d'un intérêt général à préserver est plus discutable. En effet, cette validation tend surtout à éviter le développement d'un contentieux qui pourrait entrainer une charge financière de 600 millions de francs pour l'assurance-maladie. Cette somme est certes importante, mais elle correspond à moins de 0,09 % des dépenses de la branche maladie prévues pour 1998, qui s'élèvent à 678,3 milliards de francs. L'équilibre financier ne serait donc pas affecté au point de remettre en cause la continuité de la mision de service public de cette branche.

Le ministère de l'emploi et de la solidarité fait toutefois remarquer que ces 600 millions de francs correspondent à la moitié du fonds de prévention de la CNAM. En outre, le Gouvernement a régularisé la situation par l'arrêté du 30 mai 1997 modifiant la nomenclature générale des actes professionnels des médecins, des chirurgiens-dentistes, des sages-femmes et des auxiliaires médicaux et portant cotation des actes de scanographie. Enfin, et cela paraît décisif, l'arrêt du Conseil d'Etat est fondé sur un motif de pure forme, le niveau de la cotation des actes de scanographie n'étant pas contesté sur le fond.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 23

Gel des dépenses de gestion administrative du régime général

Commentaire : cet article additionnel tend à limiter, pour 1998, les budgets de gestion administrative du régime général aux montants atteints en 1997.

I. LA DERIVE DES DEPENSES DE GESTION DES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE


L'annexe C du présent projet de loi de financement, relative aux recettes et dépenses des régimes de base, montre que les frais de gestion de l'ensemble des régimes de sécurité sociale devraient s'élever, pour 1998, à 62,6 milliards de francs, soit 3,4 % du total de leurs emplois.

Encore faut-il préciser que les frais de gestion des régimes dits "d'employeurs", c'est-à-dire sans autonomie juridique ni comptable, n'apparaissent pas dans les comptes présentés en loi de financement de la sécurité sociale. Le principal de ces régimes est celui des fonctionnaires de l'Etat, dont les coûts de gestion sont imputés au budget général sans être clairement identifiés.

Pour le seul régime général, l'évolution des frais de gestion, depuis 1995, est la suivante :

On constate qu'après un effort de modération en 1997, les frais de gestion administrative du régime général devrait pour 1998 reprendre leur tendance antérieure à croître plus rapidement que les dépenses de prestations.

Votre rapporteur rappelle que le plan de redressement financier de la sécurité sociale présenté en novembre 1995 par le Premier ministre prévoyait que les caisses de sécurité sociale réaliseraient des économies sur leurs coûts de gestion de 1,5 milliard de francs en 1996 et de 2 milliards de francs en 1997.

Or, comme le souligne le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1997, ces économies n'ont pas été réalisées. Par rapport aux prévisions, les dépenses de gestion du régime général ont été dépassées de 1,6 milliard de francs en 1996 et de 1,2 milliard de francs en 1997.

Le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale avance plusieurs raisons pour expliquer ce dépassement.

Tout d'abord, les prévisions 1996 et 1997 ont été établies à partir de l'exécution constatée en 1995, majorée de l'évolution de l'indice des prix retenue par la loi de finances pour le budget de l'Etat et diminuée de l'effet attendu des économies du plan de novembre 1995. Cette approche supposait que les budgets effectivement accordés progressent selon ces évolutions et que leur taux d'exécution soit constant.

Or, l'ensemble des budgets de gestion administrative des caisses s'inscrit depuis plusieurs années dans un cadre pluriannuel. Cette pluriannualité donne une souplesse accrue dans l'utilisation des budgets, notamment par le mécanisme du report des excédents d'une année sur l'autre, mais il rend difficile l'établissement de prévisions fiables des dépenses annuelles.

Par ailleurs, plusieurs éléments non prévisibles peuvent intervenir en cours de gestion. Ainsi, par exemple, en 1996 la CNAMTS a procédé à la mise en place du carnet de santé, alors que cette dépense n'avait pas été prévue initialement. De plus, l'amélioration des taux d'exécution ou le report d'excédents d'une année sur l'autre sont fluctuants et ne peuvent, de fait, qu'être constatés en fin d'exercice. Ainsi, le décalage entre les prévisions d'évolution et la réalisation apparaît pratiquement inéluctable.

L'action engagée par les caisses pour se conformer à la décision de novembre 1995 a, ainsi, principalement porté sur les investissements et les reports d'excédents sans affecter directement les dépenses de fonctionnement, afin de préserver les dépenses de personnels.

Certes, le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale relève que cette mesure a permis de freiner très fortement l'évolution des dépenses, puisque la progression des dépenses de gestion administrative de la CNAF en 1996 par rapport à 1995 est de 4,9 %, alors qu'elle aurait été de 7,06 % sans la mise en oeuvre du plan d'économie. La progression des dépenses de gestion de la CANAMTS et de la CNAVTS a également été ralentie, mais dans une moindre mesure, leurs dépenses ayant déjà des taux d'évolution inférieurs à celles de la CNAF.

Quoiqu'il en soit, votre commission estime indispensable que les administrations sociales participent à l'effort d'économie qui est par ailleurs demandé aux administrations de l'Etat et aux services des collectivités locales.

II. LE PARLEMENT DISPOSE DES MOYENS JURIDIQUES DE MAÎTRISER CETTE DÉRIVE


Grâce au plan de réforme de la sécurité sociale promu par M. Alain Juppé, le Parlement est désormais doté des moyens d'influer sur les dépenses de gestion des organismes du régime général.

En effet, l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996, portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale, pose le principe de l'encadrement des budgets pluriannuels de gestion administrative des trois caisses nationales du régime général et de l'ACOSS par les conventions d'objectifs et de gestion conclues entre celles-ci et l'Etat.

Ces conventions d'objectifs et de gestion doivent tenir compte des lois de financement de la sécurité sociale, comme cela résulte explicitement du premier alinéa de l'article L 227-1 du code de la sécurité sociale : "Dans le respect des lois de financement de la sécurité sociale, l'autorité compétente de l'Etat conclut respectivement avec la Caisse nationale de l'assurance-maladie des travailleurs salariés, la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, la Caisse nationale des allocations familiales et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale des conventions d'objectifs et de gestion comportant des engagements réciproques des signataires."

Une procédure de révision des conventions d'objectifs et de gestion en cours est par ailleurs prévue par les deux derniers alinéas du I de l'article précité, qui dispose que ces conventions déterminent : "1° Les conditions de conclusion des avenants en cours d'exécution de chaque convention, notamment en fonction des lois de financement de la sécurité sociale et des modifications importantes de la charge de travail des organismes liées à l'évolution du cadre législatif et réglementaire de leur action ; "2° Le processus d'évaluation contradictoire des résultats obtenus au regard des objectifs fixés".

Ainsi, si le Parlement fixe, pour les dépenses de gestion des organismes de sécurité sociale entrant dans le champ de l'article L 227-1 du code de la sécurité sociale, un objectif dans la loi de financement de l'année, cet objectif devra être répercuté par voie d'avenant dans les conventions d'objectifs et de gestion qui lient l'Etat et ces organismes.

Par le présent article additionnel, votre commission vous propose, compte tenu de la dérive constatée au cours des deux exercices antérieurs, de geler pour 1998 les budgets de gestion administrative de la CNAMTS, de la CNAVTS, de la CNAF et de l'ACOSS aux montants atteints en 1997.

Les dépenses de gestion des caisses seraient ainsi ramenées de 48,3 milliards de francs à 47,1 milliards de francs, soit une économie de 1,2 milliard de francs.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter l'article additionnel qu'elle vous propose.


ARTICLE 23 BIS

Objectifs de dépenses par branche

Commentaire : cet article tend à fixer les objectifs de dépenses par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres.

Dans le projet de loi de financement initial, cet article figurait à la suite de l'article 15 relatif aux prévisions de recettes, et avant l'article 17 relatif aux plafonds de trésorerie des régimes de base de sécurité sociale. Alors que ces trois articles figuraient en tête du projet de loi de financement l'an dernier, le Gouvernement a voulu cette année les insérer entre les dispositions relatives aux recettes et les dispositions relatives aux dépenses, sur le modèle des lois de finances.

L'Assemblée nationale a jugé opportun de modifier la structure de la loi de financement de la sécurité sociale proposée par le Gouvernement, en reportant à la fin de son texte les objectifs de dépenses et les plafonds de trésorerie.

Votre rapporteur n'est pas certain que la loi de financement y gagnera en lisibilité. Il rappelle que l'article d'équilibre de la loi de finances, que le Gouvernement avait souhaité transposer aux lois de financement, a d'abord une fonction politique : il permet au Parlement, à l'issue de l'examen de la première partie de la loi de finances, de prendre acte du montant des recettes disponibles pour le budget de l'Etat ainsi que du montant du déficit autorisé, avant de s'engager dans la discussion de la seconde partie relative aux dépenses.

La solution retenue par l'Assemblée nationale, qui déconnecte les recettes et les dépenses, semble admettre en quelque sorte que le déficit de la sécurité sociale soit, non pas un choix politique, mais la simple résultante des évolutions spontanées et divergentes de recettes insuffisamment dynamiques et de dépenses mal maîtrisées.

Les quatre branches qui ont été retenues pour la détermination des objectifs de dépenses sont celles existant au sein du régime général : maladie - maternité - invalidité - décès ; accidents du travail ; vieillesse ; famille.

Comme pour les recettes, cette nomenclature implique certaines conventions comptables.

La définition de la branche maladie - maternité - invalidité - décès a nécessité le reclassement des pensions d'invalidité servies à des bénéficiaires âgés de plus de 60 ans par les principaux régimes spéciaux, car ces derniers les rattachent au risque vieillesse. Dans le régime général et les régimes alignés, les prestations d'invalidité à la branche maladie sont transformées en pensions de vieillesse lorsque leurs bénéficiaires ont atteint 60 ans.

La branche vieillesse rassemble donc les prestations d'assurance vieillesse proprement dites, les prestations d'assurance veuvage et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires âgés de plus de 60 ans.

La branche accidents du travail regroupe les dépenses effectives des fonds existants ainsi que les dépenses réalisées directement par les régimes d'employeurs en contrepartie de cotisations fictives.

La branche famille correspond, pour l'essentiel, aux dépenses de la CNAF, qui retracent déjà l'ensemble des prestations légales servies par les autres régimes ainsi que les charges annexes des organismes du régime général. Les frais de gestion et les dépenses d'action sociale des régimes agricoles et du régime minier, pour la part correspondant aux cotisations complémentaires familiales, s'y ajoutent.

Votre rapporteur tient à rappeler ici les observations de la Cour des comptes, dans son rapport au Parlement sur la sécurité sociale de septembre 1997, sur la présentation des transferts entre branches.

La Cour des comptes a estimé que la convention consistant à maintenir le transfert dans l'objectif de dépenses de la branche contributaire et à le porter en diminution de la branche bénéficiaire faussait la présentation des objectifs des dépenses par branche, dans la mesure où les montants des transferts peuvent être modifiés par simple décision réglementaire. La Cour des comptes a estimé qu'il serait plus logique d'exclure les transferts de l'objectif des dépenses de la branche qui les verse et de les imputer à celle qui les reçoit.

Les objectifs des dépenses des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille ressortissants sont fixés, par le présent article, à 1.731,2 milliards de francs pour 1998, selon le détail suivant :

Maladie-maternité-invalidité-décès 678,5

Vieillesse-veuvage 755,0

Accidents du travail 50,8

Famille 246,9

Total des dépenses 1.731,2

Par ailleurs, les dépenses des régimes comptant moins de 20.000 ressortissants, qui restent en dehors du champ de cet article, sont évaluées à 2,6 milliards de francs.

Pour bien apprécier ces objectifs de dépenses, il convient de considérer leurs évolutions par rapport aux années précédentes.

La forte diminution de l'objectif des dépenses de la branche accidents du travail, qui passe de 54,8 milliards de francs en 1997 à 50,8 milliards de francs en 1998, est trompeuse. Elle correspond en fait au prélèvement exceptionnel sur le fonds de l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales (ATIACL) au profit de la CNRACL, opéré par la loi de financement de l'an dernier, qui s'est traduit par un transfert non renouvelable de la branche accidents du travail vers la branche vieillesse. La baisse de 7,3 % qui en résulte pour 1998 n'est qu'apparente, ce qui confirme le bien-fondé des observations de la Cour des comptes sur le mode d'imputation des transferts entre branches.

En revanche, la diminution de 2,1 % des dépenses de la branche famille pour 1998 correspond à l'impact bien réel des mesures d'économies proposées par le Gouvernement.

Le taux de progression du total des objectifs de dépenses, soit + 2 % pour 1998, peut être rapproché utilement des taux de croissance du PIB, tels qu'ils figurent dans le rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances : + 2,2 % en 1997 et + 3 % pour 1998.

