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Rapport N°119 sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale


Charles DESCOURS, Sénateur


Commission des Affaires sociales - Rapport N°119 - 1997/1998

Table des matières







N° 119

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 novembre 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, EN NOUVELLE LECTURE,

Par M. Charles DESCOURS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 303, 385, 386 et T.A. 22.

Commision mixte paritaire : 450.

Nouvelle lecture : 446, 454 et T.A. 40.

Sénat : Première lecture : 70, 73, 79 et T.A. 34 (1997-1998).

Commision mixte paritaire : 91 (1997-1998).

Nouvelle lecture : 108 (1997-1998).


Sécurité sociale.

TRAVAUX DE COMMISSION

Réunie le jeudi 27 novembre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen, en nouvelle lecture, du rapport sur le projet de loi n° 108 (1997-1998) de financement de la sécurité sociale pour 1998.

M. Charles Descours, rapporteur,
a tout d'abord rappelé que le Sénat avait proposé, lors de l'examen en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, de réduire le déficit de la sécurité sociale de 33 à 12 milliards de francs en préservant les principes fondateurs de la protection sociale tels qu'ils s'expriment à travers l'universalité des allocations familiales, en contenant l'évolution des prélèvements et en maîtrisant celle des dépenses.

Il a souligné que la commission mixte paritaire, réunie le mercredi 19 novembre, avait échoué, révélant la profondeur des divergences de vues entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait supprimé, en deuxième lecture, le mardi 25 novembre, tous les éléments importants de l'alternative proposée par le Sénat. L'Assemblée nationale avait ainsi rétabli le basculement massif des cotisations d'assurance maladie sur la contribution sociale généralisée (CSG) sans retenir ni l'argumentation du Sénat, ni celle des nombreuses organisations professionnelles qui soulignent qu'aucune mesure compensatrice ne permet à ce jour d'assurer la neutralité de ce basculement.

M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait également rétabli la mise sous condition de ressources des allocations familiales, la diminution de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) et l'injonction d'emprunter faite à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).

Il a souligné que l'Assemblée nationale n'avait, sur les autres articles, retenu aucun des apports du Sénat, allant même jusqu'à supprimer des modifications de précision ou celles qui prévoyaient le dépôt de rapports par le Gouvernement sur la situation des régimes spéciaux de sécurité sociale, le bilan du basculement d'une fraction des cotisations maladie sur la CSG résultant de la loi de financement pour 1997 ou la distribution des médicaments remboursables.

M. Charles Descours, rapporteur, a estimé que l'Assemblée nationale avait en outre supprimé d'utiles apports, tels que l'amendement adopté à l'initiative de M. Jean Chérioux sur le régime des cultes ou celui qui permettait aux personnes qui assurent la garde d'un enfant à domicile dans le cadre de l'AGED de bénéficier d'une formation ou encore l'assouplissement du barème de la taxe sur les dépenses promotionnelles des laboratoires ou enfin la disposition concernant l'opposabilité des objectifs régionaux de dépenses des cliniques privées.

M. Charles Descours, rapporteur, a précisé que l'Assemblée nationale avait également supprimé les deux articles adoptés par le Sénat en faveur des jeunes avocats et des jeunes agriculteurs afin que ces derniers ne soient pas pénalisés par le basculement des cotisations maladie sur la CSG.

M. Charles Descours, rapporteur, a souligné que l'Assemblée nationale n'avait modifié, à son initiative, qu'un seul élément " important " : elle avait abaissé le taux de taxation sur les casinos, réduisant ainsi de 35 millions de francs le montant des prélèvements sociaux que ceux-ci devraient acquitter en 1998.

M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait en revanche accepté deux amendements du Gouvernement d'une exceptionnelle importance.

Il a précisé que le premier amendement procédait à la validation législative de la base mensuelle des allocations familiales pour 1996. Il a indiqué que cette validation, dont l'impact était évalué à 3,5 milliards de francs, avait été introduite dans le projet de loi en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale par un amendement de séance qui n'avait pas pu être examiné par la commission compétente de l'Assemblée nationale ; qu'il apparaissait que le Gouvernement avait considéré cette validation comme acquise lorsqu'il a arrêté l'équilibre du projet de loi de financement. M. Charles Descours, rapporteur, a estimé qu'une telle procédure faisait peu de cas des droits du Parlement et il s'est interrogé sur le sens qu'avait pu revêtir, dans ces conditions, la discussion en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.

Il a ajouté que le Gouvernement, en refusant d'intégrer la revalorisation au titre de 1995 dans le calcul de la base aujourd'hui en vigueur, réalisait une nouvelle et substantielle " économie " sur la branche famille pour l'année 1998 et les années suivantes.

M. Charles Descours, rapporteur, a considéré que le second amendement adopté par l'Assemblée nationale révélait la faiblesse de la position des défenseurs de la santé publique et de l'assurance maladie au sein du Gouvernement.

Il a en effet expliqué que le Gouvernement avait proposé, en nouvelle lecture, un amendement défendu, non par Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, mais par M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui supprimait la taxe de santé publique sur les tabacs instituée par l'article 5, et dont la création au profit de l'assurance maladie constituait le seul point d'accord important entre le Sénat et l'Assemblée nationale.

M. Charles Descours, rapporteur, a conclu que le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture était donc moins satisfaisant que celui qu'elle avait adopté en première lecture. Il a souligné que la disposition essentielle demeurait toutefois la suppression de l'universalité des allocations familiales, qui avait été à nouveau acceptée par l'Assemblée nationale, et à laquelle M. Charles Descours, rapporteur, a proposé de s'opposer solennellement.

Considérant que cette mesure remettait en cause, à travers un principe fondateur de la sécurité sociale, à la fois le socle du contrat social et les principes constitutionnels qui l'ont placée au plus haut de la hiérarchie des normes, M. Charles Descours, rapporteur, a proposé à la commission l'adoption d'une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au projet de loi fondée principalement sur la non-conformité de la mise sous condition de ressources des allocations familiales tant au préambule de la Constitution de 1946 qu'aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

A l'issue de l'intervention du rapporteur, un large débat s'est instauré au sein de la commission.

M. Jean Chérioux a fait part de son étonnement devant la position de l'Assemblée nationale qui n'avait retenu aucun des apports proposés par le Sénat, notamment l'amendement qu'il avait lui-même déposé concernant la diminution des cotisations d'assurance maladie des ministres du culte. Il a considéré que le refus par l'Assemblée nationale de cet amendement résultait sans doute de ce qu'il avait été déposé par un membre de l'opposition.

Evoquant la validation de la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales pour 1996, M. Serge Franchis a jugé inacceptables, dans ces conditions, les leçons de morale infligées par le Gouvernement à l'ancienne majorité au sujet de la non-revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales pour 1995.

M. Jacques Bimbenet a souhaité connaître l'impact exact des taxes sur le tabac adoptées par l'Assemblée nationale.

M. Charles Descours, rapporteur, a rappelé que le Parlement avait choisi d'augmenter particulièrement la taxe sur le tabac à rouler parce que ce dernier était plus cancérigène que les cigarettes traditionnelles et qu'il rencontrait, en raison de son faible prix, un succès considérable auprès des jeunes. Il a considéré que le nouveau dispositif adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture n'allait pas nécessairement se traduire par une augmentation du prix du tabac mais qu'il avait pour conséquence dans l'immédiat d'augmenter de 1,4 milliard de francs le déficit de la sécurité sociale.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a alors résumé ainsi les conséquences des deux amendements proposés par le Gouvernement et adoptés par l'Assemblée nationale : le premier, en validant la base mensuelle des allocations familiales pour 1996, consolidait le déficit au niveau prévu par la loi de financement, le second, en supprimant la taxe de santé publique sur les tabacs, se traduisait par un déficit accru.

