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RAPPORT N° 168 - PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVES POUR 1997 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE


M. Alain LAMBERT, Sénateur


Commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation - Rapport n° 168 - 1997/1998

Table des matières






N° 168

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 décembre 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances rectificative pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 447, 456, 485 et T.A. 43.

Sénat : 156 (1997-1998).

Lois de finances rectificatives.

I. AVANT-PROPOS

Le projet de loi de finances rectificative -le "collectif" de fin d'année- doit être considéré davantage comme un texte de régularisation comptable et financière que comme un projet de loi ouvrant une marge de manoeuvre budgétaire significative au Parlement. En effet, la ratification des décrets d'avance, comme la prise en compte des arrêtés d'annulation dans l'article d'équilibre, ne laissent -dans les faits- que peu de place au droit d'amendement. S'agissant d'un texte examiné à la fin du mois de décembre, les crédits ouverts au printemps ont été consommés et les crédits annulés à l'été ne sauraient -en toute hypothèse- être utilement rétablis. De la même manière, les ajustements de recettes et les ouvertures et annulations liées directement au projet de loi ne se prêtent guère, sauf exception, à des modifications d'origine parlementaire.

En revanche, le présent projet de loi de finances rectificative présente un intérêt politique certain car il illustre clairement une double orientation budgétaire : le recours à des prélèvements fiscaux supplémentaires et l'absence d'une maîtrise volontariste de la dépense publique. C'est ainsi que s'explique l'amélioration de près de 14 milliards de francs du solde budgétaire :

- par un prélèvement additionnel de 24 milliards de francs sur les entreprises (loi du 10 novembre 1997 portant diverses mesures d'urgence à caractère fiscal et financier) qui permet une augmentation nette de près de 10 milliards de francs de ressources de l'Etat, après prise en compte des autres moins-values fiscales ;

- par des moindres dépenses de près de 4 milliards de francs, rendues possibles par des économies de constatation très importantes au titre de la charge nette de la dette (7,1 milliards de francs) et sur les crédits inemployés au titre de la politique de l'emploi (5 milliards de francs), donc sans remise en cause des politiques publiques.

Augmentation de la pression fiscale, absence de maîtrise de la dépense : ces deux caractéristiques méritent d'être mises en parallèle avec les conclusions de l'audit présentées le 21 juillet dernier par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse :

"Pourtant, agir sur la dépense est le seul moyen de réduire les déficits, comme la France s'y est engagée, sans accroître des prélèvements obligatoires déjà très lourds. Ce résultat ne pourra donc être obtenu que par des actions de fond. Il faudra tout à la fois rendre les services de l'Etat plus productifs et leur activité plus efficace. Dans le premier cas, c'est l'organisation des services, centraux et déconcentrés, et leur fonctionnement qui est en cause. Dans le second, c'est l'instabilité, la complexité et l'efficacité, souvent inconnue et parfois contestable, des législations qui gouvernent les diverses interventions de l'Etat.

Enfin, certaines questions très délicates telles que l'avenir des régimes de retraites publiques ne pourront pas être indéfiniment éludées, même si elles ne peuvent être abordées qu'avec précaution. La compatibilité durable du maintien d'un certain rôle régulateur et protecteur de l'Etat avec un niveau de prélèvements obligatoires ne pénalisant pas notre économie par rapport à celle de nos grands concurrents est à ce prix
".

I. EXPOSE GENERAL

I. LA REPRISE DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE EN 1997 ET L'ÉVOLUTION DES COMPTES DE L'ÉTAT

A. UNE CERTAINE REPRISE DE L'ACTIVITÉ

L'année en cours est marquée par une certaine reprise de l'activité économique. Le "consensus"1(*) des instituts de prévision tel qu'il est apparu lors de la dernière réunion de la Commission des comptes de la Nation du mois d'octobre situe à 2,2 % le taux de croissance en 1997, contre 1,2 % l'an dernier.

Principales prévisions pour 1997

 

BUD.ECO1

BIPE

CDC

COE

GAMA

REXECODE

OFCE

AFEDE

EXPANSION

VOLUMES
(évolutions en %)

 
 
 
 
 
 
 
 
 

PIB

2,2

2,3

2,3

2,2

1,9

2,1

2,1

2,1

2,2

Importations

4,3

6,0

6,3

5,7

4,6

5,7

4,2

6,0

6,6

Consommation des ménages


1,0


1,3


1,0


0,7


0,8


0,6


0,7


1,0


0,9

FBCF totale
dont :

1,3

0,7

0,2

0,1

0,0

- 0,2

- 0,1

0,0

0,0

SQS-EI

1,8

1,0

0,7

1,0

0,8

0,6

0,4

0,7

0,5

Ménages hors EI

- 0,1

0,2

- 1,3

- 1,3

 

- 1,3

- 0,6

- 1,0

- 1,0

Exportations

6,9

8,9

10,5

9,7

8,1

10,1

9,1

9,5

10,0

Variations des stocks (contribution à la croissance du PIB)

0,2

0,2

0,1

0,2

0,1

0,1

0,0

0,1

0,5

1. Budgets économiques

Source : Commission des comptes et des budgets économiques de la Nation. Octobre 1997.


Mais, cette reprise s'accompagne de signaux ambigus qui traduisent les pesanteurs de l'économie française ; pour saisir toutes ses chances en effet, cette économie a besoin de stabilité et de liberté.

1. La confirmation de la reprise économique en 1997...

En l'état des informations disponibles, le taux de croissance prévu, soit 2,3 %, devrait être atteint. Les tableaux ci-après récapitulent l'un, les prévisions de l'INSEE et, l'autre, les réalisations telles qu'elles sont recensées dans les comptes trimestriels de l'institut.

Prévisions concernant l'équilibre ressources-emplois des biens et services

(aux prix de 1980, en milliards de francs et en % de variation t/t-1)

 

1997

1996

1997

 

T1 (1)

T2 (2)

T3 (3)

T4 (4)

 
 

Produit intérieur brut

en % t/t-1

958,5

0,3

968,1

1,0

977,1

0,9

985,9

0,9

3.800,8

1,5

3.889,5

2,3

Importations

en % t/-1

284,6

- 0,2

293,4

3,1

302,2

3,0

308,5

2,1

1.117,3

2,8

1.188,7

6,4

Total des ressources

en % t/t-1

1.243,2

0,2

1.261,5

1,5

1.279,3

1,4

1.294,4

1,2

4.918,1

1,8

5.078,2

3,3

Consommation finale des ménages

en % t/t-1

574,4


0,2

574,3


0,0

582,0


1,4

585,9


0,7

2.296,0

2,1

2.316,7


0,9

Consommation finale des adm.

En % t/-1

184,7

0,4

185,3

0,3

186,4

0,6

186,6

0,1

730,2

1,4

742,9

1,7

FCBF totale

En % t/t-1

187,7

- 1,2

187,8

0,0

189,1

0,7

190,7

0,8

756,2

- 0,5

755,4

- 0,1

Exportations

En % t/t-1

298,2

2,0

312,5

4,8

317,8

1,7

324,5

2,1

1.138,6

4,7

1.253,0

10,0

Variations de stocks

- 1,8

1,8

3,9

6,6

- 2,9

10,3

Total des emplois

En % t/t-1

1.243,2

0,2

1.261,5

1,5

1.279,3

1,4

1.294,4

1,2

4.918,1

1,8

5.078,2

3,3

(1) Premier trimestre Source : INSEE. Comptes trimestriels

(2) Deuxième trimestre

(3) Troisième trimestre. Prévisions

(4) Quatrième trimestre. Prévisions

Les trois premiers trimestres de l'année 1997

Ressources et emplois de biens et services aux prix de 1980

(en pourcentage de variation t/t-1)

 

1996

1997

Acquis (1)

Acquis

 

Tri.1

Tri.2

Tri.3

Tri.4

Tri.1

Tri.2

Tri.3

1996

1997

1997 (2)

Produit intérieur brut

1,3

- 0,1

0,8

0,3

0,3

1,1

0,9

1,5

2,3

1,6

Importations

2,9

- 1,3

2,7

1,2

- 0,1

3,4

3,7

2,8

6,4

4,3

Total des ressources

1,6

- 0,4

1,3

0,5

0,2

1,6

1,5

1,8

3,2

2,2

Consommation finale des ménages

2,4

- 0,9

0,9

- 0,5

0,2

0,1

1,1

2,1

0,7

0,1

Consommation finale des administrations

0,7

0,4

0,5

0,5

0,4

0,3

0,3

1,7

1,5

1,4

FCBF totale

dont SQS et EI

Ménages hors EI

Administrations publiques

Autres secteurs

- 1,1

- 1,2

- 2,5

0,5

2,4

- 0,2

0,2

1,2

- 3,3

1,4

1,5

2,3

0,0

1,0

1,2

0,2

0,0

1,1

- 0,3

0,5

- 1,3

- 1,9

- 2,5

2,0

0,2

0,5

0,4

- 0,2

1,4

0,6

1,7

1,9

2,8

- 0,3

0,5

- 0,5

- 0,8

- 0,2

- 1,2

8,2

0,7

0,5

- 0,2

2,4

2,2

- 0,7

Exportations

4,8

- 1,9

3,3

2,0

2,2

5,3

2,4

4,8

10,4

8,5

Emplois hors stocks

2,1

- 0,8

1,5

0,3

0,5

1,4

1,4

2,2

3,1

 

Variations de stocks en milliards de francs 1980

- 4,9

0,6

- 1,9

0,6

- 2,4

0,2

1,8

- 5,5

 
 

Demande intérieure*

0,7

0,1

0,7

0,1

- 0,4

0,5

1,2

1,0

1,0

2,2

* La demande intérieure est définie comme le total des ressources moins les exportations

(1) L'acquis est le taux de croissance annuel qui serait observé si la variable concernée restait au niveau atteint au dernier trimestre connu. Il ne s'agit pas d'une prévision mais d'une indication de l'impact des évolutions passées

(2) A la fin du premier semestre


Au terme du troisième trimestre de l'année, l'acquis de croissance s'élève à 2,3 %, si bien qu'en l'absence de toute croissance au quatrième trimestre, la prévision initiale serait vérifiée à la fin de l'année.

Toutefois, une déformation de la croissance paraît se produire. Alors que jusqu'à présent, l'accélération de l'activité économique provenait d'un accroissement de notre solde extérieur, une modification des facteurs contribuant à la croissance peut être observée.

Contributions à la croissance aux deuxième et troisième trimestres de 1997

(en points de PIB)

 

2ème trimestre1

3ème trimestre

Ecarts

Consommation des ménages


0


0,7


+ 0,7

FBCF

0

0,3

+ 0,3

Variation des stocks

0,4

0,2

- 0,2

Solde extérieur

0,6

- 0,3

- 0,9

Total

1

0,9

- 0,1

1. Aux arrondis près.

2. ... s'accompagne de signaux ambigus...

La croissance au troisième trimestre permet de prolonger et d'amplifier la reprise qui s'était dessinée dès le second semestre 1996. Mais, la progression de l'activité du troisième trimestre ne traduit pas d'accélération de la croissance.

Le PIB augmente comme il avait augmenté au trimestre précédent, si l'on tient compte des effets des jours ouvrables et sa croissance n'est pas sensiblement différente de celle observée au troisième trimestre de 1996.

Il serait évidemment hâtif d'interpréter les évolutions conjoncturelles récentes comme des signes d'une inflexion de tendance de l'économie nationale.

La volatilité des comportements économiques est trop forte pour qu'on ne retienne pas avant tout cette dernière donnée lorsqu'il s'agit de poser un diagnostic sur des résultats de court terme. L'évolution de la consommation des ménages offre une illustration exemplaire de la variabilité des comportements des agents.

Ses variations d'un trimestre à l'autre sont d'une très forte ampleur, le taux d'épargne des ménages jouant dans des limites, qui restent partiellement à préciser, un rôle de variable d'ajustement.

Evolutions infra-annuelles du taux d'épargne des ménages

1995

1996

1997

1er trimestre

2ème trimestre

3ème trimestre

4ème trimestre

1er trimestre

2ème trimestre

3ème trimestre

4ème trimestre

1er trimestre

2ème trimestre

14,5

14,1

14,8

14,6

12,6

12,8

12,7

13,2

13,3

13,8

Aussi, si la croissance de la consommation des ménages au troisième trimestre a, mécaniquement, entraîné une baisse du taux d'épargne par rapport au trimestre précédent, on ne peut établir que cette diminution correspond à une tendance de fond.

D'ailleurs, les données infra-trimestrielles laissent penser que la correction sur le taux d'épargne des ménages a été acquise au mois de juillet quand la consommation des ménages en produits manufacturés s'était accrue de 6,7 % sous l'effet d'un rattrapage portant sur les achats d'automobiles qui avaient été inhabituellement faibles en juin. Depuis, la consommation des ménages a repris ses évolutions sur un rythme heurté mais modeste se repliant de 1,9 et 1,5 % en août et septembre et accélérant de 2,2 % en octobre.

Mais l'ambiguïté des informations conjoncturelles ne provient pas seulement de la volatilité des comportements. Elle s'attache aussi au sens à donner à certains résultats. C'est en particulier le cas pour les résultats observés sur le commerce extérieur.

Jusqu'à présent, la croissance économique avait beaucoup reposé sur les résultats du commerce extérieur qui avaient expliqué par exemple la moitié de la croissance du deuxième trimestre. Or, le dernier trimestre connu indique que les échanges extérieurs ont contribué négativement à l'activité économique au cours de cette période.

Les importations se sont accrues de 3,7 % confirmant ainsi la reprise observée au deuxième trimestre (+ 3,4 %) alors que les exportations qui avaient alors beaucoup progressé (+ 5,3 %) ont augmenté au troisième trimestre sur un rythme moins rapide (+ 2,2 %).

La hausse de la croissance des importations peut traduire une augmentation de leur volume ou (et) une appréciation des prix des importations. C'est probablement ce second facteur qui a expliqué l'essentiel du supplément d'importations observé au deuxième trimestre tandis que l'accroissement de la demande intérieure pourrait avoir joué davantage au cours du dernier trimestre.

Cependant, il est à observer que la progression des importations en provenance des pays du "reste du monde hors Union européenne" est beaucoup plus importante que celle des importations venant du territoire des Etats de l'Union européenne. Il est probable que ce différentiel de croissance s'explique majoritairement par des effets-prix liés à l'évolution des cours de change ou de certaines matières premières.

Dans ces conditions, il peut paraître prématuré d'associer reprise des importations et reprise de la demande intérieure. Cette dernière réserve est d'autant plus justifiée que les résultats du commerce extérieur du mois de septembre ne confirment pas ceux du mois d'août qui expliquent en fait les résultats du troisième trimestre. C'est ainsi qu'en septembre, les exportations ont repris un rythme de croissance plus rapide (+ 3,6 %) que celui des importations qui ont subi un recul de 2,6 % au cours de ce mois.

Quant aux variations notées en matière d'exportations, il est frappant d'observer que les flux à destination des pays de l'Union européenne ont enregistré une très forte contraction alors que les exportations vers le reste du monde ont, elles-mêmes, progressé sur un rythme moins élevé. Ces résultats ne sont pas le signe d'une activité économique globalement soutenue non plus d'ailleurs qu'ils n'indiquent une reprise économique en Europe.

Mais d'autres indications conjoncturelles délivrent un message analogue laissant apparaître une reprise économique encore suspendue à l'incertitude.

Il s'agit des enquêtes mensuelles auprès des ménages et des entreprises. Leurs résultats démontrent certes une amélioration des opinions des agents. Mais celle-ci reste tout d'abord limitée et paraît ensuite moins soutenue par les perspectives d'avenir que par l'observation du passé récent.

B. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DU BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Le déficit associé à la loi de finances pour 1997 devait être initialement de 284,8 milliards de francs et représenter 3,5 % du PIB. En fixant le déficit à 270,7 milliards de francs, le présent projet de loi de finances rectificative table sur une diminution de 14,5 milliards de francs du déficit du budget général2(*) -5 % du déficit initialement prévu- et porte le déficit du budget de l'Etat pour 1997 à 3,34 % du PIB (- 0,16 point) compte tenu des variations de l'équilibre des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor rappelées ci-après.

Variation de l'équilibre des budgets annexes

(en milliards de francs)

Majoration des crédits

Majoration des recettes

0,022

0,022

Diminution du déficit : 0

Aggravation du déficit : 0

Variation de l'équilibre des comptes spéciaux du Trésor

Majoration des crédits

Majoration des recettes

26,46

26,1

 

Augmentation de la charge nette : + 0,36

1. L'objectif de 3,1 % et sa réalisation

L'équilibre des administrations publiques résultant du vote de la loi de finances pour 1997 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour la même année était le suivant :

Déficit du budget de l'Etat :

- 284,8 milliards de francs

Soulte France Télécom :

+ 37,5 milliards de francs

Déficit de la sécurité sociale :

- 34 milliards de francs

Autres administrations publiques :

+ 16,3 milliards de francs

Total :

- 265 milliards de francs

Compte tenu d'une prévision du PIB s'élevant à 8.170 milliards de francs, le tableau suivant qui donne les soldes des différents sous-secteurs des administrations publiques en points de PIB, indique que le déficit des administrations publiques se serait élevé à 3,24 %.

Déficit du budget de l'Etat :

- 3,48 %

Soulte France Télécom :

+ 0,46 %

Déficit de la sécurité sociale :

- 0,42 %

Autres administrations publiques :

+ 0,2 %

Total 3(*) :

3,24 %

Ce dernier chiffre excède le chiffre de 3,1 % implicitement retenu lors de la présentation du projet de loi de finances pour 1997 du fait du déséquilibre de la loi de financement de la sécurité sociale après son examen par le Parlement, qui présentait un déficit supérieur de 9,5 milliards par rapport aux prévisions.

La révision du niveau du produit intérieur brut pour 1997, résultat du déficit de croissance observé en 1996, ayant conduit à minorer de 66 milliards la prévision de PIB pour l'année en cours, le solde des administrations publiques aurait été, à soldes inchangés, de 3,27 % soit un peu supérieur aux prévisions initiales4(*).

Les révisions de soldes imposées par l'évolution tendancielle des opérations des administrations publiques compte tenu des recettes réelles se seraient traduites par une modification des soldes des divers sous-secteurs des administrations publiques qui auraient pris les valeurs suivantes :

 

En milliards de francs

en % du PIB

Déficit du budget de l'Etat (1)

- 299,2

3,69

Soulte France Télécom

+ 37,5

- 0,46

Déficit de la sécurité sociale

- 44,8

0,55

Autres administrations publiques

+ 26,3

- 0,32

Total

- 280,2

- 3,46

1. Hors recettes de cessions de titres

Spontanément, le déficit des administrations publiques se serait dégradé, de 0,22 point de PIB.

La responsabilité en incombe largement aux opérations liées à la gestion des comptes sociaux dont le déficit serait supérieur de 0,13 point de PIB par rapport aux prévisions.

Quant au budget de l'Etat son déficit aurait été creusé de 0,21 point de PIB si l'on ne tient compte que des révisions de recettes (- 14,4 milliards de francs).

L'amélioration du solde des autres administrations publiques aurait compensé, partiellement - pour 0,12 point- la détérioration du solde budgétaire de l'Etat. L'on doit observer que si le supplément considérable -+ 29,5 milliards de francs- de recettes de "privatisations" par rapport aux estimations initiales devait ne pas être entièrement dépensé en 1997, ce qui paraît devoir être le cas, l'écart entre les recettes et les dépenses pouvant être, compte tenu des informations disponibles, de l'ordre de 14,8 milliards de francs, le solde d'exécution de la loi de finances se serait spontanément rapproché du solde prévu 5(*).

2. Les inflexions retenues par l'audit

L'audit rendu public le 21 juillet dernier avait évalué le déficit des finances publiques au sens de Maastricht en 1997 dans une fourchette allant de 3,5 à 3,7 % du PIB et indiqué en détail les réestimations jugées alors nécessaires.

Evaluation des soldes des administrations publiques

(en milliards de francs)

 

Rapport d'audit

Ecart/

 

Version basse

Version haute

notification(1)

Etat

- 312

- 322

- 27 / - 37

Solde en comptabilité budgétaire

- 303

- 313

- 28 / - 38

Administrations de sécurité sociale

- 44

- 49

- 9 / - 14

Autres administrations publiques-

28,5

26,5

+ 0,8 / + 2,8

Soulte France Télécom

37,5

37,5

-

Solde des APU

- 281

- 298

- 34,4 / - 51,4

% du PIB

- 3,49 %

- 3,70 %

- 0,46 / - 0,67

(1) Il s'agit de la notification à Eurostat du besoin de financement opérée en mars 1997 conformément aux clauses du traité de Maastricht

La révision telle qu'envisagée dans le présent projet de loi s'inscrit finalement en-dessous du bas de la fourchette alors évoquée.

Pour les recettes de l'Etat
, les moins-values étaient estimées par l'audit à une somme comprise entre 15 et 17 milliards de francs. Les moins-values telles qu'elles résultent du "collectif" s'élèvent à 13,5 milliards de francs6(*), soit moins que le bas de la fourchette mentionnée dans le rapport des auditeurs.

Il convient d'observer que cette somme est inférieure à celle correspondant au report du solde du compte 902-24 de cessions de titres publics de 1997 à 1998. Celle-ci provient elle-même d'une réestimation des recettes plus importante que celles des dépenses que devrait supporter ce compte au cours de l'année. Ainsi, si l'on tenait compte du solde prévisionnel de ce compte, le solde des opérations de l'Etat serait inchangé par rapport au solde initialement prévu, dans les termes de la comptabilité budgétaire française mais non au regard des définitions communautaires.

Moindres que prévues par les auditeurs, les pertes de recettes sont dues à des événements qui ne sont pas rattachables directement à l'année 1997 même si leurs conséquences pèsent sur les conditions d'exécution du budget pour l'année en cours. En effet, l'essentiel des moins-values de recettes provient de la surestimation des recettes fiscales pour l'année 1996. C'est la réestimation des montants des remboursements et dégrèvements qui explique les pertes fiscales observées. Or, cette réestimation provient dans le cas de l'impôt sur les sociétés de la régularisation en 1997 d'erreurs portant sur les acomptes versés en 1996 et, pour la TVA, d'une mauvaise estimation du niveau des remboursements et dégrèvements à fin 1996.

On peut donc constater que les moins-values de recettes fiscales ne résultent pas, pour l'essentiel, d'erreurs sur le rendement de l'impôt qui pouvait être associé aux évolutions économiques en 1997 et qu'elles sont, par nature, transitoires.

Quant à leur niveau, il ne fait encore l'objet que de prévisions
. Si celles-ci sont en cohérence, aux quelques détails près indiqués plus haut, avec les conclusions de l'audit, il n'est pas établi qu'elles décrivent avec exactitude les réalisations de recettes en 1997.

En tout état de cause, le diagnostic déjà posé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998 selon lequel les prélèvements supplémentaires décidés par le gouvernement sont supérieurs, de loin, aux moins-values, est vérifié.

3. L'aggravation des prélèvements obligatoires

Lorsque cette question est évoquée, le gouvernement indique que les prélèvements obligatoires sont stabilisés dans le PIB. Autrement dit, les prélèvements supplémentaires ne feraient que compenser les pertes de recettes survenues par accident. Cette réponse, comptablement contestable étant donné l'écart entre les moins-values de recettes et les prélèvements supplémentaires, est économiquement discutable.

On rappelle d'abord que, s'agissant du projet de loi ici examiné, les moins-values fiscales, encore hypothétiques, résultent non pas d'événements économiques intervenus en 1997, mais d'erreurs de prévisions causées par des évolutions économiques rattachables à 1996. Dans ces conditions, à supposer que le bilan des prélèvements supportés par les agents économiques en 1997 soit équilibré, cet équilibre ne serait atteint que moyennant des prélèvements supplémentaires destinés à s'inscrire durablement dans notre législation fiscale avec tous les éléments de perturbation susceptibles d'en résulter, alors que les pertes de recettes que ces prélèvements sont censés couvrir sont essentiellement transitoires et donc non reconductibles.

Affirmer que les prélèvements obligatoires seraient, malgré les suppléments de prélèvements décidés, stabilisés dans le PIB revient à dénier aux stabilisateurs fiscaux automatiques tout rôle économique. On sait que la théorie économique d'inspiration keynésienne considère que le budget de l'Etat a un rôle à jouer dans la correction des déséquilibres économiques. En cas de croissance moins rapide que prévu, les pertes de recettes fiscales qui en résultent sont un élément de relance automatique de l'économie. Dans cette hypothèse, la baisse de la part prise par les recettes fiscales dans le PIB est un événement normal dont il faut se féliciter.

On sait que la théorie des stabilisateurs automatiques connaît une crise. Celle-ci est davantage pratique que théorique ; elle résulte en effet de la nécessité d'atteindre un objectif de solde. Devant toute dégradation du solde résultant de pertes fiscales, les gouvernements qui doivent, de plus, faire face à un surcroît de dépenses publiques nécessaires pour faire face aux besoins résultant d'une activité économique moins dynamique qu'escompté, ont tendance à compenser les pertes fiscales par des prélèvements supplémentaires. Ce faisant, en effet, ils privent de tout effet les stabilisateurs fiscaux automatiques et, au mieux, la part des produits fiscaux dans le PIB est stabilisée.

Mais, ce résultat n'est pas satisfaisant pour autant. Car si les contraintes de solde interdisent de ne pas compenser les pertes de recettes fiscales qui sont susceptibles d'advenir, il est de loin préférable que la compensation provienne d'une baisse des dépenses publiques. Sans cela, le prochain exercice de correction des déséquilibres, empruntant les mêmes voies, supposera à son tour une hausse des prélèvements, et ainsi de suite.

Cet enchaînement est malheureusement le choix entrepris par le gouvernement.

Sous réserve de leurs exactitudes, les estimations concernant les nouveaux prélèvements fiscaux résultant de la loi portant mesures d'urgence à caractère fiscal et financier situent leur rendement à 24 milliards de francs, à comparer avec une perte de recettes fiscales limitée à 14,4 milliards de francs. Cet écart explique pour une bonne part (plus de 70 %) l'amélioration du déficit de l'Etat que retrace le collectif.

Cette dernière est, doit-on le souligner, rendue impérative par la dégradation des résultats des régimes sociaux. C'est donc pour combler l'écart entre les recettes des régimes sociaux et leurs dépenses que l'impôt sur les sociétés a dû être accru.

On soulignera, par incidence, que la gestion des comptes publics est bien devenue du fait de l'importance prise dans sa conception par le solde global des administrations publiques une politique unitaire qui dépasse les clivages entre les différents sous-secteurs des administrations publiques.

Il est donc essentiel que le Parlement harmonise ses propres procédures avec cette donnée et que la cohérence de l'examen des comptes publics puisse être ainsi garantie.

Quoi qu'il en soit, il n'est pas sain que l'équilibre des administrations publiques soit atteint sans considération des logiques financières différentes qui devraient inspirer les systèmes de prélèvements destinés à couvrir les différentes catégories de dépenses publiques.

Rien ne justifie que l'impôt général sur les sociétés vienne financer les dépenses d'assurance-maladie, ou d'assurance-vieillesse.

II. LA MODIFICATION DE L'ÉQUILIBRE DU BUDGET GÉNÉRAL

Variation de l'équilibre du budget général proposée par le collectif

Budget général

A. AUGMENTATIONS DE CRÉDITS

A. ANNULATIONS DE CRÉDITS

a) Augmentations brutes

 
 

Décrets d'avances

12,8

Arrêtés d'annulation

12,8

Collectif

34,9

Collectif

20,8

Total

47,7

Total (crédits nets)

33,6

b) Augmentations de crédits nets des remboursements et dégrèvements

 
 
 

Décrets d'avances

12,8

 
 

Collectif

16,8

 
 

Total

29,6

Total (A)

33,6

 
 

B. PLUS-VALUES DE RECETTES

 
 

a) Recettes fiscales brutes

26,4

 
 

b) Recettes fiscales nettes

8,5

 
 

c) Recettes non fiscales

+ 1,2

 
 

Total

brutes

B. nettes

27,6

9,6

Total supplément net de crédits

29,6

A+B=C. Total des recettes nettes


43,2

B. Diminution du déficit

- 14,5

D. Prélèvement sur recettes

- 0,9

(44,1 - 29,6)

 

E. Ressources nettes supplémentaires

+ 44,1

Au terme du collectif, le solde du budget général de l'Etat serait amélioré de 14,5 milliards de francs. La diminution du déficit provient des mesures suivantes :

- une très légère diminution des dépenses de 3,9 milliards de francs, résultat de mouvements très importants d'ouvertures et d'annulations de crédits avec, en crédits nets, respectivement, de 29,6 et 33,5 milliards de francs ;

- une forte augmentation des recettes de 27,6 milliards de francs pour les recettes brutes et de 9,5 milliards de francs pour les recettes nettes ;

- une réduction marginale des prélèvements sur recettes : - 0,9 milliard de francs.