Votre commission vous soumet pour cet article un amendement tendant à réduire les objectifs de dépenses d'un montant de 1,2 milliard de francs réparti entre les quatre branches au prorata de leurs dépenses de gestion. Il s'agit d'un amendement de conséquence du gel des budgets de gestion administrative des caisses du régime général pour 1998 qu'elle vous propose par ailleurs.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.


ARTICLE 23 ter

Objectif national de dépenses d'assurance maladie

Commentaire : cet article a pour objet de fixer pour 1998 à 613,8 milliards de francs l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

I. UN OBJECTIF DEFINI SELON DES CONVENTIONS RELEVANT DU SEUL GOUVERNEMENT


La détermination de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie est une disposition obligatoire de la loi de financement de la sécurité sociale, prévue au 4° de l'article L.O. 111-3.

La portée de cet objectif, exprimé en montant et non en taux, est différente selon les catégories de destinataires. Pour les assurés sociaux, l'objectif n'a pas de caractère limitatif et son dépassement éventuel n'aura pas pour conséquence de restreindre leurs droits aux soins. Pour les professionnels de santé, l'objectif aura bien un caractère contraignant et son dépassement éventuel entraînera des reversements.

L'objectif est exprimé en dépenses remboursées et non pas en dépenses remboursables. Cela implique qu'une augmentation du forfait hospitalier ou une diminution des taux de remboursement aurait pour effet mécanique de réduire le montant des dépenses prises en compte par l'objectif, à consommation de soins inchangée.

L'objectif national de dépenses d'assurance maladie englobe également la branche accidents du travail. Toutefois, il ne correspond pas à la somme des objectifs de dépenses de ces deux branches. Il ne couvre en effet que les dépenses de soins des risques maladie-maternité et accidents du travail, ainsi que les prestations en espèces du risque-maladie et celles du risque accidents du travail pour leur part liée à l'incapacité temporaire.

Sont donc déduites des dépenses des branches maladie et accidents du travail :


· 
les rentes d'accidents du travail ;


· 
les indemnités journalières maternité ;


· 
les dépenses de gestion administrative ;


· 
les dépenses d'action sanitaire et sociale ;


· 
les dépenses des fonds de prévention ;


· 
les transferts ;


· 
les frais financiers.

Le tableau ci-dessous retrace la façon dont s'effectue le passage du total des dépenses de la branche maladie-maternité-invalidité et de la branche accidents du travail à l'objectif national des dépenses d'assurance maladie pour 1998.

Votre rapporteur pour avis observe que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie a été créé par la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, sans que son contenu exact soit défini.

Les deux ordonnances du 24 avril 1996 n° 96-345, relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins, et n° 96-346 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, y font référence sans que son contenu soit autrement précisé.

Ainsi, la définition du contenu exact de l'ONDAM fixé au niveau global par le Parlement relève de la seule responsabilité du Gouvernement.

II. UN OBJECTIF EN HAUSSE SENSIBLE POUR 1998

Dans le projet de loi de financement initial, le Gouvernement proposait de fixer l'objectif national de dépenses d'assurance maladie à 613,6 milliards de francs pour 1998, ce qui correspond à un taux de progression de 2,2 % par rapport à 1997. Ce montant a été relevé de 200 millions de francs à l'issue de la discussion à l'Assemblée nationale, afin de tenir compte de la majoration des indemnités journalières de longue durée (supérieures à six mois) destinée à compenser le relèvement du taux de la CSG.

En valeur absolue, le montant de l'ONDAM augmenterait ainsi de 13,6 milliards de francs par rapport à l'objectif de l'an dernier, qui avait été fixé à 600,2 milliards de francs. Votre rapporteur pour avis rappelle que le montant de 1997 correspondait à une augmentation de 1,7 % par rapport à 1996.

Le Gouvernement n'a pas donné beaucoup d'informations sur la manière dont il entend décliner l'ONDAM après le vote du Parlement. Le ministre de l'Emploi et de la solidarité a simplement indiqué que la progression serait de 2,1 % pour les dépenses de soins de ville (contre 2 % l'an dernier), 2,2 % pour les dépenses des établissements sanitaires sous dotation globale et 3,15 pour les établissements médicaux sociaux.

Selon le rapport fait par M. Claude Evin au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée Nationale13(*), la déclinaison de l'ONDAM pour 1998 pourrait être la suivante :

Déclinaison de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie en 1998

(en milliards de francs)

Objectif

1997

Prévision

1998

Objectif 1997/

prévision 1998

I - Métropole

I-1. Soins de ville

261,8

267,3

+ 2,1 %

I-2. Etablissements sanitaires

242,8

248,1

+ 2,2 %

I-3. Médico-social

40,2

41,5

+ 3,15 %

I-4. Cliniques privées

41,9

43,1

+ 2,9 %

II - Ressortissants français à l'étranger

0,8

0,8

-

III - Prestations DOM

12,4

12,6

+ 2,2 %

Marge de manoeuvre résiduelle

0,2

0,2

+ 2,2 %

Total ONDAM

600,2

613,6

+ 2,2 %

Votre rapporteur pour avis s'étonne que le Gouvernement propose pour l'ONDAM un taux de progression sensiblement supérieur en 1998 à celui de 1997, alors que tous les experts s'accordent pour estimer que le dispositif de maîtrise des dépenses d'assurance maladie est encore loin d'être opérationnel et n'a jusqu'à présent produit qu'un effet dissuasif. Il estime ce relâchement d'autant plus regrettable que la norme plus rigoureuse de + 1,7 % retenue l'an dernier devrait globalement être respectée à la fin de 1997.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis considère que l'ONDAM devrait intégrer une plus grande part des dépenses d'assurance maladie. En particulier, les dépenses de prévention de la CNAMTS devraient y figurer, dans la mesure où elles influent sur le niveau des dépenses remboursées.

Par exemple, la campagne annuelle d'information sur la vaccination contre la grippe se traduira, dans un premier temps, par une économie sur les dépenses de soins et d'indemnités journalières liées à la moindre prévalence de la maladie.

D'une façon générale, le basculement souhaitable des dépenses de soins vers les dépenses de prévention devrait s'effectuer au sein de l'ONDAM pour être source d'économies réelles.

De même votre rapporteur pour avis est favorable à l'inclusion dans l'ONDAM du fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux créé par l'article 21 du présent projet de loi de financement (dont votre commission des finances ne s'est pas saisi). Il semble en effet tout à fait normal que les dépenses ainsi financées au profit des établissements qui font l'effort de se restructurer soient imputées sur les moyens budgétaires de l'ensemble des établissements hospitaliers, qui sont loin de tous faire le même effort.

Mais la définition de l'ONDAM relève, pour l'instant, de la seule responsabilité du Gouvernement.

En revanche, votre commission des finances vous propose de mettre à profit la compétence dévolue au Parlement à l'égard du montant global de l'ONDAM pour établir celui-ci à un niveau plus compatible avec l'état des finances de l'assurance maladie.

Une progression de l'ONDAM calée sur le taux d'inflation hors tabac prévu pour 1998, soit + 1,3 %, le fixerait ainsi à 608 milliards de francs. En niveau absolu, l'économie correspondante serait de 5,8 milliards de francs par rapport à l'objectif de 613,8 milliards de francs voté par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission est favorable à l'adoption de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ainsi limité.

ARTICLE 24

Ratification du décret relevant le plafond d'avances de trésorerie du régime général pour 1997

Commentaire : cet article tend à ratifier le décret no 97-918 du 8 octobre 1997 par lequel le Gouvernement a porté de 66 à 80 milliards de francs les limites dans lesquelles les besoins de trésorerie du régime général peuvent être couverts par des ressources non permanentes.

L'article LO 111-5 du code de la sécurité sociale prévoit "qu'en cas d'urgence, les plafonds de trésorerie des régimes de sécurité sociale autorisés à recourir à des ressources non permanentes peuvent être relevés par décret pris en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. La ratification de ces décrets doit être discutée au Parlement dans le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale."

Ce dispositif, inspiré de la procédure des décrets d'avances prévue par l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, constitue un grand progrès pour l'information du Parlement.

Auparavant, lorsque les besoins de trésorerie du régime général venaient à dépasser en cours d'exercice le plafond conventionnel des avances de la Caisse des dépôts et consignations à l'ACOSS, des avances du Trésor prenaient le relais sur une simple décision du ministre de l'économie et des finances, sans que le Parlement ait à en connaître. Le montant des avances du Trésor au régime général n'était ratifié que deux ans plus tard, par la loi portant règlement définitif du budget de l'année concernée.

Ainsi, l'article 9 du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1995 autorise l'ouverture de 13.961 milliards de francs de crédits sur le compte d'avances no 903-58 intitulé "Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics", au titre des avances du Trésor à l'ACOSS. Ce montant impressionnant d'avances cumulées correspond, d'après "l'Etat récapitulatif des crédits constituant la contribution de l'Etat au financement de la sécurité sociale", à un solde moyen annuel de 32,3 milliards de francs, le régime général s'étant trouvé déficitaire à la fin de 1995 de 67,4 milliards de francs. Le compte d'avances n'est pas pourvu en loi de finances initiale, s'agissant de crédits évaluatifs au sens de l'article 9 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 (Etat F annexé).

Avec l'instauration des lois de financement de la sécurité sociale, le plafond des avances de trésorerie du régime général ne peut plus être dépassé sans un acte solennel du Gouvernement, qui doit procéder par décret en Conseil des ministres.

De surcroît, l'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 fait obligation au Gouvernement de déposer au Parlement, dans un délai de quinze jours, un rapport présentant les raisons du dépassement des limites de trésorerie et justifiant l'urgence de la mesure. Cette disposition, qui résulte d'un amendement présenté l'an dernier par le rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, M. Charles de Courson, vise à assurer une information parfaite du Parlement.

Le Gouvernement n'a pas formellement déposé le rapport requis. Néanmoins, on peut admettre que l'annexe B au présent projet de loi de financement, relative à la mise en oeuvre des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, en fait office. En effet, ce document retrace de façon détaillée les raisons pour lesquelles les prévisions de recettes de la sécurité sociale ont été inférieures de 5,1 milliards de francs au montant inscrit en loi de financement, et ses objectifs de dépenses supérieurs de 5,7 milliards de francs.

S'agissant du seul régime général, ces évolutions se traduisent par une variation de son fonds de roulement de - 37,6 milliards de francs en 1997, contre - 30 milliards de francs prévus initialement en loi de financement de la sécurité sociale. Compte tenu du déficit effectif de 1996, soit - 53,2 milliards de francs, et du versement de 17,5 milliards de francs effectué par la CADES au titre du déficit provisionnel de 1996, le besoin de trésorerie du régime général devrait s'établir à - 74,7 milliards de francs au 31 décembre 1997. Ce besoin de trésorerie sera intégralement couvert par la Caisse des dépôts et consignations, à l'exclusion de toutes avances du Trésor.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

ARTICLE 25

Prolongation de cinq ans du mécanisme de la CADES

Commentaire : Cet article vise à transférer la dette du régime général de sécurité sociale portée par l'ACOSS à la CADES et à prolonger de 5 ans la durée de vie de cette caisse.

La Caisse d'amortissement de la dette sociale -la CADES- est une structure de cantonnement de la dette accumulée par le régime général de la sécurité sociale.

C'est un outil vertueux en ce sens qu'il est destiné à apurer une dette en capital et intérêts au moyen de ses ressources propres, exigence que ne s'impose pas l'Etat. Il est donc bien préférable de confier cette mission à un organisme dont la responsabilité à cet égard est bien définie et identifiable.

Mais, cette vertu, reconnue par les marchés, n'est que toute relative. Instrument efficient et "a priori" efficace, la CADES exerce des tâches peu louables.

Elle reporte sur les générations futures les charges nées de l'intempérance des bénéficiaires de la sécurité sociale. Il n'y a guère de justification à ce report de charges s'agissant d'opérations de régimes d'assurance sociale par répartition dont les déficits ne trouvent pas d'excuses dans quelque dépense d'investissement que ce soit.

La CADES ne doit pas servir de lénitif aux prestataires de l'assurance sociale, non plus qu'à leurs gestionnaires. C'est ainsi que le texte soumis par le Gouvernement qui vise à prolonger son existence ne saurait être approuvé s'il n'était le dernier de son genre.

I. CONSIDÉRATIONS JURIDIQUES

A. UN CURIEUX EXERCICE DE RATIFICATION


Le présent article comporte ratification -implicite- de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

Cette situation doit donc conduire à montrer beaucoup d'attention à cet article. D'emblée, cette conséquence indirecte d'un vote favorable sur l'article 25 apparaît comme une bizarrerie juridique.

L'article 38 de la Constitution indique en effet que les ordonnances prises sur son fondement deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation.

Un tel projet a certes bien été déposé par le précédent Gouvernement dans les délais impartis. Cette formalité étant accomplie, la caducité de l'ordonnance a ainsi pu être évitée.