M. Charles Descours, rapporteur, a ensuite donné lecture de la motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

A l'issue de l'intervention du rapporteur, un débat portant sur la motion d'irrecevabilité s'est instauré au sein de la commission.

M. Jean Chérioux a suggéré que l'on rappelle dans cette motion que le Gouvernement avait modifié l'équilibre général de la sécurité sociale par deux amendements de séance présentés en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, sans que la commission compétente puisse les examiner.

Mme Joëlle Dusseau a indiqué qu'elle partageait les appréciations de ses collègues sur la suppression -qu'elle a jugé choquante- de la taxe de santé publique sur les tabacs. Elle a ajouté que les efforts accomplis dans la lutte contre ces deux fléaux que constituaient l'alcoolisme et le tabagisme étaient encore insuffisants.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, est intervenu pour apporter une précision : il a indiqué que le ministre de l'économie et des finances avait estimé, lors du débat à l'Assemblée nationale sur l'amendement supprimant la taxe de santé publique, que le nouveau dispositif se traduirait tout de même par une augmentation des prix du tabac dans la mesure où certains paquets de cigarettes verraient leur prix augmenter. Le président a néanmoins considéré que personne ne connaissait le véritable effet sur les prix de la mesure proposée par le Gouvernement.

Mme Joëlle Dusseau a souligné qu'elle était très réservée à l'égard de la motion d'irrecevabilité présentée par le rapporteur. Elle a expliqué que l'universalité des allocations familiales n'était en rien un principe intangible et qu'il était parfois nécessaire de faire évoluer la législation applicable en matière sociale. Elle a rappelé que nombre de familles étaient encore en situation de grande précarité et que la mise sous condition de ressources des allocations familiales allait frapper des familles plutôt privilégiées.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a alors souligné que les plafonds de suppression des allocations familiales étaient fixés par décret et pouvaient donc être modifiés par le pouvoir réglementaire, sans que le Parlement ne soit consulté. Il a rappelé que la mise sous condition de ressources des allocations familiales avait fait l'objet d'un avis défavorable du conseil d'administration de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), à la quasi-unanimité. Il a ajouté qu'il pouvait être opportun de faire référence dans la motion d'irrecevabilité à la décision prise par le conseil d'administration de la CNAF.

M. Alain Vasselle a considéré qu'il y avait un véritable dialogue de sourds entre la majorité et l'opposition sur la question de la mise sous condition de ressources des allocations familiales. Il a estimé que la majorité et le Gouvernement confondaient politique familiale et politique sociale. Il a ajouté qu'une politique familiale ambitieuse pouvait contribuer à un redressement spectaculaire de la natalité, comme en témoignait l'évolution démographique de certains pays d'Europe du nord.

Mme Nicole Borvo a rappelé son opposition à la mise sous condition de ressources des allocations familiales mais a précisé qu'elle ne voterait pas l'exception d'irrecevabilité présentée par le rapporteur. Elle a considéré que les principes fondateurs de la politique familiale auxquels faisait référence la motion avaient déjà été souvent mis à mal depuis 1945, comme en témoignait l'évolution depuis cette date des prestations familiales.

Mme Dinah Derycke a déclaré qu'elle voterait contre la motion présentée par le rapporteur et a jugé, à l'instar de M. Alain Vasselle, qu'il était impossible de trouver un terrain d'entente entre la majorité et l'opposition sur la question de la mise sous condition de ressources des allocations familiales.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté la motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, le Sénat a proposé de réduire le déficit de la sécurité sociale de 33 à 12 milliards de francs en maintenant les principes fondateurs de la protection sociale tels qu'ils s'expriment à travers l'universalité des allocations familiales, en contenant l'évolution des prélèvements et en maîtrisant celle des dépenses.

La commission mixte paritaire, réunie le mercredi 19 novembre, a révélé la profondeur des divergences de vues entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

Celle-ci n'a pas voulu retenir les arguments de la Haute Assemblée, ni sur la nécessité de maintenir l'universalité des allocations familiales, ni sur l'impact mal mesuré du transfert massif des cotisations maladie sur la CSG, les profondes discriminations qui en résulteront pour de nombreux Français et ses conséquences désastreuses sur l'épargne, ni enfin, sur la nécessité de poursuivre la maîtrise de l'évolution des dépenses d'assurance maladie.

La commission mixte paritaire n'a donc pu parvenir à un accord.

En deuxième lecture, le mardi 25 novembre, l'Assemblée nationale a rétabli, pour l'essentiel, le texte qu'elle avait adopté en première lecture. Elle n'a retenu aucun des apports du Sénat, allant même jusqu'à supprimer des modifications de précision ou celles qui prévoyaient le dépôt de rapports par le Gouvernement sur la situation des régimes spéciaux de sécurité sociale, le bilan du basculement d'une fraction des cotisations maladie sur la CSG résultant de la loi de financement pour 1997 ou la distribution des médicaments remboursables.

Elle a aussi supprimé les deux articles adoptés par le Sénat en faveur des jeunes avocats et des jeunes agriculteurs afin que ces derniers ne soient pas pénalisés par le basculement des cotisations maladie sur la CSG, tout en faisant parallèlement un geste en faveur des casinos.

Elle a en revanche accepté deux amendements du Gouvernement d'une exceptionnelle importance.

Le premier révèle que la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 s'est faite sur des bases lacunaires et inexactes dans la mesure où le Gouvernement, à l'évidence, a supposé acquise la validation de la base mensuelle des allocations familiales pour 1996.

Cette validation, dont l'impact est évalué à 3,5 milliards de francs, n'a, pourtant, été introduit dans le projet de loi qu'en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale par un amendement de séance du Gouvernement qui n'a pu être examiné par la commission compétente de l'Assemblée nationale.

En pratiquant de la sorte, le Gouvernement fait peu de cas des droits du Parlement et conduit votre rapporteur à s'interroger sur le sens qu'a pu revêtir, dans ces conditions, la discussion en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.

En outre, en refusant d'intégrer la revalorisation au titre de 1995 dans le calcul de la base aujourd'hui en vigueur, le Gouvernement réalise une nouvelle et substantielle " économie " sur la branche famille pour l'année 1998 et les années suivantes.

Le second révèle la faiblesse de la position des défenseurs de la santé publique et de l'assurance maladie au sein du Gouvernement.

En effet, le Gouvernement a proposé, en deuxième lecture, un amendement défendu, non par Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, mais par M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui supprime la taxe de santé publique sur les tabacs instituée par l'article 5, et dont la création au profit de l'assurance maladie constituait le seul point d'accord important entre le Sénat et l'Assemblée nationale.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture est donc, pour votre commission, encore moins satisfaisant que celui qu'elle avait adopté en première lecture.

L'essentiel demeure toutefois la suppression de l'universalité des allocations familiales, à nouveau acceptée par l'Assemblée nationale, et à laquelle votre commission vous propose de vous opposer solennellement.

L'enjeu de cette mesure ne peut en effet être réduit aux seules " économies " qu'elle entraînerait pour la branche. Cette mesure remet en cause, à travers un principe fondateur de la sécurité sociale, à la fois le socle du contrat social et les principes constitutionnels qui l'ont placé au plus haut de la hiérarchie des normes : votre commission considère que la mise sous condition de ressources des allocations familiales est contraire à la Constitution.