La modeste diminution des dépenses du budget général provient de deux mouvements de sens contraire.

Il est à remarquer qu'alors que lors du premier "tour" de modifications des crédits, les annulations de crédits avaient été compensées par des ouvertures, à due proportion, tel n'a pas été le cas lors des épisodes ultérieurs où les annulations l'ont emporté sur les ouvertures. Il est ainsi démontré que le nouveau gouvernement, pas plus que les précédents, n'échappe dans la gestion des crédits aux contraintes de l'exécution budgétaire.

Ce n'est pas faute d'essayer pourtant puisque le supplément de recettes s'élève en produits nets à 9,7 milliards de francs, soit près de trois fois plus que l'effort d'économies manifesté dans le projet de loi ici examiné.

Le nouveau gouvernement a donc atteint l'équilibre budgétaire qu'il a choisi en recourant principalement aux prélèvements obligatoires.

A. L'ACCROISSEMENT DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Variation des recettes

(en milliards de francs)

 

Loi de finances initiale pour 1997


Ecart

Projet de loi de finances rectificative

Recettes fiscales

 
 
 

- Impôt sur le revenu

291,8

- 1,8

290

- Autres impôts directs sur rôles

42,8

+ 3,4

46,2

- Impôt sur les sociétés

170,8

+ 32,3

203,1

Pour mémoire IS net

144,8

+ 28,3

173,1

- Autres impôts directs

84,8

- 2,4

82,1

- TIPP

151,9

- 1,3

150,6

- Taxe sur la valeur ajoutée

757,5

- 4,5

753

Pour mémoire TVA nette

635,2

- 15,2

620

Recettes fiscales brutes

1.644,6

+ 26,4

1.671

Remboursements et dégrèvements

- 249,4

- 18

- 267,4

1. TVA

- 122,3

- 10,7

- 133

2. Impôt sur les sociétés

- 26

- 4

- 30

3. Autres

- 101,1

- 3,3

- 104,4

Recettes fiscales nettes

1.395,2

+ 8,5

1.403,7

Recettes non fiscales

155,1

+ 1,2

156,3

dont recettes d'ordre

17,9

- 2,8

15,1

Prélèvements sur recettes de l'Etat

 
 
 

1. Collectivités locales

- 166,9

+ 1,9

- 165

2. Communautés européennes

- 87

- 1

- 88

Ressources brutes

1.545,8

+ 28,5

1.574,3

Ressources nettes du budget général

1.296,5

+ 10,5

1.3 07

Les recettes du budget général sont accrues de 10,5 milliards de francs, soit un supplément de 0,8 % par rapport aux estimations initiales.

L'accroissement des recettes fiscales nettes -+ 8,5 milliards de francs- est moins important que celui des recettes fiscales brutes -26,4 milliards de francs- du fait d'une réestimation des charges de remboursements et dégrèvements à hauteur de 18 milliards de francs.

Les recettes non fiscales sont augmentées de 1,1 milliard de francs sous l'effet de mesures de sens contraire.

Les prélèvements sur recettes de l'Etat concourent aussi à l'amélioration des ressources disponibles pour 0,9 milliard de francs.

L'évaluation des recettes fiscales est assurément un art difficile comme le montre assez l'ampleur des révisions opérées en la matière. Elle dépend d'estimations fiables des assiettes qui supposent d'abord d'appréhender correctement les évolutions économiques. Ce dernier travail est pour une part importante de nature prospective. C'est le cas en particulier pour l'impôt dont le produit est le plus élevé, la TVA.

Mais même pour les prélèvements qui intègrent pour une partie non négligeable des événements passés, comme l'impôt sur le revenu, la prévision, lorsqu'elle est faite, l'est sans que tout soit connu.

Un facteur de perturbation supplémentaire intervient lorsque la législation change. L'estimation qui se base sur des interrelations passées peut être alors prise en défaut par des phénomènes non linéaires. En un mot, les modifications qui interviennent dans l'agencement des prélèvements sont susceptibles de produire des effets nouveaux, différents de ce que l'observation du passé suggérerait.

La présente loi de finances rectificative, au premier examen, ne modifie pas beaucoup les prélèvements fiscaux puisque le montant des recettes fiscales nettes varie de 8,5 milliards de francs, soit un supplément limité de 0,6 % par rapport aux prévisions de recettes.

Pourtant, derrière cette apparence, se cache la réalité d'une modification substantielle des prélèvements obligatoires.

Les moins-values de recettes qui résultent de l'évolution économique spontanée relevant pour l'essentiel de phénomènes rattachables à 1996 ont été plus que compensées par des prélèvements supplémentaires, si bien que la structure des recettes fiscales s'en trouve modifiée.

La stabilisation des prélèvements fiscaux dans le PIB par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale est le résultat d'une hausse concomitante des recettes brutes et des remboursements et dégrèvements.

1. Une révision minime des recettes fiscales brutes

Les révisions portant sur le produit brut des impôts sont en effet limitées dans leur ampleur. Globalement, elles s'élèvent à - 2,3 milliards de francs. Le détail des révisions est donné dans le tableau ci-dessous.

Révisions hors mesures nouvelles

Impôt sur le revenu

- 1,8

Autres impôts directs sur rôles

+ 3,4

Impôt sur les sociétés

+ 4,3

Autres impôts directs

- 2,4

TIPP

- 1,3

TVA

- 4,5

TOTAL

- 2,3

Les révisions les plus significatives concernent l'impôt sur les sociétés et la TVA.

Le tableau ci-dessous indique le contraste entre les variations de recettes associées aux différentes étapes de la prévision de recettes pour 1997.

Evolution spontanée des recettes fiscales brutes

(en %)

 

1996

1997

 
 
 

Bases d'évaluation des recettes pour 1997 (A)


Réalisations (B)


Prévisions de la LFI (C)

Prévisions LFR à législation constante (D)


C/A (1)


D/B (1)

Impôt sur le revenu

312,3

314,1

291,8

290

- 6,5

- 7,1

Impôt sur les sociétés

171

171,5

170,8

179,1

- 0,4

+ 4,7

TIPP

149

148,4

151,9

150,6

+ 2,3

+ 1,1

TVA

730,6

728,2

757,5

753

+ 4

+ 3,1

Total

1.623,5

1.620,1

1.644,6

1.620,6

+ 1,5

- 0,2

(1) En pourcentage

La révision concernant l'impôt sur les sociétés porte l'augmentation du produit brut de l'impôt sur les sociétés à 4,7 % entre 1996 et 1997. Cette prévision contraste avec la prévision initiale qui tablait sur une quasi-stabilisation du produit de l'impôt sur les sociétés du fait des mesures d'allégement. Cette révision tient compte d'un "rebasage" marginal de la prévision justifié par un produit d'impôt sur les sociétés à peine supérieur en 1996 à celui sur la base de laquelle avait été bâtie la prévision. L'essentiel de la correction ne peut donc provenir que d'une réestimation des variables prises en compte pour le calcul du produit de l'impôt sur les sociétés.

On sait qu'en la matière l'indicateur avancé est l'excédent brut d'exploitation des sociétés. Mais, compte tenu des prévisions en ce domaine qui tablent sur une baisse du taux de marge des entreprises de 32 % en 1995 à 31,5 % en 1996, ce n'est pas cette variable qui peut, semble-t-il, justifier une révision à la hausse du produit de l'impôt sur les sociétés.

Il est donc probable que d'autres facteurs soient pris en compte pour expliquer la prévision d'une croissance de 5,9 % du bénéfice des sociétés sur laquelle est construite la prévision de recettes au titre de l'impôt sur les sociétés.

Il pourrait s'agir de la baisse des charges financières et des provisions des entreprises et du retour à meilleure fortune de certaines grandes entreprises nationales.

Ces divers facteurs échappent partiellement à la prévision si bien qu'il n'est pas inenvisageable que le produit de l'impôt sur les sociétés réellement constaté s'éloigne de la prévision du présent collectif.

S'agissant de la TVA, son produit brut s'accroîtrait de 3,4 % après la révision proposée contre une estimation initiale de 4 %. La réestimation du produit qui se traduit par une baisse à 4,5 milliards de la TVA tient compte d'un effet défavorable des recettes réellement recouvrées en 1996 pour 2,4 milliards de francs. Pour le reste, elle provient d'une prévision concernant l'évolution de l'assiette taxable qui serait moins dynamique que prévu. La prévision de recettes avait, semble-t-il, été construite sur l'hypothèse, primordiale compte tenu de sa part dans l'assiette taxable, d'une croissance de la consommation des ménages de 0,8 %. Jusqu'à présent, l'acquis s'élève en la matière à 0,7 %.

L'exactitude de la prévision ici proposée dépend donc ce que sera l'évolution de la consommation des ménages en octobre et en novembre, le mois de décembre étant indifférent pour 1997 compte tenu du décalage d'un mois dans la perception de la TVA. En la matière, les résultats du mois d'octobre qui concernent la consommation de produits manufacturés laissent entrevoir une fin d'année plutôt favorable. Dans ces conditions, les recettes de TVA pourraient dépasser les prévisions, la volatilité de la consommation des ménages interdisant toutefois un pronostic certain.

2. Une révision considérable des remboursements et dégrèvements

La réestimation des charges de remboursements et dégrèvements s'élève à 0,22 point de PIB, soit 18 milliards de francs. Elle s'explique majoritairement par des évolutions économiques apparues en 1996.

Pour l'essentiel, elle concerne les charges supportées à ce titre en matière de TVA
pour laquelle les remboursements et dégrèvements, estimés à 122,3 milliards de francs, s'élèveraient en fait à 133 milliards de francs.

Les assujettis à la TVA ont droit au remboursement des crédits de TVA non imputables dont ils disposent.

Le montant de ces crédits est lui-même dépendant de facteurs variés comme le niveau des investissements -en phase de reprise de l'investissement, les droits à déduction augmentent-, les changements de taux de la TVA -lorsqu'une augmentation intervient, les droits à déduction s'accroissent- ou encore la structure des ventes -la hausse relative des exportations accroît les droits à déduire.

La révision opérée en 1997 s'explique, pour une grande part, par une croissance des droits à déduction beaucoup plus importante lors du dernier trimestre 1996 qu'il n'était escompté. Cette augmentation n'a pas été totalement intégrée dans les prévisions pour 1997. Les bases à partir desquelles celles-ci avaient été effectuées minoraient l'assiette à partir de laquelle les remboursements de TVA pour 1997 ont été calculés. La correction entreprise, d'un montant considérable -près de 11 milliards de francs- résulte donc d'un phénomène essentiellement transitoire et technique. A son terme, les remboursements de TVA s'accroîtraient entre 1996 et 1997 de 4,1 %, soit une progression toutefois un peu supérieure à celle des produits bruts de TVA.

Les révisions opérées sur les autres postes de remboursements et dégrèvements s'élèvent à 7,3 milliards de francs, dont 4 milliards concernent l'impôt sur les sociétés.

Pour celui-ci, le montant des remboursements dépend de l'écart entre les acomptes versés par les sociétés et la quotité d'impôt due par elles. La révision à la hausse des remboursements qui traduit les difficultés de la prévision du bénéfice fiscal des entreprises démontre que les entreprises profitent inégalement du redressement des comptes des sociétés décrit en comptabilité nationale. Les écarts de situation entre entreprises semblent donc creusés. En toute hypothèse, là également, ce phénomène ne peut être directement mis en relation avec les évolutions économiques survenues lors de l'année en cours.

Finalement, la révision à la hausse des remboursements et dégrèvements s'explique par des évolutions économiques passées peu susceptibles de prolongements en 1998.

Les relèvements d'impôt ne partagent pas cette dernière caractéristique. Pour compenser des moins-values de recettes passagères, un arsenal de dispositifs, dont on peut craindre la pérennisation, a été mis en place.

3. Une augmentation massive de l'imposition des sociétés

Les tableaux ci-après démontrent que, dans un contexte de stabilisation de la part prise par les prélèvements fiscaux dans le PIB, d'importantes modifications de la structure des prélèvements sont intervenues en 1997.

Les recettes en 1997

(en points de PIB)

 

Loi de finances initiale

Projet de loi de finances rectificative

Ecart

Impôt sur le revenu

3,6

3,58

- 0,02

Autres impôts directs sur rôle

0,5

0,6

+ 0,1

Impôt sur les sociétés net

1,79

2,14

+ 0,44

Autres impôts directs

1,05

1

- 0,05

TIPP

1,87

1,86

- 0,01

TVA nette

7,84

7,65

- 0,19

Recettes fiscales brutes

16,65

16,83

+ 0,18

Remboursements et dégrèvements

3,08

3,3

+ 0,22

dont :

 
 
 

. TVA

1,5

1,64

+ 0,14

. IS

0,33

0,37

+ 0,04

. Autres

1,25

1,29

+ 0,04

Recettes fiscales nettes

13,57

13,53

- 0,04

Recettes non fiscales

1,9

1,93

+ 0,03

Prélèvements sur recettes de l'Etat

3,13

3,12

- 0,01

Ressources nettes du budget général

12,34

12,34

0

La déformation de la structure des recettes fiscales nettes en 1997

(en % du total des recettes fiscales nettes)

 

Loi de finances initiale

Projet de loi de finances rectificative

Ecart

Impôt sur le revenu

20,9

20,6

- 0,3

Autres impôts directs sur rôle

3,1

3,3

+ 0,2

Impôt sur les sociétés net

10,4

12,3

+ 1,9

Autres impôts directs

6,1

5,8

- 0,3

TIPP

10,9

10,7

- 0,2

TVA nette

45,5

44,2

- 1,3

Divers

3,1

3,1

0

TOTAL

100

100

0

En 1997, tous les produits fiscaux nets augmenteraient moins vite que le PIB à l'exception de l'impôt sur les sociétés, si bien que le prélèvement sur les sociétés s'accroîtrait de 0,44 point de PIB.

En conséquence, le produit de l'impôt sur les sociétés qui devait représenter 10,4 % des recettes fiscales en loi de finances initiale s'élèverait de près de 2 points et représenterait 12,3 % de recettes fiscales nettes.

Ce phénomène est évidemment le produit de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier qui a alourdi pour 1997 de 24 milliards de francs l'imposition directe sur les bénéfices des entreprises.

Il existe certainement des incertitudes sur le rendement de ces prélèvements qui sont renforcées du fait du niveau très important du taux d'impôt sur les sociétés qui en résulte. Il est clair qu'au niveau qui est désormais celui du taux de l'impôt sur les sociétés dans notre pays, les phénomènes d'optimisation fiscale vont aller s'accentuant. C'est le prix que nous paierons pour nous être engagés dans la voie de la divergence fiscale, alors que les entreprises se mondialisent.

Une observation complémentaire s'impose à ce stade. Le gouvernement a souhaité exclure du rehaussement de l'impôt sur les sociétés des petites et moyennes entreprises. Le critère posé en la circonstance, un chiffre d'affaires au moins égal à 50 millions de francs, était d'ailleurs contestable.

En réalité, à côté de ce critère légal risque fort d'intervenir un critère de fait, les grands groupes internationalisés pouvant arbitrer leurs implantations, ce qui ne sera pas le cas des entreprises moyennes sans assise internationale.

Il sera, de ce point de vue, intéressant d'observer l'évolution des investissements transnationaux au cours des prochains mois en les corrigeant des éléments exceptionnels. Les résultats du mois d'août 1997 enregistrent seulement 465 millions de francs d'investissements directs étrangers en France contre 7 milliards d'entrées en août 1996.

Mais, au-delà du risque d'un certain tarissement de l'assiette taxable, il faut répéter combien l'augmentation du prélèvement sur les sociétés était inopportune.

Il faut d'abord souligner qu'elle n'était pas nécessaire : l'inflexion des dépenses publiques aurait constitué un choix nettement plus recommandable et crédible compte tenu des montants en cause.

Mais, au-delà, le relèvement de l'impôt sur les sociétés a toutes chances de nuire aux ménages et de retarder la reprise de l'investissement.

Nuire aux ménages, si les entreprises devaient privilégier un objectif de profit net inchangé, car elles auraient alors tendance à entreprendre des gains de productivité en économisant sur la main-d'oeuvre, ce qui aurait des effets défavorables sur l'emploi et les salaires. En outre, on doit rappeler qu'alors que les revenus de la propriété occupent une place toujours plus grande dans la formation du revenu des agents, l'effet de dissuasion envers la distribution de dividendes pourrait se traduire par une baisse relative de la richesse des agents et, en particulier, des ménages.

Retarder l'investissement des entreprises, qui est pourtant au coeur de la prévision de croissance pour 1998, car l'impôt sur les sociétés est bien un impôt sur le capital qui dégrade la profitabilité de l'investissement. Il n'est indolore, relativement, qu'à la condition que les entreprises soient en mesure de s'endetter pour investir. Les charges d'endettement se déduisent en effet du bénéfice des entreprises et diminuent donc leur bénéfice fiscal, réduisant la charge de l'impôt pour les entreprises. Mais, il se trouve précisément que les entreprises jugent leur endettement trop élevé, et ce malgré la baisse du coût du crédit qui, favorable à la croissance, n'est cependant pas encore suffisante pour que les entreprises soient garanties contre un effet de boule de neige de leur dette. Dans ces conditions, la hausse de l'impôt sur les sociétés apparaît inappropriée d'autant qu'elle réduit l'attractivité des entreprises françaises pour l'épargne susceptible de venir abonder leurs fonds propres7(*).

Les développements qui précèdent ne sont pas seulement théoriques. L'ampleur du prélèvement supplémentaire sur les entreprises a d'ailleurs conduit les responsables de la Direction de la prévision à réviser à la baisse leurs estimations d'investissement en 1998 à hauteur de 0,5 point.

B. L'EXÉCUTION DE LA DÉPENSE EN 1997

1. De l'audit au collectif 1997

L'audit des finances publiques réalisé au mois de juillet dernier à la demande du Premier ministre par MM. Bonnet et Nasse, conseillers maîtres à la Cour des comptes, estimait les "dérapages" sur les dépenses de l'Etat, à venir au cours de l'exercice 1997, entre 12 et 20 milliards de francs.

Les deux auditeurs faisaient d'abord état d'une évaluation "globale" du dérapage estimé sur les dépenses (net des économies réalisées par ailleurs) par la direction du Budget à 30 milliards de francs.

En évaluant "de façon aussi autonome que possible" l'ampleur prévisible du dérapage des dépenses, MM. Bonnet et Nasse avaient examiné la liste des dépenses ou économies supplémentaires, dressée par la direction du Budget.

Cette liste faisait apparaître :

- qu'il n'y avait pas de dérapages importants en cours pour des catégories de dépenses "lourdes" : dépenses de personnel et dépenses sociales ;

- qu'il n'y avait pas de dérapages généralisés à un très grand nombre de chapitres ;

- qu'il s'agissait plutôt de "dérapages localisés, bien identifiés et dont l'ampleur reste sous contrôle".

Les auditeurs faisaient état de recoupements effectués avec un échantillon de contrôleurs financiers, qui confortaient cette analyse.

 En définitive, MM. Nasse et Bonnet évaluaient, sous leur responsabilité, le supplément de dépenses prévisibles "à une somme comprise entre 27 et 30 milliards de francs", l'hypothèse basse correspondant à la réalisation de celles des "menaces" recensées par la direction du budget paraissant les plus probables.

Ces chiffres intégraient les prévisions de dépenses supplémentaires survenant sur l'ensemble de l'année.

Par ailleurs, les économies, clairement identifiées ou statistiquement prévisibles, étaient évaluées, par référence aux années précédents et après discussion avec la direction du budget, entre 10 et 15 milliards de francs.

Au total le dérapage des dépenses aurait été "dans le meilleur des cas de 12 milliards de francs, et dans le pire de 20 milliards de francs".

L'audit faisait par ailleurs ressortir l'intervention du décret d'avance du 9 juillet, ouvrant près de 10 milliards de francs, gagée par la transformation en annulation du gel décidé au printemps.

L'audit n'identifiant pas les postes de dérapage de la dépense, une comparaison du collectif avec ses conclusions ne peut porter que sur les masses de dépenses. Doivent ainsi être rapprochées des 27 à 30 milliards de francs de dépenses supplémentaires :

- l'ouverture de crédits opérée par le décret d'avance du 17 octobre 1997, portant sur 2,87 milliards de francs ;

- les ouvertures de crédits proposées par le collectif, portant sur 16,7 milliards de francs hors remboursements et dégrèvements (sur 34,84 milliards de francs y compris ces dépenses),

- soit au total 19,5 milliards de francs de dépenses supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, ce qui représente une évolution nettement plus favorable que celle prévue par l'audit.

Les économies évaluées par l'audit "entre 10 et 15 milliards de francs" ont finalement porté :

- sur 2,87 milliards de francs, à travers l'arrêté d'annulation du 17 octobre 1997, gageant là encore le décret d'avance du même jour,

- sur 20,84 milliards de francs, à travers l'arrêté d'annulation du 19 novembre 1997, gageant cette fois-ci les ouvertures proposées par le collectif,

- soit un total de 23,7 milliards de francs d'économies réalisées par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, supérieures de plus de huit milliards de francs aux prévisions de l'audit.

2. La nature des dépenses supplémentaires en 1997

L'exécution des dépenses en 1997 fait donc apparaître un supplément de dépenses inéluctables inférieur à celui prévu par l'audit. Toutefois, sur l'ensemble de l'année, et y compris le décret d'avances du 9 juillet 1997, ce sont au total près de 30 milliards de francs de dépenses supplémentaires qui seront réalisées. Au sein de ces dépenses, il faut donc bien distinguer la part du volontarisme et de l'inévitable.

 Des dépenses volontaristes : le décret du 9 juillet 1997

Les 9,9 milliards de francs
ouverts par décret d'avance du 9 juillet dernier correspondaient pour l'essentiel à des engagements nouveaux pris par le nouveau gouvernement, dont :

- 6,426 milliards de francs pour la revalorisation de l'allocation de rentrée scolaire,

- 2 milliards de francs pour le démarrage des emplois-jeunes,

- 0,6 milliard de francs pour la revalorisation du barème de l'aide personnelle au logement,

- 0,216 milliard de francs pour des dépenses de réhabilitation de l'habitat,

- 0,154 milliard de francs pour les aides aux cantines scolaires.

Une partie de ces dépenses s'est d'ailleurs avérée reconductible en 1998 :

- ainsi les 2 milliards de francs ouverts pour les emplois-jeunes sont-ils suivis de 8 milliards de francs en projet de loi de finances pour 1998, afin de financer au total 150.000 emplois jeunes en 1997-1998,

- la revalorisation du barème de l'aide personnelle au logement produit une dépense supplémentaire de 1,25 milliard de francs en 1998.

  Des dépenses inéluctables : le décret d'avance du 17 octobre et le projet de loi de finances rectificative

a) Le décret d'avance du 17 octobre 1997

Au sein des dépenses du décret d'avance du 17 octobre 1997, l'essentiel des ouvertures (2,87 milliards de francs) porte au contraire sur des dépassements de crédits inéluctables : seule exception, 800 millions de francs ont été ouverts en rémunération au budget de l'enseignement scolaire comme suite à la décision de réemployer tous les maîtres auxiliaires à la rentrée de septembre 1997.

En effet, les ouvertures de crédits du décret du 17 octobre 1997 ont porté principalement sur :

- le financement des opérations extérieures à hauteur de 1,45 milliard de francs, soit 1,3 milliard de francs pour la rémunération des personnels militaires et 150 millions de francs pour les moyens de fonctionnement de l'armée de l'air,

- les conséquences de la suppression du fonds de concours alimenté par la redevance pour occupation du domaine public versée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, consécutive à un arrêt du Conseil d'Etat du 30 octobre 1996, à hauteur de 125 millions de francs,

- 375 millions de francs ont par ailleurs, été ouverts au budget de l'enseignement scolaire afin :

1°) d'apurer la dette résultant, en ce qui concerne l'enseignement privé, de l'accord Lang-Cloupet du 13 juin 1992 à hauteur de 330 millions de francs,

2°) de prendre en compte les conséquences, pour l'enseignement privé, de la revalorisation du point "fonction publique" ; les crédits des maîtres de l'enseignement privé sous contrat étant inscrits au titre IV, ils ne peuvent, en effet, être abondés à partir du chapitre 31-94 du budget des charges communes sur laquelle était inscrite la provision dévolue à cette revalorisation.

b) Les ouvertures de crédits proposées par le collectif

Au budget général

La quasi-totalité des ouvertures de crédits proposées par le projet de loi de finances rectificative -soit 20,84 milliards de francs- porte sur des dépassements inéluctables. Ainsi les principaux postes d'ouvertures sont :

- 4,75 milliards de francs au budget des charges communes, sur le chapitre 44-75 "Mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle".

Ce chapitre finance, pour l'essentiel, la ristourne dégressive sur les bas salaires constituée à partir du 1er octobre 1996, et pour le reste divers dispositifs d'exonérations de charges sociales (zones de revitalisation rurale, DOM...).

Compte tenu des mouvements intervenus en gestion, et notamment une répartition de 4 milliards de francs vers le budget du travail pour couvrir les primes aux contrats d'apprentissage, le besoin d'ajustement de 4,75 milliards de francs s'explique de la manière suivante :

(en milliards de francs)

Chapitre 44-75

LFI 1997

Mouvement gestion

Besoin 1997

Ecart

Dont régu-larisation

Dont SMIC

Dont ajustements

Ristourne dégressive

40,4

1,2

45,9

4,3

2,2

1,1

1,0

Autres mesures

6,5

- 4,2

2,7

0,4

0,3

 

0,1

TOTAL

46,9

- 3,0

48,6

4,7

2,5

1,1

1,1

Source : Direction du budget.

S'agissant de la ristourne dégressive, l'écart de 4,3 milliards de francs entre le besoin estimé et les crédits disponibles a pour principale cause l'incidence de la hausse du SMIC (1,1 milliard de francs) et le versement en 1997 de 2,2 milliards de francs de régularisation dus au titre de 1995 et 1996. Un ajustement de 1 milliard de francs apparaît, d'autre part, nécessaire.

Le besoin estimé pour l'ensemble des autres mesures est globalement conforme aux crédits ouverts, à l'exception de la prise en charge de 0,4 milliard de francs de régularisation au titre de 1995 et 1996.

- 3 milliards de francs sont annulés au budget des charges communes à titre de conséquence du versement, de l'Etat, prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, à la sécurité sociale. Ce versement est dû à hauteur de 2.450 millions de francs par EDF, et de 550 millions de francs par GDF, au titre d'un contentieux avec les URSSAF :

Le contentieux d'EDF-GDF avec les URSSAF

En effet, l'arrêté interministériel du 29 juin 1960, qui exclut certaines primes ou indemnités statutaires de l'assiette des cotisations sociales du personnel d'EDF-GDF, a été contesté par les URSSAF. Cet arrêté a été déclaré illégal par un arrêt du 10 juillet 1996 du Conseil d'Etat, saisi d'une question préjudicielle à l'occasion d'un contentieux opposant EDF-GDF à l'URSSAF de Toulouse, et portant sur la période 1984-1987.

Afin d'éviter la multiplication des contentieux aboutissant à des rappels de cotisations, le gouvernement a introduit une disposition de validation de l'assiette des cotisations des salariés des industries électriques et gazières.

En contrepartie, EDF-GDF doit verser à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés les sommes provisionnées depuis plusieurs années. Ce versement transite par le budget de l'Etat.

- 2,08 milliards de francs au titre des aides personnelles au logement.

Cette ouverture de crédits s'explique par une forte sous-estimation des besoins en loi de finances initiale. Elle est liée à trois causes principales :

 la loi de finances initiale pour 1997 prévoyait que 2.070 millions de francs d'économies seraient mis en oeuvre (révision des services votés) alors que seulement 750 millions de francs seront finalement réalisés ;

 les cotisations employeurs en faveur du fonds national d'aide au logement s'avèrent moins élevées de 350 millions de francs environ que prévu au début de l'année, l'Etat doit donc effectuer l'ajustement ;

 les organismes payeurs ont effectué un rappel de 320 millions de francs de prestations en janvier dernier, soit environ 160 millions de francs pour l'exercice 1997. Ce rappel a concerné les accédants à la propriété bénéficiaires de l'APL dont les mensualités sont progressives et qui bénéficient à ce titre, en fonction des dispositions de l'arrêté du 3 juillet 1978, d'une majoration annuelle de 2 % de leurs mensualités plafond.

Cette sous-estimation des crédits est devenue traditionnelle. Elle est systématique depuis la loi de finances pour 1992.

Les autres ouvertures de crédits portent principalement sur les postes suivants :

- 1.355 millions de francs sont ouverts au budget de l'industrie, dont :

- 850 millions de francs pour les aides à la construction navale : il s'agit de l'apurement de dettes vis-à-vis des chantiers de l'Atlantique,

- 470 millions de francs pour le solde de paiement de l'aide à la reprise des véhicules automobiles, dont le dispositif a été arrêté le 31 mars 1997.