Il est cependant piquant d'observer que la ratification de l'ordonnance n° 96-50 ne résulterait pas de l'adoption du projet de loi de ratification qui avait alors été déposée mais du projet de loi présentement examiné. Or, celui-ci a été déposé bien après l'expiration du terme fixé par la loi autorisant le Gouvernement à réformer la protection sociale par voie d'ordonnance qui déterminait la date à laquelle le projet de loi portant ratification des ordonnances devait être au plus tard déposé, à savoir le 31 mars 1996.

B. UNE DISPOSITION DONT L'INSCRIPTION DANS LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITÉ SOCIALE POSE PROBLEME

L'article 113-3 du code de la sécurité sociale issu de la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 détermine le contenu de la loi de financement de la sécurité sociale. Les dispositions susceptibles d'y figurer sont limitativement énumérées par le I de l'article.

Le présent article n'entre dans aucune des catégories énumérées par ce I. Mais, le III de l'article indique, lui : "Outre celles prévues au I, les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligataires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale."

C'est sur le fondement de ce III que le Gouvernement justifie l'inclusion de l'article 25 dans le présent projet de loi. Il est fait observer que le transfert de dette prévu par l'article, se traduisant par un allégement des charges d'intérêt de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) de l'ordre de 3 milliards de francs, l'inclusion de cet article 25 dans le présent projet de loi est justifié compte tenu de son effet sur l'équilibre financier de la sécurité sociale.

Cette interprétation paraît recevable, même si le caractère direct de l'effet de l'article 25 sur l'équilibre financier du régime général peut être discuté.

Sans doute, l'ACOSS dont l'équilibre financier est seul concerné par cet article n'est-elle pas en elle-même un régime de base de la sécurité sociale. Il s'agit en effet d'un établissement public national à caractère administratif qui, selon l'article L.225-2 du code de la sécurité sociale, jouit de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. L'ACOSS a donc une existence juridique per se indépendante des trois caisses nationales. Elle assure certes la gestion de la trésorerie de ces caisses, et parfois même, dans le cadre de mandats donnés par leurs conseils d'administration mais elle est une personne morale autonome. Elle est donc responsable de ses dettes qu'elle supporte en propre. C'est d'ailleurs ce qui résulte logiquement de l'article 25 lui-même qui transfère la dette d l'ACOSS et pas celle de la CNAM, de la CNAF ou de la CNAVTS.

Mais, même si cette qualification ne peut être retenue qu'au moyen d'une analyse indirecte, l'ACOSS apparaît bien comme l'un des éléments du régime général. Celui-ci est défini à l'article L. 200-2 qui précise qu'il comprend quatre branches gérées par trois caisses et que l'équilibre financier de chaque branche est assuré par la caisse chargée de la gérer. Il est indiqué que la gestion commune de trésorerie des différentes branches par l'ACOSS ne fait pas obstacle à cette dernière obligation. On peut noter au passage que cette dernière disposition est quelque peu problématique. Dans les faits, l'institution d'un organisme autonome chargé de gérer la trésorerie des branches décharge en pratique les caisses de l'obligation imposée à elles d'assurer l'équilibre financier de chacune de branches dont elles assurent la gestion. C'est évidemment à l'ACOSS que revient effectivement cette charge en trésorerie et qui in fine se trouve porter les dettes des caisses.

On pourrait, en outre, faire valoir que le transfert à la CADES du versement autrefois à la charge du FSV de 12,5 milliards de francs au budget de l'Etat vient alléger les charges d'un régime de base de sécurité sociale et affecte directement son équilibre financier.

Il reste cependant à savoir si le FSV appartient à la catégorie des régimes de base de sécurité sociale.

Ces considérations conduisent à justifier l'insertion de l'article 25 du présent projet dans le texte déposé par le Gouvernement sous réserve des incertitudes sur le caractère direct de ses effets sur l'équilibre financier du régime général.

C. L'IMPORTANTE QUESTION DE LA QUALIFICATION JURIDIQUE DES CONTRIBUTIONS AU REMBOURSEMENT DE LA DETTE SOCIALE

La qualification juridique des contributions au remboursement de la dette sociale -CRDS- est l'objet de débats.


La Commission européenne les considère comme des cotisations sociales. Cette interprétation peut se prévaloir du fait que ces contributions se substituent aux relèvements de cotisations sociales qu'aurait rendu nécessaire l'apurement de la dette auquel ces ressources sont destinées si cette dette n'avait été transférée. Elle peut également s'asseoir, en dépit de ce transfert, sur le caractère social de la dette transférée qui correspond en effet à l'accumulation de déficits de régimes sociaux ou encore sur un choix de qualification de la CADES comme établissement public à caractère social.

Mais, le Gouvernement défend une autre position selon laquelle lesdites contributions seraient des impositions puisque constituant des prélèvements sans contrepartie, au même titre que la contribution sociale généralisée. Cette prétention peut en outre s'appuyer sur l'idée que le transfert de la dette des régimes de sécurité sociale à un organisme qui n'entre pas dans le champ des institutions de sécurité sociale aurait opéré une novation de la dette qui de ce fait aurait perdu sa qualité de dette de la sécurité sociale pour devenir dette d'un organisme divers d'administration centrale.

On se gardera bien de trancher ce débat mais il faut souligner que la position défendue par le Gouvernement laisse pendante une question importante relative à la qualification des CRDS.

On sait que le Conseil constitutionnel a innové dans sa décision n° 82-152 du 14 janvier 1983 en admettant que des "impositions de toutes natures" puissent être affectées à des établissements publics en dehors des procédures formalisées à l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 considérant que ces procédures ne devaient s'appliquer qu'aux seules recettes de l'Etat et pas aux recettes ayant le caractère de "ressources d'établissement public".

Or, les contributions au redressement de la dette sociale étant affectées à la CADES, établissement public administratif, la jurisprudence du Conseil constitutionnel invite à leur reconnaître la qualification de "ressources d'établissement public".

Une pareille qualification ne devrait être écartée, semble-t-il, que si les contributions en cause étaient des recettes de l'Etat inscrites comme telles au budget général et dont une partie seulement était affectée à la CADES. En ce cas, conformément à la décision n° 93-328 du 16 décembre 1993, l'affectation des contributions devrait obéir aux règles posées par l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Mais, comme tel n'est pas le cas, il paraît loisible à une loi autre qu'une loi de finance, en l'espèce, la loi de financement de la sécurité sociale, s'affranchissant en outre des principes commandant l'affectation des recettes de l'Etat de prévoir l'instauration d'une imposition au profit d'un établissement public.

Sur le fond une telle jurisprudence a quelque chose de peu satisfaisant. Elle incite, en effet, à l'émiettement de l'Etat et des impositions. Pour s'affranchir de la règle de l'unité budgétaire et de celle de l'universalité budgétaire, l'Etat est invité à créer des structures extérieures qui constituent alors autant de démembrements et privent d'une part importante de sa substance l'acte budgétaire.

Il existe d'ailleurs une contradiction potentielle entre la jurisprudence du Conseil et l'article 34 de la Constitution au terme duquel "Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévue par une loi organique". Il apparaît en effet qu'exclure du champ de l'Etat les organismes prenant la forme d'établissement public, placées sous la tutelle de ministres conduit à une conception excessivement restrictive de l'Etat. D'ailleurs, si devant la multiplication des établissements publics de cette sorte la doctrine a évoqué la dispersion ou encore l'émiettement de l'Etat, elle n'a jamais considéré que de tels établissements échappaient au champ de l'Etat. Dans ces conditions, ayant été rappelé que les jurisprudences précitées du Conseil constitutionnel concernaient des cas où les établissements publics en cause ne relevaient pas de l'orbite des administrations publiques centrales mais de celui des administrations de sécurité sociale, une distinction pourrait être retenue au terme de laquelle les ressources affectées à la CADES seraient bien des "ressources d'établissement public", mais encore, plus précisément, des "ressources d'établissement public d'Etat", comme telles soumises aux règles de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 sur les lois de finances.

Alors et alors seulement, l'affectation des CRDS à la CADES par la loi de financement de la sécurité sociale et, en son principe même, apparaîtrait constitutionnellement problématique.

II. CONSIDÉRATIONS FINANCIERES

A. L'OBJET DE LA CADES


La CADES est usuellement présentée comme une structure de cantonnement de dettes chargée d'apurer une partie de la dette publique au moyen de ressources propres et, transitoirement, de ressources d'emprunt nécessaires à la couverture des besoins de trésorerie de la Caisse.

La Caisse d'amortissement de la dette sociale -la CADES- a été instituée par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996. C'est un établissement public à caractère administratif dont la mission est, pour l'heure :

- d'apurer la dette du régime général de 137 milliards de francs transférée à elle par l'ordonnance de 1996, correspondant pour 120 milliards aux déficits des exercices 1994 et 1995 et, pour 17 milliards au déficit prévisionnel de 1996 ;

- de verser chaque année 12,5 milliards de francs à l'Etat pour le remboursement en capital et intérêts de la dette de 110 milliards de francs du régime général reprise par lui au 1er janvier 1994 ;

- de verser, pour la seule année 1996, 3 milliards de francs à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM) pour couvrir ses déficits des exercices 1995 et 1996.

Le présent article tend, quant à lui, à :


· 
prolonger la durée de vie de la CADES d'une période supplémentaire de 5 années ;


· 
transférer à la CADES la dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) à l'égard de la Caisse des dépôts et consignations correspondant au financement des déficits du régime général de sécurité sociale constatés au 31 décembre 1997 et à son déficit prévisionnel pour l'exercice 1998 et ce sous un plafond de 75 milliards pour les premiers et de 12 milliards pour le second ;


· 
prolonger en conséquence la durée de perception des contributions pour le remboursement de la dette sociale.

Il apparaît ainsi que l'objet de la CADES est en réalité double :

- elle est, d'une part, chargée d'apurer la dette transférée à elle ;

- elle est, d'autre part, chargée de verser à l'Etat et à la CANAM des contributions financières, le versement prévu au profit de l'Etat étant causé par les charges supportées par lui du fait de la reprise à son compte de la dette du Fonds de solidarité-vieillesse à partir du 1er janvier 1994.

Le versement de 12,5 milliards de francs au budget de l'Etat pose un vrai problème.

L'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 a en effet mis à la charge de la CADES un versement annuel de 12,5 milliards de francs au budget général pendant 13 ans, de 1996 à 2008.

Ce versement était antérieurement à la charge du Fonds de solidarité vieillesse. L'article 105 de la loi de finances pour 1994 avait en effet transféré cette dette qui était auparavant portée par le FSV à l'Etat, le FSV devant dédommager celui-ci de la charge d cette dette en capital et intérêts moyennant un échéancier explicité dans l'exposé des motifs de l'article. Le versement mis à la charge de la caisse correspond donc aux charges résiduelles de la dette -amortissements et intérêts- de 110 milliards de francs reprise à son compte par l'Etat au début de 1994, qui représentait l'endettement de l'ACOSS auprès de la Caisse des dépôts et consignations contracté pour financer le cumul des déficits du régime général tels qu'arrêtés au 31 décembre 1993.

Les modalités retenues pour organiser les versements de la CADES à ce titre ne sont pas satisfaisantes. L'Etat, au terme de ce dispositif, devrait percevoir 12,5 milliards de francs de recettes budgétaires par an -soit un total cumulé de 162,5 milliards de francs14(*) au cours de la période visée par l'actuel III de l'article 4 de l'ordonnance-, alors même que la dette qu'il a reprise ne donne pas lieu à des dépenses budgétaires à due concurrence le remboursement en capital de cette dette ne l'exposant qu'à supporter une charge au titre des opérations de trésorerie, "c'est-à-dire hors budget" selon les termes mêmes de la Cour des comptes. Finalement, seules les charges d'intérêt de cette dette figurent parmi les charges budgétaires de l'Etat.

Les observations de la Cour peuvent donc être reprises et, avec elle, le constat opéré que ces modalités d'imputation conduisent à minorer artificiellement le déficit budgétaire de l'Etat.

Une pareille observation conduit à juger que le déficit budgétaire tel qu'il figure à l'article d'équilibre des lois de finances manque de sincérité. En tout cas, il ne reflète pas les réalités financières du budget de l'Etat. Ainsi, la présentation qui en est faite au Parlement n'est-elle pas convenable.

Cette situation est d'autant moins admissible que la Commission européenne bénéficie, elle, d'une information financière reflétant fidèlement les comptes de l'Etat. Le besoin de financement des administrations publiques qui lui est notifié est en effet le résultat d'une correction du déficit budgétaire qui comprend, parmi d'autres retraitements, la soustraction de la part du versement ici analysé représentative des charges d'amortissement de la dette.