Dans la mesure où cette disposition constitue un élément essentiel déterminant les conditions de l'équilibre de la sécurité sociale soumis au Parlement, votre commission vous propose d'adopter une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité à l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Approbation du rapport

En première lecture, le Sénat, par cohérence avec les profondes modifications apportées aux différents articles du projet de loi, avait substitué au rapport du Gouvernement annexé au présent article ses propres orientations autour des trois axes suivants : sauvegarder la politique familiale, contenir l'aggravation des prélèvements sociaux et rétablir un véritable objectif de maîtrise des dépenses.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le rapport tel qu'elle l'avait adopté, annexé à l'article premier en première lecture, sous réserve de deux modifications.

D'une part, le Sénat, en toute logique, n'avait pu prétendre que ses propres orientations annexées à l'article premier pouvaient constituer le " rapport du Gouvernement présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier ". Aussi avait-il titré ce rapport " rapport sur les orientations... (le reste sans changement) ".

C'est ce titre que l'Assemblée nationale a conservé tout en rétablissant le corps du rapport. La doctrine pourra commenter savamment cette évolution terminologique. Le Parlement, du moins l'Assemblée nationale, aura approuvé non pas un rapport du Gouvernement mais un rapport qu'elle a fait sien, qui comprend toutefois de la part du Gouvernement, un ensemble impressionnant sinon d'engagements, du moins de souhaits et d'annonces de réflexion.

D'autre part, sur proposition de MM. Jean-Michel Dubernard et Bernard Accoyer, l'Assemblée nationale a complété le rapport annexé en y insérant la référence à " un effort tout particulier(...) en matière de périnatalité ".

Article premier bis
Dépôt d'un rapport sur la situation des régimes spéciaux de sécurité sociale

Introduit par le Sénat sur proposition de votre commission, cet article additionnel avait pour objet de compléter l'information du Parlement sur la situation et l'évolution des régimes spéciaux.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article en nouvelle lecture, l'estimant superfétatoire. Il est vrai que de nombreuses informations existent sur les régimes spéciaux tant dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale que dans les annexes c et e du projet de loi ou encore dans les différents rapports de la Cour des Comptes.

Cet exemple confirme un des défauts de l'information jointe au projet de loi de financement : volumineuse, dispersée, parfois hétérogène voire incohérente, souvent insuffisante sur l'essentiel.

Au demeurant, en demandant un tel rapport qui n'avait pas vocation à se substituer à l'information parcellaire émise chaque année, le Sénat souhaitait disposer, pour la suite de ses travaux, d'une réflexion dont il est sûr, compte tenu de la gravité du problème dont s'agit, qu'elle est déjà conduite au sein du Gouvernement et de son administration.

Art. 3
Taux de la CSG et suppression des cotisations d'assurance maladie

Sur proposition de sa commission des Affaires sociales, le Sénat, en première lecture, a supprimé cet article portant basculement massif des cotisations d'assurance maladie vers la CSG.

Cette opération est en effet apparue à la commission :

- mal évaluée, mal préparée et mal concertée au regard notamment des transferts financiers considérables qu'elle entraîne entre les différentes catégories d'assurés ;

- prématurée par son ampleur alors que la mise en place de l'assurance maladie universelle n'est pas dotée d'un calendrier précis et que la réflexion sur la nécessaire réforme des cotisations patronales n'a pas avancé ;

- hétérogène et confuse dans ses objectifs dès lors que se surajoutent une préoccupation financière -procurer des recettes nouvelles à la CNAMTS-, une volonté de " justice " conduisant à un accroissement massif des prélèvements sur l'épargne, un choix conjoncturel : celui de relancer la consommation en distribuant du pouvoir d'achat aux seuls actifs salariés, une ambition politique enfin : faciliter, ce faisant, la négociation du passage aux " 35 heures ".

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli son texte initial sous réserve de plusieurs modifications rédactionnelles et de précision quant à l'entrée en vigueur du dispositif.

S'agissant des modifications rédactionnelles, sur proposition de sa commission, l'Assemblée nationale a d'une part corrigé une curiosité du texte adopté en première lecture qui faisait figurer, dans l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale concernant le taux de la CSG, un dispositif de majoration des indemnités maladie journalières de longue durée destiné précisément à compenser leur taxation à la CSG. Elle a d'autre part, sur proposition du Gouvernement, supprimé le gage de l'exonération, introduite en première lecture, des contrats d'assurance vie souscrits au bénéfice des personnes handicapées.

S'agissant des conditions d'entrée en vigueur de la majoration de la CSG, l'Assemblée nationale a apporté deux précisions. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture permettait de faire porter le nouveau taux de 7,5 % de la CSG sur les revenus de l'épargne contractuelle inscrits en compte ou versés à compter du 1er janvier 1998 pour leur part acquise ou constatée à compter du 1er janvier 1997. La modification apportée sur proposition de sa commission, en nouvelle lecture, supprime cette rétroactivité : le taux majoré ne s'appliquera qu'à la part acquise à compter du 1er janvier 1998 et, le cas échéant, constatée à partir de cette même date.

En outre, sur proposition à titre individuel de M. Alfred Recours, l'Assemblée nationale a précisé que l'exonération de CSG dont bénéficient les avoirs fiscaux non restitués s'appliquerait aux avoirs rattachés aux dividendes perçus à compter du 1er janvier 1997.

Enfin, sur proposition de MM. Augustin Bonrepaux et Jean-Pierre Dufau, l'Assemblée nationale a ramené de 75 % à 68 % la fraction du produit brut des jeux automatiques des casinos supportant la CSG. La perte de recettes résultant de cette disposition devrait s'établir à 35 millions de francs.

Art. 3 bis A
Réductions de l'assiette de la CSG applicable aux jeunes agriculteurs

Introduit par le Sénat, à l'initiative de M. Gérard César, cet article additionnel a instauré, en faveur des jeunes agriculteurs qui s'installent, un abattement dégressif de CSG, à l'instar de celui dont ils bénéficiaient en matière de cotisations maladie.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article au motif qu'il n'y avait pas lieu de " morceler ainsi la CSG ".

Votre rapporteur observe que le taux élevé qui serait atteint par la CSG en application de l'article 3 et sa majoration brutale conduisent nécessairement à des interrogations quant à l'assiette de ce prélèvement.

Art. 3 bis
Dépôt d'un rapport sur la modification de l'assiette des cotisations sociales à la charge des employeurs

Cet article introduit par l'Assemblée nationale en première lecture prévoit un rapport analysant les modifications de l'assiette des cotisations patronales.

En première lecture, le Sénat a souhaité compléter cet article en prévoyant un bilan du transfert des cotisations maladie vers la CSG décidé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997. Ce bilan, en année pleine, précis et exhaustif, lui a semblé un préalable raisonnable avant d'entamer la nouvelle étape accélérée que propose l'article 3 du projet de loi. Force est de constater en effet que l'évaluation du basculement décidé pour 1998 par l'article 3 s'est faite sur une " extrapolation de la situation de 1996 ".

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet ajout au motif que le document demandé existe déjà sous la forme " d'une partie de l'annexe b jointe au projet de loi ".

Or, cette annexe b (" mise en oeuvre des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 ") publiée en octobre 1997 consacre quatre pages à la " réforme du financement de la sécurité sociale " rappelant longuement les dispositions votées par le Parlement (dans l'hypothèse probablement où ce dernier les aurait oubliées) avant de consacrer deux paragraphes de trois lignes chacun à l'évaluation des flux financiers.

Votre rapporteur a quelque difficulté à concevoir que le bilan demandé et les notules de l'annexe b puissent être considérés comme redondants.