- 789,5 millions de francs sont ouverts au budget de l'agriculture, essentiellement liés à la politique agricole commune, dont :

- 511 millions de francs pour des dépenses d'apurement du FEOGA, concernant l'exercice 1993. Il s'agit des dépenses que la commission européenne a décidé d'écarter du financement communautaire, après contrôles.

- 202 millions de francs pour la prise en charge -traditionnelle en collectif- par l'Etat du coût du portage par l'ACOFA de l'anticipation du versement des aides communautaires. Il s'agit principalement des aides directes aux grandes cultures, dont le montant dépasse les 20 milliards de francs.

- Par ailleurs, 26,2 millions de francs sont ouverts pour l'enseignement agricole privé, compte tenu de la forte croissance des effectifs.

650 millions de francs sont ouverts au budget des charges communes, au titre de l'incidence des revalorisations du point fonction publique intervenues au mois de mars et d'octobre 1997 sur les pensions : en effet, les crédits inscrits au chapitre 31-94 du budget des charges communes au projet de loi de finances initiale ont été répartis en priorité vers les chapitres de rémunérations et de cotisations sociales.

240 millions de francs sont ouverts au budget du logement, au titre du solde des dépenses afférentes au financement du prêt à taux zéro pour le logement ancien consenties jusqu'au 31 décembre 1996.

 Aux comptes spéciaux du Trésor

Les ouvertures de crédits sont d'une autre nature.

En effet, le projet de loi de finances rectificative ouvre 29.500 millions de francs au compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts, et droits de sociétés : il s'agit principalement de tirer les conséquences de la mise sur le marché d'une fraction du capital de France Telecom.

Le total des recettes provenant de cessions de titres du secteur public s'établirait ainsi pour les années 1997 et 1998 à :

- 27 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1997 ;

- 29,5 milliards de francs au projet de loi de finances rectificative pour 1997 ;

- 28 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1998 .

Il faut y ajouter :

- 4,9 milliards de francs provenant d'un report sur 1997 de crédits inscrits au budget des charges communes ;

- 2,5 milliards de francs provenant de reports des anciens comptes 904-09 et 902-24.

L'ensemble des recettes de "privatisation" disponibles en 1997 et 1998 atteindrait donc 91,9 milliards de francs.

L'utilisation de ces recettes en dotations en capital aux entreprises publiques serait, selon les informations fournies à votre rapporteur général par la direction du budget, la suivante :

Destination

Crédits
(en milliards de francs)

Structures de défaisance

24

Réseau Ferré de France

18

GAN

14,5

Thomson CSF

11

Giat

9

Charbonnages de France et Entreprise minière et chimique

5,5

Autres

4,5

Soutien au capital risque

1

Diverses commissions versées

2,5

C. QUELLE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE ?

Le degré de maîtrise des dépenses de l'Etat doit s'apprécier également au vu des annulations opérées au cours de l'année 1997.

A cet égard, il semble bien que deux exercices successifs aient été réalisés.

1. Des économies véritables permises par le gel du mois de mars

L'annulation de crédits du 9 juillet 1997, portant sur 9,9 milliards de francs, s'appuyait sur une régulation budgétaire opérée en mars, ayant fait l'objet d'une négociation par ministère.

L'annulation du 9 juillet 1997 peut être considérée comme ayant été le véritable exercice de maîtrise des dépenses, permis par la gestion du début d'année, les économies réalisées par la suite pouvant être largement considérées comme provenant de constatations -sauf en ce qui concerne les annulations de crédits d'équipement de la défense.

Annulations contenues dans l'arrêté du 9 juillet 1997

(en millions de francs)

Crédits de paiement

 

Titre III

2.055,3

Titre IV

4.519,9

Total dépenses ordinaires

6.575,2

Titre V

620,2

Titre VI

916,0

Défense

 

Titre V

1.776,0

Titre VI

24,0

Total dépenses en capital

3.336,2

Total budget général

9.911,3

Comptes spéciaux du Trésor

55,0

Plusieurs exemples peuvent être donnés du caractère volontariste de ces annulations, confirmant largement le gel du mois de mars :

Au budget des affaires étrangères : 475 millions de francs ont été annulés. Le ministère ayant souhaité préserver les crédits de fonctionnement du réseau diplomatique et consulaire, qui avaient beaucoup contribué aux efforts d'économies antérieurs, les annulations ont largement porté sur le titre IV , ainsi :

 170 millions de francs ont été annulés sur l'action culturelle et l'aide au développement,

 110 millions de francs sur la participation de la France à des dépenses internationales (par allongement du calendrier d'appel de certaines contributions et révision en baisse de la contribution de la France aux opérations de maintien de la paix),

 80,3 millions de francs sur les contributions volontaires de la France à des dépenses internationales, répartis sur la multiplicité des projets en cours.

Au budget de la coopération : 235 millions de francs ont été annulés. Les crédits des moyens de fonctionnement des services (34-98) ont été amputés de plus de 10 %, soit 11,3 millions de francs, les crédits d'interventions ont été diminués de plus de 150 millions de francs, soit 4 % et les crédits d'équipement ont subi une annulation de 56,3 millions de francs sur les projets du FAC (soit 5 %) et de 0,45 million de francs sur les petits projets immobiliers telles que les écoles françaises du droit local (soit plus de 10 % du total).

Au budget de l'agriculture : 745 millions de francs ont été annulés, portant pour 257,9 millions de francs sur les crédits d'amélioration des structures agricoles, et pour 145 millions de francs pour le fonds de gestion de l'espace rural.

Au budget de la culture : 656 millions de francs ont été annulés, un premier chiffre de 800 millions de francs ayant finalement été diminué afin de limiter les conséquences des annulations sur le secteur des spectacles.

Au budget de l'enseignement scolaire : 455,5 millions de francs ont été annulés dont :

 112,7 millions de francs, soit une baisse de plus de 10 %, sur les crédits des dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement des établissements scolaires et de formation ;

 100 millions de francs, soit une baisse de près de 10 % sur les centres de responsabilité et services des collectivités et territoires d'outre-mer ;

 52 millions de francs sur le chapitre 37-70 "Formation continue des personnels", soit une baisse de près de 15 % ;

 38 millions de francs sur le chapitre 34-96 "Dépenses informatique et de télématique", soit une baisse de 10 % ;

Au budget de l'urbanisme et des services communs : une annulation de 12,8 millions de francs a porté sur le chapitre 65-23 "Urbanisme-aménagement du cadre de vie urbain", soit - 15 % des crédits de paiement.

Au budget de l'intérieur : 360 millions de francs ont été annulés, dont :

 60 millions de francs sur le chapitre 34-41 "Moyens de fonctionnement de la police nationale", qui ont conduit à différer des programmes d'équipement individuel des policiers,

 100 millions de francs sur le chapitre 31-82 "Dépenses d'informatique et de télématique", qui ont provoqué le ralentissement des études de projets nouveaux,

 95 millions de francs sur le chapitre 37-10 "Administration préfectorale-dépenses diverses", soit 5 % des crédits initiaux, ce qui a abouti à ne pas doter certaines préfectures en bureautique ou en maintenance immobilière ;

 au chapitre 57-50 "Equipement matériel du ministère de l'intérieur, 18,75 millions de francs ont été annulés, ce qui a abouti à retarder le lancement du renouvellement de la flotte d'hélicoptères.

Au budget des services généraux du Premier ministre : 82,5 millions de francs ont été annulés, un quart de ces annulations portant sur le fonds pour la réforme de l'Etat.

Au budget des services financiers : 311,7 millions de francs ont été annulés, dont 193,8 millions de francs sur le chapitre 34-98 "Matériel et fonctionnement courant".

Au budget de la défense, les annulations ont porté sur 1.800 millions de francs, pour la quasi totalité sur le titre V.

2. Les redéploiements de l'arrêté du 17 octobre 1997

L'arrêté du 17 octobre 1997, gageant intégralement le décret d'avances du même jour a porté à parts à peu près égales sur les crédits civils et militaires :

(en millions de francs)

Budgets civils

AP annulées

CP annulés

Charges communes

 

175.000

Education nationale

 
 

Enseignement scolaire

 

822.000

Enseignement supérieur

 

263.000

Total budgets civils

 

1.260.000

Défense

1.610.000

1.610.000

Total

1.610.000

2.870.000

Les annulations sur les budgets de l'Education nationale et de la Défense ont respectivement gagé les ouvertures de crédits sur ces deux budgets.

 Les annulations pratiquées sur le budget de l'Education nationale ont porté, à hauteur de 710 millions de francs, sur des économies de constatation (indemnités et allocations diverses, heures supplémentaires) et pour le solde sur diverses économies.

Les annulations pratiquées sur le budget de la Défense ont en revanche porté sur les principaux postes de crédits en capital, à hauteur de 1.588 millions de francs sur le titre V, de 22 millions de francs sur le titre VI.

3. Les économies de constatation de l'arrêté d'annulation du 9 juillet 1997

L'arrêté d'annulation du 9 juillet 1997, qui porte sur 17,6 milliards de francs, enregistre pour l'essentiel des économies de constatation (exceptés là encore les 1,8 milliard de francs sur les crédits de la défense), sans procéder à de véritables remises en cause de la dépense publique.

(En millions de francs)

 

Autorisations de programme annulées

Crédits de paiement annulés

Budgets civils

1.049,450

19.039,532

Budget militaire

1.600,000

1.804,600

Total

2.649,450

20.844,132

Ainsi sont engrangés les fruits de la loi de finances initiale pour 1997, dont le calibrage permet de faire face aux dépenses inéluctables.

a) Les annulations sur la charge de la dette

Le projet de loi de finances rectificative enregistre à travers l'arrêté du 9 juillet 1997 des annulations supérieures à 10 milliards de francs sur la charge de la dette, dont :

 3,4 milliards de francs sur la charge des obligations assimilables du Trésor,

 6,5 milliards de francs sur la charge de la dette à moyen et court terme, dont :

- 3,9 milliards de francs sur la charge des bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel (BTAN), les émissions du second semestre n'entraînant, exceptionnellement, aucune charge d'intérêt sur l'exercice 1997 ;

- 2,6 milliards de francs sur la charge des bons du Trésor à taux fixe et intérêt précompté (BTF), qui s'expliquent par le niveau des taux à court terme et par des émissions inférieures à ce qui était prévu initialement ;

 307 millions de francs sur la charge de la dette non négociable, résultant de deux mouvements opposés :

- 350 millions de francs relatifs aux fonds particuliers des comptables, en raison d'une diminution de l'encours et de la baisse des taux courts ;

+ 43 millions de francs sur les crédits nécessaires à la rémunération des dépôts sur les CCP.

Cette économie de plus de 10 milliards de francs sur la charge de la dette est permise essentiellement par la baisse des taux d'intérêt amorcée depuis la fin de l'année 1995, résultant de la crédibilité de la politique économique menée alors.

b) Les annulations sur le budget du travail

L'arrêté du 9 juillet 1997 opère une annulation de 5 milliards de francs sur le budget du travail.

Il s'agit d'économies de constatation, les entrées dans certains dispositifs se révélant nettement inférieures aux prévisions :

- les crédits du contrat initiative emploi à hauteur de 2,1 milliards de francs ;

- les crédits des préretraites du fonds national de l'emploi, à hauteur de 2,3 milliards de francs ;

- les crédits des emplois ville, à hauteur de 600 millions de francs.

c) Diverses économies de constatation

La quasi totalité des autres économies sont de pure constatation, telles que :

- l'annulation de 570 millions de francs au budget de l'agriculture sur le chapitre 46-32 "protection sociale en agriculture".

Il s'agit de la subvention au BAPSA, dont la réduction est permise par la majoration de recettes de cotisations sociales agricoles vieillesse et maladie résultant elle-même de mouvements complexes - les conséquences de la croissance du revenu agricole des années 94 à 96, notamment, permettent environ 400 millions de francs de plus-values sur les cotisations sociales agricoles.

- l'annulation de 777 millions de francs (hors dette) au budget des charges communes, portant principalement sur :

. 231 millions de francs sur le chapitre 34-91 Services rendus par la Poste à l'administration,

. 120 millions de francs pour le versement au fonds spécial du régime de retraite des ouvriers de l'Etat,

. 100 millions de francs sur les crédits globaux de prestations et versements obligatoires, du fait de crédits de prestations sociales non utilisés,

. 111,2 millions de francs sur la participation de l'Etat au service d'emprunts à caractère économique, compte tenu du niveau de provisionnement pour créances douteuses effectué par la Caisse française de développement.

. 100 millions de francs sur les crédits d'indemnisation des victimes de contamination par le virus du Sida, permis par le tarissement des demandes.

De même, des économies de constatation apparaissent sur les régimes de retraite spéciaux :

- une annulation de 372 millions de francs est opérée au budget de la Mer, portant intégralement sur la subvention à l'établissement national des invalides de la marine ;

- une annulation de 136,5 millions de francs est pratiquée au budget de la Santé publique et des services communs, sur la subvention au régime de retraite des mines.

Enfin, encore une fois, une annulation massive est opérée sur le budget de la défense, portant sur 1.804 millions de francs.

Cette nouvelle diminution des crédits d'équipement de la défense ne peut naturellement s'assimiler à une économie de constatation. Elle mérite que soient récapitulés les trois mouvements d'annulation opérés en 1997 :

Les annulations de crédits militaires en 1997

Le budget de la défense a subi, en 1997, trois annulations de crédits successives :

- L'arrêté du 9 juillet 1997 a annulé 1.800 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement sur les titres V et VI ; cette annulation correspond au gel des crédits d'un même montant prononcé précédemment.

- L'arrêté du 17 octobre 1997 a annulé 1.610 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement sur les titres V et VI ; le décret d'avance du même jour ouvrait des crédits d'un même montant sur le titre III.

- L'arrêté du 19 novembre 1997 a annulé 1.600 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement sur les titres V et VI et 204, 6 millions de francs en crédits de paiement sur le titre III ; sur ce montant total 400 millions de francs de crédits équivalent au montant des fonds de concours provenant surtout, des cessions immobilières. Le complément vient d'annulations nettes supplémentaires dont une partie seulement correspond à des retards dans la consommation des crédits (en particulier pour l'espace, du fait des hésitations de nos partenaires). Pour l'essentiel les annulations vont donc amener de nouveaux retards dans la conduite des études ou dans la réalisation des fabrications.

A noter que depuis 1994, le budget de la Défense n'avait subi aucune annulation de crédits sur le titre III, fortement sollicité notamment pour le financement des opérations extérieures.

Les annulations sur le budget militaire en 1997

(en millions de francs)

Chapitres


Crédits votés

Annulations du 9 juillet 1997

Annulations du 17 octobre 1997

Annulations du 19 novembre 1997

Montant total des crédits annulés

Crédits annulés/
Crédits votés

34-02

Fonctionnement d'organismes interarmées

962

 
 

204

204

21,2 %

51-60

51-70

51-80

52-70

53-70

53-80

54-40

Espace

Nucléaire

Autres études

Investissements DGA

Fabrications services com-muns et Gendarmerie

Fabrications Air, Terre, Mer

Infrastructures

3.298

11.948

13.605

1.335

3.136

47.628

6.552

91

250

291

27

52

932

133

218

114

320

25

25

643

243

93,9

66,5

542,7

54,1

0

778,8

12,6

402,9

430,5

1.153,7

106,1

77

2.353,8

388,6

12,2 %

3,6 %

8,4 %

7,9 %

2,5 %

4,9 %

5,9 %

66-50

67-10

Participation équipements

Subventions d'équipement

520

674

10

14

22

0

51,4

0

83,4

14

16 %

2 %

Total

89.661

1.800

1.610

1.804

5.214

5,8 %

 Sur les comptes spéciaux du Trésor, les annulations de dépenses opérées sur le compte d'avances aux collectivités locales s'élèvent à 3.040 millions de francs, un peu inférieures aux annulations de recettes : 3.400 millions de francs. Au total, la charge nette du compte se dégrade de 360 millions de francs.

En effet, les taux pratiqués par les collectivités locales se sont révélés inférieurs aux prévisions, ce qui explique la baisse des dépenses.

Par ailleurs, la dégradation des recettes s'explique par de moindres remboursements, dus au même phénomène, ainsi qu'à l'accélération des remboursements constatée en 1996, qui devrait trouver sa contrepartie dans un ralentissement en 1997.

Par ailleurs, deux autres comptes enregistrent des annulations beaucoup moins importantes : le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France, pour 9,8 millions de francs, le compte de prêts aux Etats étrangers et à la Caisse française de développement, pour 35 millions de francs.

*

* *

Au total, l'exécution de la dépense fait apparaître une évolution nettement plus modérée que ce que laissait attendre l'audit du 21 juillet dernier : les ouvertures de crédits inéluctables sont largement inférieures aux prévisions -sans que l'on puisse identifier les facteurs de cet écart, puisque l'audit ne désignait pas les dépenses susceptibles de faire l'objet de dépassements. Mais on peut remarquer par exemple que les crédits du revenu minimum d'insertion et de l'allocation aux adultes handicapés, qui habituellement donnaient lieu à d'importants dépassements en cours d'année, avaient été correctement calibrés par la loi de finances initiale pour 1997 ; d'autre part, les économies de constatation se révèlent bien supérieures aux prévisions, car il semble qu'en juillet ne pouvaient pas être appréciées à leur juste valeur les annulations à venir sur la charge de la dette et sur les dispositifs pour l'emploi tels que le contrat initiative emploi et les préretraites.

.

I. EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GENERALES DE L'EQUILIBRE FINANCIER
ARTICLE PREMIER

Exonération de taxe sur les salaires des rémunérations
versées dans le cadre des emplois-jeunes

Commentaire : le présent article vise à exonérer de taxe sur les salaires les rémunérations versées dans le cadre des emplois-jeunes.

I. DE NOMBREUX UTILISATEURS POTENTIELS DES EMPLOIS-JEUNES SONT ASSUJETTIS À LA TAXE SUR LES SALAIRES

1. Le principe de la taxe sur les salaires


La taxe sur les salaires doit être acquittée par les personnes ou organismes qui versent des traitements, salaires, indemnités et émoluments, lorsque :

- ils ne sont pas assujettis à la TVA l'année du versement des rémunérations ;

- ils n'ont pas été assujettis à la TVA l'année du versement des rémunérations ou ne l'ont pas été sur 90% au moins de leur chiffre d'affaires au titre de l'année civile précédant celle du paiement desdites rémunérations.

La taxe est perçue sur l'ensemble des rémunérations brutes, y compris les avantages en nature. Son taux est de 4,25% pour la fraction des rémunérations inférieure ou égale à 40 780 francs. Il s'élève à 8,5% pour la fraction comprise entre 40 780 et 81 490 francs, puis à 13,6% au delà de 81490 francs.

Le rendement de la taxe sur les salaires est estimé à 45,5 milliards de francs en 1997 et à 46,25 milliards de francs en 1998.

2. L'application de la taxe aux utilisateurs des emplois-jeunes

La loi du 16 octobre 1997 a prévu que les emplois-jeunes pourraient être recrutés par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif (associations, etc.) et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public.

Les employeurs prennent à leur charge 20% du coût de l'emploi-jeune, charges comprises, soit 23 000 francs. L'Etat supporte les 80% restants (92 000 francs). La taxe sur les salaires s'applique à la rémunération brute, hors charges patronale. Pour un emploi payé au SMIC, la taxe porte sur environ 80 000 francs.

Certains des employeurs potentiels sont exonérés de taxe sur les salaires. Il s'agit des collectivités locales et de leurs groupements (régions, départements, communes, communauté urbaines, districts urbains, syndicat de communes, organismes chargés de la création de villes nouvelles).

Toutefois, l'Etat et les établissements publics, ainsi que les organismes administratifs ou sociaux (caisses de sécurité sociale, associations loi de 1901, organismes sans but lucratif, hôpitaux, etc.), restent soumis à la taxe sur les salaires. Le Gouvernement estime que la moitié des utilisateurs seront soumis à la taxe.



II. UNE MESURE INTRODUITE DANS UN SOUCIS DE COHÉRENCE

Certaines catégories d'employeurs sont exonérées de taxe sur les salaires. C'est également le cas de certaines rémunérations, notamment celles versées dans le cadre des contrats emplois-solidarité et des contrats d'insertion dans les départements d'outre mer. L'exonération s'appliquait aux emplois de ville, que le projet de loi de finances pour 1998 a supprimé au profit des emplois-jeunes.

L'exonération de taxe sur les salaires des rémunérations versées dans le cadre des emplois-jeunes proposée par la loi de finances rectificative pour 1997 répond donc à la nécessité d'assurer la cohérence et la lisibilité des dispositifs d'emploi aidé.

En outre, le renchérissement du coût des emplois-jeunes constituerait un obstacle au recours à ce dispositif par ces structures. En effet, les utilisateurs potentiels des emplois-jeunes assujettis à la taxe sur les salaires, notamment les associations, ont des ressources très faibles. Ce manque de moyen explique d'ailleurs l'échec relatif des emplois de ville.

III. L'INCIDENCE FINANCIERE DE LA MESURE

1. Un allégement conséquent pour les employeurs potentiels


L'exonération de taxe sur les salaires des rémunérations versées dans le cadre des emplois-jeunes ne figurait pas dans la loi du 16 octobre 1997 sur l'emploi des jeunes. Pourtant, son incidence sur le coût de ces emplois n'est pas négligeable s'agissant des employeurs assujettis à cette taxe.

En effet, la fraction de la rémunération d'un emploi-jeune à laquelle s'applique la taxe sur les salaires s'élève à 80 000 francs. Le montant de la taxe correspondant à ce montant est de 5066,95 francs par an, soit un taux de 6,33%. L'assujettissement des employeurs d'emplois-jeunes à la taxe sur les salaires conduirait donc à renchérir de 22% le coût des emplois-jeunes (la rémunération des emplois-jeunes est prise en charge à hauteur de 23 000 francs par an par l'employeur).

Toutefois, les associations régies par la loi de 1901, les syndicats professionnels et leurs unions, les fondations reconnues comme établissements d'utilité publique et les congrégations bénéficieront d'un abattement spécial qui s'élève, pour la taxe due à compter du 1er janvier 1996, à 28 000 francs. Ce montant est relevé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

Le montant de l'abattement correspond à celui de la taxe sur les salaires due pour le recrutement de cinq emplois-jeunes rémunérés au SMIC.

2. Un manque à gagner pour les finances publiques

La mesure ne constitue pas une dépense fiscale à proprement parler car elle s'applique à de nouveaux emplois. De plus, l'exonération ne fait l'objet d'aucune compensation. Elle représente plutôt un manque à gagner pour les finances publiques.

L'estimation du montant de ce manque à gagner repose sur le postulat selon lequel 50% des employeurs seront redevables de la taxe sur les salaires. Dans cette hypothèse, si l'objectif de 350 000 emplois-jeunes est atteint, les exonérations porteront sur 14 milliards de francs de rémunérations à la charge de 175 000 employeurs. Leur montant s'élèverait à presque 900 millions de francs.

Le gouvernement a prévu que 150 000 emplois-jeunes seraient créés à la fin de 1998. Le montant des exonérations atteindra alors 380 millions de francs.

L'inclusion de la mesure dans la loi de finances rectificative pour 1997 s'explique par le fait que le recrutement des emplois-jeunes a commencé dès l'entrée en vigueur de la loi du 16 octobre 1997, et qu'elle s'applique à tous les contrats signés à compter de cette date.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2

Reversement au budget général des excédents financiers
générés par le contrat " Bali-Bravo "

Commentaire : le présent article a pour objet :

- d'une part, de reverser 1,4 milliard de francs de produits financiers réalisés par la Direction des constructions navales dans le cadre du contrat " Bali-Bravo " relatif à la vente à Taïwan de six frégates de type " Lafayette " ;

- d'autre part, d'affecter de manière définitive le résultat de l'opération, soit environ 200 millions de francs, à la Direction des constructions navales.




A première vue, il s'agit d'une opération assez classique de récupération de "trésorerie dormante", qui suppose simplement qu'il soit fait exception aux principes qui définissent les conditions de gestion de la Direction de constructions navales - DCN.

L'article 62 § 2 de la loi de finances n° 78-1269 du 29 décembre 1978 précise que les résultats dégagés au titre d'une opération font l'objet d'un prélèvement égal à 50 % de leur montant, ce qui constitue une sorte d'impôt sur les bénéfices.

Cette règle est écartée dans la mesure où le prélèvement exceptionnel sur la trésorerie de la DCN est compensé par l'attribution en totalité des résultats des bénéfices industriels résultant de cette opération, soit environ 200 millions de francs.

Mais en fait, il y a là une opération préjudiciable à l'intérêt de la Direction des constructions navales comme à celui de nos industries d'armement en général.

Dans sa forme, cette disposition apparaît inopportune en ce qu'elle porte atteinte à nos intérêts commerciaux en faisant apparaître des gains de trésorerie, qui non seulement pourront apparaître anormaux aux contractants taïwanais mais risquent de gêner, à l'avenir, la négociation de futurs contrats pour lesquels il sera désormais plus difficile d'obtenir les avances de trésorerie nécessaires.

Cette analyse est entièrement partagée par le président de votre commission des affaires étrangères, M. Xavier de Villepin, qui a attiré l'attention de votre rapporteur général sur les difficultés qu'un tel prélèvement pourrait susciter pour la Direction des constructions navales, tant du point de vue de sa restructuration industrielle, que de celui de son expansion commerciale :

Tout d'abord, il me paraît inopportun de faire ainsi apparaître le profit réalisé sur un grand contrat à l'exportation, a fortiori lorsqu'il s'agit d'armement et plus encore lorsque ce contrat s'est avéré des plus délicats diplomatiquement, puisqu'il est conclu avec un État que la France ne reconnaît pas officiellement.

D'ores et déjà, il apparaît que l'effet produit par cet affichage est des plus fâcheux auprès du client et de plusieurs pays potentiellement acheteurs de matériels à la DCN.

D'un point de vue strictement national ensuite, comment peut-on priver de l'un des rares profits qu'elle a réalisés une entreprise comme la DCN, aux prises avec des difficultés financières considérables et un plan social drastique, et dont on ne cesse de lier la survie à un indispensable effort de diversification et de conquête des marchés ? Tout ceci semble contradictoire et risque de se payer cher, tant à l'exportation qu'en ce qui concerne le climat social à la DCN.

Enfin, on ne peut priver la DCN d'une somme pareille sans aggraver sa situation financière, d'autant que les excédents dégagés sur le contrat avec Taïwan devaient permettre de compenser certains déficits consentis sur d'autres contrats à l'exportation. Au total, ce "trou" devra être comblé et il y a tout lieu de penser que le budget de la défense, et singulièrement celui de la marine, sera mis à contribution. "


Tout en regrettant la procédure choisie par le Gouvernement, votre commission a considéré qu'il n'était malheureusement pas possible de revenir en arrière.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 3

Prélèvement sur les réserves de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines (EPASQY)

Commentaire : cet article a pour objet de procéder à un prélèvement de 150 millions de francs sur les réserves de l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines.

Les établissements publics d'aménagement des villes nouvelles ont été créés par décret en Conseil d'Etat à la fin des années soixante et au début des années soixante-dix, à l'exception de l'EPA-France, crée en 1987.

Ces établissements publics sont ceux de Cergy-Pontoise (créé en 1969), Evry (créé en 1969), Saint-Quentin-en-Yvelines (créé en 1970), l'Isle d'Abeau (créé en 1972), Marne-la-Vallée (créé en 1972), des rives de l'Etang de Berre (créé en 1973) et de Sénart (créé en 1973).

Le rôle de ces établissements publics, à caractère industriel et commercial, est de conduire les études, d'acheter les terrains et de les aménager dans le cadre de zones d'aménagement concerté, ainsi que de réaliser les équipements publics pour le compte de l'Etat et des collectivités locales.

Le présent article propose un prélèvement de 150 millions de francs sur les réserves de l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines.

Ce prélèvement correspond à des ouvertures de crédits de même montant, en autorisations de programme et crédits de paiement, sur le chapitre 65-23 "urbanisme. Aménagement du cadre de vie urbain" du budget de l'Equipement, des transports et du logement (I. Urbanisme et services communs), au profit des établissements publics d'aménagement des villes nouvelles de l'Isle-d'Abeau, des Rives de l'Etang de Berre et de Marne la Vallée.

L'ouverture de crédits se répartira comme suit :

- un apport en capital de 30 millions de francs à l'Etablissement public d'aménagement des rives de l'Etang de Berre.

- un apport en capital de 20 millions de francs à l'Etablissement public d'aménagement de l'Isle d'Abeau.

- un apport en capital de 100 millions de francs au profit de l'Etablissement public d'aménagement de la Marne, qui correspond à une partie du contentieux de Rentilly .

Ce prélèvement montre une fois de plus la manière d'agir de l'Etat qui effectue des prélèvements au coup par coup, selon les besoins du moment.