C'est pourquoi un amendement de votre commission propose qu'à compter du 1er janvier 1998, le versement visé par le III ancien de l'ordonnance étant inchangé dans sont montant et dans son affectation comme ressource de l'Etat, voie son imputation scindée en deux parties :


· 
l'une, correspondant aux charges d'intérêt de la dette reprise par l'Etat et inscrites au chapitre 11-05 du titre I relatif à la dette publique du budget des charges communes, serait versée au budget de l'Etat ;


· 
l'autre, correspondant à des opérations de trésorerie effectuées hors budget conformément à l'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 serait versée aux comptes de trésorerie visés à l'article 30 de la même ordonnance.

Sans doute, le Conseil constitutionnel a-t-il considéré dans sa décision n° 93-330 du 29 décembre 1993 que la loi de finances "n'établissait aucun lien juridique entre le règlement par l'Etat de la dette de l'agence et le prélèvement mis à la charge de l'établissement public" fonds de solidarité-vieillesse. Mais, il l'a fait à l'occasion d'une saisine qui posait une question entièrement différente de celle évoquée par la commission des finances du Sénat, même si elle portait sur la nature du remboursement mis à la charge du FSV qui apparaît analogue à celui mis à la charge de la CADES. Le Conseil a en effet répondu à une question portant sur la comptabilisation des engagements de l'Etat et non à une question portant sur celle du versement du FSV.

Il a considéré que la reprise de la dette en cause consistait en une opération de trésorerie de l'Etat et ne pouvait être assimilée à un prêt ou à une avance au sens de l'article 28.

Il en a déduit que l'Etat n'était pas contraint de la faire figurer dans un compte d'avances. Il a alors indiqué que les solutions retenues pour retracer les dépenses liées à cette reprise de dette avaient été pertinentes, les charges d'intérêt figurant au budget général en tant que charges annuelles permanentes de l'Etat tandis que les opérations de trésorerie n'avaient pas à figurer dans un titre du budget et pouvaient, à bon droit, être retracées dans des comptes distincts faisant apparaître les engagements de l'Etat.

Sa décision portait donc sur l'imputation des engagements de l'Etat du fait de la reprise de dette mentionnée. Le fait que le Conseil ait souligné qu'aucun lien juridique entre le règlement par l'Etat de la dette du FSV et le versement mis à la charge de l'établissement n'avait été établi par la loi de finances instituant ce versement fait partie de l'argumentaire produit par le Gouvernement en réponse aux observations de la Cour des comptes dénonçant la comptabilisation de ce versement.

Compte tenu des développements qui précèdent, une pareille attitude apparaît relever d'un juridisme excessif. Plus marginalement, on peut observer qu'elle fait par ailleurs fi d'arguments juridiques aussi, sinon plus solides, que ceux produits par le Gouvernement. Car le versement mis à la charge de la CADES est bel et bien causé dans l'esprit du législateur par la nécessité de dédommager l'Etat des charges associées aux engagements contractés par lui du fait de la reprise de dette évoquée ci-dessus15(*).

En outre, rien n'interdit au législateur de prévoir telle imputation qu'il souhaite à une ressource de l'Etat dans le cadre d'une disposition extérieure à un projet de loi de finances sous réserve pour lui de respecter les termes de l'article 40 de la Constitution.

B. LES RESSOURCES DE LA CADES

Pour financer ses missions, la CADES est dotée de ressources propres. Il s'agit, à titre principal, du produit des diverses contributions pour le redressement de la dette sociale instituées par le chapitre II de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996. Ces contributions concernent presque tous les éléments de revenu des ménages à l'exception de quelques minima sociaux16(*).. Cette assiette, par son ampleur, conduit à solliciter des contribuables qui n'ont pas bénéficié et ne bénéficient pas des prestations dont le caractère excessif a provoqué les déficit cristallisés dans la dette transférée à la CADES. Compte tenu des principes de l'organisation de notre sécurité sociale, il y a là quelque chose de choquant.

Les taux des différentes contributions est fixé à 0,5 % par l'article 19 de l'ordonnance du 24 janvier 1996.

Compte tenu de la diversité des éléments d'assiette, les administrations du recouvrement sont elles-mêmes diverses  : les contributions prélevées sur les revenus d'activité et le remplacement font l'objet de prélèvements à la source et sont recouvrées par les Unions de recouvrement de la sécurité sociale et des allocations familiales (les URSSAF) ; les autres contributions sont recouvrées par les services du ministère de l'économie et des finances.

La CADES est donc dépourvue de moyens propres pour recouvrer les CRDS ce qui est normal dans une perspective de bonne gestion publique des prélèvements. Ce qui, en revanche, est moins normal, c'est que d'importants retards d'encaissements aient dû être constatés dans les premiers temps d'existence de la caisse. Ces retards ont été dénoncés par la Cour des comptes qui a pu constater : "Les encaissements par la CADES des produits de la CRDS ont commencé tardivement : la caisse n'a reçu qu'en juin 1996 les premiers versements de l'ACOSS (5,35 milliards de francs). Les retards se sont poursuivis jusqu'au troisième trimestre. A cette date, ni la CNAMTS, ni la CNAVTS n'avaient reversé le produit de la CRDS précompté sur les revenus de remplacement ; d'importants retards de paiement étaient relevés aussi de la part du ministère de la défense et la mutualité sociale agricole."

L'ACOSS effectue avec un grand retard la régularisation mensuelle de ses versements provisionnels, en règle générale six mois après le mois considéré. De plus, les régularisations sont parfois massives et malaisées à comprendre".

De la même manière, on peut regretter que l'article 8 de l'ordonnance n° 96-50 ait cru bon de mettre à la charge de la caisse les frais d'assiette et de recouvrement des contributions pour le remboursement de la dette sociale. Cette solution a conduit à instaurer un prélèvement de 0,5 % sur leur produit. Si elle peut justifier que la caisse ne disposant de services d'assiette et de recouvrement propres recoure aux moyens des URSSAF et de l'administration des finances, il ne faut perdre de vue que ces services ont précisément pour mission essentielle d'asseoir et de recouvrer les prélèvements obligatoires et qu'il n'est pas de bon usage de dédommager les services publics des coûts que les prélèvements obligatoires généraux sont censés couvrir. Il convient d'ajouter que la détermination forfaitaire du prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement n'offre aucunement la garantie que ce prélèvement est la juste contrepartie du service fourni. Enfin, les modalités d'imputation de ce prélèvement sont opaques. On ne sait comment il se répartit entre les URSSAF et le budget de l'Etat. Au sein de ce dernier, on en sait si le prélèvement est imputé au titre des recettes budgétaires ou bien s'il est l'un de ces faux fonds de concours qui vont abonder les moyens des services financiers.

Plus marginalement, la CADES bénéficie d'autres ressources propres :


· 
l'article 9 de l'ordonnance susvisée prévoit le transfert à son actif du patrimoine privé à usage locatif des caisses nationales de sécurité sociale et de l'ACOSS à compter du 31 décembre 1999 et des produits des cessions de ce patrimoine intervenues entre la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance et cette dernière date ;


· 
l'article 6-II de l'ordonnance édicte, quant à lui, que la CADES bénéficiera sous certaines conditions définies par décret des remboursements à la Caisse nationale d'assurance maladie des avances détenues par elle du fait des prestations liquidées avant le 31 décembre 1995 effectués en application des règlements communautaires de coordination des régimes nationaux de sécurité sociale et des accords bilatéraux.

Trois observations s'imposent :


· 
Le dispositif de l'article 6-II a été vidé de sa portée par la disposition du décret du 24 avril 1996 selon laquelle "les reversements prévus ne sauraient avoir pour effet d'entraîner un déficit ou d'aggraver un déficit de la CNAMTS". Cette réserve conduit à méconnaître les principes comptables adoptés par les caisses qui tendent à privilégier la comptabilité en droits constatés plutôt que la comptabilité de caisse.


· 
Le texte de l'ordonnance que vient ratifier le projet en discussion ne comporte pas de disposition prévoyant explicitement le sort de la CADES au terme prévu par son existence. Or, la caisse est susceptible de disposer d'un patrimoine liquide -v. infra- mais aussi immobilier compte tenu de l'article 9 de l'ordonnance. C'est l'un des motifs qui a inspiré à la commission des finances son amendement n° 17 prévoyant la clôture de la CADES le 31 janvier 2014 et la dévolution de son patrimoine à cette date.


· 
Enfin, l'ordonnance ne prévoit pas de versement de la part des caisses au titre de leurs éventuels excédents. Cette situation qui n'est sans doute que virtuelle aurait mérité qu'on la prévoit. La solution retenue consacre le choix implicite de ne pas affecter ces excédents à l'apurement de la dette accumulée par le régime général. Un tel choix n'est pas satisfaisant puisqu'aussi bien la constitution d'excédents financiers constitue une solution naturelle pour apurer les déficits passés.

C. L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA CADES :

1. Un équilibre financier moins solide qu'il n'y paraît



Les deux tableaux qui précèdent montrent que l'équilibre financier de la CADES serait assuré dans l'une et l'autre hypothèse de durée d'existence de la caisse sur la base des seules recettes tirées des contributions au remboursement de la dette sociale.

Cependant, des opérations d'endettement externe sont indispensables à la caisse pour financer les remboursements des dettes reprises par elle. Ces opérations sont à considérer comme des emprunts-relais. Elles impliquent des charges de remboursement en capital mais aussi en intérêts.

Dans la version actuelle de la caisse, ces charges s'établissent comme suit (en milliards de francs) :

· Remboursement du capital 140

· Intérêts 76,13

· Total 216,13

Dans la version proposée par le Gouvernement, elles sont les suivantes :

· Remboursement du capital 227

· Intérêts 166,23

· Total 393,23

Les chiffres qui précèdent démontrent assez les lourdes conséquences financières des déficits des régimes sociaux qui s'accompagnent de charges d'intérêt venant grever les coûts des prestations servies. Il est à observer que ces charges d'intérêt seraient beaucoup plus lourdes si des impositions n'étaient affectées à la CADES.

Mais, les données ci-dessus démontrent aussi que la prolongation de la durée de vie de la caisse accroît mécaniquement la charge des intérêts, la durée des emprunts-relais nécessaire au financement intercalaire des besoins de la caisse étant augmentée. L'opération proposée par le Gouvernement n'est donc pas neutre financièrement.

Elle l'est d'autant moins que la prolongation de l'existence de la caisse et l'aggravation de ses engagements exposent la CADES à des risques supplémentaires par rapport à la situation actuelle.

L'établissement devra en effet faire appel à des ressources financières lui permettant d'adosser progressivement ses engagements selon un mécanisme au terme duquel des emprunts à long terme se substitueront peu à peu aux ressources courtes auxquelles elle aura fait appel pour honorer sa dette. Au cours de cette période de constitution d'une dette optimale, la caisse se trouvera en situation de risques de taux.

Cette considération n'est pas seulement théorique tant l'équilibre financier de la caisse est dépendant du coût de ses ressources externes.
Ainsi, si les perspectives de trésorerie de la caisse à la fin de son existence sont, en l'état des taux d'intérêt, convenables avec un excédent prévisible de 20 milliards en valeur actualisée, un renchérissement du coût de ses emprunts de 1 % se traduirait par une dégradation de cette position de trésorerie de 13 milliards, l'excédent prévisible passant alors à 7 milliards de francs.

La caisse, fort sensible au coût de ses ressources externes verra donc cette vulnérabilité accrue du fait de l'adoption de l'article du projet de loi.

Mais, là n'est pas le seul élément de vulnérabilité financière de la caisse. Son équilibre financier est également très dépendant des hypothèses posées en matière de croissance du produit des contributions pour le redressement de la dette sociale.
Ceux-ci devraient s'établir à 25,6 milliards de francs en 1997 et les tableaux de financement sont construits sur une progression de 3,5 % en moyenne annuelle. Cette hypothèse suppose une croissance en volume du revenu des ménages de l'ordre de 2,4 % compte tenu des perspectives d'inflation. Elle peut être jugée excessivement optimiste sur la base même des dispositions du projet de loi en discussion et compte tenu des problèmes d'équilibre des revenus de transfert qu'on peut d'ores et déjà escompter. Une part importante de l'assiette des contributions, celle constituée pour les revenus de remplacement, devra, en tout état de cause, évoluer beaucoup moins vite que les 2,4 % retenus dans le cadre des simulations d'équilibre de la caisse. La croissance des revenus d'activité et d'épargne devra donc être sensiblement plus rapide ce qui, pour les premiers d'entre eux, n'apparaît guère probable. Pour illustrer l'ampleur de l'aléa, une variante a été réalisée sur la base d'une croissance de 3 % par an des recettes des contributions pour le redressement de la dette sociale. En ce cas, l'excédent de trésorerie ne serait plus que de 8 milliards au terme prévu pour l'existence de la caisse contre 20,2 milliards sur la base d'une progression de 3,5 %.