Art. 4
Déplafonnement des cotisations d'allocations familiales des employeurs et des travailleurs indépendants

En première lecture, le Sénat avait adopté un dispositif plus progressif de suppression du plafonnement partiel subsistant pour les cotisations personnelles d'allocations familiales des employeurs et travailleurs indépendants, afin d'en atténuer la charge pour les intéressés en 1998.

Considérant en effet que ce déplafonnement allait se traduire par une charge supplémentaire non négligeable pour les personnes concernées, le Sénat avait prévu que les taux de cotisations qui sont aujourd'hui de 4,9 % sur la part déplafonnée et de 0,5 % sur la part plafonnée seraient fixés respectivement à 5,15 % et 0,25 % en 1998, selon un dispositif transitoire. En 1999, le déplafonnement aurait été total et le taux de 5,4 % aurait porté sur l'intégralité du revenu.

Le Sénat avait accepté ce déplafonnement progressif qui lui avait semblé cohérent avec sa position à l'article 19 de refus de la mise sous condition de ressources des allocations familiales.

L'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture le texte adopté par elle en première lecture.

Art. 5
(Art. L. 245-13 nouveau du code de la sécurité sociale)
Création d'une taxe de santé publique sur les tabacs

Cet article proposait, dans le projet de loi initial, la création d'une taxe de santé publique sur les tabacs affectée à l'assurance maladie.

L'Assemblée nationale et le Sénat ont, en première lecture, manifesté leur accord à la création de cette taxe, pour trois raisons :

1. en contribuant à la hausse des prix du tabac, cette taxe aura un effet dissuasif sur la consommation de tabac ;

2. son produit étant directement et intégralement affecté à l'assurance maladie, elle constituera une recette d'appoint pour la sécurité sociale ;

3. son taux étant fixé en loi de financement de la sécurité sociale, il pourrait être modulé au cours des années en fonction du seul souci de la protection de la santé publique.

L'Assemblée nationale et le Sénat s'étaient aussi mis d'accord sur le principe d'une taxation additionnelle du tabac à rouler, actuellement moins taxé que les cigarettes, car il exerce, en raison de son prix, un attrait grandissant chez les jeunes. Or, compte tenu de sa teneur en nicotine et en goudrons, le tabac à rouler favorise une dépendance précoce et aggravée.

Un seul point séparait les deux assemblées : le taux de la taxe, que le Sénat préférait plus élevé. Dans son rapport n° 454, M. Claude Evin, rapporteur pour l'assurance maladie et les accidents du travail de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, lui proposait ainsi de rétablir les taux qu'elle avait adoptés en première lecture.

Le Gouvernement, finalement, ne l'a pas entendu ainsi. M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a en effet défendu un amendement du Gouvernement au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 présenté au nom de M. Lionel Jospin par Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, supprimant la taxe de santé publique qu'il instituait.

Cet amendement est inacceptable, car il supprime les trois avantages principaux de la taxe de santé publique sur les tabacs qui avaient fait l'accord de l'Assemblée nationale, du Sénat, et de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, auteur, au nom du Gouvernement, du projet de création de la taxe :

1. il ne contribue pas directement à la hausse des prix du tabac, M. Dominique Strauss-Kahn ayant annoncé à l'Assemblée nationale que " le droit de consommation sera gelé en 1998 " (compte rendu analytique officiel, troisième séance du mardi 25 novembre 1997). Ainsi, même si le Gouvernement annonce un réforme ultérieure des droits de consommation, il semble renoncer dans l'immédiat à la politique de hausse des prix du tabac menée sans interruption par les gouvernements successifs, quelle que soit leur appartenance politique, depuis l'adoption de la loi n° 91-32 dite " loi Evin " ;

2. il prévoit qu'en remplacement de la taxe de santé publique sur les tabacs, une fraction supplémentaire des droits de consommation sur le tabac sera affectée à l'assurance maladie par " la loi de finances pour 1998 ". M. Dominique Strauss-Kahn a annoncé que le Gouvernement proposerait ainsi de porter de 6,39 % à 9,1 % la fraction des droits de consommation affectée à l'assurance maladie, parallèlement à une réforme des droits de consommation aux contours imprécis. Or, le projet de loi de finances est actuellement en discussion devant le Parlement. Il ne contient aucune mesure de ce type et le Gouvernement ne l'a pas davantage introduite par voie d'amendement, ni devant l'Assemblée nationale, ni au Sénat.

Dans l'immédiat, l'article 5 tel qu'il est issu des débats de l'Assemblée nationale du 25 novembre remet en cause une recette d'au moins 1,4 milliard de francs pour l'assurance maladie et aggrave donc à due concurrence le déficit prévisionnel de la sécurité sociale pour 1998 ;

3. l'article 5 renonce désormais à ce que la politique des prix du tabac soit guidée par de seules préoccupations de santé publique. On pourrait même dire qu'il exclut les préoccupations de santé publique dans la fixation des prix du tabac : ce n'est pas en effet faire un mauvais procès à l'administration de l'économie et des finances que de constater que les crédits ouverts en loi de finances au titre de la lutte contre le tabagisme représentent 0,006 % des droits de consommation sur le tabac perçus par l'Etat.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission ne comprend pas que l'Assemblée nationale, à défaut de se ranger aux arguments du Gouvernement, ait toutefois adopté l'amendement qu'il proposait.

Art. 6
(Art. L. 245-14 à L. 245-16 du code de la sécurité sociale)
Prélèvements sociaux sur les produits du patrimoine et les produits du capital

En première lecture, le Sénat, conscient de la multiplication des ponctions opérées par le projet de loi sur l'épargne, avait, sur proposition de sa commission des Affaires sociales, souhaité exonérer de l'extension de l'assiette du prélèvement de 2 % CNAF-CNAVTS, les produits d'épargne longue populaire que sont l'épargne logement et l'assurance vie et, sur proposition de M. Claude Huriet, les produits de l'épargne salariale.

Enfin, sur proposition de M. Roland du Luart, le Sénat avait sous certaines conditions supprimé le caractère rétroactif du dispositif s'appliquant aux plus-values.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte voté par elle en première lecture sous réserve d'une précision identique à celle apportée à l'article 3, s'agissant de l'épargne contractuelle.

Art. 7
Augmentation de la taxation des dépenses promotionnelles des laboratoires pharmaceutiques

En vue de diminuer les dépenses promotionnelles des laboratoires et d'assurer une recette supplémentaire de 300 millions de francs pour l'assurance maladie, cet article vise à accroître la taxation des dépenses promotionnelles engagées par l'industrie pharmaceutique.

Le Sénat, tout en préservant le rendement des mesures qu'il prévoit, a apporté trois modifications à cet article :

- il a abaissé de 40 à 30 % le montant de l'abattement sur l'assiette de la taxe en faveur des médicaments génériques en raison de l'étroitesse de la liste de médicaments génériques choisie comme référence ;

- il a substitué au barème et aux taux prévus par l'Assemblée nationale un barème et des taux moins sévères, afin de respecter l'existence d'une politique conventionnelle dont l'objectif principal est le bon usage du médicament ;

- il a gagé la perte de recettes induite par la modification du barème et du taux par un renvoi à la politique conventionnelle et aux remises versées par les industriels à l'assurance maladie.

L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a accepté de ramener à 30 % le montant de l'abattement sur l'assiette de la taxe en faveur des médicaments génériques.