S'agissant d'établissements publics, il faut regretter l'absence de règles en matière de reversements, qui conduit à effectuer des prélèvements brutaux et utilisables une seule fois.

Au-delà d'une condamnation du principe de ces prélèvements, il convient d'examiner la nature de ce transfert de ressources.


Plusieurs constats peuvent être faits :

1 - L'établissement public de Saint-Quentin en Yvelines est effectivement dans une situation favorable.

Il dispose au 31 décembre 1996 d'une trésorerie de 438 millions de francs, bien supérieure à celle des autres établissements publics dont les réserves (hormis l'EPA IV, établissement public d'aménagement de Marne-la-Vallée) sont comprises entre 1,5 et 59,4 millions de francs.

Sa dette est d'un montant particulièrement faible (140 millions de francs) en regard de l'endettement des autres établissements publics d'aménagement des villes nouvelles, notamment l'Etablissement public d'aménagement de Sénart et l'Etablissement public d'aménagement de la Marne dont les dettes dépassent le milliard de francs.

2 - Les établissements publics de l'Etang de Berre et de l'Isle d'Abeau sont dans une situation financière fragile.

Les capitaux propres de l'EPA-Berre et de l'Isle d'Abeau s'élèvent respectivement à - 43 millions de francs et - 6,5 millions de francs, ce qui peut justifier une recapitalisation à hauteur de 30 et 20 millions de francs.

Le 16 février 1996, un plan de redressement a été approuvé par le conseil d'administration de l'Etablissement public des rives de l'Etang de Berre : le besoin de trésorerie a alors été évalué à 42 millions de francs.

Concernant l'établissement public de l'Isle d'Abeau, un plan sur 10 ans a défini les perspectives de redressement du chiffre d'affaires mais les besoins de financement sont encore importants et ont conduit à des emprunts pour 24 millions de francs en 1996 et donc à un alourdissement de la dette.

Toutefois, il est possible de constater que l'Etablissement public de Sénart a un passif encore plus important que ces deux établissements puisqu'il s'élève à -70,7 millions de francs. On peut donc se demander pourquoi il n'a pas été choisi dans cette action de recapitalisation.

De fait, en 1996, l'Etat a consolidé une avance de 35 millions de francs à cet établissement, qui a ainsi pu être réintégrée aux capitaux propres de l'établissement. L'Etat s'est de plus porté acquéreur d'une partie du stock foncier de l'EPA à hauteur de 30 millions de francs en 1996 et 20 millions de francs en 1997.

Le montant des actifs des établissements de l'étang de Berre et de l'Isle d'Abeau s'élèvent respectivement à 334,7 et 175,2 millions de francs, soit un potentiel très inférieur aux autres établissements publics d'aménagement.

L'étroitesse des immobilisations et plus globalement de l'actif de ces deux établissements a pour conséquence un ratio d'endettement élevé : la dette de l'établissement public d'aménagement de l'Etang de Berre ( 325,8 millions de francs) correspond au montant de son actif.

Bilans au 31 décembre 1996

ACTIF

CERGY

EVRY

MARNE

EPAIV

SENART

ST-QUY

BERRE

IDA

Immobilisations

203,4 20,3 54,5 122,4 89,7 143,9 14,3 5,8

Stocks et en-cours

454 235,8 945,5 305 391,8 355,4 189,3 94,7

Créances d'exploitation

42,8 57 709,5 55,1 684,9 58,5 112,7 7,8

Trésorerie

24,2 1,5 59,4 136,6 29,1 438,8 18,4 16,8

TOTAL GENERAL

724,5 314,7 1768,8 619,2 1195,6 996,6 334,7 175,2

PASSIF

 
 
 
 
 
 
 
 

Capitaux propres

255,7 43,9 209,4 245,5 - 70,7 361,2 - 43,2 - 6,5

Dotation

31,7 31,5 41,2
 
121,7 27,2 67,6 107,2

Réserves

367,4 583,6 361,2 152,7
 
332,1 - 125,9
 

Report à nouveau

- 130,6 - 567,3 - 80,5 122,2 - 182,4 22,3 24,5 - 101,5

Résultat de l'exercice

- 17,3 - 3,7 - 112,5 - 29,5 - 32,8 - 20,5 - 9,4 - 12,1

Subventions d'investissement

4,4
 
 
 
22,7
 
 
 

Provisions pour risques et charges

58,5 57,6 498,3 52,1 98,7 494,8 52,1 54,7

Provisions pour risques

58,5 - 27,4 161,4
 
61,8 494,8
 
 

Provisions pour charges

 
30,1 336,9 52,1 36,8
 
52,1 54,7

Dettes

410,2 213,1 1061,1 521,5 1167,6 140,6 325,8 76,9

Dettes financières

281,8 98,9 278,3 269,3 298,6 36,9 184,9 51,6

Dettes d'exploitation

40,4 65,7 100,8 30,7 65,1 36 69,2 8,6

Dettes diverses

88,1 48,4 681,9 21,6 903,9 67,7 71,6 14,7

TOTAL GENERAL

724,4 314,7 1768,9 619,2 1195,6 996,6 334,7 125,2

3 - Le prélèvement permettra surtout de régler une partie d'un contentieux qui excède les réserves constituées par l'Etablissement public de la Marne.

Le contentieux de Rentilly correspond à un conflit entre l'Etablissement public d'aménagement de Marne-la-Vallée et un promoteur suite à une annulation de permis de construire.

L'évaluation totale du préjudice est estimée à 350 millions de francs par les parties adverses et à 293 millions de francs par l'expert commis par la Cour d'Appel. A ce jour, un paiement de 168 millions de francs a été effectué à titre de provision.

Sauf transaction, le jugement est attendu pour début 1998.

Il apparaît que les ressources propres de l'établissement ne seront pas suffisantes pour régler le montant du préjudice.

L'établissement public enregistre au 31 décembre 1996 d'importantes provisions pour risques et charges (498 millions de francs) mais l'établissement est dans une situation financière difficile puisque son endettement s'élève à 1 milliard de francs.

4 - La différence de situation entre les différents établissements publics d'aménagement est accentuée par les perspectives de développement des villes nouvelles.

Les perspectives des différents établissements publics d'aménagement des villes nouvelles sont nuancées : les établissements de Cergy et Marne-la-Vallée disposent de stocks importants mais l'ouverture de nouveaux sites pour diversifier leur offre reste indispensable. L'établissement d'Evry dispose d'un périmètre opérationnel trop étroit.

En province, tant à Berre qu'à l'Isle d'Abeau, le niveau actuel d'activité n'est pas compatible avec un équilibre financier satisfaisant.

Certains établissements publics, qui disposent d'importantes potentialités foncières comme Sénart ont un important potentiel de développement de leur activité.

Ainsi, l'établissement public d'aménagement de Marne-la-Vallée (EPA IV) dispose d'une trésorerie relativement importante (136,6 millions de francs) mais il a un important potentiel de développement qui devrait l'amener à utiliser ces sommes.

En revanche, du fait de l'état d'avancement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines, les ressources financières de l'établissement paraissent exagérées par rapport à son potentiel de développement.

En termes de richesse fiscale, le Syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) de Saint-Quentin en Yvelines se situe au-dessus de la moyenne pour le produit de taxe professionnelle par habitant mais il est devancé par le SAN du Nord Ouest de l'Etang de Berre et par le SAN des portes de la Brie.

En effet, ses bases de taxe professionnelle représentent 23 227 francs par habitant soit un niveau supérieur à la moyenne de 20 431 francs par habitant mais très inférieur au niveau atteint par le SAN des portes de la Brie (106 834 francs /habitant).

Situation financière des syndicats d'agglomération nouvelle

BASES TP

 
 

Taux de TP

 

Produit de TP en F/hab

 

Fiscalité / RFF

 
 

en F/hab

en millionsF

 

en %

 
 
 
 

portes de la Brie

106 834

934

Etang de Berre

24

portes de la Brie

12 959

Etang de Berre

81

Etang de Berre

35 823

2 699

Val Maubuée

20

Etang de Berre

8 770

St Quentin-en- Yvelines

81

St Quentin-en- Yvelines

23 227

3 381

moyenne

18

St Quentin-en- Yvelines

4 002

moyenne

71

Evry

21 081

1 730

St Quentin-en- Yvelines

17

moyenne

3 666

portes de la Brie

61

moyenne

50 431

 

Isle d'Abeau

17

Evry

3 348

Val Maubuée

68

Val Maubuée

16 768

1 438

Cergy

16

Val Maubuée

3 330

Evry

65

Isle d'Abeau

16 373

623

Evry

16

Isle d'Abeau

2 783

Cergy

61

Cergy

15 210

2 763

Sénart

15

Cergy

2 426

Isle d'Abeau

60

Rou

14 549

95

Rou

13

Rou

1 891

Sénart

57

Sénart

9 657

825

portes de la Brie

12

Sénart

1 444

Rou

47

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

ARTICLE 4

Prélèvement sur le fonds de garantie
de la Caisse de garantie du logement social

Commentaire : le présent article propose le prélèvement de deux milliards de francs sur la Caisse de garantie du logement social. Ce prélèvement ne devrait pas remettre en cause les équilibres financiers de la CGLS, qui pourrait, à terme, devenir affectataire de la taxe sur le supplément de loyer de solidarité.

Lors du débat sur la seconde loi de finances rectificative pour 19958(*), votre commission avait vivement réagi à un prélèvement de 15 milliards de francs sur les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations à l'occasion du transfert à ces derniers de l'encours de prêts au logement social géré par la CGLS.

Une vision superficielle pourrait laisser croire que le gouvernement se livre par le présent article à une opération similaire. Or cela n'est pas le cas, et votre commission peut se féliciter que les leçons du débat précédent aient porté.9(*) Il y a en effet deux différences importantes, qui expliquent que votre commission ait, paradoxalement, contesté un prélèvement opéré par le précédent gouvernement et qu'elle peut accepter celui-ci :

 la première différence est que le précédent prélèvement avait été effectué sur les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations et non sur la CGLS. Or ces fonds appartiennent aux épargnants qui les constituent par leurs dépôts sur le livret A, le livret bleu, et la fraction du Codevi, de l'épargne populaire et de l'épargne-logement centralisée à la Caisse des dépôts. L'Etat n'a en principe le droit de prélever sur ces fonds que la rémunération de la garantie qu'il leur accorde. Le présent prélèvement est effectué sur un actif de la CGLS, établissement public administratif de l'Etat, sur lequel ce dernier a des droits évidents, un établissement public étant un démembrement de l'Etat ;

 la seconde différence est que le précédent prélèvement mettait en cause l'équilibre des fonds d'épargne, alors que celui-ci ne met pas en cause celui du fonds de garantie de la CGLS.
A l'occasion du premier prélèvement, la Caisse des dépôts avait dû passer des provisions sur les fonds d'épargne pour plus de 2 milliards de francs, à la demande des commissaires aux comptes, ce qui témoignait de son caractère excessif. En revanche, selon les informations détenues par votre rapporteur général, le présent prélèvement n'empêchera pas la Caisse de garantie du logement social de faire face à ses missions, surtout si, comme le gouvernement en a manifesté l'intention, elle devenait affectataire du produit de la taxe sur le supplément de loyer de solidarité.

Toutefois, votre rapporteur général avait à l'époque qualifié de "mythe" la notion de "fonds dormants", trésoreries réputées inutiles où l'Etat pourrait puiser à loisir. Comme tout mythe, celui-ci a la vie dure. Or les trésoreries dormantes n'existent pas : c'est parce qu'elles sont actives et garnies que l'Etat peut y chercher de quoi boucler ses exercices. Lorsque ces "poules aux oeufs d'or" auront été tuées, l'Etat n'aura plus de marge de recettes.

I - LES MISSIONS DE LA CGLS

La Caisse de garantie du logement social est le successeur de la Caisse de prêts aux organismes d'HLM (CPHLM). Jusqu'à 1996, elle était dotée de deux missions :

 la gestion de l'encours des prêts accordés par la CPHLM (la CGLS elle-même n'en accordant plus, cette mission étant confiée aux fonds d'épargne déposés à la Caisse des dépôts) ;

 l'assistance financière aux bailleurs sociaux, par la garantie des prêts et l'intervention auprès des organismes en difficulté.

La Caisse de garantie du logement social est un établissement public à caractère administratif doté de l'autonomie financière créé par la loi du 11 juillet 1985.

Il ne reste des anciennes missions de la CGLS que la seconde, qui est elle-même double :

 garantir les prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations dans le cas où les collectivités locales refusent ou sont dans l'incapacité d'octroyer leur garantie ;

 accompagner la restructuration économique et financière des organismes de logement social en difficulté.

La procédure d'aide de la CGLS a pour objectif de concentrer des moyens financiers (subventions ou prêts) sur les quelques organismes en difficulté qui s'inscrivent dans cette procédure et de les traiter en profondeur (mise en oeuvre d'un plan de redressement, adossement à un autre organisme, etc...).

De 1990 à 1996, la CGLS a examiné 117 dossiers et participé pour 1.088,5 millions de francs au redressement de 83 organismes d'HLM. Les apports totaux nécessaires se sont élevés à 3.755,4 millions de francs, dont 1.652,9 ont été versés par des collectivités locales. Les aides de la CGLS ont été accordées sous forme de subventions pour 582,6 millions de francs et de prêts pour 506,3 millions de francs aux organismes d'HLM dont :

- 17 sociétés anonymes d'HLM ;

- 35 offices d'HLM ;

- 11 sociétés anonymes coopératives

- 20 sociétés d'économie mixte

L'instruction des dossiers de 27 autres organismes était en cours fin 1996 (6 SA - 11 OP - 10 SEM).

Cette double mission est financée par trois ressources : une commission versée par les organismes dont l'emprunt est garanti, une redevance perçue sur tous les organismes, les revenus des placements et des prêts effectués avec les fonds propres du fonds de garantie.

En ce qui concerne l'évolution du nombre d'organismes en cours d'instruction, il convient de noter que ce nombre a culminé aux environs de 50 dossiers de 1992 à mi 1993 pour décroître progressivement à 20 dossiers à mi 1995, pour remonter à environ 30 dossiers à la fin 1996.

II - UN PRÉLÈVEMENT À L'IMPACT LIMITÉ SUR LA SOLVABILITÉ DU FONDS DE GARANTIE DE LA CGLS

Le prélèvement proposé ponctionne, à hauteur de 2 milliards de francs, un fonds de garantie qui en compte environ 3,9. Ce fonds garantit un encours de prêts de l'ordre de 19 milliards de francs. En termes de solvabilité, cet encours s'établit à 11 milliards de francs pondérés.10(*) Le ratio de solvabilité s'établit ainsi à 36 %, alors que la réglementation prévoit qu'il doit être de 8 %. Le prélèvement de 2 milliards de francs le ramènerait autour de 15 %.

Certes, les projections au-delà de 1998 font état d'une détérioration du ratio de solvabilité jusqu'à 11 % en 2006. Mais ces projections sont réalisées dans l'hypothèse où les fonds propres n'augmenteraient pas.

Or, les ressources de la CGLS excèdent actuellement assez largement ses dépenses.

En effet, ces ressources sont constituées de trois postes :


· 
les revenus des prêts aux organismes et aux placements effectués avec la trésorerie excédentaire ;


· 
une redevance de 0,06 % des encours de prêts versés par les organismes HLM dont environ 100 millions de francs sont affectés annuellement au fonds de garantie (le reste servant à financer le fonctionnement administratif de la Caisse) ;


· 
des commissions de garantie de 2 % (du capital garanti), versées par les organismes qui font garantir leur emprunt auprès de la Caisse.

En contrepartie, l'activité de crédit aux organismes HLM est particulièrement sûre. En 1996, la Caisse des dépôts n'a enregistré que 0,08 % d'impayés par rapport aux encours.

Intervenant auprès des organismes en difficulté avant qu'il ne puissent plus faire face à leurs emprunts, la CGLS n'est pas, en pratique, appelée en garantie. Ses interventions en amont suffisent pour le moment. Elle n'a dépensé à ce titre que 46 millions de francs de subventions en 1996, et son encours de prêts est passé de 452 millions de francs à 510 millions de francs.

Certes, le prélèvement de 2 milliards de francs sur le fonds de garantie va entraîner une réduction des produits de placements.

Mais, on peut considérer comme probable que les fonds propres du fonds de garantie continueront d'augmenter à l'avenir, surtout si, comme le gouvernement en a manifesté l'intention, la taxe sur le supplément de loyer de solidarité lui est affectée. Le rendement attendu de cette taxe est de 200 millions de francs en 1998. Il serait donc supérieur à la perte de produit des placements, qui peut être estimée à 80 millions de francs.

Bien entendu, cette analyse ne vaut que pour autant que les sinistres ne se développent pas brutalement. Cette hypothèse n'est pas probable, même si l'on assiste indéniablement à un alourdissement des dossiers qui, selon le président de la CGLS, pourraient représenter un potentiel d'interventions d'1 milliard de francs pour la Caisse dans les prochaines années, pour les seuls sinistres aujourd'hui connus.

III - LA NÉCESSAIRE ÉVOLUTION DES MISSIONS ET DES MOYENS DE LA CGLS

Le prélèvement opéré par le présent article ne devrait pas poser de difficulté aux équilibres financiers de la CGLS, ni à son action, à condition toutefois que soient engagées trois évolutions importantes concernant à la fois les missions et les moyens de l'établissement
:

 la caisse doit développer une fonction de prévention, quasi-inexistante aujourd'hui, qui est l'indispensable complément de son rôle d'assureur-crédit.

 le rôle du mouvement HLM doit être renforcé en son sein pour développer chez les organismes un comportement de mutualisation des risques. Toutefois, cette évolution ne saurait remettre en cause la prééminence de l'Etat s'il est souhaité que celui-ci continue de jouer son rôle de garant en dernier ressort ;

 la Caisse doit développer ses interventions afin de limiter l'exposition des collectivités locales au risque de crédit aux HLM. De ce point de vue, l'octroi à la CGLS d'une ressource pérenne et prévisible est nécessaire.

A. LE DÉVELOPPEMENT DE LA PRÉVENTION

Les bailleurs sociaux sont, dans l'immense majorité des cas, des organismes bien gérés. La location sociale est une activité sûre et le crédit à ces organismes, une activité comportant un faible risque de signature.

Toutefois, la dégradation manifeste des ressources des locataires selon une tendance qui ne paraît pas devoir s'inverser à brève échéance, va provoquer une croissance de cet ensemble de risques. En effet, il relève de la mission de service public des HLM de loger les ménages les moins solvables, qui ne sauraient être cantonnés dans la précarité des hébergements d'urgence et d'insertion.

L'Union des HLM propose donc à juste titre de développer le rôle préventif de la CGLS, à la fois d'un point de vue général et d'un point de vue individuel.

D'une part, il s'agit de faire de la CGLS un observatoire du risque couru par l'ensemble du mouvement HLM. Ce serait une sorte d'audit permanent du secteur afin de savoir si, et dans quelles proportions, les risques de crédit s'accroissent, de manière à y faire face par provision. D'autre part, il s'agirait de faire de la CGLS un organe de prévention du risque individuel, par des interventions auprès d'organismes présentant des signes de dégradation avant que les défaillances ne surviennent.

B. DÉVELOPPER LA MUTUALISATION DE LA GARANTIE

Il est hautement souhaitable de développer au sein du mouvement HLM un sentiment de mutualisation du risque de crédit puisque les organismes alimentent le fonds de garantie à hauteur de 100 millions de francs par an. Cette mutualisation permet de responsabiliser les bailleurs sociaux les uns vis à vis des autres, puisqu'ils savent que les éventuelles défaillances de confrères doivent être couvertes par eux. Il s'agit d'une incitation à la surveillance mutuelle et à la responsabilité.

A cette fin, il est sans doute nécessaire de renforcer la place de la profession dans les organes dirigeants de la CGLS (elle compte 3 voix sur 12 au conseil d'administration) et peut-être aussi sa présence dans les organes de gestion (celle-ci est déléguée à la Caisse des dépôts et consignations). L'Etat, qui détient un pouvoir de décision quasi-absolu actuellement, pourrait s'associer davantage les HLM elles-mêmes et les collectivités locales, car ces dernières participent au financement du risque de crédit aux bailleurs sociaux.

Toutefois, la prééminence de l'Etat ne saurait être remise en cause si l'on souhaite qu'il garde sa mission de garant du secteur HLM en dernier ressort. Le statut de la CGLS, établissement public à caractère administratif de l'Etat, est conforme à cette mission. Par ailleurs, l'Etat garantit le capital des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts. Si la CGLS devenait un simple fonds de garantie mutuel propre aux organismes HLM, il ne serait plus possible de demander à l'Etat de jouer ce rôle. La totalité de la couverture du risque devrait être assurée par les seuls bailleurs sociaux.

De ce point de vue, votre rapporteur général conteste l'opportunité de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale sur cet article, même s'il en comprend l'objectif. Cet amendement a pour objet de conduire l'Etat à reverser tout ou partie de la somme prélevée si la CGLS ne pouvait faire face à ses engagements. Son but est de rassurer sur l'innocuité du prélèvement ainsi opéré.

Mais il laisse planer une double ambiguïté, qui ne paraît pas souhaitable :

 d'une part, le prélèvement opéré par le présent article est définitif. Il ne s'agit pas d'une avance conditionnelle. La notion de "remboursement" est soit inopérante, soit modificative de la nature même de l'opération. On n'équilibre pas le budget de l'Etat avec des recettes qu'il faudrait éventuellement rétrocéder par la suite. Il s'agit d'une incertitude qui n'est admissible ni en droit, ni en opportunité ;

 d'autre part, en limitant à 2 milliards de francs le reversement éventuel, cet amendement laisse penser que la garantie de l'Etat à la CGLS pourrait n'être que partielle, cantonnée en montant et à certains types de difficultés. Ceci est incompatible avec le statut de la CGLS qui fait de l'Etat son propriétaire plein et son garant. L'Etat doit rester, en dernier ressort, le garant du service public du logement social, comme il en définit les options et les modalités de financement.

Cet amendement est donc, au mieux, sans portée : en tout état de cause, l'Etat reste le garant en dernier ressort des crédits au logement social, ainsi que des fonds d'épargne, ce qui est le double aspect d'une même mission. Au pire, cette modification introduit une double incertitude à la fois sur les recettes de l'Etat et sur son rôle de garant.

C. SOULAGER L'EXPOSITION DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le code des caisses d'épargne subordonne l'octroi de prêts sur les fonds d'épargne à la garantie d'une collectivité publique. Il s'agit d'un principe de saine gestion, les fonds d'épargne étant eux-mêmes garantis par l'Etat, et constitués pour la plus grande partie de dépôts à vue dans lesquels il est indispensable que les épargnants conservent une confiance indéfectible puisqu'ils sont reprêtés pour 32 ans aux constructeurs de logements sociaux.

Actuellement, l'immense majorité de ces garanties est accordée par les collectivités locales.

Ainsi, sur un encours de crédit de l'ordre de 490 milliards de francs au secteur HLM (au 31.12.96), la CGLS ne garantit qu'environ 19 milliards de francs, soit 4 %. En 1996, les flux de prêts nouveaux ont été garantis à hauteur de 91 % par les collectivités locales et de 6 % par la CGLS. Les garanties partagées entre les communes et les départements se développent : 15 % en 1991, 27 % en 1996.

Or, votre rapporteur général rappelle que le risque de crédit HLM, tout en restant probablement très faible, est amené à se développer.

Il n'est donc pas sain de laisser les collectivités locales, qui sont peu outillées pour y faire face, en première ligne contre ce risque. Votre rapporteur général remarque simplement que les collectivités locales n'ont pas de fonds propres et que leur capacité de garant repose uniquement sur leur potentiel fiscal, alors même qu'il n'est jamais demandé aux contribuables de donner leur avis sur les prises de risque de crédit.

La CGLS doit donc développer son rôle d'appui à la fois dans la prise de risque, et aussi comme conseil et ingénieur financier des collectivités locales qui assument ce risque.

Pour développer cette mission, comme la mission de prévention, il est nécessaire que la CGLS s'appuie sur des ressources pérennes provenant du secteur HLM. Ceci serait nettement plus sain que de pratiquer une gestion sur le fil du rasoir pouvant entraîner un appel à l'aide de l'Etat qui, lui non plus, n'a pas provisionné ce risque dans ses comptes.

C'est pourquoi votre rapporteur général s'associe à la proposition d'affecter la recette tirée de la contribution prévue à l'article 302 bis ZC du code général des impôts, dite "taxe sur le supplément de loyer de solidarité" à la CGLS. Elle permettrait d'augmenter les marges de manoeuvre de la CGLS.

Le rôle de cette dernière étant davantage d'aider les organismes en difficulté que de cautionner leurs emprunts (ce qui supposerait la récupération de leurs actifs) ; il paraît plus sage qu'elle soit dotée de flux annuels de ressources prévisibles plutôt que de fonctionner comme un pur fonds de garantie alimenté uniquement par les produits de sa trésorerie.

Votre rapporteur général propose donc cette affectation. Il ne déposera toutefois en ce sens qu'un amendement d'appel, l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 réservant cette faculté au seul gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 5

Prélèvement sur les réserves de l'Institut national
de la propriété industrielle (INPI)

Commentaire : le présent article tend à opérer, pour 1997, un prélèvement exceptionnel de 120 millions de francs sur les réserves de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), au profit du budget de l'Etat.

I. - L'INSTITUT NATIONAL DE LA PROPRIÉTÉ INDUSTRIELLE

A. SES MISSIONS ET SON ACTIVITÉ


En vertu de l'article L 1411-1 du code de la propriété intellectuelle, l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) - créé par la loi du 19 avril 1951 - est un établissement public doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière, placé auprès du ministre de l'industrie.

Cet établissement a pour mission :

- de centraliser et diffuser toute information nécessaire pour la protection des innovations et pour l'enregistrement des entreprises, ainsi que d'engager toute action de sensibilisation et de formation dans ces domaines ;

- d'appliquer les lois et règlements en matière de propriété industrielle, de registre du commerce et des sociétés et de répertoire des métiers ; à cet effet, l'INPI pourvoit, notamment, à la réception des dépôts de demandes des titres de propriété industrielle ou annexes à la propriété industrielle, à leur examen et à leur délivrance ou enregistrement et à la surveillance de leur maintien ; il centralise le registre du commerce et des sociétés, le répertoire des métiers et le bulletin officiel des annonces civiles et commerciales ; il assure la diffusion des informations techniques, commerciales et financières contenues dans les titres de propriété industrielle et instruments centralisés de publicité légale ;

- de prendre toute initiative en vue d'une adaptation permanente du droit national et international aux besoins des innovateurs et des entreprises ; à ce titre, il propose au ministre chargé de la propriété industrielle toute réforme qu'il estime utile en ces matières ; il participe à l'élaboration des accords internationaux ainsi qu'à la représentation de la France dans les organisations internationales compétentes, c'est-à-dire l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI), l'Office européen des brevets (OEB), et l'Office d'harmonisation du marché intérieur (OHMI).

L'article R. 411-1 du code de la propriété intellectuelle précise les attributions de l'INPI.


L'Institut national de la propriété industrielle a notamment pour attributions :

1° l'examen des demandes de brevets d'invention et la délivrance des brevets, ainsi que de tous documents les concernant ;

2° l'enregistrement et la publication des marques de fabrique, de commerce ou de service ;

3° la délivrance de certificats d'identité et de renseignements concernant las antériorités en matière de marques de fabrique, de commerce ou de service ;

4° la centralisation et la conservation des dépôts de dessins et modèles, ainsi que leur publication ;

5° l'enregistrement et la conservation du dépôt des enveloppes doubles destinées à faciliter la preuve de la création des dessins et modèles ;

6° la tenue des registres de brevets, des marques et des dessins et modèles, l'inscription de tous actes affectant la propriété des brevets d'invention, des marques de fabrique, de commerce ou de service et des dessins et modèles ;

7° l'application des dispositions contenues dans les lois et règlements sur la protection temporaire de la propriété industrielle dans les expositions, sur les récompenses industrielles et sur les marques d'origine ;

8° l'application des accords internationaux en matière de propriété industrielle, et notamment les relations administratives avec le bureau international pour la protection de la propriété industrielle à Berne et l'Institut international des brevets à La Haye ;

9° la tenue du registre national du commerce et des sociétés et du répertoire central des métiers ;

10° la conservation du dépôt des actes constitutifs et modificatifs de sociétés déposés dans les greffes des tribunaux de commerce et des tribunaux civils en tenant lieu ;

11° la centralisation des renseignements figurant dans les registres du commerce et des métiers et le Bulletin officiel desdits registres ;

12° la centralisation, la conservation et la mise à la disposition du public de toute documentation technique et juridique concernant la propriété industrielle ;

13° la gestion du Bulletin officiel de la propriété industrielle.