Finalement, l'équilibre financier de la caisse sortira vulnérabilisé de la disposition proposée par le Gouvernement. La garantie implicite de l'Etat assure toutefois à la caisse des conditions de financement favorables.

2. Un transfert de charges entre générations

Le mécanisme de la CADES suppose que les générations futures supportent les conséquences financières des déficits générés par les prestations de sécurité sociale versées dans le passé.

Rien ne saurait justifier un pareil report de charges
sinon la nécessité de corriger les errements passés et la crainte que les remèdes que l'équité supposerait ne viennent "casser" la croissance. Si une imposition avait été décidée pour apurer la dette passée en une seule fois elle aurait dû rapporter 337 milliards de francs, soit près de 4 points du PIB estimé pour 1998 et plus de 13 fois la charge annuelle des contributions au redressement de la dette sociale.

De la même manière, sans prolongation de la CADES, il eut été nécessaire d'accroître de 0,2 point le taux des CRDS, soit une charge annuelle supplémentaire de l'ordre d'une dizaine de milliards de francs pesant sur les ménages.

La mécanique proposée par le Gouvernement permet d'éviter pour l'heure ces surcroîts de prélèvements.

Mais, elle ne fait que reporter ces derniers ce qui a pour effet, à terme, compte tenu des charges supplémentaires d'intérêt supposées par la prolongation de la période de refinancement d'en alourdir le poids.

Entre le 1er février 2009 et le 31 janvier 2014, les ménages devraient supporter 209 milliards de francs de CRDS, soit 41,8 milliards de francs par an.

La commission des finances a beaucoup hésité à donner son approbation à cet article du fait de ces perspectives. C'est la mort dans l'âme qu'elle s'y est résolue sous la réserve très solennelle que pareille solution ne soit plus jamais recherchée.

C'est afin de manifester cette volonté qu'elle propose d'amender l'article en prévoyant explicitement la dissolution de la caisse au 31 janvier 2014.

Décision de la commission : Votre commission est favorable à l'adoption de cet article complété par les amendements qu'elle vous propose d'adopter.

ARTICLE 26 (nouveau)

Plafonds de trésorerie des régimes autorisés à s'endetter

Commentaire : Cet article a pour objet de fixer les limites dans lesquelles certains régimes obligatoires de base peuvent recourir à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie.

I. LES PLAFONDS DE TRÉSORERIE PROPOSÉS


Le plafonnement proposé par le présent article est essentiel. D'une certaine manière, il supplée l'absence d'article d'équilibre dans la structure des lois de financement de la sécurité sociale, en permettant de prendre la mesure des besoins de trésorerie prévisionnels des principaux régimes de sécurité sociale.

En la matière, les pouvoirs du Parlement apparaissent plus étendus qu'à l'égard des charges de trésorerie de l'Etat car, au-delà de la fixation du solde annuel de la loi de finances, les opérations du Trésor échappent au contrôle parlementaire en vertu de l'autorisation d'emprunter de portée très générale accordée chaque année au ministre de l'économie et des finances.

Les plafonds fixés par le présent article s'appliquent aux encours des avances de trésorerie un jour donné. Il ne s'agit donc pas des " soldes significatifs de trésorerie " présentés dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, qui retracent l'évolution tendancielle du besoin de trésorerie des régimes au cours d'une année. Ces plafonds ne s'appliquent pas aux emprunts que les organismes de sécurité sociale peuvent contracter pour leurs opérations en capital.

Il n'en reste pas moins que le recours à des avances de trésorerie de la part d'un régime de sécurité sociale peut correspondre aussi bien à un décalage conjoncturel et transitoire qu'à un désajustement structurel et cumulatif entre ses recettes et ses dépenses.

A cet égard, les cinq régimes concernés par le présent article apparaissent dans des situations bien différentes.

Dans le projet de loi de financement initial, le plafond proposé pour le régime général était fixé à 15 milliards de francs, correspondant au montant conventionnel des avances de la Caisse des dépôts et consignations à l'ACOSS.

Ce plafond conventionnel paraissait largement suffisant pour faire face à un besoin de trésorerie qui ne devrait pas excéder -5 milliards de francs au 31 décembre 1998, compte tenu du versement de 12 milliards de francs effectué en début d'année par la CADES au titre de la prise en charge du déficit prévisionnel de l'exercice.

Trésorerie quotidienne de l'ACOSS de janvier à décembre 1997

Néanmoins, l'Assemblée nationale, instruite par le précédent du dépassement de près de 10 milliards de francs du plafond de trésorerie fixée à 66 milliards de francs en 1997, a jugé prudent de relever le plafond de trésorerie du régime général pour 1998 à 20 milliards de francs .

Le plafond proposé pour le régime des exploitants agricoles est fixé à 8,5 milliards de francs. Ce montant est celui prévu conventionnellement entre la Caisse centrale de Mutualité sociale agricole et le Crédit agricole.

Situation de trésorerie du BAPSA de janvier à décembre 1998
(soldes bimensuels)

Le plafond de trésorerie proposé pour le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, géré par la Caisse des dépôts s'élève à 0,5 milliard de francs.

Il apparaît cohérent avec le profil de trésorerie du FSPOEIE, qui ne devrait pas descendre en-deçà d'un découvert de -500 millions de francs au début de 1998. Par ailleurs, ce creux de trésorerie d'un fonds financé à 80 % par des crédits budgétaires résulte des dates de parution des arrêtés de transfert, et peut donc aisément être contrôlé.

Situation de trésorerie du FSPOEIE de janvier à décembre 1998

Le plafond de trésorerie proposé pour la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines s'élève à 2,3 milliards de francs. Ce plafond apparaît lui aussi surdimensionné, puisque le profil de trésorerie de la CANSSM, qui bénéficie d'une subvention d'équilibre de l'Etat, ne fait pas apparaître de découvert en 1989, mais des excédents culminant à 1,7 milliards de francs au mois de novembre.

Situation de trésorerie de la CANSSM de janvier à décembre 1997
(soldes décadaires)

Enfin, un nouveau régime de sécurité sociale apparaît au présent article, alors qu'il n'y figurait pas dans la loi de financement de l'an dernier : il s'agit de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Le plafond de trésorerie proposé pour la CNRACL en 1998 s'élève à 2,5 milliards de francs, correspondant au découvert maximal attendu en fin d'année.

Situation de trésorerie de la CNRACL de janvier à décembre 1998

Votre rapporteur pour avis tient à souligner que l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale prévoit la fixation de plafonds de trésorerie pour les seuls régimes qui "peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes". Il faut donc considérer que le vote de cette disposition de la loi de financement de la sécurité sociale aura valeur d'autorisation légale d'endettement de la CNRACL.

II. LA " PENTE GLISSANTE " DE L'ENDETTEMENT : UN CHOIX INACCEPTABLE POUR LA CNRACL

Votre commission des finances tient à dénoncer l'inquiétante " fuite en avant " que constituerait l'autorisation d'emprunt donnée à la CNRACL. L'ouverture de cette faculté va conduire ce régime, structurellement excédentaire hors charges de compensation, à s'engager dans une politique d'endettement pour assumer une dérive financière due à des facteurs externes.

Cette situation résulte en effet, exclusivement, de l'effet de ciseaux entre la progression constante des sommes versées au titre des compensations financières versées aux autres régimes et le déclin du rapport démographique de la CNRACL. Or, l'institution de ces " compensations " financières trouve son origine dans le caractère favorable de ce rapport démographique. C'est donc une révision progressive du montant de ces contributions qu'il faut rechercher.

La " solution " que propose cet article ne répond en effet nullement au problème de l'équilibre de ce régime : elle apparaît de nature à contribuer à l'aggravation progressive de son déséquilibre. En effet, les frais financiers afférents à ces avances de trésorerie devront être pris en charge par la CNRACL, sachant qu'à la date du présent rapport, la Caisse des dépôts et consignations semble exclure toute avance de trésorerie à taux zéro.

A. L'ABSURDITÉ D'UNE LOGIQUE D'ENDETTEMENT

La CNRACL, structurellement excédentaire, est en effet mise dans des proportions croissantes en situation de déséquilibre financier du fait de sa " participation " aux mécanismes dits de compensation et de surcompensation.

1. Un déséquilibre financier artificiel

Les graphiques ci-contre font en effet clairement ressortir que l'origine des difficultés financières de la CNRACL se trouve dans l'évolution contradictoire du rapport démographique de ce régime et du montant de ses participations aux mécanismes de compensation.

Il convient tout d'abord de noter que le rapport démographique brut de la CNRACL a été divisé par 1,62 entre 1981 et 1997. Entre 1994 et 1996, pour ne prendre que les dernières années, le nombre de pensionnés de la CNRACL a en effet progressé de + 8,8 % pour atteindre 542.533 pensionnés. Dans le même temps, la croissance du nombre des cotisants ne s'est élevé qu'à + 2,5 %, atteignant ainsi 1.564.594 cotisants.

Ainsi, la faible progression du nombre de cotisants ne permet pas d'équilibrer la forte croissance du nombre des pensionnés, ce qui se traduit par une dégradation du rapport démographique. de la CNRACL.

L'évolution comparée du rapport démographique de la CNRACL et du montant des compensations versées par ce régime : un effet de ciseaux

Source : Commission des Finances à partir des données fournies par la DGCL et la CNRACL

Cette évolution démographique de la CNRACL ne serait pas en elle même préoccupante, s'il n'y avait pas eu une croissance régulière du montant des compensations versées par ce régime.

Source : Commission des Finances à partir des données fournies par la DGCL et la CNRACL

Dans ce domaine en effet, il convient de rappeler, qu'en application de l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale, la CNRACL participe, en tant que régime obligatoire de sécurité sociale, au dispositif de solidarité entre les régimes de protection sociale du régime vieillesse. Ce dispositif comporte deux aspects le plus souvent appelés " compensation généralisée " et " surcompensation ".

La compensation généralisée a été instituée par la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 entre les régimes de base de sécurité sociale, une compensation supplémentaire, dite surcompensation, spécifique aux régimes spéciaux (Etat, collectivités territoriales, SNCF, RATP, marins, mineurs ) ayant été créée par la loi de finances pour 1986 (n° 85-1403 du 30 décembre 1985).

La compensation généralisée entre les régimes de base de sécurité sociale a pour objet de déterminer, par rapport à une moyenne théorique, les régimes qui disposent d'un surplus de capacité contributive et inversement, les uns versant ce surplus aux autres en fonction de leur besoin de financement.

La surcompensation est déterminée selon des modalités comparables à celles décrites ci-dessus, la surcompensation étant cependant diminuée du montant de la compensation généralisée.

Les transferts de surcompensation ainsi définis théoriquement par l'application d'un régime moyen fictif ne sont toutefois retenus, pour les versements effectifs, qu'à hauteur d'un certain pourcentage afin d'être rendus compatibles avec les ressources des régimes contributeurs. C'est ce taux de réfaction appliqué de manière discrétionnaire à l'ensemble du mécanisme des transferts qui est communément nommé "taux de la surcompensation".

Le taux de la surcompensation, initialement fixé à 22 %, a été porté à 30 % pour l'exercice 1992 (décret du 11 décembre 1992) et à 38 % pour l'exercice 1993. Ce taux de 38 % a été confirmé par un décret du 16 août 1994.

2. Le refus d'une logique d'endettement

Admettre le recours à des avances de trésorerie pour équilibrer les comptes de la CNRACL en 1998 serait accepter une logique dangereuse.

Une telle politique conduit en effet à la fois à :

· repousser dans le temps la définition de solutions durables ;

· générer pour la CNRACL des frais financiers ;

· pérenniser les mécanismes de compensation et, partant les causes réelles du déséquilibre.

Votre commission des finances se doit donc d'alerter les responsables locaux sur les lourdes conséquences d'un tel engrenage, qui conduirait à faire assumer par un régime structurellement excédentaire des charges d'emprunts destinées à financer des régimes structurellement déficitaires.

C'est pourquoi votre commission vous propose de supprimer au sein de cet article la ligne ouvrant à la CNRACL la possibilité de recourir à des avances de trésorerie pour un montant de 2,5 milliards de francs pour 1998.

S'agissant de l'année 1998, votre commission estime, que dans l'attente d'une révision des conditions de participation de la CNRACL à la surcompensation, il est préférable de reconduire la pratique, employée depuis 1994, du décalage dans le temps du versement des acomptes de compensation dus par la CNRACL.

Cette solution d'attente conduirait à admettre un décalage de versement sur l'exercice suivant de 4 milliards de francs au titre de l'année 1998, sachant que le décalage de ces acomptes ont représenté 1,011 milliard de francs de 1994 sur 1995, 3,585 milliards de francs de 1995 sur 1996, 4,830 milliards de francs de 1996 sur 1997 et 2,834 milliards de francs de 1997 sur 1998 (sachant que cette diminution résulte en grande partie du transfert des réserves de l'ATIACL au crédit de la CNRACL).