Elle a aussi accepté le gage renvoyant à la politique conventionnelle, qui fera malheureusement double emploi avec la taxation des dépenses, puisqu'elle a rétabli le barème et les taux qu'elle avait précédemment adoptés. Une incitation à l'effort ne peut en effet être utile que si la sanction est évitable.

Art. 8
(Art. L. 245-6-1 à L. 245-6-4 du code de la sécurité sociale)
Création d'une contribution sur les ventes directes des laboratoires pharmaceutiques

Cet article institue une taxe sur les ventes directes de médicaments réalisées par l'industrie pharmaceutique auprès des officines de pharmacie.

Dans le projet initial, le taux de la taxe sur les ventes directes ainsi instituée était fixé à 6,63 % du chiffre d'affaires hors taxe réalisé à ce titre.

Conscient du fait que, compte tenu de son taux, cette taxe allait supprimer toute vente directe, le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a proposé à l'Assemblée, qui l'a suivi, de ramener ce taux à 2,5 %. En contrepartie, elle a procédé à une augmentation de 0,22 % des taux de la contribution dite des grossistes répartiteurs, assurant ainsi un véritable rendement à la mesure prévue par le projet de loi.

Estimant qu'une taxation nouvelle, qui emportera de graves conséquences économiques, ne saurait être préférée dans l'immédiat, à une réflexion préalable sur la configuration optimale du marché de la distribution des médicaments, le Sénat a substitué à la taxation prévue par cet article 8 du projet de loi une disposition qui prévoit le dépôt d'un rapport du Gouvernement sur la distribution de médicaments.

L'Assemblée nationale a rétabli, en nouvelle lecture, son texte initial.

Art. 9
Validation des taux de majorations applicables à la cotisation due au titre des accidents du travail

Cet article, dans sa version initiale, proposait de valider des décisions découlant de l'arrêté pris le 27 décembre 1996 pour fixer les taux de majorations permettant de calculer le taux net de la cotisation due au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles pour 1997.

En première lecture, l'Assemblée nationale a complété l'article par des dispositions modifiant l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale afin d'éviter, à l'avenir, des contentieux identiques à celui qui fait l'objet de la mesure de validation. Le nouveau dispositif prévoit, d'une part, une procédure et un calendrier précis pour la fixation des taux de cotisations de la branche accidents du travail et, d'autre part, le principe selon lequel cette dernière doit respecter les objectifs votés par le Parlement dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale.

Pour des raisons de principe tenant à son attachement au paritarisme et à l'autonomie de gestion de la branche des accidents du travail, le Sénat a supprimé cet article.

La commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a proposé le rétablissement du dispositif permanent qu'elle avait adopté en première lecture.

Mais elle a aussi proposé, pour le volet de l'article concernant la validation des décisions prises sur le fondement de l'arrêté du 27 décembre 1996, de retenir une méthode " interprétative " ainsi justifiée par le rapporteur, M. Alfred Recours : " Pour autant, il ne s'agit pas de valider de manière trop générale, par respect de la séparation des pouvoirs et de l'indépendance du juge qui est en instance de statuer. La nouvelle rédaction proposée est donc plus souple puisqu'elle procède à la validation par voie de disposition interprétative. Il s'agit ainsi d'une mesure conservatoire ne préjugeant pas d'une modification future de l'assiette des cotisations patronales, qui ne doit pas reposer exclusivement sur la masse salariale mais aussi sur la valeur ajoutée des entreprises. "

Appréciant à sa juste valeur la subtilité de l'argumentation développée par le rapporteur, mais craignant qu'elle ne coûte 1,7 milliard de francs à l'assurance maladie, M. Claude Bartolone, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a remplacé, par voie de sous-amendement à l'amendement de la commission, la " validation interprétative " proposée par la commission par une disposition de validation " claire et complète " (exposé des motifs du sous-amendement n° 109) qui ne fait que reprendre le texte initial du projet de loi.

Art. 10
(Art. L. 137-1 à 137-4 du code de la sécurité sociale)
Augmentation du taux de la taxe sur les contributions patronales au financement des garanties complémentaires de prévoyance

En première lecture, le Sénat avait supprimé le paragraphe II de cet article qui portait de 6 à 8 % le taux de la taxe sur les contributions patronales au financement des garanties complémentaires de prévoyance. Il avait en effet considéré qu'une telle augmentation aggraverait les charges pesant sur les entreprises et pénaliserait davantage un type de protection complémentaire dont la Haute Assemblée souhaitait au contraire le développement.

L'Assemblée nationale a restauré le paragraphe II dans la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture et a donc rétabli l'augmentation à 8 % du taux de la taxe sur les contributions patronales au financement des garanties complémentaires de prévoyance.

Art. 11
(Art. L. 139-2 du code de la sécurité sociale)
Neutralisation de la seconde répartition de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) pour 1997 et affectation à la CNAMTS et à la CNAVTS des ressources supplémentaires ainsi dégagées

Cet article propose d'utiliser, à titre exceptionnel, les réserves de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) pour financer une partie du déficit du régime général et d'affecter prioritairement à la CNAMTS les recettes perçues au titre de la répartition de la CSG et des droits sur les alcools visés par le 2° de l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale.

Le Sénat avait accepté, compte tenu de son caractère exceptionnel, l'utilisation des réserves de la C3S pour financer une partie du déficit du régime général.

Il avait en revanche jugé inacceptable le paragraphe IV de cet article qui modifiait le régime des versements au profit de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs non salariés (CANAM).

Le Sénat avait en effet estimé qu'il s'agissait là d'une remise en cause d'une disposition adoptée en 1996, dans le cadre de l'article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, visant à faire figurer la CANAM, comme la CNAMTS, parmi les bénéficiaires prioritaires de la répartition du produit de la CSG maladie et des droits sur les alcools.

Le Sénat avait également considéré que cette disposition privait de manière inéquitable la CANAM d'une partie du produit d'une contribution acquittée par ses ressortissants au moment même où le produit de la CSG se voyait multiplié par deux du fait de l'article 3.

Le Sénat avait donc choisi une nouvelle rédaction du paragraphe IV de cet article prévoyant qu'" à titre exceptionnel, le solde du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés, constaté après application des dispositions visées aux I, II et III du présent article, est affecté, à hauteur d'un milliard de francs, au régime d'assurance maladie des travailleurs salariés ".

L'Assemblée nationale a rétabli le IV et l'ensemble de cet article dans la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture.

Art. 12
(Art. 134-5-1 nouveau du code de la sécurité sociale)
Calcul de la compensation due par la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) à la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAMTS)

Le Sénat avait supprimé cet article qui proposait d'appliquer aux régimes spéciaux des clercs et employés de notaires et de la Banque de France les règles de la compensation bilatérale de droit commun en matière de risques maladie et maternité.

Le Sénat avait en effet jugé que la mise en oeuvre de cet article allait accroître les prélèvements sur le régime des clercs et employés de notaires, déjà fragilisé ; il avait également estimé que cette mesure était uniquement justifiée par la volonté du Gouvernement de rééquilibrer le régime général, au risque de compromettre durablement l'équilibre financier du régime des clercs et employés de notaires.

L'Assemblée nationale a rétabli cet article dans la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture.

Art. 13
(Art. L. 721-3, L. 721-4, L. 721-6, L. 721-8-1, L. 721-10, L. 721-11 et L. 721-18 du code de la sécurité sociale)
Intégration financière de la CAMAVIC dans le régime général

Le Sénat avait estimé que l'augmentation importante des cotisations d'assurance vieillesse des ministres des cultes résultant de l'intégration financière de la CAMAVIC dans le régime général aurait dû être compensée par la baisse des cotisations d'assurance maladie liées à la réforme du régime d'assurance maladie des ministres des cultes (CAMAC), lesdites cotisations étaient actuellement supérieures à celles du régime général.