L'INPI a poursuivi et intensifié ses actions de sensibilisation et de formation à la propriété industrielle, notamment en matière de brevets.

L'INPI a également développé des actions de communication externe comme les "Trophées de l'Innovation", à vocation régionale et nationale, ou encore l'organisation de "tables rondes sur l'innovation et la propriété industrielle" dans les régions.

Après l'ouverture fin 1995 de la dixième délégation régionale à Toulouse qui a été pleinement opérationnelle en 1996, l'INPI s'apprête à en ouvrir une onzième dans l'ouest de la France.

Il participe activement à la lutte contre la contrefaçon, en coopération étroite avec d'autres administrations.

L'INPI, en coopération avec la Direction des relations extérieures et de l'expansion économique (DREE) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, a un programme de mise à disposition d'experts en propriété industrielle auprès des postes d'expansion économiques à l'étranger. Le premier expert est en poste à Bangkok depuis la fin du mois de septembre 1997.

A ce jour, l'INPI a conclu des accords bilatéraux de coopération avec quatorze pays et négocie actuellement trois nouveaux accords.

B. L'ETAT DES DÉPÔTS DE BREVETS EN FRANCE

Le dépôt d'une demande de brevet pour une protection en France peut se faire selon trois voies :

- la voie nationale (la demande est déposée par l'INPI),

- la voie européenne (la demande est déposée à l'OEB),

- et, la voie internationale (la demande est déposée à l'OMPI).

Le nombre de dépôts de brevets pour une protection en France est en forte augmentation (+ 10 % en 1995 et 1996). La voie internationale de dépôts (+ 22 %) est depuis 1995 la voie de dépôt la plus utilisée. Les voies de dépôts nationales et européennes se stabilisent après plusieurs années de baisse.

Les dépôts d'origine française connaissent une hausse sensible ; en particulier, les dépôts passant par la voie nationale sont en augmentation (+ 4 % entre 1995 et 1996), pour la première fois depuis plus de 10 ans, pour atteindre leur niveau le plus élevé depuis 1973. Il est toutefois trop tôt pour savoir si ce phénomène d'augmentation est de nature purement conjoncturelle ou s'il s'agit d'un phénomène tendanciel.

Les dépôts d'origine américaine, en constante augmentation, sont à l'origine de la forte progression de la voie internationale.

Les principaux partenaires de la France continuent de vouloir protéger leurs inventions sur le territoire français, et cela dans une proportion croissante.

Inversement, les déposants français ne se limitent pas à une protection sur le territoire français : plus de quatre dépôts sur dix donnent lieu à une extension de la protection à l'étranger.

Le nombre de brevets délivrés en 1995, en France, était de 12.500, soit moins, a priori qu'en 1960 (15.000)

Cependant, deux confusions sont à éviter.

D'une part, tous les brevets déposés au cours d'une année ne sont pas délivrés la même année. Il existe en effet un délai d'environ trois ans entre le dépôt et la délivrance d'un brevet, dont un délai de publication incompressible de 18 mois.

D'autre part, si le nombre de dépôts de brevets en France diminue effectivement, cela tient à la création, en 1978, de l'Office européen des brevets. Ainsi, la diminution continue, sur le long terme, des dépôts de brevets en France est compensée par la progression de ces dépôts par la voie européenne.


Quelques chiffres significatifs de l'exercice 1996

Brevets

16.400 demandes de brevet déposées en France

36.646 demandes européennes désignant la France

45.626 demandes internationales (PCT) désignant la France

Soit un total de 98.672 demandes pour un effet en France.

Marques

51.932 demandes de premier enregistrement national

20.666 demandes de renouvellement national

10.374 demandes de premier dépôt international

2.611 demandes de renouvellement international

Soit un total de 85.583 demandes d'enregistrement en France.

Dessins et modèles

7.454 dépôts de un ou plusieurs modèles comprenant au total 62.952 reproductions

26.855 dépôts d'enveloppes Soleau

RNCS

282.357 immatriculations

678.758 inscriptions modificatives

181.807 radiations

574.156 actes déposés en annexe au registre

709.914 comptes annuels déposés

Répertoire des métiers

98.408 immatriculations

73.045 inscriptions modificatives

97.924 radiations

II. LE PRÉLÈVEMENT SUR LES RÉSERVES DE L'INPI

Les dépenses de l'INPI, en 1996, ont été inférieures à 950 millions de francs (dépenses de fonctionnement et d'équipement, et frais entraînés par la participation de la France aux organismes internationaux de propriété industrielle).

Ses ressources comprennent essentiellement les redevances de procédure qu'il perçoit (plus de 78 % des recettes).


Principales redevances de procédure

Brevets

Dépôt d'une demande 250 F

Rapport de recherche 4.500 F

Délivrance et impression du fascicule 560 F

Annuité de maintien en vigueur de 190 F à 3.815 F selon le quantième

par exemple : 2ème annuité 190 F

5ème annuité 335 F

10ème annuité 1.305 F

15ème annuité 2.315 F

20ème annuité 3.815 F

Marques

Premier dépôt jusqu'à 3 classes 1.250 F

Renouvellement jusqu'à 3 classes 1.400 F

Par classe au-delà de 3 (dépôt ou renouvellement) 250 F

Dessins et modèles

Déclaration de dépôt 250 F

Par reproduction en noir et blanc 150 F

Par reproduction en couleur 300 F

Enveloppe soleau 55 F

RNCS

Immatriculations

Personnes morales 75 F

Personnes physiques 38 F

Inscriptions modificatives 38 F

Dépôts d'actes de sociétés 38 F

Dépôts de bilans 35 F

Les tarifs de redevances de brevets ont augmenté depuis 1988 de 3,75 % en moyenne par an. Depuis 1992, l'augmentation moyenne annuelle est de 1,8 %.

Les tarifs des redevances relèvent de la compétence réglementaire (ils sont fixés par arrêté).

Le tableau ci-après compare les tarifs en vigueur en France et dans d'autres pays européens en 1996 :

 

Suède

RoyaumeUni

Italie

France

Suisse

Pays
Bas

Allemagne

Redevances de dépôt et de délivrance

1.728

2.237

559

5.310

9.695

4.701

2.472

Maintien en vigueur pendant 20 ans

23.149

30.381

34.149

31.130

23.149

64.752

77.281

Total sur 20 ans

24.876

32.619

34.717

36.440

49.906

69.453

79.699

Le coût global de dépôt de brevet en France se situe donc sur une position médiane. Le coût français des redevances de dépôt et de délivrance peut paraître important, sans être le plus élevé, mais il tient compte de la production du rapport de recherche européen qui est valable, sans coût supplémentaire, dans le cas où un déposant par la voie française souhaite procéder à une demande de brevet européen.

Au 31 décembre 1996, le fonds de roulement de l'INPI était constitué d'une réserve de 143 millions de francs et d'une provision pour rapport de recherche de 126 millions de francs, soit un total de 269 millions de francs.

Il convient cependant de préciser que la provision pour rapports de recherche résulte d'une charge certaine, bien que décalée dans le temps, correspondant à une prestation de service sous-traitée à l'Office européen des brevets (OEB). Cette prestation de service donne lieu au paiement d'une redevance par le déposant au moment du dépôt de la demande de brevet.

Par conséquent, l'INPI ne peut pas disposer librement de cette partie du fonds de roulement.

Les réserves disponibles de l'Institut étaient donc de 143 millions de francs au 31 décembre 1996 et devraient, selon des projections récentes, avoisiner 185 millions de francs à la fin de l'exercice 1997.

Le prélèvement envisagé ramènerait les réserves disponibles à environ 65 millions de francs, et rendrait plus difficile l'exécution des projets de l'INPI, notamment :

- la délocalisation à Lille de certains services (100 transferts d'emplois et 50 créations de postes), dont le coût pour le bâtiment -acquisition et rénovation- est de l'ordre de 71 millions de francs ;

- le projet de regroupement des services de Paris et Nanterre en un seul lieu situé dans l'est de Paris ; ce projet est actuellement estimé entre 100 et 200 millions de francs (solde entre le coût d'un bâtiment neuf et la revente des bâtiments actuels) ;

- le projet de rénovation et de modernisation de la gestion des ressources humaines, chiffré à 23 millions de francs en année pleine.

En outre, les usagers de la propriété industrielle, notamment les entreprises, pourraient considérer que l'INPI n'a pas vocation à prélever de l'argent pour le compte du budget général et qu'il serait plus conforme à ses missions d'utiliser les disponibilités qu'il dégage pour le moderniser, améliorer la qualité des services rendus aux clients, participer au financement de la recherche et de l'innovation, ou minorer les redevances liées à la propriété industrielle et contribuer, dans son domaine, à l'allégement des charges des entreprises.

Il faut noter que le prélèvement envisagé serait le troisième, le premier ayant été opéré en 1991 à hauteur de 550 millions de francs, et le second en 1995 pour 215 millions de francs.

Or, ces prélèvements, associés à l'obligation faite à l'établissement de présenter des budgets en équilibre, ont conduit à relever très sensiblement les tarifs de redevances, notamment après le prélèvement de 1991.

Du reste, ces trois prélèvements, qui représentent un total de 885 millions de francs -soit une moyenne annuelle de 125 millions de francs- reviennent à augmenter de 25 % les redevances payées par les inventeurs. Ils sont donc préjudiciables à l'innovation.

En outre, la France risque ainsi de se retrouver à contre-courant de la tendance européenne : le conseil d'administration de l'Office européen des brevets (OEB) a en effet décidé, le 1er juillet 1997, de diminuer certaines de ses redevances pour aboutir à une baisse moyenne de l'ordre de 15 %.

Enfin, un tel prélèvement -véritable incitation à la mauvaise gestion- n'aurait aucune raison d'être en l'absence de réserves, qui peuvent se constituer en raison du montant trop élevé des redevances.

Par conséquent, la commission sera vigilante quant aux mesures gouvernementales tendant à réduire le tarif de ces redevances.

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations précédentes, votre commission vous propose de supprimer le présent article.

ARTICLE 6

Dispositions relatives à la participation de la France
aux nouveaux accords d'emprunt du FMI

Commentaire : L'Assemblée nationale a estimé, à bon droit, que cet article devait être reporté en seconde partie du projet de loi de finances, car il n'a aucune incidence sur l'article d'équilibre.

Il a donc été repris en seconde partie, sous l'article 36.

Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer cette suppression.

ARTICLE 6 bis

Exonération de taxe intérieure de consommation
pour les produits pétroliers accordée aux livraisons
de fioul lourd servant à la production d'alumine

Commentaire : le présent article vise à transposer en droit français une décision du Conseil européen du 30 juin 1997.

I. LE CADRE JURIDIQUE : LA DIRECTIVE DU 19 OCTOBRE 1992


La directive 92-81 du 19 octobre 1992 concerne l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales.

Son article 8 prévoit que les Etats membres peuvent exonérer certains produits de l'accise harmonisée.

Le paragraphe 4 de l'article 8 dispose que " le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un Etat membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politiques spécifiques ".

Sur cette base, la France a saisi la Commission d'une demande d'exonération de TIPP pour les livraisons de fioul lourd servant à la production d'alumine. La décision du Conseil du 30 juin 1997 lui donne satisfaction.

II. LA JUSTIFICATION DE L'EXONÉRATION

La France est l'un des trois pays producteur d'alumine en Europe, avec l'Italie et l'Irlande.

Les producteurs irlandais bénéficient d'une dérogation ancienne, accordée sans limite temporelle. Il a été décidé que cette exonération devrait être réexaminée avant le 31 décembre 1999.

La décision du Conseil du 30 juin 1997 renouvelle, jusqu'au 31 décembre 1998, l'exonération accordée à l'Italie pour sa production d'alumine en Sardaigne.

La demande de la France visait à mettre fin à une distorsion de concurrence manifeste. Le Conseil a autorisé l'exonération pour le " fioul lourd utilisé comme combustible pour la production d'alumine dans la région de Gardanne ". L'article 6 bis du projet de loi de finances rectificative ne reprend pas la référence géographique car Gardanne est le seul site de production en France.

L'exonération accordée à la France est également valable jusqu'au 31 décembre 1998. La France demandera sa reconduction.

III. L'INCIDENCE BUDGÉTAIRE DE LA MESURE

En année pleine, la dépense fiscale liée à cette exonération est évaluée entre 3 et 4 millions de francs.

La mesure aura un coût en 1997 car le projet de loi de finances rectificative prévoit que la TIPP sur les livraisons de fioul lourd servant à la production d'alumine sera remboursée pour la période s'étalant 1er juillet au 31 décembre 1997.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article 6 bis sans modification.

ARTICLE 7

Equilibre général


Commentaire : cet article traduit l'incidence, sur l'équilibre prévisionnel du budget de 1997, des dispositions du présent projet de loi et des textes réglementaires affectant l'équilibre (annexe E).

Les dispositions contenues dans le projet de loi et les décrets d'avance ainsi que les arrêtés d'annulation, ont pour effet de modifier ainsi qu'il suit l'équilibre de la loi de finances pour 1997.

(en millions de francs)

 

Loi de finances initiale

Annulations et décrets d'avance


Modifications liées au collectif

Total des mouvements

Situation après collectif

 
 
 

Ouvertures

Annulations

Net

 
 

Opérations définitives

 
 
 
 
 
 
 

Charges :

 
 
 
 
 
 
 

Dépenses ordinaires civiles (nettes de remboursement)


1.266.717


3.185


14.030


17.957


- 3.927


- 742


1.265.975

Dépenses civiles en capital


71.937


- 1.320


2.101


982


1.119


- 201


71.736

Dépenses militaires

243.344

- 1.810

605

1.805

- 1.200

- 3.010

240.334

Dépenses des budgets annexes


101.267


"


22


"


22


22


101.289

Solde des comptes d'affectation spéciale


- 3.466


- 55


- 10


10


"


- 55


- 3.521

Total des charges

1.679.799

"

16.768

20.754

- 3.986

- 3.986

1.675.813

Ressources nettes

1.397.746

"

 
 

10.489

10.489

1.408.235

Solde des opérations définitives


- 282.053


"

 
 


14.475


14.475


- 267.578

Opérations temporaires

 
 
 
 
 
 
 

Charges

360.173

"

35

3.075

- 3.040

- 3.040

357.133

Ressources

357.406

"

 
 

- 3.400

- 3.400

354.006

Solde des opérations temporaires


- 2.767


"

 
 


- 360


- 360


- 3.127

Solde général

- 284.820

 
 
 

14.115

14.115

- 270.705

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction qui résultera des votes du Sénat.

DEUXIEME PARTIE
MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPECIALES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNEE 1997
I. - OPERATIONS A CARACTERE DEFINITIF
A. - Budget général
ARTICLE 8

Dépenses ordinaires des services civils - Ouvertures

Commentaire : le présent article ouvre, au titre des dépenses ordinaires des services civils pour 1997, des crédits supplémentaires s'élevant à la somme totale de 32,1 milliards de francs.

Ces ouvertures de crédits par Titre et par Ministère se présentent comme suit.

(En millions de francs)

Ministères ou services

Titre I

Titre II

Titre III

Titre IV

Totaux

Affaires étrangères et coopération

 
 
 
 
 

I. Affaires étrangères

"

"

"

12.920.000

12.920.000

II. Coopération

"

"

"

21.300.000

21.300.000

Agriculture, pêche et alimentation

"

"

21.200.000

765.102.083

786.302.083

Aménagement du territoire, ville et intégration
 
 
 
 
 

I. Aménagement du territoire

"

"

1.550.000

1.000.000

2.550.000

II. Ville et intégration

"

"

"

1.000.000

1.000.000

Total

"

"

1.550.000

2.000.000

3.550.000

Anciens combattants et victimes de guerre

"

"

6.440.000

74.800.000

81.240.000

Charges communes

18.447.270.000

"

1.026.770.000

7.865.620.000

27.339.660.000

Commerce et artisanat

"

"

"

"

"

Culture

"

"

13.500.000

"

13.500.000

Education nationale, enseignement supérieur et recherche
 
 
 
 
 
I. Enseignement scolaire

"

"

51.948.000

139.500.000

191.448.000

II. Enseignement supérieur

"

"

59.642.984

2.000.000

61.642.984

III. Recherche

"

"

9.500.000

"

9.500.000

Environnement

"

"

4.950.000

20.780.000

25.730.000

Equipement, logement, transports et tourisme
 
 
 
 
 
I. Urbanisme et services communs

"

"

5.200.000

5.240.000

10.440.000

II. Transports
 
 
 
 
 
1. Transports terrestres

"

"

"

19.930.000

19.930.000

2. Routes

"

"

"

"

"

3. Sécurité routière

"

"

"

"

"

4. Transport aérien

"

"

"

"

"

5. Météorologie

"

"

"

"

"

Sous-total

"

"

"

19.930.000

19.930.000

III. Logement

"

"

"

2.080.000.000

2.080.000.000

IV. Mer

"

"

2.500.000

149.420.000

151.920.000

V. Tourisme

"

"

"

"

"

Total

"

"

7.700.000

2.254.590.000

2.262.290.000

Industrie, postes et télécommunications

"

"

 
 
 
I. Industrie

"

"

10.000.000

470.500.000

480.500.000

II. Poste, télécommunications et espace

"

"

9.300.000

"

9.300.000

Intérieur et décentralisation

"

"

120.000.000

155.047.485

275.047.485

Jeunesse et sports

"

"

"

24.950.000

24.950.000

Justice

"

"

2.000.000

"

2.000.000

Outre-mer

"

"

78.609.642

16.116.039

94.725.681

Service du Premier ministre
 
 
 
 
 
I. Services généraux

"

"

29.164.728

60.000.000

89.164.728

II. Secrétariat général de la Défense nationale

"

"

"

"

"

III. Conseil économique et social

"

"

"

"

"

IV. Plan

"

"

"

"

"

Services financiers

"

"

66.655.944

36.283.368

102.939.312

Travail et affaires sociales
 
 
 
 
 
I. Travail

"

"

"

"

"

II. Santé publique et services communs

"

"

92.000.000

5.074.056

97.074.056

III. Action sociale et solidarité

"

"

75.000.000

110.000.000

185.000.000

Total

"

"

167.000.000

115.074.056

282.074.056

Total Général

18.447.270.000

"

1.685.931.298

12.036.583.031

32.169.784.329

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification ainsi que l'état B annexé.

ARTICLE 9

Dépenses en capital des services civils - Ouvertures

Commentaire : cet article ouvre, au titre des dépenses en capital des services civils pour 1997, des autorisations de programme de 1,64 milliard de francs et des crédits de paiement de 2,1 milliards de francs.

Ces ouvertures de crédits par Titre et par Ministère se présentent comme suit :


 

Titre V

Ministères ou services

AP

CP

Affaires étrangères et coopération

I.- Affaires étrangères

II. - Coopération

Agriculture, pêche et alimentation

Aménagement du territoire, ville et intégration

I.- Aménagement du territoire

II.- Ville et intégration

46.650.000

1.960.000

3.295.350

"

"

46.650.000

1.960.000

3.295.350

"

"

Total

"

"

Anciens combattants et victimes de guerre

Charges communes

Commerce et artisanat

Culture

Education nationale, enseignement supérieur et recherche

I. - Enseignement scolaire

II.- Enseignement supérieur

III.- Recherche

Environnement

Equipement, logement, transports et tourisme

I.- Urbanisme et services communs

II.- Transports

1. Transports terrestres

2. Routes

3. Sécurité routière

4. Transport aérien

5. Météorologie

"

1.877.699

"

159.000

1.309.000

2.660.528

"

39.000.000

10.808.950

"

21.870.939

"

"

"

"

6.052.678

"

159.000

"

"

"

39.000.000

34.508.950

"

271.870.939

"

"

"

Sous-total

III.- Logement

IV.- Mer

V.- Tourisme

21.870.939

"

10.833.000

"

271.870.939

"

1.333.000

"

Total

43.512.889

307.712.889

Industrie, postes et télécommunications

I.- Industrie

II.- Poste, télécommunications et espace

Intérieur et décentralisation

Jeunesse et sports

Justice

Outre-mer

Services du Premier ministre

I.- Services généraux

II.- Secrétariat général de la Défense nationale III.- Conseil économique et social

IV.- Plan

Services financiers

Travail et affaires sociales

I.- Travail

II.- Santé publique et services communs

III.- Action sociale et solidarité

256.500

"

46.000.000

1.528.418

91.500.000

"

12.400.000

"

"

"

"

4.706.326

"

"

256.500

"

46.000.000

1.528.418

99.500.000

5.000.000

12.400.000

"

"

"

"

4.706.326

"

"

Total

4.706.326

4.706.326

Total général

296.815.710

574.221.161

Titre VI

Titre VII

Totaux

AP

CP

AP

CP

AP

CP

2.130.000

5.660.000

 
 

48.780.000

52.310.000

"

5.000.000

 
 

1.960.000

6.960.000

"

"

 
 

3.295.350

3.295.350

"

"

 
 

"

"

"

"

 
 

"

"

"

"

 
 

"

"

"

"

 
 

"

"

240.000.000

262.260.000

 
 

241.877.699

268.312.678

"

"

 
 

"

"

605.000

605.000

 
 

764.000

764.000

"

"

 
 

1.309.000

"

"

"

 
 

"

"

"

"

 
 

39.000.000

39.000.000

164.400.000

184.400.000

"

"

175.208.950

218.908.950

"

"

 
 

"

"

2.000.000

"

 
 

23.870.939

271.870.939

"

"

 
 

"

"

"

"

 
 

"

"

"

"

 
 

"

"

"

"

 
 

"

"

2.000.000

"

"

"

23.870.939

271.870.939

"

"

 
 

"

"

"

"

 
 

10.833.000

1.333.000

"

"

 
 

"

"

166.400.000

184.400.000

"

"

209.912.889

492.112.889

874.300.000

874.300.000

 
 

874.556.500

874.556.500

"

"

 
 

"

"

10.000.000

5.000.000

 
 

56.000.000

51.000.000

"

"

 
 

1.528.418

1.528.418

"

"

 
 

91.500.000

99.500.000

35.623.333

60.623.333

 
 

35.623.333

65.623.333

"

"

 
 

12.400.000

12.400.000

"

"

 
 

"

"

"

"

 
 

"

"

"

"

 
 

"

"

"

"

 
 

4.706.326

4.706.326

"

"

 
 

"

"

20.055.000

19.065.000

 
 

20.055.000

19.065.000

20.055.000

19.065.000

 
 

24.761.326

23.771.326

1.349.113.333

1.526.913.333

"

"

1.645.929.043

2.101.134.494

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification ainsi que l'état C annexé.

ARTICLE 10

Dépenses ordinaires des services militaires - Ouvertures

Commentaire : cet article ouvre des crédits de 0,6 milliard de francs au profit du ministère de la défense.

Cet article ouvre, au titre des dépenses ordinaires, des crédits supplémentaires s'élevant à 604,6 millions de francs. Le décret d'avance du 17 octobre 1997 avait déjà ouvert, toujours au titre des dépenses ordinaires, 1,6 milliard de francs de crédits supplémentaires. Enfin, le décret de virement du 20 novembre 1997 ouvre, au même titre, 722,4 millions de francs de crédits supplémentaires.

Ouvertures de crédits en 1997

Titre III

(En millions de francs)

 

Décret d'avance du 17 octobre 1997

Décret de virement et répartition

Collectif

Total

Rémunérations et charges sociales

1.300

387

400

2.087

Fonctionnement

300

335,4

204,6

840

Total

1.600

722,4

604,6

2.927

Les ouvertures de crédits visent à couvrir une partie du surcoût des opérations extérieures considérées comme "exceptionnelles" (1.308 millions de francs) et les dépenses entraînées par la suppression du fonds de concours autoroutier (600 millions de francs).

On rappelle qu'à partir de 1997 et dans le cadre de la loi de programmation militaire, les dépenses provoquées par les opérations extérieures courantes sont prises en charge par le budget de la défense ; seules les opérations qualifiées d'exceptionnelles font l'objet d'un financement additionnel. Le partage entre les deux catégories d'opérations est fait par le gouvernement en accord avec le chef de l'Etat, chef des armées.

Evaluation des surcoûts par armée ou service

(En millions de francs)

Titres et chapitres

Air

Terre

Marine

Gendarmerie

Services communs

Total

Titre III

 
 
 
 
 
 

Rémunérations et charges sociales

335,88

1.393,14

21,0

117,58

53,63

1.921,25

Alimentation

30,3

98,2

1,6

6,70

-

136,95

Fonctionnement

92,6

181,73

0,6

29,07

69,49

373,61

Entretien programmé des matériels

24,7

34,6

-

-

1,40

60,8

Carburants

82,5

52,9

-

-

0,04

135,60

Transport

42,7

54,1

-

27,80

2,70

127,42

Sous-total du titre III

609,04

1.814,91

23,3

181,14

127,25

2.755,66

Titre V

 
 
 
 
 
 

Equipement

60,0

43,4

-

-

-

103,53

Fabrications

256,11

98,1

-

0,90

6,09

361,29

Munitions

102,49

15,2

-

-

-

117,71

Infrastructure

2,6

5,0

-

-

125,00

132,65

Sous-total du titre V

421,30

161,88

-

0,90

131,09

715,18

Total budget Défense

1.030,34

1.976,79

23,3

182,05

258,34

3.470,84

Le reste des ouvertures est destiné à couvrir les insuffisances de crédits de gestion des personnels (effets du glissement vieillesse-technicité, indemnités journalières d'absence temporaire pour la gendarmerie) ou de mise en oeuvre des équipements (carburants).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. Budget annexes
ARTICLE 11

Budgets annexes - ouvertures

Commentaire : cet article ouvre des crédits additionnels pour les budgets annexes de la légion d'honneur et des monnaies et médailles.

Cet article ouvre (en autorisations de programme et crédits de paiement) 2 millions de francs pour le budget annexe de la légion d'honneur au titre de la poursuite des travaux de rénovation de la maison d'éducation de Saint-Denis (mise en œuvre d'un programme de rénovation du cloître de l'ancienne abbaye). Ces crédits sont financés par l'accroissement de la subvention accordée par l'Etat.

Il ouvre également (en autorisations de programme et crédits de paiement) 19,6 millions de francs pour le budget des monnaies et médailles, essentiellement pour réaliser les investissements complémentaires destinés à la frappe de l'euro dans les ateliers de Pessac. Cette ouverture de crédits est financée par un prélèvement sur le fonds de roulement du budget annexe.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification

C. - Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale
ARTICLE 12

Ouvertures de crédits supplémentaires au titre
des opérations à caractère définitif
des comptes d'affectation spéciale

Commentaire : le présent article vise à accroître les crédits des comptes d'affectation spéciale de 29,1 milliards de francs pour les autorisations de programme et de 29,5 milliards de francs pour les crédits de paiement.

I. UNE MISE A NIVEAU DES RECETTES ?


L'article 7 du présent projet de loi de finances comporte une réestimation des recettes des comptes d'affectation spéciale qui se trouvent accrues de 29,5 milliards de francs par rapport aux estimations de la loi de finances initiale pour 1997.

Cette révision est considérable puisqu'elle correspond à plus de la moitié des recettes des comptes d'affectation spéciale inscrites en loi de finances initiale.

La réestimation des recettes concerne le compte n° 902-24 "Compte d'affectation des produits de cessions de titres, ports et droits de sociétés".

En loi de finances initiale, les recettes de ce compte étaient évaluées à 27 milliards de francs en 1997. En les majorant de 29,5 milliards de francs, le présent projet de loi porte les recettes issues des cessions de titres publics à 56,5 milliards en 1997, soit plus du double des estimations initiales.

Il n'est pas certain que cette révision soit pour autant entièrement cohérente avec les recettes effectives tirées des cessions de titres publics en 1997.

Avant l'opération France Telecom, les recettes réalisées en 1997 se décomposaient en :

1.0954,7 millions de francs de recettes de privatisation,

1.118,9 millions de francs de recettes hors privatisation, soit un total de 12.073,6 millions de francs.

Le tableau ci-dessous donne la décomposition des deux catégories de recettes évoquées plus haut.

Recettes

Rec. privatisation

Rec. Hors privatisation

ORKEM

 

405.000.000,00

SEMVIE

 

256.971,00

TF1, HAVAS

 

166.778,00

SEITA (vente de 211.561 act)

 

44.829.775,89

BULL (salariés)

 

24.327.380,00

ERAP

10.092.139.381,16

 

BULL

278.466.012,00

 

PECHINEY (2ème éché. Salariés + défail)

69.951.852,96

 

AGF

699.527,92

 

RH-POUL, SEITA, USINOR, PECHINEY (soulte)

1.311.956,14

 

SEITA (3ème éché salariés + défaillants)

60.922.582,32

 

PECHINEY (CDV)

16.365.660,00

 

BULL

 

609.444.000,00

USINOR (3ème éché. salariés)

225.131.653,12

 

AGF (2ème tranche salariés)

209.676.134,40

 

SUEZ GERMAN

 

33.989,22

Bull -Placement complémentaire-

 

34.234.200,00

SEEG

 

576.700,00

Total recettes

10.954.664.760,02

1.118.869.794,11

S'est ajouté à ces recettes le produit de la vente de la participation résiduelle de l'Etat dans Usinor pour 2.112 millions de francs.