B. L'INDISPENSABLE RÉFORME DES MODALITÉS DE LA PARTICIPATION DE LA CNRACL AU SYSTÈME DES COMPENSATIONS

1. Un système rendu obsolète par l'évolution démographique du régime


Les projections à l'horizon 2015, réalisées par la Caisse des dépôts et consignations, sur l'évolution respective du nombre de cotisants et de pensionnés relevant de ce régime sont en effet éloquentes.

Cette projection met en évidence l'inexorable déclin du rapport démographique brut (effectif cotisant/effectif pensionné) de la CNRACL qui va se trouver divisé par 2,55 entre 1994 et 2015.

Source : Commission des Finances à partir des données fournies par la CDC

2. Le nécessaire ajustement du montant des compensations

Si le principe d'une forme de solidarité financière entre les régimes de sociaux possède une légitimité certaine, il ne saurait pour autant être à l'origine de situations de déséquilibre pour les régimes contributeurs.

Or, dans la perspective démographique qui vient d'être décrite, la CNRACL se trouve -à droit constant- condamnée à subir un déséquilibre croissant.

A cet égard, votre commission souhaite que soit retenu le principe d'un ajustement permanent des contributions versées au titre de la surcompensation (compensation entre les régimes spéciaux d'assurance vieillesse des salariés). Le montant de celles-ci étant calculées chaque année en fonction de la " capacité contributive " réelle de la caisse.

La mise en oeuvre de cet objectif pourrait résulter soit d'une révision annuelle du taux de la surcompensation, soit d'un ajustement progressif du plafond limitant le montant des contributions financières versées au titre de la surcompensation à en pourcentage du total des prestations servies par la caisse, actuellement fixé à 25 %.

Ce " filet de sécurité " contre le risque d'une progression incontrôlée du montant des versements liés à la surcompensation est défini au troisième alinéa de l'article L. 131-4 du code de la sécurité sociale. Il s'applique à tous les régimes participant à la surcompensation, mais intéresse au premier chef la CNRACL.

L'initiative en revient au Sénat, qui a inséré cette disposition l'an dernier dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, à la demande de sa commission des affaires sociales. Ce dispositif constitue un instrument législatif de modulation bien adapté à l'objectif de limitation annuelle des sommes versées chaque année au titre de la surcompensation.

Décision de la commission : votre commission vous est favorable à l'adoption de cet article, sous réserve de la suppression de la ligne ouvrant à la CNRACL la possibilité de recourir à des avances de trésorerie pour un montant de 2,5 milliards de francs en 1998.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE M. LE PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES

Le jeudi 30 octobre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des Comptes, de M. Gabriel Mignot, président de la 6e chambre, et de Mme Anne-Marie Boutin, conseiller-maître.

M. Pierre Joxe, premier président à la Cour des Comptes, a rappelé que ce troisième rapport sur la sécurité sociale mettait fin à une période de transition puisque l'année prochaine, le rapport présenté par la Cour des Comptes portera, pour la première fois, sur la mise en oeuvre d'une loi de financement de la sécurité sociale, celle de 1997.

Il a déclaré que, pour remplir la mission que lui avait confiée le Parlement, à l'initiative de M. Jacques Oudin, la Cour des Comptes avait réorganisé ses structures et réparti les affaires sociales entre deux chambres, la 1e et la 6e, cette dernière étant chargée de la santé publique, de la sécurité sociale et de l'élaboration du rapport sur la mise en oeuvre de la loi de financement. Il a estimé qu'il s'agissait d'un tournant majeur dans l'histoire de la Cour des Comptes.

M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des Comptes, a ensuite souligné que le partage des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale aboutissait à un débat parlementaire fractionné. A cet égard, il a insisté sur l'interpénétration croissante des finances sociales et des finances publiques, notamment en raison du développement de la contribution sociale généralisée, et a plaidé pour une collaboration plus étroite entre, d'une part, les commissions des finances et des affaires sociales des assemblées, et, d'autre part, la Cour des Comptes sur le thème du financement de la sécurité sociale.

Puis Mme Anne-Marie Boutin, conseiller-maître, rapporteur du rapport sur la sécurité sociale, a présenté successivement les six parties du rapport.

Elle a indiqué que la première partie était consacrée au nouveau cadre juridique et comptable dans lequel devait désormais s'exercer l'évaluation de l'application de la loi de financement. A cet égard, elle a plaidé pour une modernisation de la comptabilité des organismes de la sécurité sociale et pour une clarification des concepts utilisés. Elle a également insisté sur les difficultés rencontrées pour l'élaboration de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie et la mise en place d'outils de suivi.

Ensuite, Mme Anne-Marie Boutin a évoqué les problèmes de financement de la sécurité sociale traités dans la deuxième partie. Après s'être inquiétée de l'opacité des règles régissant les exonérations de cotisations et les compensations entre régimes, elle a annoncé que la Cour des Comptes n'avait relevé aucune anomalie dans le fonctionnement de la caisse d'amortissement de la dette sociale. Elle a ajouté que la Cour s'était par ailleurs intéressée à la politique de recouvrement menée par les URSSAF et avait conclu à un manque d'harmonisation dans les pratiques.

Evoquant la troisième partie du rapport Mme Anne-Marie Boutin, conseiller-maître, a indiqué que celle-ci était consacrée à la régulation et à la maîtrise des dépenses d'assurance maladie à travers trois sujets : l'encadrement des dépenses hospitalières, la régulation des dépenses ambulatoires et la tarification par une analyse du cas des prothèses internes.

A propos de l'encadrement des dépenses hospitalières, elle a indiqué que la Cour des Comptes avait analysé la mise en place des agences régionales de l'hospitalisation et l'activité libérale des praticiens hospitaliers à temps plein, qui apparaît insuffisamment contrôlée. Evoquant le programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI) débuté en 1982, dont le coût total d'investissement s'est élevé à 3 milliards de francs, avec un coût annuel de fonctionnement estimé à 600 millions de francs, elle a mis en garde contre une utilisation intempestive de cet outil statistique et comptable, en rappelant qu'il ne pouvait pas se substituer à l'évaluation qualitatives des services hospitaliers, ni aux études épidémiologiques.

Concernant la régulation des dépenses ambulatoires, elle a insisté sur le caractère opposable des références médicales, sur la nécessité de recentrer le contrôle médical exercé par les caisses sur l'offre de soin, et sur le caractère obsolète du dispositif du ticket modérateur en raison du développement de l'aide médicale et des assurances complémentaires.

A propos des prothèses internes, elle a constaté que le système actuel de tarification entraînait des coûts très importants et estimé que la longueur des délais d'élaboration des tarifs n'était pas acceptable. Elle s'est par ailleurs alarmée des problèmes de sécurité médicale posés par certaines prothèses.

Abordant la quatrième partie consacrée aux dépenses de la branche famille, Mme Anne-Marie Boutin, conseiller-maître, a estimé que la politique familiale se caractérisait par une insuffisance de l'expertise préalable à la décision et une mauvaise articulation entre les prestations familiales et les incitations liées à la politique fiscale ou à la politique de l'emploi.

Traitant ensuite de la cinquième partie du rapport consacrée aux régimes spéciaux Mme Anne-Marie Boutin, conseiller-maître, a relevé que la comparaison entre ceux-ci et le régime général était difficile. Elle a indiqué que la Cour des Comptes avait pu évaluer le coût supplémentaire des avantages d'assurance maladie spécifiques du régime de la SNCF à 1,4 milliard de francs.

En conclusion, elle a rappelé que la sixième partie, assez technique, regroupait les principales constatations faites par les comités départementaux d'examen des comptes des organismes de sécurité sociale (CODEC) en 1996. Elle s'est félicitée du fait que l'animation du réseau des CODEC par la Cour des Comptes se soit traduite par une plus grande motivation et une meilleure efficacité des comités.

M. Alain Lambert, rapporteur général, constatant le caractère encore très approximatif des comptes sociaux, s'est demandé si le Parlement disposait réellement des éléments d'information suffisants pour se prononcer en connaissance de cause sur l'équilibre de la sécurité sociale. Il s'est inquiété du télescopage entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, sur lesquelles le Parlement était appelé à débattre simultanément. Il a enfin souhaité connaître l'analyse de la Cour des Comptes sur les dispositifs de garde des enfants financés par la branche famille

En réponse, M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des Comptes, a considéré que les modalités de discussion de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale relevaient de l'organisation interne du Parlement. Concernant la seconde, il a souligné qu'elle n'avait pas la même valeur juridique que la loi de finances. Il a observé qu'elle constituait un acte de prévision, contenant à la fois des orientations et des hypothèses dont le degré de précision n'était pas très élevé, en raison de l'insuffisance des instruments de mesure. Il a toutefois considéré que la tendance spontanée au déficit de la sécurité sociale n'était pas douteuse, et posait le problème du poids croissant de la dette sociale.

Mme Anne-Marie Boutin, conseiller-maître, a alors salué l'effort d'harmonisation mené par la direction de la sécurité sociale et la direction du budget concernant les données économiques communes aux lois de finances et aux lois de financement. Elle a, toutefois, regretté qu'au moment du vote de la loi N+1, le Parlement ne dispose toujours pas des comptes N-1 de nombreuses caisses.

Concernant le coût de la garde des enfants, Mme Anne-Marie Boutin, conseiller-maître, a déclaré qu'il existait des études sur les trois formes de garde (garde à domicile, garde par une nourrice agréée, et crèche) mais a reconnu qu'un nombre important de questions restait sans réponse, comme par exemple le nombre d'emplois réellement créés par l'allocation de garde d'enfants à domicile. En outre, elle a mis en garde contre les dysfonctionnements du dispositif actuel.

M. Christian Poncelet, président, s'est enfin interrogé sur les conséquences du transfert massif des cotisations sociales vers l'impôt pour le principe de gestion paritaire des organismes de sécurité sociale.

II. EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 5 novembre, sous la présidence de M. Christian Poncelet, la commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi no 70 (1997-1998) de financement de la sécurité sociale pour 1998 et a désigné M. Jacques Oudin comme rapporteur pour avis.

Elle a ensuite procédé à l'examen de ce projet de loi, sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis.

Evoquant le contexte politique du projet de loi de financement de la sécurité sociale, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a rappelé qu'il s'inscrivait dans le cadre d'une réforme constitutionnelle qu'il avait lui-même depuis longtemps défendue, et qui avait abouti à renforcer le contrôle du Parlement sur la sécurité sociale. Il a estimé que cette réforme était excellente sous réserve d'être bien utilisée. A cet égard, il a regretté que le dispositif proposé par le Gouvernement ne soit pas satisfaisant, en ce qu'il aboutit à alourdir les prélèvements sociaux. Il a fait valoir qu'au niveau atteint par ces prélèvements, tous les besoins de protection sociale pouvaient être satisfaits sans les augmenter.

Evoquant le contexte parlementaire, le rapporteur pour avis a constaté que le projet de loi de finances était renvoyé à la commission des finances tandis que la loi de financement de la sécurité sociale relevait de la compétence de la commission des affaires sociales. Il a estimé que cette partition n'était pas souhaitable, et s'est prononcé en faveur soit d'une compétence réservée à la commission des finances pour la partie fiscale de la loi de financement de la sécurité sociale, soit d'une commission spéciale associant la commission des finances et la commission des affaires sociales sur la totalité du projet de loi de financement. Il a souligné qu'à défaut de cette unité de vue, il serait impossible de réussir à maîtriser la progression des prélèvements obligatoires qui pèsent à la fois sur la croissance et sur l'emploi.

Evoquant le contexte technique de la loi de financement, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, s'est félicité du travail accompli par la Cour des Comptes, avec le sérieux qui la caractérise, dans ses trois premiers rapports annuels au Parlement sur la sécurité sociale. Il a indiqué que la Cour des Comptes avait adapté son organisation interne en créant une nouvelle chambre toute entière dédiée à la sécurité sociale. Il a relevé que la Cour des Comptes se montrait très critique sur l'absence de maîtrise des dépenses sociales, ainsi que sur les imperfections de la comptabilité des organismes de sécurité sociale. Le rapporteur pour avis a regretté que les comptes présentés à l'appui du projet de loi de financement de la sécurité sociale soient toujours en encaissements/décaissements, technique qui relève selon lui de la "préhistoire" de la comptabilité.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a ensuite présenté l'économie générale du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Après avoir rappelé qu'il n'existait pas à proprement parler d'article d'équilibre dans le projet de loi, le rapporteur pour avis a indiqué que le rapprochement entre les prévisions de dépenses et les objectifs de dépenses du projet de loi de financement de la sécurité sociale faisait apparaître un solde de 33 milliards de francs. Il a annoncé que le Gouvernement proposait au Parlement de le ramener à 12 milliards de francs, soit un effort de redressement financier portant sur 21 milliards de francs.