Sur proposition de M. Jean Chérioux, le Sénat avait donc complété le texte proposé pour l'article L. 721-3 du code de la sécurité sociale par une phrase précisant que le décret fixant les taux et les bases forfaitaires de cotisations pour le régime d'assurance vieillesse des cultes devait également déterminer les modalités de la diminution du taux des cotisations du régime d'assurance maladie des ministres des cultes (CAMAC).

L'Assemblée nationale a supprimé cette disposition introduite par le Sénat et rétabli en conséquence le texte adopté par elle en première lecture.

Art. 13 bis
(Art. L. 723-6-3 et L. 723-16 du code de la sécurité sociale)
Exonération de cotisations des avocats en début et en fin de carrière

Cet article introduit par le Sénat, sur proposition de MM. Bernard Seillier et Paul Blanc, visait à insérer dans le code de la sécurité sociale un article L. 723-6-3 donnant à la caisse nationale des barreaux français, qui gère le régime d'assurance vieillesse des avocats, la possibilité de prévoir dans ses statuts l'exonération des cotisations des jeunes avocats pendant leur trois premières années d'exercice, d'une part, et la dispense de cotisation des avocats ayant atteint l'âge à partir duquel ils peuvent bénéficier d'un droit à pension à taux plein, d'autre part.

L'article 13 bis proposait en outre de modifier l'article L. 723-16 du code de la sécurité sociale pour étendre au régime complémentaire d'assurance vieillesse des avocats l'exonération et la dispense de cotisation susmentionnées.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article.

Art. 14
Suppression du régime spécial de l'ancienne chambre de commerce et d'industrie de Roubaix

Sur proposition de M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des Finances, le Sénat avait complété cet article par un paragraphe IV prévoyant la présentation par le Gouvernement, à l'appui du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, d'un rapport analysant la situation de chacun des régimes spéciaux de retraite en voie d'extinction, déterminant des règles communes pour leur éventuelle absorption par un autre régime de sécurité sociale et évaluant, pour chacun des régimes concernés, les incidences financières de leur absorption éventuelle.

L'Assemblée nationale a supprimé cette disposition introduite par le Sénat.

Art. 14 bis A nouveau
Validation de la base mensuelle du calcul des allocations familiales pour 1996

Introduit par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, cet article additionnel procède à la validation législative de la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF) qu'il fixe à 2.078,97 francs pour la période allant du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1996.

Cet article est le résultat d'un amendement de séance présenté par le Gouvernement lors de l'examen du texte en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale : la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales n'a même pas eu la possibilité de l'examiner.

Pourtant, cet article additionnel revêt une importance considérable.

Le Conseil d'Etat a annulé en mars 1997 la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales pour 1995 au motif que son montant (+ 1,2%) était inférieur à l'augmentation des prix en moyenne annuelle hors tabac, soit 1,7 %, chiffre qui aurait dû être retenu.

L'actuel Gouvernement s'était engagé à procéder, avant la fin de l'année 1997, à une revalorisation rétroactive dont le coût était estimé à 550 millions de francs1(*).

Or, le Gouvernement feint de s'apercevoir aujourd'hui que la revalorisation de 1995 aura naturellement un effet de base pour les années suivantes. Le coût total de cet effet est aujourd'hui estimé par le Gouvernement à 3,5 milliards de francs pour les années 1996 à 1998.

Celui-ci propose donc de " figer " législativement le montant de la BMAF au niveau effectivement atteint en 1996 afin d'éviter de devoir financer les conséquences de cette revalorisation sur les années suivantes.

Force est de constater en effet que le coût annoncé de 550 millions de francs pour 1997 au titre de la revalorisation de la BMAF en 1995 et l'absence de tout impact de cette mesure en 1998 supposaient acquise la présente validation qui ne figurait pourtant pas dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale : l'information qui a été donnée au Parlement était donc parfaitement inexacte.

En pratiquant de la sorte, le Gouvernement fait peu de cas des droits du Parlement et conduit votre rapporteur à s'interroger sur le sens qu'a pu revêtir, dans ces conditions, la discussion en première lecture du projet de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.

Selon l'exposé sommaire de l'amendement du Gouvernement déposé à l'Assemblée nationale, l'absence d'une telle validation aurait dû être compensée " soit par une augmentation des cotisations sociales affectées à la branche famille difficilement envisageable dans la conjoncture actuelle, soit par des mesures d'économies sur les prestations dont les familles auraient à pâtir ".

Or, précisément les familles ont " pâti " des dispositions figurant dans le projet de loi notamment en raison de la mise sous condition de ressources des allocations familiales. On ne peut, en outre, que constater que cette validation permet au Gouvernement de nouvelles " économies " sur la branche famille au titre non seulement des exercices passés non régularisés, mais encore des exercices à venir et singulièrement de l'exercice 1998.

Art. 14 bis
Conséquence des amendements proposés aux articles 19 et 20
du projet de loi

Pour des raisons qui sont rappelées ci-après, le Sénat avait supprimé les articles 19 et 20 prévoyant la mise sous condition de ressources des allocations familiales et la diminution de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED).

En conséquence, et afin de ne pas accroître le déficit de la branche famille, le Sénat avait adopté un article additionnel 14 bis instituant, à titre exceptionnel et pour la seule année 1998, une majoration de 0,1 point du taux de la contribution sociale généralisée affectée à la branche famille.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article introduit par le Sénat.

Art. 15
Prévisions de recettes

En première lecture, sur amendement de la commission des Affaires sociales, le Sénat avait tiré les conséquences de ses votes sur les prévisions de recettes figurant à cet article.

Les cotisations effectives ont été majorées de 154,5 milliards de francs (soit une majoration de 154,7 milliards de francs résultant du rejet du basculement des cotisations d'assurance maladie vers la CSG à l'article 3 et une diminution de 0,15 milliard de francs en conséquence de l'entrée en vigueur progressive du déplafonnement des cotisations familiales des professions indépendantes à l'article 4).

Les impôts et taxes ont été minorés de 156,1 milliards de francs (diminution de 159,6 milliards de francs résultant du rejet de l'article 3, de 1,8 milliard de francs résultant des amendements adoptés à l'article 6, de 0,3 milliard de francs résultant du refus à l'article 8 de la contribution sur les ventes directes des laboratoires pharmaceutiques, de 0,5 milliard de francs résultant du rejet de l'article 10, majoration de 4,6 milliards de francs au titre de l'article 14 bis et de 1,5 milliard de francs au titre de la majoration de la taxe sur les tabacs à l'article 5).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli les prévisions de recettes adoptées par elle en nouvelle lecture.

Du fait, cependant, de la modification apportée à l'article 5 du projet de loi, qui renvoie désormais à un amendement à venir sur le projet de loi de finances pour 1998 le soin de fixer le produit des droits sur les tabacs affecté à la CNAMTS en 1998, les prévisions figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, au moment où elle ont été votées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture et au moment où le Sénat les examine à son tour, comportent une recette " virtuelle ", sans base légale, à hauteur de 1,4 milliard de francs.

Art. 19
(Art. L. 521-1, L. 755-11, L. 755-3 et L. 755-10 du code de la sécurité sociale)
Mise sous condition de ressources des allocations familiales

Le Sénat avait supprimé cet article qui introduit une condition de ressources pour l'attribution des allocations familiales.