Enfin, pour le moment du moins, on doit tenir compte des sommes générées par la cession du capital détenu dans France Télécom, soit 38,5 milliards de francs de recettes brutes encaissées en novembre 1997 auxquels s'ajouteront le produit de cessions des titres aux salariés (1.301 millions de francs) et du placement complémentaire (2.992 millions de francs).

Au total les recettes rattachables aux cessions intervenues en 1997 s'élèvent pour l'heure et compte tenu des informations disponibles à 56.978,6 millions de francs.

On observera que ce montant est un peu supérieur à l'évaluation des recettes résultant du présent projet de loi.

Mais au-delà de ce faible écart qui peut s'expliquer par le calendrier du dénouement de l'opération France Télécom, rien ne dit que des cessions supplémentaires n'interviendront pas au cours des quelques semaines à venir, les intentions du gouvernement n'étant pas précisées.

Comme l'indiquait très justement M. Yann Gaillard, rapporteur spécial de la commission des finances pour les comptes spéciaux du Trésor, "si la navigation à l'estime a du charme pour la direction du Trésor, elle en a moins pour le Parlement".

Cette situation n'est d'ailleurs pas propre aux recettes du compte spécial du Trésor. Elle prévaut aussi en matière de dépenses ce qui est encore moins admissible compte tenu de l'absence d'aléas extérieurs dans cette dernière hypothèse.

II. DES OUVERTURES DE CRÉDIT SANS RAPPORT AVEC LES DÉPENSES PROJETÉES

L'article 84 de la loi de finances pour 1995 n'étant pas appliqué, les informations sur la gestion par l'Etat des entreprises publiques sont, systématiquement, incomplètes.

En loi de finances initiale, les crédits ouverts s'élevaient à 27 milliards de francs qui se décomposaient en :

 25,650 milliards de francs de dotations en capital, avances d'actionnaires et autres apports aux entreprises publiques et aux établissements publics ;

 et 1,350 milliards de francs de dépenses afférentes aux ventes de titres, de parts ou de droits de sociétés.

Une observation préalable s'impose : nul crédit n'était ouvert au titre du désendettement de l'Etat qui constitue l'un des emplois possibles des ressources du compte. Cette situation se répète depuis 1995, dernière année où les cessions de titres publics avaient permis de verser une dotation, de 5,4 milliards, consacrée au désendettement de l'Etat.

L'inexistence d'opérations de réduction de la dette de l'Etat observée depuis lors s'explique sans doute par l'importance des besoins des entreprises publiques. Mais, il faut souligner que cette justification, qui ne peut vraiment être mise en doute, aurait plus de force si les ressources du compte étaient employées pour couvrir lesdits besoins avec davantage de promptitude.

Car, c'est une seconde observation, il existe un écart temporel conséquent entre l'inscription des recettes au compte et leur emploi.

Sans même évoquer la lenteur avec laquelle les projets de cessions ont pu parfois être réalisés et qui a eu pour effet de décaler dans le temps la perception de ressources de l'Etat très importantes par leur montant, il faut en effet souligner que l'emploi des recettes recouvrées suit avec un retard important la perception des produits de cession.

En témoigne le niveau important des reports d'un exercice sur l'autre. De 7,47 milliards de francs de 1996 à 1997, il s'élèverait compte tenu des crédits ouverts et des dépenses projetées lors de l'année en cours à 14,8 milliards de francs de 1997 à 1998.

Selon les informations disponibles, les dépenses envisagées pour 1997 se répartissent comme suit :

GIAT Industries :

3,7 milliards de francs

EPFR :

7,67 milliards de francs

Charbonnages de France :

2,4 milliards de francs

Thomson Multimédia :

11 milliards de francs

GAN :

9,2 milliards de francs

EPRD :

3,4 milliards de francs

RFF :

8 milliards de francs

Divers :

2,17 milliards de francs

Frais de privatisation de France Télécom et d'Usinor :

1,9 milliards de francs

Le total des dépenses s'élèverait donc à 49,4 milliards dont 47,5 milliards de dotations, soit un niveau de dépenses inférieur de 7,1 milliards de francs par rapport aux ouvertures de crédits demandées dans le présent projet de loi et qui laisserait, compte tenu des reports de début d'exercice, un disponible de 14,8 milliards de francs, représentatif du solde d'ouverture du compte en 1998.

Le niveau des reports qui traduit le fait que la satisfaction des besoins de fonds propres des entreprises publiques est différée opère d'abord un transfert de charges financières entre l'Etat et ses entreprises.

Sans même évoquer l'impact de cette véritable rétention de fonds de la part de leur actionnaire sur les capacités de développement des entreprises publiques, les conséquences financières sont simples à décrire.

Pendant toute la période où l'Etat conserve inscrites à ses comptes les recettes tirées des cessions de titres publics, la trésorerie de l'Etat s'en trouve accrue d'autant avec les gains en intérêts qui en découlent. Comme depuis 1995, le Trésor a obtenu l'autorisation de placer ses excédents auprès des banques en prenant en pension des effets, l'optimisation de la gestion de la trésorerie de l'Etat qui s'en suit permet de démultiplier les effets financiers d'un gonflement de la trésorerie de l'Etat. Celui-ci trouve d'ailleurs dans ce système une forte incitation à améliorer son solde de trésorerie.

Mais, le bilan de ce phénomène doit prendre en compte les coûts pour les entreprises et pour l'Etat lui-même qui lui sont associés. Pour les entreprises, elles subissent la charge des emprunts nécessaires à leur activité dont le taux est plus élevé que celui dont bénéficie l'Etat du fait de ses placements. Seule la perspective d'un redressement financier des entreprises publiques permettant à l'Etat de réduire ses versements aux entreprises peut justifier une telle attitude. Pour l'Etat, en s'abstenant de procéder aux amortissements de sa dette que lui permettraient ses ressources, il supporte les charges d'intérêt de la dette non évitée qui, elle aussi, est assortie d'un coût moyen plus élevé que celui des placements de trésorerie.

En toute hypothèse, l'écart temporel entre la perception des ressources et leur emploi est financièrement défavorable.

On a indiqué qu'en s'abstenant de satisfaire les besoins de fonds propres de ses entreprises, l'Etat pouvait espérer d'un redressement financier de ses entreprises que son attitude soit justifiée a posteriori.

Mais, compte tenu des besoins éludés, ce pari globalement injustifié n'a nulles chances d'être gagné. En effet, parmi les besoins de financement des entreprises publiques, figurent des engagements financiers de l'Etat pour lesquels les défauts de sa part n'ont aucune chance d'être absorbés par un redressement financier des organismes publics concernés. C'est, en particulier, le cas pour l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR).

Cet établissement public qui est une pièce maîtresse du plan de redressement du Crédit Lyonnais subit "in fine" les coûts de portage de la défaisance mise en place pour liquider cette triste affaire.

Or, l'inadéquation des dotations à l'EPFR a contraint celui-ci à différer en 1995 et 1996 les versements d'intérêt dus par lui comme l'indique le tableau ci-après.

Situation de l'EPFR au 1er mars 1997

(en millions de francs)

 

Intérêts primaires

Pénalités de

 

Dus

Payés

Restant dus

retard payées

Echéance 1994

2.000

2.000

0

183

Echéance 1995

4.683

1.573

3.110

197+46,36

Echéance 1996

8.367

0

8.367

 

TOTAL

15.050

3.573

11.477

436,26

Source : Cour des Comptes

En l'état des informations disponibles, la dotation qu'il est prévu de verser en 1997 à l'établissement permettrait de couvrir les intérêts dus par l'EPFR en 1997 et d'amortir une partie des intérêts et pénalités résultant des retards retracés ci-dessus. En revanche, elle ne permettrait pas de commencer à amortir le principal de la dette de l'EPFR. Cette dernière opération serait donc reportée à 1998 ce qui, évidemment, a pour effet d'accroître les coûts de portage de l'EPFR sans d'ailleurs qu'en l'état il soit possible d'indiquer que les dotations arbitrées pour l'an prochain suffisent à la tâche.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

II. - OPERATIONS A CARACTERE TEMPORAIRE
ARTICLE 13

Ouvertures de crédits de paiement supplémentaires
au titre des comptes spéciaux du Trésor - Comptes de prêts

Commentaire : cet article vise à doter de 35 millions de francs de crédits le chapitre 2 du compte spécial du Trésor n° 903-07 "Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement".

Le compte n° 903-07 est l'un des deux comptes de prêts du Trésor. Il est censé permettre le financement des prêts accordés par le Trésor dans le cadre des protocoles conclus avec les Etats étrangers et contribuer partiellement au financement de la Caisse française de développement (CFD).

Il s'agit donc d'un outil important de notre diplomatie économique.

Le compte est organisé en deux chapitres qui retracent, l'un, la charge des prêts accordés par le Trésor aux Etats étrangers, l'autre, les prêts accordés à la Caisse Française de développement pour des opérations de développement économique et social dans des Etats étrangers.

Ce dernier chapitre n'a pas été doté de crédits en 1997, aucune dépense n'ayant été réalisée au profit de la CFD depuis 1995. Mais, depuis 1996, la CFD est en charge de certains pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique qui, autrefois, entraient dans le champ des protocoles financiers du Trésor. Les charges de ces protocoles ont été transférées à la CFD. C'est pourquoi une annulation de crédits de 35 millions de francs, soit le niveau des charges liées aux conventions avec les pays sortis du système protocolaire pour 1997, est proposée dans le présent collectif concernant les crédits ouverts au chapitre 1 du compte n° 903-07

L'ouverture proposée par le présent article qui concerne les crédits du chapitre 2 du compte est le pendant naturel de cette annulation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

III. - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 14

Ratification des crédits ouverts par décrets d'avances

Commentaire : En application de l'article 11-2 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, cet article demande au Parlement de ratifier les décrets d'avance des 9 juillet et 17 octobre 1997.

Ces décrets ont ouvert 12,836 milliards de francs de dotations, soit 0,81 % des crédits initiaux nets du budget général. L'article 11-2° de l'ordonnance prévoit que la ratification d'un décret d'avance doit être demandée "dans la plus prochaine loi de finances". Toutefois cet article doit se lire en fonction de l'article 2 de la même ordonnance qui dispose, en ses alinéas 4 et 6 que :

"La loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat."

"Seules des lois de finances, dites rectificatives, peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année."


Dans les faits, les décrets d'avance sont le plus souvent pris pour procéder aux mouvements de crédits qui ne peuvent attendre la promulgation du collectif de fin d'année.

Cette procédure, devenue courante, constitue bien ce que le rapporteur général de l'Assemblée nationale a appelé une "intrusion de l'exécutif dans le domaine de compétence essentiel du Parlement". De plus, la portée de la ratification semble avant tout symbolique, car les crédits ratifiés sont le plus souvent des crédits déjà dépensés, en tout ou partie. Les conséquences d'un éventuel refus de ratification n'ont pas été clairement identifiées par la doctrine.

Le contenu des décrets d'avance du 9 juillet et du 17 octobre a été analysé dans l'exposé général.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15

Modification de la répartition de la redevance affectée
au financement des organismes du secteur public

Commentaire : le présent article a pour objet de répartir les excédents de redevance constatés pour les exercices 1995 et 1997.

Les projets de loi de finances soumettent à l'approbation du Parlement, en application de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, la répartition du produit attendu de la redevance pour droit d'usage des postes de télévision.

L'existence, en règle générale, d'un décalage entre prévisions et réalisations justifie la présence dans un collectif d'un article procédant à certains ajustements dans la répartition de la redevance entre les diverses sociétés publiques de télévisions.

Le présent collectif n'échappe à la règle, en prévoyant l'affectation des excédents de redevance constatés pour les exercices 1995 et 1996. La somme brute à répartir de 81,84 millions de francs, soit 80,14 millions de francs hors TVA.

Les bénéficiaires de cet excédent sont :

1. L'Institut national de l'audiovisuel pour 11,3 millions de francs, soit une somme compensant très exactement le montant des crédits annulés au titre de l'arrêté du 19 novembre 1997 au chapitre 43-70 du budget du ministère de la Culture ;

2. La Société nationale de radiodiffusion et de télévision d'Outre-mer, RFO, pour 68,8 millions de francs, ce qui devrait permettre à cette société de faire face en Guadeloupe et en Guyane à ses besoins de nouvelles implantations immobilières, dont le financement n'avait pas été prévu.

Un point peut être noté.

A la différence des deux années précédentes, ce collectif ne prévoit pas de transferts de ressources entre organismes s'analysant en définitive comme une redistribution triangulaire des ressources entre redevance, subvention et publicité : l'excédent de ressources publicitaires dégagé par France-Télévision permettait de libérer des ressources de redevance , lesquelles pouvaient venir en substitution de crédits budgétaires annulés dans le cadre de l'effort de maîtrise des dépenses publiques.

En revanche, on assiste néanmoins à une opération de substitution, certes à une moindre échelle, entre redevance et crédits budgétaires. Les excédents de redevance servent donc pour une dizaine de millions à compenser une diminution des subventions budgétaires, confirmant ainsi la précarité de ce type de ressources.

De fait, et depuis un certain nombre d'années on assiste régulièrement en cours d'exercice au gel puis à l'annulation des subventions à l'audiovisuel public . Cette année, et, bien que, semble-t-il , il ait été envisagé de procéder à des mesures de régulation plus importantes, les annulations restent avec 49 millions de francs sensiblement moins importantes que celles auxquelles on a procédé pour les deux précédents exercices.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II
DISPOSITIONS PERMANENTES
I. - MESURES CONCERNANT LA FISCALITE
ARTICLE 16

Harmonisation des règles de rattachement à
l'activité agricole des activités accessoires

Commentaire : le présent article vise à harmoniser les règles d'appréciation des plafonds prévues en matière d'impôt sur le revenu et de TVA pour le rattachement des activités commerciales et non commerciales accessoires à l'activité agricole.

Cette disposition devrait surtout permettre aux exploitants agricoles pluriactifs de connaître, dès le début d'un exercice, le régime fiscal auquel seront soumises les recettes procurées par leurs activités accessoires.

L'évolution du secteur agricole a conduit des exploitants, de plus en plus nombreux, à ne plus tirer la totalité de leurs revenus des activités de production et à exercer des activités accessoires commerciales ou non commerciales. En effet, de par leur nature, les recettes procurées par ces activités accessoires doivent normalement être imposées respectivement selon les règles des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou selon les règles des bénéfices non commerciaux (BNC). Les entreprises agricoles relevant du régime du forfait sont soumises au régime de droit commun d'imposition des activités accessoires dans la catégorie des BIC ou des BNC. En revanche, il est fait exception à ce principe, sous certaines conditions, pour les entreprises agricoles (exploitants individuels ou sociétés) soumises au régime transitoire ou à un régime réel d'imposition. Le présent article modifie les règles applicables à ces derniers, qui représentent près de 30 % des exploitants agricoles.

Répartition des exploitants agricoles selon leur régime d'imposition en 1995

 

Nombre

Pourcentage

Réel normal

118.401

15 %

Réel simplifié

111.020

14 %

Transitoire

4.315

0,5 %

Forfait

555.239

70 %

TOTAL

788.975

100 %

Comme l'indique le rapport de l'Assemblée nationale, l'imposition des recettes tirées d'activités accessoires varie selon que l'exploitant est un exploitant individuel ou une société civile.

Les exploitants individuels peuvent rattacher à leurs recettes agricoles le chiffre d'affaire tiré d'activités commerciales et non commerciales, lorsqu'il n'excède ni 30 % du chiffre d'affaires tiré de l'activité agricole, ni 200.000 francs au titre d'un exercice.

La prise en compte des recettes des activités accessoires dans le bénéfice agricole permet de simplifier les procédures comptables et de bénéficier de certains avantages accordés en matière de bénéfice agricole. Ce régime d'imposition, qui relève d'une option, couvre l'ensemble des recettes commerciales et non commerciales, qui doivent donc être globalisées sur la déclaration de bénéfices agricoles du contribuable.

Si l'ensemble des recettes commerciales et non commerciales excède 30 % des recettes agricoles ou/et 200.000 francs, l'exploitant doit déposer les déclarations propres aux BIC et/ou aux BNC. Le cas échéant, il peut bénéficier du régime simplifié des recettes accessoires inférieures à 100.000 francs pour l'une des catégories de revenus accessoires.

Les sociétés civiles agricoles soumises à un régime réel d'imposition (le régime transitoire ne s'applique qu'aux exploitants individuels) peuvent bénéficier du régime de rattachement de leurs recettes accessoires aux recettes agricoles, prévu par l'article 75 du code général des impôts. Toutefois, le régime des micro-entreprises ne leur est pas ouvert.

Si l'ensemble de leurs recettes accessoires (BIC ou BNC) dépasse, soit la limite de 30 % du chiffre d'affaires agricole, soit celle de 200.000 francs, elles sont de droit soumises à l'impôt sur les sociétés pour l'ensemble de leurs activités. Cependant, s'il n'y a pas de recettes commerciales accessoires et si les seules recettes non commerciales dépassent ces limites, la société n'est pas soumise de plein droit à l'impôt sur les sociétés, mais elle doit établir deux déclarations : l'une selon les règles des bénéfices agricoles, l'autre selon les règles des BNC.

Le dispositif proposé aligne la rédaction de l'article 75 du code général des impôts sur celle du III bis de l'article 298 bis du même code, relatif à la soumission des recettes accessoires au régime simplifié agricole (RSA) en matière de TVA.

Dans la rédaction proposée, les termes "produits" et "recettes" sont substitués au mot "chiffre d'affaires". De plus, la possibilité du rattachement des recettes accessoires au bénéfice agricole sera désormais déterminée en se référant aux recettes accessoires et aux recettes tirées de l'activité agricole au cours de l'année civile précédant la date d'ouverture de l'exercice, et non plus à celles réalisées au cours de l'exercice faisant l'objet de l'imposition.

Ainsi, les exploitants agricoles seront en mesure de savoir s'ils peuvent opter pour le rattachement des recettes tirées de leurs activités accessoires à leur bénéfice agricole dès le premier jour d'un exercice, alors que jusqu'à présent, ils ne peuvent en avoir la certitude qu'à la clôture de l'exercice.

La mesure proposée qui, en application du II du présent article, s'applique pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 1er janvier 1998, ne pourra donc s'appliquer qu'à partir de l'imposition des revenus acquittée en 1999. Elle conduira les exploitants à se référer aux montants des recettes recueillies en 1997, si leur exercice correspond à l'année civile, ou aux montants des recettes de 1996 lorsque la clôture de leur exercice interviendra après le 31 décembre 1998.

Comme le souligne le rapporteur de l'Assemblée nationale, le présent article ne permet pas cependant d'aboutir à une réforme totalement satisfaisante, puisque le rattachement des recettes accessoires au bénéfice agricole ne sera pas possible lorsque les seuils auront été dépassés au cours de l'année civile précédant la date d'ouverture de l'exercice, alors même que les recettes accessoires sont inférieures aux limites fixées par l'article 75 du code général des impôts au cours de l'exercice soumis à l'imposition.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17

Paiement fractionné de l'impôt correspondant
aux créances acquises des professions libérales

Commentaire : le présent article constitue une étape supplémentaire dans la construction législative élaborée depuis plusieurs années tendant à faciliter l'exercice des professions libérales dans le cadre de sociétés de capitaux assujetties à l'impôt sur les sociétés.

Il s'agit de permettre l'étalement sur cinq ans au lieu de trois du paiement de l'impôt sur le revenu afférent aux créances acquises des professionnels libéraux, en cas de transformation d'une exploitation non commerciale en société d'exercice libéral, ou en cas d'option pour l'impôt sur les sociétés d'une société civile professionnelle.

I. LA SITUATION ACTUELLE


Plusieurs dispositions législatives ont tenté, depuis 1990, de faciliter l'exercice des professions libérales dans le cadre de sociétés de capitaux assujetties à l'impôt sur les sociétés, afin de rendre plus aisé le financement et le développement de ces professions dans un contexte de concurrence parfois vive. Cet encouragement s'est fait en plusieurs étapes :

A. LA CRÉATION DES SOCIÉTÉS D'EXERCICE LIBÉRAL (SEL)

La loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990 relative à l'exercice sous forme de société des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé a créé les sociétés d'exercice libéral (SEL) pour permettre aux membres des professions libérales d'exercer leur activité sous la forme de sociétés de capitaux.

Il s'agissait de permettre aux professions libérales de faire face à la concurrence internationale en facilitant le regroupement des capitaux et la constitution de réseaux. En outre, la soumission des SEL à l'impôt sur les sociétés devait renforcer leur situation financière en améliorant leur capacité d'autofinancement. Enfin, l'organisation de ces sociétés devait faciliter l'introduction du salariat dans la profession d'avocat et la mobilité des professionnels.

Concrètement, la SEL peut être constituée directement ou résulter de l'apport d'une activité libérale précédemment exercée à titre individuel ou dans le cadre d'une société civile professionnelle. La principale dérogation de la SEL aux dispositions de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales concerne les règles relatives à la détention du capital social. Ainsi, plus de la moitié du capital social et des droits de vote doit être détenue par des professionnels en exercice au sein de la société.

La loi vise l'ensemble des professions libérales reconnues, c'est-à-dire soumises à un statut législatif ou réglementaire, ou dont le titre est protégé. Cela concerne l'ensemble des professions médicales, y compris les pharmaciens d'officine, les professions juridiques et judiciaires, ainsi que des professions telles que géomètre-expert, expert agricole et foncier, architecte, conseil en propriété industrielle...

B. L'ÉTALEMENT DES CRÉANCES ACQUISES EN CAS DE TRANSFORMATION D'UNE EXPLOITATION NON COMMERCIALE EN SOCIÉTÉ D'EXERCICE LIBÉRAL

La difficulté d'adopter un tel statut résultait du statut fiscal lié à la transformation d'une exploitation non commerciale en SEL. En effet, le changement de régime fiscal s'analyse comme une cessation d'activité, suivie d'un apport à une société passible de l'impôt sur les sociétés, avec toutes les conséquences fiscales que cela entraîne pour les associés, et notamment l'imposition immédiate entre leurs mains, des bénéfices sociaux non encore imposés à la date de l'option.

Parmi ces derniers, figurent les créances acquises qui correspondent à des factures émises mais non encore recouvrées pour des prestations de services réalisées ou à réaliser. En effet, l'activité libérale exercée à titre individuel relève du régime des bénéfices non commerciaux (BNC), cadre dans lequel seules sont comptabilisées les recettes effectivement perçues et les dépenses payées. En revanche, la SEL est une structure commerciale soumise au régime des bénéfices industriels et commerciaux (BIC). Le résultat doit alors être établi selon les règles de la comptabilité commerciale, en tenant compte des créances acquises et des dépenses certaines (comptabilité d'engagement).

Dès lors, le passage d'un cabinet individuel en SEL rendait immédiatement taxable entre les mains du professionnel concerné, la totalité des créances facturées mais non encore encaissées. De fait, le contribuable pouvait se trouver confronté à un problème de trésorerie d'autant plus important que, selon les professions concernées, les créances acquises peuvent représenter jusqu'à quatre mois de chiffre d'affaires.

Pour éviter de pénaliser les contribuables choisissant d'exercer leur profession sous la forme d'une SEL, l'article 23 de la loi de finances rectificative n° 94-1163 du 29 décembre 1994 a permis l'étalement sur trois ans du paiement de l'impôt correspondant à des créances acquises en cas de transformation d'une exploitation non commerciale en société d'exercice libéral. Cette faculté, qui doit faire l'objet d'une demande expresse du contribuable dans le délai de 60 jours suivant l'option pour le régime fiscal des sociétés de capitaux, est codifiée à l'article 1663 bis du CGI. Le fractionnement donne lieu au paiement de l'intérêt au taux légal.

L'article 24 de la loi précitée a en outre prévu de ne pas remettre en cause les reports d'imposition des plus-values obtenus par les associés lors de l'apport de leur activité individuelle à une société civile professionnelle, lorsque cette dernière société se transforme en société d'exercice libéral.

C. L'ASSUJETTISSEMENT OPTIONNEL DES SOCIÉTÉS CIVILES PROFESSIONNELLES (SCP) À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Malgré les assouplissements fiscaux évoqués précédemment, la SEL n'a pas rencontré le succès que l'on escomptait. De fait, il est apparu qu'elle n'était pas adaptée à toute les situations. Ainsi, non seulement la structure " société de capitaux " ne cadre pas nécessairement avec le mode d'exercice ou la tradition d'indépendance de certaines professions, mais la SEL ne permet pas les apports en industrie.

A l'inverse, les apports en industrie sont possibles dans les sociétés civiles professionnelles. Ils représentent d'ailleurs des apports essentiels dans la mesure où chaque associé n'entre dans la société que pour y exercer sa profession. Bien que n'étant pas pris en compte pour la formation de capital, ils ouvrent droit à l'attribution de parts sociales. Or, les sociétés civiles professionnelles étaient les seules sociétés civiles à ne pas pouvoir opter pour leur assujettissement à l'impôt sur les sociétés.

Aussi, dans une troisième étape, votre commission des finances a-t-elle proposé d'autoriser les sociétés civiles professionnelles à opter pour le régime fiscal des sociétés de capitaux. Cela a fait l'objet de l'article 3 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF).

Et pour limiter le coût fiscal du passage d'une comptabilité d'encaissements-décaissements à une comptabilité créances-dettes, l'article 41 de la loi de finances pour 1997 a étendu aux associés d'une société de personne exerçant une activité libérale qui aurait opté pour l'impôt sur les sociétés, la possibilité de fractionner sur trois ans le paiement des droits correspondant à l'imposition des créances acquises.

Par ailleurs, l'option d'une société pour son assujettissement à l'impôt sur les sociétés rend les droits et taxes de mutation à titre onéreux exigibles sur les apports des associés à la société. Toutefois, le droit d'enregistrement est réduit à 500 francs (contre 8,6 %) si les associés s'engagent à conserver pendant cinq ans les titres détenus à la date du changement de régime fiscal.

Votre commission des finances a estimé que cette dernière condition risquait de dissuader les associés d'une société d'entreprendre un changement de régime fiscal et l'a assouplie en prévoyant que lorsque la cession des titres intervient au profit d'une personne qui reprend l'engagement de conserver les titres jusqu'au terme du délai de cinq ans, le droit d'enregistrement est maintenu à 500 F. C'était l'objet de l'article 23 de la loi de finances rectificative pour 1996).

II. LE PRÉSENT ARTICLE COMPLÈTE CE DISPOSITIF

En dépit des améliorations apportées à la législation fiscale relative à l'exercice des professions libérales dans le cadre d'une société de capitaux, il est apparu que les cabinets libéraux optaient rarement pour le régime fiscal des sociétés de capitaux en raison du coût prohibitif constitué par les conséquences fiscales de l'option.

Ainsi, en dépit des mesures rappelées plus haut, le nombre de SEL demeure réduit. En mai 1996, on ne comptait que 1.303 SEL contre 13.872 SCP (dont 2.159 SCP d'avocats).

Or, l'exercice sous forme de société de capitaux des professions libérales, et notamment des cabinets d'avocats, apparaît indispensable si la France veut soutenir la concurrence des grands cabinets anglo-saxons.

En effet, contrairement aux entreprises individuelles ou aux sociétés de personne soumises à l'impôt sur le revenu, les sociétés de croissance sont condamnées à dégager un profit qui, non seulement assure la subsistance des dirigeants, mais encore finance le développement de l'entreprise, au moins en partie, grâce aux bénéfices mis en réserve.

L'impôt sur les sociétés convient mieux à ce type d'entreprises car les sommes affectées à l'autofinancement ne subissent qu'un prélèvement de 33,33 % (ou 41,66 % après les contributions supplémentaires de 10 % et 15 %) au titre de l'impôt sur les sociétés, au lieu de 54 % (61,5 % si l'on inclut la CSG) dans le cadre de l'impôt sur le revenu, soit une différence de 20 points.

Le présent article permet en conséquence le fractionnement sur cinq ans au lieu de trois du paiement de l'impôt dû sur les créances acquises lors d'une transformation de statut ou d'un changement de régime fiscal, afin d'éviter des ressauts de fiscalité trop importants.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 17

Neutralisation des conséquences fiscales résultant du regroupement d'établissements exerçant une activité non commerciale



Commentaire : le présent article additionnel a pour objet d'encourager le regroupement des professionnels exerçant une activité libérale, en permettant le transfert de l'imposition des créances acquises à la société bénéficiaire de ces créances.

Les professionnels libéraux qui souhaitent s'associer au sein d'une société immatriculée relevant de l'impôt sur le revenu peuvent retenir la société civile de droit commun. S'ils exercent une profession réglementée, la loi met à leur disposition deux types de sociétés civiles particulières : la société civile professionnelle et la société civile de moyens.