Le rapporteur pour avis a jugé éminemment contestable le plan de redressement proposé par le Gouvernement, dans la mesure où il repose principalement sur des prélèvements nouveaux, accessoirement sur des économies mal choisies, et pour le solde sur des ponctions de trésorerie non reconductibles.

Il a indiqué que les recettes nouvelles s'élevaient à 12 milliards, correspondant aux mesures suivantes : substitution de la contribution sociale généralisée (CSG) aux cotisations maladie, soit 4,6 milliards ; extension de l'assiette et fusion du 1 % caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et du 1 % caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) sur les produits d'épargne, soit 4,5 milliards ; relèvement de 6 à 8 % du taux de la taxe sur les contrats de prévoyance supplémentaire, soit 500 millions de francs ; déplafonnement complet des cotisations d'allocations familiales des non salariés, soit 300 millions de francs ; modification des règles de compensation bilatérale entre le régime des clercs et employés de notaires et le régime général, soit 200 millions de francs ; relèvement de la taxe sur la publicité pharmaceutique, soit 300 millions de francs ; création d'une taxe sur les ventes directes de médicaments, soit 300 millions de francs ; création d'une taxe de santé publique sur les tabacs affectée à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), soit 1,3 milliard de francs.

Au regard de ces prélèvements nouveaux considérables, le rapporteur pour avis a estimé que les économies proposées étaient limitées et contestables, avec un montant de 4,9 milliards de francs  correspondant à la mise sous conditions de ressources des allocations familiales, soit 4 milliards de francs ; et la modulation de l'AGED, soit 900 millions de francs.

Le rapporteur pour avis a relevé que le plan de redressement proposé était bouclé par des mesures de trésorerie non renouvelables, pour un montant total de 5,5 milliards de francs correspondant aux trois mesures suivantes : reprise de la dette cumulée 1997-1998 du régime général par la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), soit 3 milliards de francs en diminution des charges d'intérêt ; affectation de l'excédent de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) au régime général, soit 2,2 milliards de francs ; intégration financière au régime général de la caisse mutuelle d'assurance vieillesse des cultes (CAMAVIC), soit 300 millions de francs.

Enfin, le rapporteur pour avis a souligné que le plan de redressement de la sécurité sociale intégrait aussi des dépenses supplémentaires, pour un montant total de 1,4 milliard de francs, correspondant aux mesures suivantes : relèvement de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) au-delà de son évolution tendancielle, soit 500 millions de francs ; création d'un fonds d'accompagnement social pour la restructuration des hôpitaux, soit 300 millions de francs ; abondement du fonds de prévention de la caisse nationale d'assurance maladie, soit 300 millions de francs ; et généralisation des allocations familiales jusqu'à l'âge de 19 ans, soit 300 millions de francs.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a alors proposé à la commission de retenir sept orientations principales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Premièrement, pas d'aggravation du déficit proposé par le Gouvernement, soit 12 milliards de francs, ce qui implique de trouver des économies alternatives ou d'accepter certaines hausses de taxes.

Deuxièmement, préservation de la politique familiale, ce qui implique le refus de toute restriction des prestations.

Troisièmement, modération de la progression des dépenses d'assurance maladie, ce qui implique une progression de l'ONDAM limitée au taux d'inflation hors tabac et une relance des dispositifs de maîtrise actuellement en panne. Le rapporteur pour avis a souligné que cette position était plus rigoureuse que celles du Gouvernement et de la commission des affaires sociales.

Quatrièmement, une politique cohérente d'imposition sur le revenu, ce qui conduit à refuser l'augmentation de la CSG. Le rapporteur pour avis a rappelé que la commission l'avait accepté l'an dernier de la part du précédent Gouvernement, parce que l'impôt sur le revenu était parallèlement diminué. Mais, considérant que le Gouvernement de M. Lionel Jospin abandonnait la baisse de l'impôt sur le revenu, il a jugé inacceptable la hausse supplémentaire et massive de la CSG proposée.

Cinquièmement, une politique cohérente de taxation de l'épargne. Le rapporteur pour avis a estimé que, dès lors que l'on refusait la hausse de la CSG, il était possible d'accepter l'extension de l'assiette des autres contributions sociales assises sur l'épargne, à condition d'en réduire le taux.

Sixièmement, la cohérence dans les taxations sociales, qui conduit à refuser la taxe sur la prévoyance supplémentaire, à refuser le bouleversement de la fiscalité applicable au secteur de la distribution de médicaments, à refuser l'affectation du produit de la C3S au régime général, et à refuser la contribution spécifique sur les tabacs.

Septièmement, le rapporteur pour avis a souhaité que la commission prenne date pour l'avenir, sur les trois points suivants :

- il a jugé impératif que l'ONDAM reste calé sur l'inflation, au moins tant que les outils de contrôle et de suivi des dépenses de soins ne seront pas parfaitement opératoires, considérant qu'il s'agissait d'une position de prudence plus que de rigueur ;

- il a estimé sage de refuser d'autoriser la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) à s'endetter, considérant que cela reviendra à mettre le doigt dans un engrenage fatal ;

- il a estimé de la plus haute importance de prendre date sur l'opération de réouverture de la CADES pour lui transférer la nouvelle dette cumulée du régime général, soit 87 milliards de francs.

Le rapporteur spécial a indiqué que la réouverture de la CADES se traduirait par une prolongation des contributions au remboursement de la dette sociale de cinq années, ce qui aboutissait à un alourdissement différé de la fiscalité de 211,97 milliards de francs, soit 42,4 milliards par an entre 2008 et janvier 2014.

Il a souligné que ce prélèvement constituait une entorse aux principes des régimes sociaux par répartition et au principe selon lequel les caisses de sécurité sociale sont responsables de leur équilibre financier. Il a regretté que cette solution aboutisse à faire supporter aux générations futures les turpitudes de notre génération.

Toutefois, considérant que nécessité fait loi, le rapporteur pour avis a admis que la CADES ne constituait pas un mauvais instrument pour apurer la dette sociale, dans la mesure où il s'agit d'un organisme aisément identifiable et pleinement responsable du remboursement de la dette. Il a relevé que l'on ne pouvait pas en dire autant de l'Etat, qui emprunte pour rembourser.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a fait valoir que la CADES était un bon outil qui sert un mauvais objectif, à savoir l'apurement de déficits sociaux au moyen d'une augmentation des prélèvements. Il a affirmé que tout devait être entrepris pour éradiquer les déficits sociaux, et que la commission devait insister pour que la prolongation de la CADES proposée par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 soit la dernière en son genre.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a observé que la prorogation de cinq ans de la contribution de remboursement de la dette sociale aboutissait à faire supporter par le contribuable de 2010 les dépenses de protection sociale d'aujourd'hui. Il s'est demandé si ce dispositif était compatible avec le concept de solidarité entre les générations, soulignant que les générations futures auraient de surcroît à financer des charges de pension considérables. Il a affirmé que cette question relevait de la plus haute responsabilité politique. Par ailleurs, il a souhaité savoir si l'on disposait d'instruments de régulation de la loi de financement en cours d'année comparables à ceux existant pour la loi de finances. Enfin, relevant que la contribution sociale de solidarité des sociétés dégageait un produit excédentaire, il a souhaité savoir si une diminution de son taux apparaissait possible.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a répondu que la CADES était un instrument de pure nécessité, faisant fi de toute doctrine de solidarité entre les générations. Il a ajouté que c'était la raison pour laquelle il proposerait un amendement cherchant à concilier nécessité et rigueur, en affirmant le principe de la dissolution de la CADES à la date fixée pour son terme, même s'il avait conscience que ce qu'une loi fait, une autre loi peut le défaire. Il a regretté que l'on ne dispose d'aucun outil de maîtrise des dépenses sociales comparable à ceux qui permettent de réguler les dépenses budgétaires. Après avoir rappelé que la contribution sociale de solidarité des sociétés était fondée sur la solidarité entre les salariés et les non salariés, il a estimé que les évolutions prévisibles des régimes de retraite des non salariés, qui devraient se retrouver déficitaires dès 1999, ne permettaient pas d'envisager une baisse du taux de la contribution.

M. Philippe Marini a déclaré qu'il partageait entièrement la ligne du rapporteur pour avis, et estimait dangereux le projet de loi de financement, car de nature à encourager une irresponsabilité croissante en matière de déficit de la sécurité sociale. Il a affirmé sa volonté de combattre cette irresponsabilité qui risquait d'entraîner une divergence entre la fiscalité d'Etat et l'ensemble des prélèvements sociaux, alors que tous les prélèvements pèsent également sur les entreprises et le travail. S'agissant de l'ONDAM, il a considéré que la solution proposée par le rapporteur pour avis était tout à fait modérée au regard de l'objectif de gel des dépenses budgétaires que la commission proposait par ailleurs.

M. Maurice Schumann, après avoir salué dans l'exposé du rapporteur pour avis un bel exemple de clairvoyance et de courage, a confié que lorsqu'il était ministre des affaires sociales, vingt-huit ans auparavant, l'un de ses conseillers médecin avait évalué, à sa demande, le montant des dépenses de santé injustifiées à 57 milliards de francs de l'époque.

Mme Marie-Claude Beaudeau a estimé que la véritable question du financement de la sécurité sociale était de trouver d'autres recettes. Elle a déclaré qu'elle n'était pas choquée que la part des dépenses de santé dans le produit intérieur brut (PIB) augmente, et que le manque de recettes sociales était dû à la non création d'emplois et à la faiblesse des salaires. A cet égard, elle a considéré que la CSG était illusoire et ne réglait pas la question, ce qui justifiait que son parti se soit opposé à la CSG depuis son origine.

Elle a observé que la loi de financement de la sécurité sociale instituait des taux de CSG différents selon les catégories sociales, précisément pour pallier l'injustice du caractère proportionnel de la contribution. Elle a fait valoir que cette injustice allait croissant avec l'alourdissement de la CSG qui deviendrait, avec un produit supérieur à 300 milliards de francs, le second impôt après la taxe à la valeur ajoutée (TVA). Elle a affirmé que les principes d'une fiscalité démocratique fondée sur la progressivité de l'impôt se trouvaient mis à mal.

Elle a estimé que d'autres solutions s'imposaient, lorsque l'on constatait l'accroissement de la marge des entreprises et le doublement des dividendes depuis 1989. Elle a estimé que le financement équitable et durable d'une vraie protection sociale pourrait se fonder sur les profits placés sur les marchés, qui sont en France supérieurs à 700 milliards de francs.

Elle s'est par ailleurs inquiétée de la fiscalisation croissante de l'assurance maladie, car la rupture du lien entre cotisations et prestations ne garantissait plus pour l'avenir le maintien du niveau de celles-ci. Elle a conclu que son groupe n'approuvait pas le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, mais a relevé qu'aucun des amendements proposés par le rapporteur pour avis ne dégageait les recettes nouvelles souhaitables.

En réponse aux intervenants, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a relevé que l'objectif de progression qu'il proposait pour l'ONDAM était effectivement raisonnable et a souligné qu'il n'y aurait en aucun cas diminution, mais simplement moindre progression des dépenses d'assurance maladie.

Il a exposé que de nombreux rapports concordants sur les dépenses injustifiées d'assurance maladie avaient identifié le nombre de lits d'hôpitaux excédentaires à plusieurs milliers et les gaspillages à plus de 100 milliards de francs. Il a relevé que la France dépensait 30 % de plus pour son système de soins que la moyenne des autres pays européens, mais que ses indicateurs sanitaires n'étaient pas meilleurs pour autant. Il a observé que les inégalités des dotations hospitalières entre les différentes régions, sans lien avec l'état de santé des populations, étaient un indice supplémentaire de la réalité de dépenses inutiles.

Il a jugé que le problème du financement de la sécurité sociale n'était pas d'abord un manque de recettes, mais plutôt un excès de dépenses auquel les Gouvernements successifs cherchaient à s'ajuster en multipliant les taxes et les ponctions de trésorerie avec une imagination débordante.

Rappelant qu'il avait eu l'honneur de rapporter devant le Sénat sur la CSG lors de sa création en 1990, il a réaffirmé qu'il n'était pas contre le principe d'une contribution très large, un foyer sur deux ne payant pas d'impôt sur le revenu. Il a considéré qu'un bon impôt était un impôt à base large et à taux réduit.

S'agissant des ponctions sur les bénéfices des entreprises, il a estimé que le débat avait déjà eu lieu lors de la discussion de la loi portant mesures urgentes d'ordre fiscal et financier. Il a souligné que l'assiette de la fiscalité des entreprises était volatile, du fait des possibilités de délocalisations, et rappelé qu'une entreprise est d'abord une source d'emplois.

S'agissant des conséquences de la réforme du financement de l'assurance maladie, le rapporteur pour avis s'est déclaré personnellement en faveur d'une étatisation de l'assurance maladie avec une participation accrue des professions médicales, et a observé qu'actuellement toutes les décisions véritablement importantes étaient déjà prises par l'Etat.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements proposés par le rapporteur spécial.