Le Sénat avait en effet jugé que cet article remettait en cause l'universalité des allocations familiales, principe fondateur de notre politique familiale. Il avait également considéré que cette mesure transformait la politique familiale en une simple politique sociale à vocation redistributive, ouvrait la voie à l'instauration de conditions de ressources pour d'autres branches de la sécurité sociale et risquait de conduire des parts croissantes de la population à se détourner d'une protection sociale dont elles ne percevraient plus les prestations et donc le bien-fondé.

L'Assemblée nationale a rétabli cet article dans la rédaction retenue en première lecture, sous réserve d'une modification apportée pour coordination, afin d'étendre aux allocations versées dès le premier enfant dans les départements d'outre-mer la disposition relative à la prise en compte, dans les meilleurs délais, des événements susceptibles de modifier le revenu des allocataires.

Art. 20
(Art. L. 842-2 du code de la sécurité sociale)
Réduction du taux de prise en charge des cotisations sociales par l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED)

Le Sénat avait supprimé cet article qui réduit le taux de prise en charge des cotisations sociales par l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED).

Le Sénat avait en effet estimé que cette réduction constituait une indéniable régression pour les femmes qui travaillent dans la mesure où l'AGED leur permettait de mieux concilier vie professionnelle et vie familiale et remédiait partiellement au nombre insuffisant de places de crèches dans certaines agglomérations.

Le Sénat avait en outre considéré que cet article risquait d'avoir des conséquences particulièrement dommageables sur l'emploi et allait encourager le développement du travail illégal, ce qui se traduirait par une diminution sensible des rentrées de cotisations sociales pour l'ensemble des branches de la sécurité sociale.

Enfin, le Sénat avait jugé regrettable l'introduction par l'Assemblée nationale d'une nouvelle condition de ressources pour les prestations familiales.

L'Assemblée nationale a rétabli cet article dans la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture.

Art. 20 bis
(Art. L. 842-1 du code de la sécurité sociale)
Formation professionnelle des personnes gardant des enfants à domicile

Cet article, introduit par le Sénat à l'initiative de M. Dominique Braye, avait pour objet d'ouvrir un droit à la formation professionnelle aux employés gardant des enfants à domicile et dont les employeurs sont bénéficiaires de l'AGED.

La loi n° 96-63 du 29 janvier 1996 en faveur du développement des emplois de services aux particuliers a mis en place une obligation légale de financement des actions de formation des employés de maison au moyen d'une cotisation versée par l'employeur égale à 0,15 % du salaire.

Cependant, très peu de personnes employées dans le cadre de l'AGED bénéficient, pour le moment, d'une telle formation.

En inscrivant dans la loi le principe d'un droit à une formation adaptée, le Sénat souhaitait favoriser la professionnalisation des emplois de garde d'enfants à domicile, qui sont de véritables emplois. Une formation professionnelle aurait en effet permis aux personnes employées d'améliorer leurs compétences et de valoriser leur emploi tout en assurant un meilleur bien-être de l'enfant.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article introduit par le Sénat.

Art. 21
Création d'un fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux

Cet article institue un fonds d'accompagnement social pour la modernisation chargé d'accorder des aides aux personnels hospitaliers à l'occasion des restructurations.

Le Sénat, considérant que les opérations de restructuration ne seraient pas achevées en cinq ans, surtout si elles sont reportées à l'achèvement d'une procédure de refonte des schémas régionaux d'organisation sanitaire, avait porté de cinq à sept ans la durée d'existence de ce fonds.

Il avait aussi élargi aux personnels des établissements de santé le champ de ses bénéficiaires.

L'Assemblée nationale a repoussé ces deux modifications et a rétabli son texte initial.

Alors que les restructurations des établissements privés de santé ont une influence directe sur la maîtrise de l'évolution des dépenses d'assurance maladie, elle a en effet contesté leur " intérêt public ".

Art. 22
(Art. L. 162-22-1 et L. 162-22-2 du code de la sécurité sociale)
Objectifs quantifiés régionaux des cliniques privées

Cet article vise à modifier l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée afin de prévoir les modalités de déclinaison régionale de l'objectif quantifié national des cliniques privées.

Outre, une modification de nature purement formelle, que l'Assemblée nationale a rejeté, le Sénat avait prévu que l'opposabilité des objectifs quantifiés régionaux des cliniques privées serait limitée au cas de non-respect de l'objectif national. Il avait en effet estimé qu'une opposabilité généralisée des objectifs régionaux serait de nature à induire, sans aucun bénéfice pour l'assurance maladie, des disparités tarifaires régionales que le dispositif de régulation nationale mis en place à partir de 1991 avait réussi à supprimer. L'Assemblée nationale a rétabli son texte initial.

Art. 23 bis A
Encadrement des dépenses du secteur médico-social

Cet article additionnel, adopté par le Sénat en première lecture, vise à mettre en place un mécanisme provisoire de régulation des dépenses du secteur médico-social dans l'attente de la révision de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales.

Lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, l'an dernier, le Sénat avait adopté un article additionnel identique. Il avait accepté d'y renoncer en commission mixte paritaire, ayant reçu l'assurance que la loi du 30 juin 1975 serait modifiée dans l'année.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article additionnel au motif de " l'absence d'outils adaptés " qui permettraient d'estimer correctement les besoins sociaux et médico-sociaux sur le plan local et d'évaluer précisément l'activité des établissements au regard de leurs coûts à partir de référentiels de bonne pratique et de bonne gestion.

C'est oublier que dans les autres secteurs de dépenses de l'assurance maladie, qui sont soumis à des dispositions de régulation depuis de nombreuses années, l'incitation à développer des outils d'évaluation a résulté de la mise en place d'un mécanisme de maîtrise des dépenses...

Art. 23 bis
Fixation des objectifs de dépenses par branche

En première lecture, le Sénat sur proposition de sa commission, avait tiré les conséquences à cet article des votes intervenus, d'une part aux articles 19 et 20 tendant au maintien de l'universalité des allocations familiales et du dispositif d'aide à la création d'emplois familiaux (AGED) (majoration des dépenses de 4,7 milliards de francs) et, d'autre part, à l'article 23 ter (voir ci-dessous) (diminution de l'ONDAM de 3,5 milliards de francs).

Toujours sur proposition de sa commission, le Sénat avait procédé à un abattement sur les objectifs de dépenses à hauteur de 2,4 milliards de francs au titre d'un effort nécessaire d'économie de gestion et de clarification des relations financières entre les caisses de sécurité sociale et l'Etat.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte adopté par elle en première lecture.

Art. 23 ter
Fixation de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

Cet article a pour objet de fixer, pour 1998, l'objectif national d'assurance maladie (ONDAM).

Dans le projet de loi initial, l'objectif national d'assurance maladie avait été fixé à 613,6 milliards de francs par le Gouvernement, qui avait ainsi retenu une progression de 2,2 % par rapport à 1997. En première lecture, l'Assemblée nationale a augmenté le montant de cet objectif de 200 millions de francs en conséquence de la majoration des indemnités journalières de la branche accidents du travail résultant d'un amendement adopté à l'article 3.

Cet article 3 ayant été supprimé par le Sénat, l'objectif qu'il a adopté ne retient pas les 200 millions de francs résultant d'une augmentation des indemnités journalières accidents du travail.

Le Sénat a, en outre, réduit l'ONDAM pour 1998 de 3,3 milliards de francs. Cette diminution est rendue possible, sans préjudice pour les professionnels de santé, par les économies résultant du mécanisme de régulation des dépenses du secteur médico-social et par la fixation d'un taux d'évolution des dépenses hospitalières plus incitatif pour adapter le tissu hospitalier que celui initialement prévu par le Gouvernement.