L'apport d'une entreprise libérale individuelle à une société civile (professionnelle ou de moyens) est, en vertu des dispositions de l'article 202 du code général des impôts, fiscalement considéré comme une cessation d'activité entraînant la taxation immédiate des travaux en cours et des créances acquises.

Comme on l'a vu lors de l'examen de l'article 17, les créances acquises, mais non encore recouvrées, peuvent représenter jusqu'à six mois de chiffre d'affaires. L'imposition immédiate de telles créances est donc de nature à contrecarrer les nécessaires regroupements de professionnels libéraux, compte tenu de l'indisponibilité de la trésorerie correspondante chez les contribuables.

Or, contrairement aux professionnels libéraux qui choisissent d'exercer sous la forme d'une société d'exercice libéral (SEL), ou aux associés de sociétés exerçant une activité libérale qui opteraient pour leur soumission à l'impôt sur les sociétés, aucun assouplissement à la règle de la taxation immédiate des travaux en cours n'est prévu en faveur des contribuables qui continuent leur activité au sein d'une société exerçant une activité libérale sous le régime des bénéfices non commerciaux.

De plus, la sévérité d'un tel régime est d'autant moins justifiée que les associés qui se regroupent au sein d'une structure commune continuent leur activité au sein de la nouvelle structure et restent assujettis à l'impôt sur le revenu au titre de la part des bénéfices non commerciaux qui leur revient. L'imposition des créances acquises correspond ainsi à la constatation en comptabilité de ces créances comme si l'entreprise cessait son activité alors que l'exploitation est poursuivie dans un autre cadre juridique et en l'absence de tout enrichissement de l'entreprise ou des associés.

On ne voit donc pas pourquoi les associés resteraient personnellement tenus d'acquitter cette charge fiscale alors que les créances qui vont être encaissées vont constituer le fonds de roulement de la société. Cela revient à voir absorbés par les prélèvements opérés sur les associés la substance de l'entreprise. Il apparaît en revanche plus justifié que ce soit la société nouvelle constituée par les apports des associés qui acquitte l'impôt sur les créances acquises.

Le présent article additionnel propose en conséquence de transférer la charge de l'imposition sur les créances acquises à la nouvelle société.

Il va de soi que ce transfert ne serait possible qu'à la condition que la société non commerciale bénéficiaire des apports n'ait pas opté pour la détermination de ses résultats sur la base d'une comptabilité tenue en appliquant les règles retenues en matière commerciale, c'est-à-dire en fonction des créances acquises et des dépenses engagées, comme l'article 93 A du CGI l'y autorise.

Dans le cas contraire, il conviendrait alors d'imposer les créances acquises entre les mains du contribuable en l'autorisant à fractionner le paiement de cet impôt sur une durée de cinq ans.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 18

Allégement de la taxe professionnelle en faveur
des entreprises utilisant des véhicules routiers

Commentaire : le présent article a pour objet d'accorder, à compter de 1998, aux entreprises utilisant des véhicules routiers de 16 tonnes et plus, un dégrèvement de la taxe professionnelle d'un montant de 800 francs par véhicule.

Il s'agit, selon les termes du Gouvernement, " d'alléger la charge de taxe professionnelle des entreprises utilisant des véhicules routiers ". Cette disposition intervient dans le cadre d'un plan plus vaste de mesures destinées à améliorer le sort des transporteurs routiers. Un projet de loi tendant à améliorer les conditions d'exercice de la profession de transporteur routier a ainsi été déposé le 10 novembre dernier sur le bureau de l'Assemblée nationale et adopté par les députés le 8 décembre 1997.

Néanmoins, le dégrèvement ici proposé ne concernerait que les véhicules routiers (ou les véhicules tracteurs routiers) dont le poids total autorisé en charge (ou le poids total roulant) est supérieur ou égal à 16 tonnes, à l'exclusion donc de tous les autres. On peut se demander si une telle restriction du champ d'application, qui semble motivée par des considérations strictement budgétaires, n'est pas de nature à créer une distorsion de concurrence, en dépit de la modicité de l'aide accordée.

On peut en outre légitimement mettre en doute l'allégation implicite selon laquelle l'allégement de la cotisation de taxe professionnelle des entreprises dont les véhicules répondent aux conditions fixées par le présent article devrait trouver sa contrepartie dans l'amélioration du traitement des chauffeurs de tels véhicules.

Enfin, il convient de noter que le dispositif proposé est permanent et s'applique dès l'année 1998.

En considérant que la flotte de véhicules de plus de 16 tonnes atteint près de 295.000 unités, dont 120.000 camions et 175.000 tracteurs, et en excluant les véhicules appartenant à des entreprises qui bénéficient déjà d'une exonération de taxe professionnelle, le Gouvernement chiffre à 200 millions de francs les pertes de recettes fiscales que cette disposition devrait induire en 1998. Cette perte est entièrement prise en charge par l'Etat, en vertu de l'article 1641 du code général des impôts.

Les développements ci-après décrivent les conditions à remplir pour pouvoir bénéficier du dégrèvement et les modalités d'entrée en vigueur du présent dispositif.

I. CHAMP D'APPLICATION

Donnent droit au dégrèvement les véhicules suivants
 :

- les véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est égal ou supérieur à 16 tonnes ;

- les véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 16 tonnes.

Le seuil de 16 tonnes correspond au plancher actuellement retenu par l'article 284 ter du code des douanes pour l'assujettissement à la taxe spéciale sur certains véhicules routiers, plus communément appelée " taxe à l'essieu ". Au delà de 38 tonnes, les véhicules sont soumis à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette).

Il convient de rappeler que c'est à partir d'un seuil de 3,5 tonnes de poids maximal autorisé et de 14 mètres cubes de volume utile que les véhicules des entreprises exerçant une activité de transport public de marchandises ou une activité de location de véhicules industriels avec conducteur destinés au transport de marchandises, sont considérés comme des poids lourds et doivent à ce titre obtenir un certificat d'inscription au registre des transporteurs ou au registre des loueurs, auprès du préfet de région11(*).

Ce certificat permet aux véhicules qui n'excèdent pas 6 tonnes d'effectuer des transports sur l'ensemble du territoire. Au delà d'un poids maximum autorisé de 6 tonnes12(*), des autorisations sont nécessaires pour exécuter des transports publics de marchandise. Trois classes d'autorisations (A, B et C) peuvent être délivrées en fonction du tonnage des véhicules (44 tonnes, 26 tonnes et 13 tonnes).

II. ENTRÉE EN VIGUEUR

Le présent article dispose que le dégrèvement s'applique à compter des impositions établies au titre de 1998.

Sans modalités d'application particulières, une telle disposition était susceptible de rencontrer des difficultés d'application pour 1998 et pour 1999, compte tenu du décalage de deux ans entre l'année d'imposition et l'année de référence. En effet, les éléments de la base d'imposition servant au calcul de la cotisation de taxe professionnelle pour 1998 ont été déclarés en 1997 sur une base de référence 1996.

C'est pourquoi, pour bénéficier du dégrèvement en 1998 et en 1999, les entreprises sont invitées à souscrire, avant le 31 janvier de l'année d'imposition, une déclaration complémentaire.

1. Modalités d'application pour les années 1998 et 1999

Compte tenu du décalage de deux ans évoqués précédemment, les entreprises souhaitant bénéficier du dégrèvement au titre des années 1998 et 1999 devront remplir une déclaration complémentaire notifiant les véhicules entrant dans le champ d'application dont elles sont :

- soit propriétaire ou crédit-preneur, à condition que ces véhicules ne soient pas donnés en location à cette date pour une période supérieure ou égale à six mois ;

- soit locataire, lorsque la période de location est supérieure ou égale à six mois.

Ces précisions font écho aux dispositions du 3° de l'article 1469 du CGI qui prévoit que les biens donnés en location sont imposés au nom du propriétaire lorsque la période de location est inférieure à six mois. Au delà, ces biens sont inclus dans l'assiette de la taxe professionnelle du locataire.

Par ailleurs, les véhicules doivent présenter le caractère d'immobilisations corporelles. Cette précision est nécessaire pour éviter de faire bénéficier du dégrèvement des entreprises dont l'activité consiste à produire ou distribuer des véhicules, ces derniers étant alors comptabilisés en stocks.

La déclaration doit être assortie des pièces justificatives (photocopies de carte grise ou justificatifs de location) et effectuée auprès des centres des impôts dont relèvent les établissements auxquels les véhicules sont rattachés.

Enfin, les véhicules pris en compte sont ceux dont l'entreprise est propriétaire (ou crédit-preneuse ou locataire) :

- au 1er janvier 1998 pour les entreprises existantes,

- au 1er janvier 1999 pour les entreprises créées en 1998.

2. Modalités d'application à partir de 2000

Le problème ne se pose plus à partir de 2000, date à partir de laquelle l'assiette du dégrèvement sera déterminée dans les conditions de droit commun.

III. DISPOSITIONS DIVERSES

Le texte du présent article précise que les véhicules rattachés à un établissement exonéré en totalité de taxe professionnelle sont exclus du bénéfice du dégrèvement. On pourrait penser a priori qu'une telle disposition ne s'impose pas dans la mesure où, dès lors qu'une entreprise ne paye pas de cotisation de taxe professionnelle, elle ne peut bénéficier d'un dégrèvement sur cette même cotisation.

Néanmoins, elle est nécessaire pour inclure, a contrario, dans le champ d'application du dégrèvement les entreprises bénéficiant d'une exonération partielle de taxe professionnelle au titre d'une extension d'établissement (cf. articles 1465 à 1466 B du CGI).

Une autre disposition prévoit que le dégrèvement s'applique à la cotisation de taxe professionnelle diminuée le cas échéant de l'ensemble des réductions et autres dégrèvements dont cette cotisation peut faire l'objet. Cette condition est inspirée d'une disposition similaire figurant au I bis de l'article 1647 B sexies du CGI.

Enfin, un dernier alinéa exclut le dégrèvement prévu par le présent article de l'assiette de la cotisation de la taxe professionnelle prise en compte pour le plafonnement de cette même cotisation en fonction de la valeur ajoutée. En effet, en l'absence d'une telle disposition, le dégrèvement résultant du plafonnement, et acquitté par l'Etat, aurait été moins avantageux pour l'entreprise.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19

Aménagement du régime des fonds communs
de placement dans l'innovation

Commentaire : les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) ne peuvent investir que dans des entreprises détenues majoritairement, directement ou indirectement, par des personnes physiques. Pour l'appréciation de cette condition, le présent article propose de neutraliser la participation d'organismes ayant vocation à soutenir le capital-investissement et l'innovation.

I. LE RÉGIME ACTUEL DES FCPI


Les fonds communs de placements dans l'innovation (FCPI) sont une sous-catégorie de fonds communs de placements à risques (FCPR). Ils ont été créés par la loi de finances pour 1997 (article 102). Ils présentent deux caractéristiques : des contraintes de gestion et d'investissement spécifiques par rapport aux FCPR, un régime fiscal plus avantageux entre les mains des détenteurs de parts.

A. UNE ALLOCATION D'ACTIFS SPÉCIFIQUE

Les fonds communs de placements dans l'innovation (FCPI) viennent se placer au sein des FCPR, eux-mêmes placés au sein des FCP, eux-mêmes placés au sein des OPCVM.

L'ensemble des règles afférentes à ces différents types d'instruments financiers est applicable aux FCPI (statut juridique, gestion, division des risques...) sous réserve de quelques règles propres.

Dans ce but, l'article 102 de la loi de finances pour 1997 a créé un chapitre IV bis nouveau et un article 22-1 nouveau dans la loi du 23 décembre 1988.

La spécificité des FCPI au sein des FCPR porte exclusivement sur leurs contraintes d'allocations d'actifs. Ils doivent en effet composer leur actif pour 60 % au moins de titres répondant à certaines conditions. Les 40 % restant sont soumis aux règles générales des FCPR.

La partie d'actifs soumise à conditions particulières (les 60 %) doit être exclusivement composée de valeurs devant entrer dans l'actif d'un FCPR aux termes de l'article 22 de la loi du 23 décembre 1988, et émises par des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés, c'est-à-dire des sociétés ayant leur siège en France.

On peut donc à ce stade définir deux conditions d'ordre général pour qu'un FCPR puisse être qualifié de FCPI :

- la proportion de l'actif "à risques" doit être de 60 % et non de 40 % ;

- les valeurs de cet actif "à risques" doivent être émises par des sociétés françaises (ayant leur siège en France), ce qui exclut les valeurs étrangères (mais pas les filiales établies en France des sociétés étrangères, dès lors qu'elles sont soumises à l'impôt sur les sociétés).

Ces conditions se justifient car les FCPI ont vocation à soutenir la recherche industrielle nationale. On peut observer que la référence à l'article 22 de la loi de 1988, élimine de la partie "à risques" les titres cotés au Nouveau marché, qui est un marché réglementé. Cela ne pose guère de difficultés : d'une part, la cotation au Nouveau marché permet en général aux FCPR de céder leur participation ; d'autre part, une société introduite en bourse peut continuer à figurer dans l'actif "à risques" pendant cinq ans. Dans le cas contraire, ces titres peuvent entrer dans les 40 % d'actifs "libres".

La seconde condition d'ordre général se subdivise en quatre sous-conditions, dont les deux dernières sont alternatives.

Ainsi, les sociétés dont les titres composent 60 % de l'actif de FCPI doivent :

- compter moins de 500 salariés ;

- avoir leur capital majoritairement détenu par des personnes physiques ou par des personnes morales détenues par des personnes physiques ;

- et avoir réalisé, au cours des trois exercices précédents, des dépenses de recherche donnant accès au régime de l'article 244 quater B du code général des impôts, d'un montant au moins égal au tiers du chiffre d'affaires le plus élevé réalisé au cours des trois exercices précédents ;

- ou être reconnues comme sociétés innovantes par l'ANVAR.

La condition relative aux 500 salariés permet de concentrer les FCPI sur les PME, et donc d'éliminer les grandes entreprises, même très innovantes, mais dont on peut supposer qu'elles n'ont pas de problèmes spécifiques d'accès à un financement en fonds propres, qui est un problème lancinant pour les PME françaises.

Il n'existe pas de critère parfait pour définir une PME. Le seuil de 500 salariés fait partie des critères utilisés par la BDPME ou les SDR. La loi n° 83-607 du 8 juillet 1983 relative au Codevi retient un seuil de chiffre d'affaires fixé à 500 millions de francs. S'agissant d'entreprises innovantes fortement concentrées en "matière grise" et avec peu de personnel, le critère de 500 salariés paraît pertinent, sachant que concrètement, ces deux critères se recouvrent largement.

Pour s'assurer que la société est bien une PME, le deuxième critère vient compléter le premier : la société doit être détenue majoritairement par des personnes physiques, ou à la rigueur majoritairement par des personnes morales, elles-mêmes détenues en totalité par des personnes physiques. Dans le cas du Codevi, on s'assure du critère en ne rendant pas éligible au prêt Codevi les filiales d'entreprises qui ne sont pas elles-mêmes des PME (parce que leur chiffre d'affaires dépasse 500 millions de francs). Là encore, cette condition ne garantit pas le bénéfice exclusif de la mesure à de pures PME indépendantes. Un grand groupe familial, dont le capital serait détenu par des personnes physiques, pourrait créer une société filiale dont les titres seraient éligibles au FCPI.

Les deux critères suivants sont alternatifs et portent sur le coeur du dispositif : la recherche et l'innovation.

Le troisième critère est d'appréciation directe et objective et porte sur un seuil quantitatif d'effort de recherche que doit accomplir la société.

Pour être éligible au FCPI, une société devra avoir réalisé, au cours des trois exercices précédant la prise de participation par le FCPI, des dépenses de recherche dont le total cumulé devra être au moins égal au tiers du chiffre d'affaires le plus élevé de ces trois exercices. Par conséquent, en moyenne sur trois exercices, ces dépenses se seront élevées à 10 % du chiffre d'affaires.

Les dépenses de recherche en cause sont définies aux "a" à "f" du II de l'article 244 quater B du code général des impôts. Ce sont les dépenses prises en compte pour le crédit d'impôt recherche. Cependant, ce critère ne recouvre pas exactement le champ d'application du crédit d'impôt recherche, puisque deux types de dépenses sont exclus :

- les dépenses de normalisation afférentes aux produits de l'entreprise ;

- les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections par les entreprises industrielles du secteur textile habillement cuir.

Ces deux derniers types de dépenses ne sont pas considérés comme liés à l'innovation technologique.

Le quatrième critère est d'appréciation plus subjective. Il porte sur le caractère innovant de l'entreprise, la pertinence économique de cette innovation, et l'opportunité d'y contribuer par une aide publique. Cette appréciation est portée par un établissement public éprouvé en la matière : l'agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR).

L'agrément que l'ANVAR est ainsi amenée à délivrer porte sur trois ans.

L'intérêt de ce quatrième critère est qu'il peut permettre, le cas échéant, à des entreprises dont les dépenses n'entrent pas dans le champ d'application du crédit d'impôt recherche, en particulier les entreprises nouvelles, d'être reconnues par l'ANVAR comme ayant vocation à faire entrer un FCPI dans leur capital.

B. UNE RÉDUCTION D'IMPÔT SUR LE REVENU

Le paragraphe II de l'article 102 définit l'avantage fiscal supplémentaire auquel donne droit la souscription de parts de FCPI. Il se réfère à un dispositif éprouvé : la réduction d'impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de sociétés non cotées.

La réduction d'impôt propre aux FCPI est égale à 25 % de la souscription, celle-ci étant prise en compte dans une limite annuelle de 75.000 francs pour une personne seule et 150.000 francs pour un couple marié soumis à imposition commune.

Les versements pris en compte doivent être faits du 1er janvier 1997 au 31 décembre 1998. Ils sont soumis aux mêmes limites que dans le cas d'une souscription au capital d'une société non cotée.

Le bénéfice de cet avantage fiscal est exclusif du plan d'épargne en actions.

Très classiquement, une reprise d'impôt est prévue lorsque les conditions pour bénéficier de l'avantage fiscal ne sont plus remplies. Outre les conditions propres au FCPI, celles-ci sont de deux ordres :

- l'engagement de conserver les parts pendant au moins cinq ans ;

- l'interdiction de détenir en famille plus de 10 % des parts du fonds ou plus de 25 % des droits sur les bénéfices des sociétés figurant dans l'actif du fonds, et ce depuis au moins cinq ans avant la souscription au fonds ou l'intégration des titres considérés dans le fonds.

Ces deux conditions sont très proches de celles retenues pour le droit commun des FCPR. Elles sont destinées à favoriser la détention de titres à long terme, nécessaire à la logique du financement en fonds propres, et à éviter le détournement du dispositif à des fins d'optimisation fiscale.

II. LE DÉVELOPPEMENT ACTUEL DES FCPI

Dans un pays où il est universellement admis comme légitime de s'enrichir par des jeux de loterie tandis que l'enrichissement par production de valeur ajoutée est suspect et frappé de prélèvements toujours plus pesants, les jeux de hasard drainent une cinquantaine de milliards de francs par an, et le capital-investissement cinq et demi.

Aussi ne peut-on s'émouvoir que les FCPI, produit complexe à monter et dont les investissements sont soumis à des conditions multiples, n'aient pas connu un démarrage fulgurant, malgré un avantage fiscal intéressant. De plus, le décret d'application n'est paru que le 16 mars 1997. On ne peut donc guère créer un FCPI que depuis huit mois.

Deux établissements de crédit ont à ce jour obtenu le visa de la commission des opérations de bourse pour créer un FCPI : le groupe des Banques populaires et la filiale française du groupe néerlandais ABN-Amro. Deux filiales spécialisées se sont chargées du montage ; respectivement, la société de participations et d'études financières (SPEF) et ABN-Amro Venture. Les ambitions des deux fonds en termes de levée de capitaux  sont limitées pour le moment: 100 à 150 millions de francs pour la SPEF ; 80 à 100 millions de francs pour ABN-Amro-Venture.

III. L'ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS DE DÉTENTION DES ENTREPRISES ÉLIGIBLES AU FINANCEMENT PAR UN FCPI

Le régime des FCPI est bâti pour bénéficier à d'authentiques jeunes PME innovantes, de façon à éviter son détournement au profit de filiales créées de toutes pièces à cette fin par de grands groupes, risque qui existe dans la plupart des dispositifs réservés aux PME.

C'est pourquoi une entreprise ne peut être financée que si elle est détenue majoritairement par des personnes physiques ou par des personnes morales elles-mêmes détenues totalement par des personnes physiques.

A l'expérience, cette condition est jugée draconienne par les établissements de crédit tentés de se lancer dans l'aventure. En effet, la principale difficulté du capital-investissement est la sélection des entreprises où investir : celles ayant un fort potentiel sont rares par nature et cette rareté est accentuée par les conditions législatives et réglementaires.

Aussi le présent article propose-t-il de ne pas tenir compte, pour l'appréciation du critère de détention par les personnes physiques, de l'éventuelle participation de deux types d'investisseurs :

- certaines sociétés, à savoir : les sociétés de capital-risque, les sociétés de développement régional et les sociétés financières d'innovation. Ces trois types de sociétés ont en effet pour objet de prendre des participations dans des PME, notamment innovantes. La levée de la condition n'intervient toutefois que s'il n'y a pas de lien de "dépendance" entre l'entreprise à financer par le FCPI et l'une ou l'autre de ces sociétés. Par dépendance on entend un lien de détention majoritaire du capital, ou un lien de subordination (majorité des droits de vote, pouvoir de contrôle), ou l'appartenance à un même groupe de sociétés ;

- les fonds communs de placements à risque et les fonds communs de placements dans l'innovation eux-mêmes. Votre rapporteur général rappelle à ce sujet que les FCP sont des copropriétés de valeurs, donc dénués de la personnalité morale. Ils peuvent toutefois être eux-mêmes détenus majoritairement par des personnes morales (caisses de retraite, compagnies d'assurance, entreprises...). C'est très souvent le cas des FCPR.

Votre rapporteur général observe que cet assouplissement est analogue aux conditions posées par les articles 50 et 51 du projet de loi de finances pour bénéficier respectivement du régime des bons de souscription de parts de créateurs d'entreprises et du report d'imposition des plus-values mobilières en cas de remploi des fonds dans une PME nouvelle.

Ce dispositif lèvera très certainement un obstacle important aux possibilités d'investissement des FCPI : les PME françaises innovantes sont peu nombreuses et les mêmes investisseurs en capital ont tendance à se retrouver dans les différents tours de table.

De plus, cet assouplissement sera de nature à rassurer les personnes physiques plaçant une fraction de leur épargne dans un FCPI, car il est toujours plus confortable de savoir que plusieurs professionnels du capital investissement ont la même analyse des possibilités d'une entreprise.

Toutefois, votre rapporteur général considère qu'on devrait aller plus loin dans deux directions.

L'une est législative et relève du présent article. D'une part, l'assouplissement proposé devrait s'étendre aux instituts régionaux de participation mis en place par les conseils régionaux et dont les activités sont très proches de celles des SDR, et aussi aux établissements publics à caractère scientifique et technologique13(*). Cette extension paraît particulièrement souhaitable dans ce dernier cas. La Cour des comptes a consacré, en juin dernier, un intéressant rapport aux EPST dans lequel il apparaît que les prises de participations et les créations de filiales font partie des instruments de valorisation de la recherche utilisés par les établissements publics. Il y apparaît également que dans certains cas des fonctionnaires salariés des établissements publics détournent à leur profit les résultats de recherche obtenus par l'établissement en les commercialisant au sein d'entreprises qu'ils ont créées eux-mêmes.

Il y a apparaît enfin, en filigrane, qu'il serait nécessaire de développer les modes de passage à l'exploitation commerciale des résultats de la recherche publique. Celle-ci n'a aucunement vocation à être non rentable par nature. L'association des EPST et du secteur privé, au travers de FCPI, permettrait sans doute de faciliter ce passage, grâce à l'obtention de financements qui font défaut aux établissements publics et aussi grâce à la fibre entreprenariale propre au secteur privé que nos chercheurs n'ont pas nécessairement spontanément (ceux qui en sont dotés ont malheureusement tendance à s'exiler).

D'autre part, l'assouplissement devrait aussi s'étendre aux fonds d'épargne retraite créés par la loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite. De par le monde aujourd'hui, les principaux investisseurs dans les entreprises sont les fonds de pension américains, britanniques et japonais. Une fraction, même minime, de leur actif est placée dans le capital-investissement. Ce sont des partenaires patients, souvent recherchés par les PME en phase de développement. Il sera naturel que les fonds de pension français investissent dans les PME innovantes14(*). Il serait dommage d'en interdire l'entrée aux FCPI sous ce motif.

Votre rapporteur général vous propose deux amendements en ce sens.

L'autre direction est réglementaire et concerne le délai dont disposent les FCPI pour atteindre le seuil de 60 % d'actifs à risques. Le décret d'application (n° 97-237 du 14 mars 1997) prévoit que le FCPI doit atteindre ce seuil avant la fin de l'exercice suivant celui au cours duquel il est constitué15(*), soit, deux ans, au plus. Ce délai peut paraître suffisant à qui de sa vie n'a pas géré un franc. Il est en revanche trop bref lorsqu'on connaît les difficultés de montage, le temps d'expertise, les recherches qui sont nécessaires à l'investissement de montants toujours relativement faibles (quelques millions de francs) dans des PME, qui plus est devant répondre aux multiples conditions d'éligibilité aux FCPI. Ces délais sont coûteux et pour les financer, il ne serait pas incohérent que les sociétés de gestion disposent d'un an supplémentaire de placements à moindre risque au sein du FCPI.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 20

Maintien du taux de taxation réduit pour les plus-values à long terme résultant de la cession d'un bien immobilier à une société immobilière
de crédit-bail

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet d'atténuer les conséquences rétroactives de l'augmentation de la taxation des plus-values à long terme pour les opérations de " lease-back " réalisées avant la date de l'annonce de cette augmentation.

La loi n° 97-1026 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier du 10 novembre 1997 a supprimé le régime de taxation réduite au taux de 19 % (20,9 % si l'on ajoute la contribution complémentaires de 10 %) pour les plus ou moins-values à long terme provenant, pour les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés, de la cession de l'ensemble des éléments de l'actif immobilisé, à l'exception des titres de participation et de la concession d'éléments de la propriété industrielle.

Le taux d'imposition des plus-values à long terme est ainsi passé de 20,9 % à 41,66 % pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 1997, bouleversant les résultats financiers des opérations d'investissement et de modernisation réalisées depuis cette date pour des motifs économiques.

Votre commission avait, dans son rapport sur la loi précitée (n° 434), soulevé les difficultés que la rétroactivité de cette disposition fiscale risquait de poser aux entreprises et s'était émue de la rupture du principe de sécurité juridique qu'elle induisait. Elle avait alors préconisé la suppression de la disposition en cause.

Bien que, saisi par 65 députés sur le texte définitif de la loi, le Conseil constitutionnel ait réaffirmé que le principe de non rétroactivité des lois n'avait valeur constitutionnelle qu'en matière répressive16(*), elle continue de croire que les modifications erratiques et rétroactives de la fiscalité ne sont pas conformes aux intérêts économiques de la nation.

Aussi, à défaut d'avoir pu éviter le doublement du taux de taxation des plus-values à long terme, votre rapporteur estime qu'il convient à tout le moins d'en atténuer les conséquences les plus pénalisantes économiquement.

Ainsi, par exemple, une entreprise a pu décider, au premier semestre 1997, de réaliser des opérations de crédit-bail immobilier17(*) (lease-back) pour faire face à des besoins de trésorerie destinés à soutenir le développement de filiales en difficulté. Fondant son choix sur les critères économiques et fiscaux en vigueur à cette date, et notamment sur le taux réduit de taxation des plus-values à long terme, elle a ainsi cédé des immeubles qui figuraient à son actif, parfois depuis plusieurs années, dégageant une plus-value à long terme.

Or, le passage du taux de taxation des plus-values à long terme de 20,9 % à 41,66 % a multiplié par deux le montant de l'impôt qu'elle doit acquitter au titre de cette plus-values, plongeant cette société dans des difficultés financières qu'elle n'avait évidemment pas pu anticiper au moment de son choix de gestion.

Soit une entreprise ayant réalisé début juillet 1997 deux opérations de crédit-bail immobilier. Elle a pour cela cédé deux immeubles afin de faire face à son découvert bancaire et de doter une filiale des moyens nécessaires pour assurer son développement.