A l'article 3, relatif à l'augmentation du taux de la CSG et à la diminution des taux des cotisations d'assurance maladie, la commission a adopté un amendement tendant à rejeter la hausse de la CSG, tout en acceptant deux exonérations pertinentes apportées par l'Assemblée nationale relatives, respectivement, à la fraction de l'avoir fiscal plafonnée et aux produits d'assurance vie destinés aux personnes handicapées.

La commission a supprimé l'article 4, relatif au déplafonnement des cotisations personnelles d'allocations familiales des employeurs et travailleurs indépendants.

A l'article 5, elle a refusé la création d'une taxe additionnelle de santé publique sur les tabacs et a adopté un amendement en faveur du relèvement de la fraction des droits de consommation sur les tabacs affectée à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).

A l'article 6 relatif à la création d'un nouveau prélèvement social de 2 % regroupant les prélèvements actuels de 1 % affecté à la CNAF et de 1 % affecté à la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), la commission a adopté un amendement tendant à réduire à 1,5 % le taux de ce nouveau prélèvement.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à la suppression de l'article 8 relatif à la création d'un contribution sur les ventes directes des laboratoires pharmaceutiques.

Elle a ensuite examiné à l'article 9 un amendement de suppression de cet article qui tend à valider, de façon préventive, les taux des cotisations d'accidents du travail fixés par voie réglementaire pour 1997.

M. Michel Charasse s'est demandé si le refus de la validation ne risquait pas d'amener la branche accidents du travail à devoir rembourser les cotisations trop perçues, ce qui serait source de complications et de coûts de gestion inutiles.

Le rapporteur pour avis a fait valoir que les cotisations indues pouvaient tout simplement être compensées par un abattement sur les cotisations de l'année en cours, comme cela a déjà été voté par le Parlement en 1993 à la suite d'une précédente annulation. La commission a alors adopté un amendement de suppression de cet article.

A l'article 10, qui augmente le taux de la taxe sur les contributions patronales au financement des garanties complémentaires de prévoyance, la commission a adopté un amendement tendant, d'une part, à refuser l'augmentation de son taux et, d'autre part, à supprimer cette taxe à compter de 1999.

Elle a supprimé les paragraphes III et IV de l'article 11, relatif à la neutralisation de la seconde répartition de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) pour 1997, afin que les excédents dégagés par cette taxe restent affectés à l'organisation autonome de l'industrie et du commercie (ORGANIC), à la caisse autonome nationale de compensation de l'assurance vieillesse artisanale (CANCAVA), et à la caisse d'assurance maladie des professions indépendantes (CANAM).

La commission a ensuite supprimé l'article 12 relatif à la modification des règles de compensation bilatérale entre la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).

M. Maurice Schuman a souligné qu'il attachait beaucoup d'importance à la suppression de cet article, qui menaçait l'équilibre financier d'un régime à la création duquel il avait contribué dans ses fonctions antérieures.

A l'article 14, relatif à l'absorption du régime spécial de l'ancienne chambre de commerce et d'industrie de Roubaix par le régime général, la commission a adopté un amendement tendant à rejeter, à titre conservatoire, la mesure proposée et à demander au Gouvernement un rapport sur la situation de l'ensemble des micro-régimes de sécurité sociale en voie d'extinction.

A l'article 15 relatif aux prévisions des recettes par catégories, la commission a adopté un amendement réduisant de 1,4 milliard de francs les prévisions de cotisations effectives pour 1998, correspondant à l'excédant prévisionnel de la branche accidents du travail.

La commission a ensuite adopté des amendements tendant à la suppression de l'article 19, concernant la mise sous conditions de ressources des allocations familiales, et de l'article 20, relatif à la réduction du taux de prise en charge des cotisations sociales pour l'allocation de garde d'enfants à domicile.

Puis la commission a adopté un amendement, portant article additionnel après l'article 23, tendant à geler pour 1998 les dépenses de gestion des caisses de sécurité sociale à leur niveau de 1997.

M. Michel Charasse s'est demandé si la rédaction de l'article additionnel proposé ne risquait pas d'avoir un caractère d'injonction au Gouvernement.

A l'article 23 bis, relatif aux objectifs de dépenses par branche, la commission a adopté un amendement tirant les conséquences de l'amendement précédent.

A l'article 23 ter, relatif à l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, la commission a adopté un amendement tendant à limiter la progression de l'ONDAM au taux d'inflation hors tabac.

A l'article 25, relatif au transfert à la CADES de la dette des exercices 1997 et 1998 du régime général, la commission a adopté un premier amendement tendant à préciser qu'à la date fixée pour son terme, la caisse serait dissoute et son patrimoine dévolu à l'Etat.

M. Philippe Adnot a marqué sa réprobation de la méthode consistant à reporter sur les générations futures le poids des déficits actuels, et a déclaré être défavorable à l'adoption de l'article 25 du projet de loi de financement.

M. Jean-Philippe Lachenaud a indiqué qu'il existait d'autres solutions qu'une prolongation de la durée de la CADES.

M. Michel Charasse a fait observer qu'il était illusoire de fixer une date pour la disparition de la CADES.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, est convenu que le transfert de la nouvelle dette du régime général à la CADES ne faisait que reporter la difficulté, mais qu'il fallait bien faire face aux échéances des avances de la Caisse des dépôts et consignations au régime général. Après avoir précisé que le transfert de 87 milliards de francs et la prolongation de la CADES correspondait à une charge d'intérêts supplémentaire de 33 milliards de francs, il a fait valoir que l'autre solution consistant à relever la contribution de remboursement de la dette sociale (CRDS) de 0,5 à 0,7 point, soit un prélèvement supplémentaire sur les ménages de 10 milliards de francs pour 1998, semblait exclue.

La commission a ensuite adopté un second amendement à l'article 25, tendant à prévoir que seule la part du versement de la CADES à l'Etat représentative des intérêts pouvait être imputée au budget général, la part représentative du remboursement du capital étant versée directement au Trésor.

A l'article 26, relatif aux plafonds de trésorerie des régimes autorisés à s'endetter, la commission a adopté un amendement excluant de cette faculté la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

M. René Régnault a rappelé que le Gouvernement, en annonçant aux élus locaux que les taux de cotisation à la CNRACL ne seraient pas augmentés en 1998, avait omis de préciser qu'il proposerait par ailleurs d'autoriser la CNRACL à s'endetter. Il a fait part de son opposition à cette proposition, qui constituerait une dangereuse fuite en avant en mettant à la charge de la CNRACL des frais financiers supplémentaires. Il a annoncé que son groupe s'efforcerait de proposer une solution pour que la CNRACL soit dans la situation d'honorer ses obligations en 1998, sans avoir à s'endetter.

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Article 3

Rédiger comme suit cet article :

I.- Le II. de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :

"L'avoir fiscal non utilisé en application des dispositions de l'article 158 bis du code général des impôts est déduit de l'assiette de la contribution."

II.- Le III de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :

"Les dispositions du II ne sont pas applicables aux produits visés au 2° de l'article 199 septies du code général des impôts."

III.- Les pertes de recettes résultant du II ci-dessus sont compensées à due concurrence par une majoration des taux mentionnés aux I, II et III de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale.

Article 4

Supprimer cet article

Article 5

Rédiger comme suit cet article :

Au dernier alinéa de l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale, supprimer les mots "pour 1997".

Article 6

Dans le I du texte proposé pour l'article L. 245-16 du code de la sécurité sociale par le I de cet article, remplacer le taux de :"2 %" par celui de :"1,5 %".

Article 8

Supprimer cet article

Article 9

Supprimer cet article

Article 10

Rédiger ainsi le paragraphe II de cet article :

II.- A l'article L.137-1 du même code, après les mots : "il est institué", sont insérés les mots : ", jusqu'au 31 décembre 1998,".

Article 11

Supprimer les paragraphes III et IV de cet article.

Article 12

Supprimer cet article

Article 14

Rédiger ainsi cet article :

A l'appui du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le Gouvernement présente un rapport :

- analysant la situation de chacun des régimes spéciaux de retraite en voie d'extinction ;

- déterminant des règles communes pour leur éventuelle absorption par un autre régime de sécurité sociale ;

- et évaluant, pour chacun des régimes concernés, les incidences financières de leur absorption éventuelle.

Article 15

Dans la première ligne du tableau de cet article, remplacer le nombre:

1 034,1

par le nombre:

1 032,7

Article 19

Supprimer cet article

Article 20

Supprimer cet article

Article additionnel après l'article 23

Les budgets de gestion administrative des organismes de sécurité sociale visés à l'article L. 227-1 du code de la sécurité sociale sont limités pour 1998 aux montants atteints en 1997.

Article 23 bis

I.- A la première ligne du tableau de cet article, remplacer le nombre :

678,5

par le nombre :

677,7

II. - A la seconde ligne du tableau de cet article, remplacer le nombre :

755,0

par le nombre :

754,7

III.- A la troisième ligne du tableau de cet article, remplacer le nombre :

50,8

par le nombre :

50,7

IV.- A la quatrième ligne du tableau de cet article, remplacer le nombre :

246,9

par le nombre :

246,7

Article 23 ter

Dans le texte de cet article, remplacer la somme :

613,8 milliards de francs

par la somme :

608 milliards de francs

Article 25

Rédiger comme suit le 1° de cet article :

1° L'article 1er est ainsi modifié :

a) Les mots : "treize ans et un mois" sont remplacés par les mots "dix-huit ans et un mois" ;

b) Il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

"Au terme de son existence prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, le 31 janvier 2014, la Caisse d'amortissement de la dette sociale est dissoute et son patrimoine est dévolu à l'Etat. Cette dévolution du patrimoine fait l'objet d'un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé de l'économie et des finances. Les transferts des biens, droits et obligations de la caisse d'amortissement de la dette sociale qu'elle suppose ne donnent lieu à aucune indemnité ou perception d'impôts, droits ou taxes" ;

Article 25

Dans 3° de cet article, insérer deux alinéas ainsi rédigés :

c) Dans le III, les mots : "au budget général de" sont remplacés par le mot : "à".

d) Le III est complété par un alinéa ainsi rédigé :

"A compter de l'année 1998 et jusqu'à l'année 2008, la part de cette somme correspondant aux remboursements en capital de la dette visée à l'article 105 de la loi de finances pour 1994 est versée au Trésor, sans qu'elle puisse faire l'objet d'un versement au budget général."

Article 26

Supprimer la troisième ligne du tableau de cet article.



1 Rapport général sur le projet de loi de finances pour 1995, n° 79 tome I, pages 58 et suivantes.

2 Rapport n° 385 sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, Tome II, Assurance maladie et accidents du travail, p.58.

3 Stockage et distribution des produits pharmaceutiques et parapharmaceutiques auprès des grossistes-répartiteurs, des pharmaciens d'officine, des hôpitaux et cliniques publics et privés

4 L'article D 242-1 du code de la sécurité sociale fait en réalité référence à un double plafond d'exonération : le plafond général égal à 85 % du plafond de la sécurité sociale et qui inclut "toutes prestations complémentaires de retraite et de prévoyance" et le plafond spécifique de 19 % du plafond de la sécurité sociale pour les "contributions destinées au financement des prestations complémentaires de prevoyance". Aujourd'hui ce plafond représente 31.281 francs par salarié et par an.

5 Fiches de présentation du plan de redressement de la sécurité sociale de novembre 1995.

6 Les contributions de l'employeur destinées au financement pour ses salariés expatriés, soit de la protection sociale de base (par exemple, affiliation à la caisse des Français de l'étranger), soit de la prévoyance complémentaire ne sont pas comprises dans l'assiette de la taxe.

7 Rapport n° 385, tome III, p.27.

8 La CNREBTP n'est pas citée à ce niveau légal dans la mesure où elle bénéficie réglementairement d'un prélèvement sur la fraction de C3S attribuée à l'ORGANIC.

9 Annexe C, recettes et dépenses des régimes de base, page 96. Ces prévisions intègrent les modifications éventuellement apportées au code de la sécurité sociale par le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

10 Rapport AN n° 385, Tome III, Assurance vieillesse p. 41

11 Rapport AN n° 386, p. 76

12 Lettre de l'OFCE n° 167 - 30 septembre 1997 - "Le plafonnement des allocations familiales : question de méthodes."

13 Rapport AN n° 385 - Tome II Assurance maladie et accidents du travail

14 S'ajoutant aux 13,6 milliards de francs versés par le FSV en 1994 et 1995 au titre des charges d'intérêt de la dette.

15 Sans quoi, d'ailleurs, le taux de CRDS aurait été fixé à un niveau plus bas.

16 L'article 14 a prévu que les prestations familiales seraient assujetties à compter de 1997. Pour 90 %, l'assiette des contributions est constituée de revenus d'activité et de remplacement.