Refusant cette logique de maîtrise des dépenses, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans sa version initiale.

Art. 25
Reprise de la dette sociale 1996-1998 par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)

En première lecture, le Sénat, sur la proposition de M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances, avait complété le texte de cet article, d'une part, en rappelant le terme de l'existence de la CADES (31 janvier 2014) et prévoyant à cette date sa dissolution et la dévolution de son patrimoine à l'Etat, d'autre part, en modifiant l'affectation budgétaire des sommes correspondant au remboursement en capital de la dette initialement portée par le FSV.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte voté par elle en première lecture.

Art. 26
Plafonds des avances de trésorerie

En première lecture, sur proposition de sa commission des Affaires sociales, le Sénat a apporté deux modifications à cet article.

La première a supprimé l'autorisation accordée -ou plus précisément l'injonction faite- à la CNRACL de recourir à l'emprunt. Ce recours à l'emprunt a en effet essentiellement pour objet de permettre à la CNRACL de s'acquitter ponctuellement des versements qui sont à sa charge au titre de la compensation entre régimes. Le coût en trésorerie qui en résultera n'est au demeurant pas maîtrisé dès lors que la Caisse des Dépôts et Consignations a fait part de sa forte réticence à devenir le banquier d'une caisse dont elle assure la gestion.

En second lieu, le Sénat a souhaité revenir au texte initial du projet de loi prévoyant un plafond d'avance de trésorerie au régime général de 15 milliards de francs. L'Assemblée nationale avait, en première lecture, porté ce plafond à 20 milliards de francs. Votre rapporteur persiste à considérer qu'il n'appartient pas au Parlement d'accorder des marges de précaution dans ce domaine.

Dans l'hypothèse où ce plafond pourrait être insuffisant -ce qui signifierait une dérive des comptes en 1998-, il appartiendra au Gouvernement de demander au Parlement une majoration de ce plafond et de lui fournir les explications nécessaires sur les raisons du dépassement.

Si l'urgence justifie que le Gouvernement procède par voie réglementaire en application de l'article L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale, il appartiendra à ce dernier d'adresser au Parlement " un rapport présentant les raisons (de ce) dépassement (...) et justifiant l'urgence qui exige le recours à la voie réglementaire ". Telles sont les prescriptions de l'article 8 de la loi de financement pour 1997. Il appartiendra alors au Parlement d'ouvrir, s'il le juge utile, un débat sur l'évolution des comptes du régime général.

Au total, la fixation d'un plafond limité, comme le disposait le projet de loi initial, à 15 milliards de francs, constitue la garantie d'un suivi attentif par le Parlement de l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a toutefois souhaité rétablir le texte adopté par elle en première lecture.

ANNEXE
-
COURRIER DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CNAF
MOTION PRÉSENTÉE PAR M. Charles DESCOURS
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES TENDANT À OPPOSER L'EXCEPTION D'IRRECEVABILITÉ

Considérant qu'en première lecture, le Sénat a profondément modifié le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 selon trois orientations principales : sauvegarder la politique familiale, contenir l'aggravation des prélèvements sociaux et rétablir un véritable objectif de maîtrise des dépenses d'assurance maladie opposable à tous et d'économies de gestion ;

Considérant que l'Assemblée nationale a adopté, en nouvelle lecture, deux amendements d'une exceptionnelle importance, l'un et l'autre pourtant déposés en séance par le Gouvernement, sans examen préalable de la commission compétente ; le premier supprime la taxe de santé publique sur les tabacs et aggrave ainsi dans l'immédiat le déficit de la sécurité sociale de 1,4 milliard de francs ; le second porte validation de la base mensuelle des prestations familiales pour 1996, justifie ainsi a posteriori l'évolution des prestations familiales, telle que le Gouvernement l'a arrêtée en 1998 dans son projet de loi initial mais conduit à s'interroger sur les conditions dans lesquelles le Parlement a débattu de l'équilibre de la sécurité sociale en première lecture ;

Considérant que pour les autres dispositions du projet de loi l'Assemblée nationale est revenue pour l'essentiel au texte adopté par elle en première lecture ;

Considérant qu'elle a notamment rétabli, à l'article 19 du projet de loi, la mise sous condition de ressources des allocations familiales, supprimant ainsi le droit à ces prestations pour les très nombreuses familles dont les ressources dépassent un plafond fixé par voie réglementaire ;

Considérant que cette disposition a fait l'objet d'une opposition unanime des organisations familiales, patronales et syndicales au sein du conseil d'administration de la Caisse nationale d'allocations familiales au motif qu'il était grave pour l'avenir de la famille et l'avenir de nos systèmes de protection sociale qu'une partie des familles n'ait droit à aucune reconnaissance de la collectivité et aucun retour de son effort contributif, que d'autres déficits ou d'autres contraintes externes pourraient justifier demain de mêmes mesures dans les autres branches de la sécurité sociale créant les conditions d'une contestation de fond de tous nos mécanismes de solidarité ;

Considérant que cet article remet en cause le principe ancien et constant de l'universalité des allocations familiales, selon lequel ces dernières constituent un droit attaché à l'enfant, du seul fait de son existence, et que ce droit est identique pour tous les enfants, quels que soient les revenus de leurs parents ; que ce principe, affirmé à maintes reprises, notamment dans le décret-loi du 12 novembre 1938 sur les allocations familiales, le décret-loi du 29 juillet 1939 relatif à la famille et à la natalité françaises et l'ordonnance du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale et jamais démenti depuis lors, s'est agrégé à la tradition juridique et constitue comme tel un principe fondamental reconnu par les lois de la République ;

Considérant, en outre, qu'en privant certaines familles et donc certains enfants des allocations familiales, qui constituent à la fois un des instruments par lesquels la Nation assure à toutes les familles les conditions nécessaires à leur développement ainsi qu'un des moyens de la sécurité matérielle garantie à tous les enfants, l'article 19 méconnaît les droits de l'enfant et de la famille tels qu'ils sont proclamés par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, lequel affirme, dans son dixième alinéa, que " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement " et, dans son onzième alinéa, qu'elle " garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. " ;

Considérant, pour ces deux raisons, que l'article 19 du projet de loi est contraire à la Constitution, dès lors, de surcroît, que sa portée effective sera déterminée par voie réglementaire ;

Considérant, que le rapport, annexé à l'article premier du projet de loi, relatif aux objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année 1998 précise que " le Gouvernement entend (...) prendre les mesures qui permettent un équilibre financier durable... (qu'il) entend faire un effort net supérieur à 20 milliards de francs à travers des économies et des recettes nouvelles. " ;

Considérant qu'une part substantielle de cet " effort " repose précisément sur l'" économie " attendue de la mise sous condition de ressources des allocations familiales évaluée, par le Gouvernement lui-même, à 4 milliards de francs ;

Considérant, sans qu'il soit besoin d'aborder, du point de vue de leur conformité à la Constitution, les autres articles du projet de loi, que cette seule disposition constitue un élément essentiel déterminant les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale soumis au Parlement et est, à ce titre, indissociable de l'ensemble du projet de loi ;

Le Sénat, en application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement, déclare irrecevable le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.




1 Selon l'évaluation donnée par Mme Martine Aubry, lors de l'examen de cet article à l'Assemblée nationale (compte rendu analytique - 3ème séance du mardi 25 novembre 1997 - p. 38). On observera que la CNAF, selon le rapport de la Commission des Comptes de la sécurité sociale (§ II - 2.3) a provisionné à ce titre en 1997 une somme de 650 millions de francs.



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