Par rapport à un crédit à moyen terme, le choix du lease-back était motivé principalement par la possibilité d'une durée de financement plus longue (15 ans) et par les avantages fiscaux du financement par crédit-bail, sachant que le taux de taxation des plus-values à long terme en vigueur était un élément déterminant de ce choix. Le tableau comparatif ci-après montre combien ce choix s'est avéré une erreur de gestion coûteuse :



Le présent article additionnel propose de maintenir le taux réduit de taxation des plus ou moins-values à long terme pour les opérations de lease-back immobilier intervenues en 1997 préalablement à l'annonce de la majoration de l'imposition des plus-values à long terme, (c'est-à-dire entre le 1er janvier et le 31 juillet 1997).

Pour ce faire, il ajoute un alinéa au a quater de l'article 219 du code général des impôts spécifiant que les plus-values dégagées entre le 1er janvier et le 31 juillet 1997 à l'occasion de la cession à une société immobilière de crédit-bail d'une bien immobilier dont la jouissance est immédiatement concédée au vendeur par un contrat de crédit-bail, resteraient soumises au régime des plus-values à long terme.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 20

Aménagement du régime de la retenue à la source
applicable à certaines sociétés étrangères

Commentaire : le présent article supprime, sous certaines conditions, l'application de la retenue à la source sur les bénéfices réalisés par les établissements stables des sociétés ayant leur siège dans un autre Etat membre de la Communauté européenne, afin d'appliquer un traitement identique aux établissements et aux filiales de sociétés communautaires en France.

Les bénéfices réalisés en France par les sociétés étrangères sont réputés distribués, au titre de chaque exercice, à des associés n'ayant par leur domicile ou leur siège social en France, et sont passibles à ce titre d'une retenue à la source de 25 % (articles 115 quinquies et 119 bis du CGI).

Toutefois, la moitié des conventions fiscales internationales conclues par la France avec les Etats membres exonère de retenue à la source les sociétés qui ont leur résidence dans ces Etats.

Par ailleurs, les dividendes distribués par une filiale française détenue à 25 % au moins18(*) par une société (mère) ayant son siège dans un autre Etat membre bénéficient d'ores et déjà d'une exonération de la retenue à la source en application de la directive n° 90/435 CEE du Conseil du 23 juillet 1990 (article 119 ter du CGI).

Or, le Gouvernement français a jusqu'à présent interprété de façon stricte les dispositions de l'article 119 ter, en excluant de l'exonération à la source les bénéfices réalisés en France par des établissements stables (succursales) de sociétés étrangères. Les services fiscaux se sont appuyés pour cela sur le I de l'article 209 du CGI, qui dispose que les sociétés étrangères sont, quelle que soit leur nationalité, imposables à l'impôt sur les sociétés français, à raison des profits tirés de leur exploitation en France.

Depuis 1993, la Commission européenne faisait grief à la France de son interprétation trop restrictive de la directive de 1990 et lui a adressé plusieurs mises en demeure. Enfin, dans un avis motivé du 19 juin 1997 la Commission enjoignait la France à se conformer dans un délai de deux mois à ses prescriptions à défaut de quoi elle aurait saisi la Cour de justice des communautés européennes d'un recours en manquement.

Pour se conformer à la demande de la Commission, le présent article propose d'étendre l'exonération de retenue à la source aux bénéfices réalisés par les établissements stables de sociétés étrangères qui remplissent les conditions suivantes :

- avoir son siège de direction effective dans un Etat membre de la Communauté européenne ;

- y être passible de l'impôt sur les sociétés, sans possibilité d'option et sans en être exonérée.

Ces deux dispositions sont inspirées de dispositions identiques de l'article 119 ter du CGI précité.

Une telle mesure permettra de traiter de façon identique les établissements stables des sociétés des autres pays membres de l'Union européenne et d'assurer la neutralité de la fiscalité au regard de la forme juridique (filiale ou établissement) des implantations des sociétés de l'Union européenne en France.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 20 bis

Report d'imposition des plus-values de cession de droits sociaux
en cas de remploi dans les PME nouvelles

Commentaire : le présent article propose de modifier le régime optionnel de report d'imposition des plus-values de cession de droits sociaux relevant des articles 92 B et 160 du code général des impôts.

I. LA SITUATION ACTUELLE


L'imposition des gains nets retirés de la cession de valeurs mobilières, réalisées à titre non professionnel, obéit à deux régimes distincts :

- le régime de droit commun qui résulte des articles 92 B, 92 J et 200 A du code général des impôts (CGI) ;

- le régime spécifique en cas de détention substantielle qui résulte de l'article 160 du CGI. Il y a participation substantielle lorsque le cessionnaire, son conjoint, ses ascendants ou descendants, détiennent ou ont détenu, au cours des cinq années précédentes, directement ou indirectement, plus de 25 % des droits aux bénéfices de la société.

La principale différence entre ces deux régimes tient au fait que les plus-values mobilières de droit commun ne sont imposées que lorsque le total des cessions (sauf s'il s'agit de cessions de titres ou de parts d'OPCVM monétaires ou obligataires de capitalisation) excède un certain seuil, actuellement fixé à 100.000 F par an (qui passerait à 50.000 F par an, si l'article 50 bis du présent projet de loi était adopté) alors qu'en cas de détention substantielle, les plus-values sont taxées à partir du premier franc. Une autre différence importante tient au fait que les non résidents sont exonérés du paiement de la taxe forfaitaire dans le cadre du régime de l'article 92 B, mais pas dans celui de l'article 160.

Dans les deux cas, le taux d'imposition est de 16 % au titre des prélèvements fiscaux et de 4,9 % au titre des différents prélèvements sociaux. Le taux global de ces derniers devrait passer à 10 % avec l'adoption définitive du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Ces deux régimes prévoient d'ores et déjà la possibilité de reports d'imposition 19(*).

A. LES REPORTS D'IMPOSITION DANS LE CADRE DU RÉGIME DE L'ARTICLE 92 B

L'article 92 B II prévoit que l'imposition de la plus-value réalisée en cas d'échange de titres résultant d'une opération d'offre publique, de fusion, de scission, d'absorption d'un fonds commun de placement par une SICAV réalisée conformément à la réglementation en vigueur ou d'un apport de titres à une société soumise à l'IS, peut être reportée au moment où s'opérera la cession ou le rachat des titres reçus lors de l'échange.

En application de l'article 248 G du CGI, ces dispositions s'appliquent également aux échanges de titres réalisés dans le cadre des opérations de privatisation régies par la loi n° 93-923 du 19 juillet 1993 et aux échanges avec soulte, à condition que celle-ci n'excède pas 10 % de la valeur nominale des tires reçus. Toutefois, la partie de la plus-value correspondant à la soulte reçue est imposée immédiatement.

Pour mémoire, l'article 92 B quater prévoit également un report d'imposition pour les titres de certains OPCVM transférés entre le 23 juin et le 31 décembre 1993 sur un plan d'épargne en actions. Toutefois, la plus-value dont l'imposition a été reportée est exonérée lorsque le plan d'épargne en actions n'est pas clos avant l'expiration de la cinquième année.

B. LES REPORTS D'IMPOSITION DANS LE CADRE DU RÉGIME DE L'ARTICLE 160

Il existe trois mécanismes de report dans le cadre de ce régime :

a. Les opérations d'échange de titres (article 160 I ter)

L'imposition de la plus-value réalisée à compter du 1er janvier 1991 en cas d'échange de droits sociaux résultant d'une opération de fusion, de scission ou d'apport de titres à une société soumise à l'impôt sur les sociétés peut, sur demande expresse du contribuable, être reportée dans les conditions prévues au II de l'article 92 B du CGI (voir supra). Il en est de même lorsque l'échange des titres est réalisé par une société ou un groupement dont les associés ou membres sont personnellement passibles de l'impôt sur le revenu pour la part des bénéfices correspondant à leurs droits dans la société ou le groupement (article 12 de la loi de finances pour 1997). Cette disposition est également applicable aux échanges avec soulte, à condition que celle-ci n'excède pas 10 % de la valeur nominale des titres reçus.

S'agissant des échanges de droit sociaux réalisés à compter du 1er janvier 1996, lorsque les titres reçus dans les cas prévus ci-dessus font l'objet d'un échange dans les mêmes conditions, l'imposition des plus-values antérieurement reportée peut, à la demande du contribuable, être reportée de nouveau au moment où s'opérera la cession, le rachat, le remboursement ou l'annulation des nouveaux titres reçus, à condition que l'imposition de la plus-value réalisée lors de cet échange soit elle-même reportée (article 11 de la loi de finances pour 1997).

b. Les apports de parts ou d'actions à une société créée par ses salariés pour le rachat de tout ou partie du capital de l'entreprise dans laquelle ils exercent (article 160 A)

L'imposition de la plus-value réalisée lors de l'apport des actions ou parts à une société créée dans les conditions prévues par l'article 220 quater du CGI (rachat d'une entreprise par ses salariés, opération plus connue sous sa dénomination anglo-saxonne de MBO management buy out) peut être reportée au moment de la cession des droits sociaux reçus en rémunération de l'apport :

- par les salariés ayant levé l'option offerte par la société reprise ou ayant bénéficié d'un engagement de cession par un ou plusieurs actionnaires ou porteurs de parts de cette société ;

- par un ou plusieurs actionnaires ou porteurs de parts de la société rachetée.

c. Les titres cédés au profit du conjoint, des ascendants ou des descendants (article 160 I)

La deuxième phrase du deuxième alinéa du I. de l'article 160 prévoit que, lorsque la cession est consentie par le cédant au profit de son conjoint, de ses ascendants ou de ses descendants, la plus-value est exonérée si tout ou partie des droits sociaux cédés ne sont pas revendus à un tiers dans un délai de cinq ans. En cas de cession à un tiers dans ce délai, la plus-value est imposée au nom du premier cédant au titre de l'année de la revente des droits aux tiers. Dans ce dernier cas on peut considérer qu'il y a un report d'imposition, même si le but essentiel de ce dispositif est de permettre l'exonération.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a décidé de modifier le régime actuel des reports d'imposition des plus-values sur deux points :

A. LA RESTRICTION DES CONDITIONS DE REPORT DE PLUS-VALUES

Par symétrie avec les dispositions de l'article 51 du projet de loi de finances pour 1998 qui institue un système spécifique de report d'imposition dans le cas où les plus value résultant de la cession de participations substantielles a été réinvestie dans des petites et moyennes entreprises innovantes, le paragraphe I du présent article prévoit de rajouter les cas de "remboursement" et "d'annulation" à la liste actuelle des événements susceptibles de mettre fin au report d'imposition qui ne comprend que la cession et le rachat.

Cette précision a pour but d'éviter que, par des "montages" financiers et fiscaux, il ne soit éludé au paiement de l'impôt.

En effet, on peut imaginer que les actions reçues en échange de l'apport soient annulées et les liquidités réparties entre les actionnaires, ce qui aurait pour effet d'empêcher l'imposition effective des plus-values ; la précision selon laquelle le report prend fin en cas d'annulation des titres permet de mettre en échec d'éventuels montages d'évasion fiscale. Il en va de même pour le remboursement.

Le paragraphe IV du présent article prévoit que cette nouvelle disposition s'applique aux plus-values bénéficiant actuellement d'un report d'imposition, que ces plus values aient été réalisées dans le cadre de l'article 92 B (régime de droit commun), de l'article 160 (participations substantielles) ou de l'article 150 A bis (titres de sociétés non cotées dont l'actif est principalement constitué d'immeubles et dont les plus-values de cession sont soumises au régime des plus-values immobilières).

B. L'ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS DU REPORT À NOUVEAU

Le III de l'article 92 B prévoit que lorsque les titres échangés dans le cadre des disposition du II de ce même article font à nouveau l'objet d'un échange, l'imposition de la plus-value résultant du nouvel échange peut être à nouveau reportée, dans "les mêmes conditions" qu'elle a été la première fois.

Actuellement cette possibilité de report à nouveau ne s'applique que régime par régime : les plus values reçues au moment d'un échange ne peuvent être reportées à nouveau dans le cadre d'un régime donné que si elles proviennent de plus-values réalisées dans le cadre de ce même régime.

Le paragraphe II du présent article propose d'autoriser le report à nouveau des plus-values soumises au régime de l'article 92 B alors même que ces plus-values proviendraient initialement de titres échangés dans le cadre de l'article 160 ou de celui de l'article 150 A bis.

Le paragraphe III du présent article propose, de la même façon, d'autoriser le report à nouveau des plus-values soumises au régime de l'article 160, alors même que ces plus-values proviendraient de titres échangés dans le cadre de l'article 92 B ou de celui de l'article 150 A bis.

Le paragraphe IV prévoit que ces nouvelles dispositions ne s'appliqueront que pour les échanges de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisés à compter du 1er janvier 1997.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21

Modification du régime fiscal applicable aux biocarburants

Commentaire : le présent article vise à mettre en conformité la fiscalité des biocarburants avec la réglementation européenne.

I. L'INCOMPATIBILITÉ DE LA LÉGISLATION ACTUELLE AVEC LES NORMES COMMUNAUTAIRES

A. L'ORIGINE DES AVANTAGES FISCAUX ACCORDÉS AUX BIOCARBURANTS

1. Une préoccupation commune des membres de l'Union européenne


La fiscalité sur les huiles minérales est régie par la directive du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales. Son article 8 fixe le cadre des dérogations possibles au droit communautaire. Il prévoit notamment que " les Etats membres peuvent appliquer des exonérations ou réductions totales ou partielles du taux de l'accises aux huiles minérales utilisées sous contrôle fiscal (...) dans le cadre de projets pilotes visant au développement technologiques de produits moins polluants, notamment en ce qui concerne les combustibles provenant de ressources renouvelables ".

Cet article répond au soucis commun de l'ensemble des Etats membres de favoriser le développement des biocarburants, élaborés à partir de ressources renouvelables, et dont les coûts de production sont supérieurs à ceux des carburants traditionnels.

Les argument en faveur d'une telle orientation sont de plusieurs ordres. Ils ont été rappelés par la Commission européenne dans son avis du 28 avril 1997 relatif au projet français d'adaptation de sa fiscalité sur les biocarburants, qui est par la suite devenu le présent article 21 du projet de loi de finances rectificative pour 1997 : " Le premier d'entre eux est la réduction de la dépendance énergétique du pétrole. Viennent ensuite l'amélioration des performances des carburants actuels, la protection de l'environnement par la réduction de certaines pollutions ainsi que la valorisation de la production agricole, conformément aux orientations de la politique agricole commune ".

2. La stratégie de la France

La France a choisi de favoriser le développement de biocarburants susceptibles d'être mélangés aux carburants traditionnels. Cette stratégie, réaffirmée par la loi sur l'air du 2 février 1995, repose sur la volonté de développer l'usage des biocarburants sans que la composition actuelle du parc automobile ne constitue un obstacle.

Deux filières sont mises en avant, celle de l'éthanol et de son dérivé l'ETBE et celle des esters méthyliques. Les premiers sont incorporés dans les essences, plombées ou non. Les seconds se mélangent au gazole.

Certains membres de l'Union ont retenu d'autres choix. Ainsi, en Allemagne et en Autriche, la fiscalité est nulle pour les usages purs des biocarburants. En revanche, aucune exonération n'est prévue pour les mélanges.

B. LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

La législation actuelle de la France en matière de fiscalité des biocarburants résulte principalement de l'article 17 de la loi de finances pour 1988 et de l'article 32 de la loi de finances pour 1992.

La loi de finances pour 1988 prévoyait d'appliquer à l'alcool éthylique fabriqué à partir de certains produits agricoles (céréales, topinambour, betterave, etc.) le taux de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers applicable au gazole.

La loi de finances pour 1992 allait plus loin en disposant que " les produit désignés ci-après20(*) obtenus exclusivement à partir de matières premières agricoles produites sur des parcelles en situation de jachère non alimentaire (...), élaborés sous contrôle fiscal dans des unités pilotes en vue d'être utilisés comme carburant ou combustible dans le cadre de projets expérimentaux sont exonérés de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers ".

La Commission européenne a considéré que ce système était contraire au droit communautaire pour plusieurs raisons :

- en réservant le bénéfice de l'exonération aux carburants produits à partir de matières premières spécifiques, il constitue une " aide d'Etat " aux producteurs de ces matières premières ;

- la condition de production sur des terres en jachère limite le bénéfice de l'exonération aux biocarburants produits à partir de matières premières françaises, ce qui constitue une infraction aux règles de la concurrence intra-communautaire.

- la Commission a estimé que le dispositif français ne correspondait plus au stade expérimental du projet pilote.

C. LA COMMISSION A APPROUVÉ LE NOUVEAU PROJET FRANÇAIS

La France a présenté à la Commission un projet de refonte de la fiscalité des biocarburants qui rétablit l'égalité entre les producteurs français et les producteurs européens. En outre, elle a élaboré un argumentaire justifiant le caractère " pilote " de son programme de développement des biocarburants, en s'appuyant sur la faible taille des unités de production, et sur le fait que la production de biocarburants ne représente qu'environ 1% de la production de carburants d'origine fossile.

La Commission a rendu un avis favorable au projet français dans l'avis du 28 avril 1997. Elle se réserve ce pendant " le droit (...) de vérifier que la mise en oeuvre dudit dispositif se fait de façon objective et non discriminatoire et qu'il n'a pas pour effet ou pour résultat de favoriser l'écoulement prioritaire de la production nationale de biocarburants ".

A cet effet, les autorités françaises devront fournir chaque année le détail des unités de production agréées, des volumes totaux agréés, des volumes attribués aux unités de production agréées ainsi que les volumes pour lesquels celles-ci avaient demandé l'agrément. La Commission sera également informée des raisons pour lesquels certains agréments auront pu être refusés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES EXONÉRATIONS NE FONT PLUS RÉFÉRENCE AUX MATIÈRES PREMIÈRES UTILISÉES


L'article 21 dispose que l'exonération de TIPP prévues à l'article 265 du code des douanes s'applique :

- aux esters d'huile végétale incorporés au fioul domestique et au gazole ;

- au contenu en alcool des dérivés de l'alcool des dérivés de l'alcool éthylique dont la composante alcool est d'origine agricole, incorporés aux supercarburants et aux essences.

La référence à certaines productions agricole exclusivement cultivées sur des terres en jachère disparaît.

B. LES AGRÉMENTS SERONT STRICTEMENT CONTRÔLES

1. Des conditions d'attribution strictes


L'agrément sera attribué par un comité composé de représentants des ministères du budget, de l'agriculture et de l'industrie. Deux types d'agréments, de trois ans ou de neuf ans, pourront être accordés en fonction de :

" - l'importance des investissements matériels réalisés en vue de la production de biocarburants et de leur degré d'amortissement par rapport à la capacité de production de biocarburants de l'unité de production considérée ;

- de l'importance de l'activité de la production de biocarburants par rapport à l'activité totale de l'unité de production dans le secteur de la chimie.
 "

La rédaction de l'article 21 reprend celle de l'avis de la Commission du 28 avril 1997. La Commission précise que les unités agréées ne devront percevoir aucune aide au titre de leur activité de production de biocarburants, et qu'aucune production ne pourra être sous-traitée.

2. Le respect de l'agrément est encouragé par l'instauration dispositions contraignantes

a) Le mécanisme retenu par le Gouvernement

L'article 21 prévoit que les opérateurs bénéficiaires d'un agrément sont tenus de mettre à la consommation la quantité annuelle de biocarburant fixée par l'agrément.

En cas de mise à la consommation d'une quantité inférieure à celle fixée par l'agrément, le producteur est mis en demeure de présenter ses observations au comité d'agrément qui peut, selon la qualités des arguments du producteur, décider de réduire à due concurrence la quantité que ce producteur est autorisé à mettre à la consommation pour les années à venir.

Pour s'assurer du respect de cette disposition, le producteur doit déposer auprès d'une banque ou d'un établissement financier une caution égale à 20% du montant total de l'exonération de TIPP dont il bénéficie. Si la quantité annuelle autorisée à un producteur est réduite, la fraction de la caution ainsi libérée reste acquise à l'Etat.

Ce système a été élaboré afin de s'assurer que les quantités prévues seront bien commercialisées, et qu'un producteur défaillant ne pénalise pas ses concurrents en " bloquant " une fraction de la production annuelle qu'un autre serait en mesure de satisfaire. Son caractère contraignant permet de limiter les candidatures à celles des dossiers les plus sérieux.

b) Le mécanisme initialement envisagé

Une première version de l'article 21 a été rejetée par le Conseil d'Etat au motif qu'elle ne prenait pas assez en compte les droits des producteurs. A la suite de cet avis négatif, le Gouvernement a introduit dans le taxte l'obligation d'entendre les observations des opérateurs dont les quantités mises sur le marché sont inférieures à celles prévues par leur agrément avant, éventuellement, de prendre des sanctions à leur encontre.

Le Conseil d'Etat a également censuré l'introduction d'un mécanisme de seuil qui consistait à permettre la saisie de la caution dès lors que les volumes mis à la consommation seraient inférieurs de plus de 20% au volume visé par l'agrément, sauf en cas de force majeure ou d'arrêts obligatoires dûment programmés des sites de production. La saisie concernait :

- 100% de la caution si les quantités mises à la consommation en France étaient inférieures de 50% ou plus aux quantités visées par l'agrément accordé ;

- le prorata de la différence entre le volume de biocarburant mis à la consommation en France sur la période considérée et le volume visé par l'agrément accordé, si cette différence était comprise entre 20 et 50% du volume visé par l'agrément.

Le Conseil d'Etat a considéré que ce dispositif rigide, qui figurait dans le texte soumis à la Commission européenne, était trop contraignant et a retenu un dispositif plus souple. La solution proposée par la version actuelle de l'article 21 permet aux producteurs qui ne respectent pas les quantités fixées par l'agrément de s'en expliquer avec leurs interlocuteurs traditionnels du ministère de l'agriculture, qui connaissent bien leur situation et sont à même de défendre leur position au sein du comité d'agrément dans le cas où le non respect des objectifs par un producteur est indépendant de sa volonté.

c) La solution proposée par le Sénat

Le système souple de l'article 21 conduit les producteurs à être potentiellement amenés à devoir présenter leurs observations dès que les quantités mises à la consommation sont inférieures de 1% à celles fixées par l'agrément. Or, la production de biocarburants est tributaire de celle des matières premières nécessaires à leur fabrication.

Les productions agricoles servant à fabriquer les biocarburants, notamment le colza, peuvent connaître des fluctuations importantes d'une année sur l'autre. Ces variations conditionnent la quantité de biocarburants produite au cours d'une année. Les producteurs dont les fournisseurs seraient défaillants sont dans l'impossibilité de faire appel à d'autres producteurs communautaires car les évolutions des rendements sont similaires dans l'ensemble de l'Europe.

Le développement des biocarburants est encouragé par les pouvoirs publics de façon à favoriser la production agricole communautaire. Par conséquent, l'importation de colza canadien, génétiquement modifié, trahirait l'esprit de la mesure et renchérirait substantiellement le coût de production des biocarburants, annulant ainsi en partie l'avantage procuré par l'exonération de TIPP. En outre, la logique du développement de biocarburant implique que les sites de production soient situés à proximité des zones de production des matières premières.

L'absence de seuil de sécurité emporte donc le risque, pour les producteurs, d'être sanctionnés pour des raisons indépendantes de leur volonté. Pour échapper à cette éventualité, les producteurs de biocarburants seraient inciter à recourrir à des méthodes d'approvisionnement sur les marchés internationaux contraires à la logique qui préside au développement des biocarburants dans l'Union européenne.

C'est pourquoi votre commission des finances a déposé un amendement prévoyant que :

- le titulaire de l'agrément justifie toute mise à la consommation inférieure à la quantité prévue afin que les pouvoirs publics soient informés des difficultés rencontrées par le marché ;

- le régime de sanctions (modification de l'agrément et saisie d'une partie de la caution) ne s'applique que lorsque la mise à la consommation est inférieure de plus de 20% à la quantité prévue par l'agrément.

C. UN DISPOSITIF OUVERT AUX PRODUCTEURS EUROPÉENS

L'article 21 supprime toute discrimination éventuelle en faveur des producteurs français et au détriment des producteurs communautaires, à travers trois dispositions :

- il prévoit que les agréments sont attribués à partir des dossiers reçus dans le cadre d'une " procédure d'appel à candidature publiée au Journal Officiel des Communautés Européennes " ;

- les produits mis à la consommation doivent avoir été mélangés dans des entrepôts fiscaux ou de stockage " situés dans la Communauté européenne " ;

- l'obligation de respecter les quantités fixées par l'agrément permet d'éviter que les éventuelles défaillances des premiers bénéficiaires d'agréments, qui seront vraissemblement très majoritairement français, n'empêche leur concurrents français et européens de se voir attribuer la mise à la consommation des quantités ainsi libérées.

III. LE COÛT BUDGÉTAIRE DE LA MESURE

Le produit total de la TIPP est évalué à 154,9 milliards de francs en 1998.

Le montant des exonérations de TIPP accordées aux producteurs de biocarburants figure dans le projet de loi de finances pour 1998. Il s'établit à 1,2 milliards de francs. La mesure aura également un coût en 1997 puisqu'elle s'applique à compter du 1er novembre 1997.

Cette évaluation est fiable car les exonérations de TIPP sur les biocarburants s'appliquent à une enveloppe déterminée à l'avance. La production exonérée est limitée à 350 000 tonnes par an pour les esters méthyliques d'huile végétale destinés à être mélangés au gazole et au fioul, et à 270 000 tonnes d'ETBE destiné à être incorporé aux supercarburants et aux essences.

Le taux de l'exonération est fixé par l'article 21. Il est de 230 francs par hectolitre pour les esters et de 329,5 francs par hectolitre s'agissant de l'ETBE.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article 21 ainsi amendé

ARTICLE 22

Mise en conformité avec le droit communautaire des dispositions nationales relatives à la représentation en douane

Commentaire : cet article a pour objet de mettre en conformité avec le droit communautaire les dispositions relatives à la représentation en douane.

Cet article vise à mettre en conformité le code des douanes français avec les dispositions du code des douanes communautaires tel qu'il a été interprété par la Cour de Justice des Communautés Européennes
, dans deux arrêts du 11 mars 1992 (Commission c/Portugal) et du 09 février 1994 (Commission c/Italie).

Le code des douanes communautaires résulte du règlement n°3632/85 du Conseil du 12 décembre 1985, définissant les conditions selon lesquelles une personne est admise à faire une déclaration en douane.

I - LA LÉGISLATION FRANÇAISE EST AUJOURD'HUI CONTRAIRE AUX DISPOSITIONS DU CODE DES DOUANES COMMUNAUTAIRES

A. LE CODE DES DOUANES COMMUNAUTAIRES NE PERMET DE RÉSERVER QU'UN SEUL MODE DE REPRÉSENTATION EN DOUANE


Le code des douanes communautaires pose le principe que tout détenteur de marchandise, dès lors qu'il est établi dans l'Union Européenne, peut accomplir auprès des autorités compétentes les actes et formalités prévus par la réglementation douanière.

Cependant, un Etat-membre peut réserver aux personnes exerçant, en tant qu'activité non salariée, la profession consistant à faire des déclarations en douane, soit à titre principal, soit à titre accessoire, le droit :

- soit de faire des déclarations au nom et pour le compte d'autrui.

Il s'agit de la représentation directe : l'intermédiaire, que l'on peut qualifier de "transparent" effectue toutes les formalités liées aux opérations de dédouanement, mais seul le mandant a qualité de déclarant, il est débiteur et responsable du paiement des droits ainsi que des informations fournies à l'administration.

- soit de faire des déclarations en leur nom propre, mais pour le compte d'autrui,

Il s'agit de la représentation indirecte : le représentant, dit "opaque" agit pour le compte d'autrui mais en son nom propre. Il est débiteur de la dette douanière, mais solidairement avec le mandant pour le compte de qui la déclaration a été faite.

En vertu de l'article 2 du code des douanes communautaires, la déclaration en douane peut être faite par toute personne en mesure de présenter ou de faire présenter au service des douanes compétent, la marchandise en cause ainsi que les documents exigés.

La Cour de Justice des Communautés Européennes a ainsi condamné le Portugal en 1992 au motif que manque aux obligations lui incombant en vertu du règlement n°3632/85, un Etat-membre qui réserve aux agents en douane officiels le droit de faire des déclarations en douane en leur nom propre et pour le compte d'autrui et interdit aux entreprises autres que ces agents, notamment les transitaires et expéditionnaires, d'effectuer à titre personnel de telles déclarations au nom et pour le compte d'autrui.

B. LE CODE DES DOUANES FRANÇAIS EST AUJOURD'HUI CONTRAIRE A LA RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE

La Commission européenne a adressé à la France, le 16 mai 1995, une lettre indiquant que "l'exercice de la représentation directe, en principe non réservé en France, n'est pas entièrement libre, puisque le détenteur des marchandises ne peut donner mandat qu'à quatre catégories de personnes, limitativement énumérées".

Dans ses observations, la France a reconnu que les dispositions des articles 87 et 88 du code des douanes réservent la représentation en douane, qu'elle soit directe ou indirecte, aux commissionnaires en douane agréés et aux titulaires d'une autorisation de dédouaner.

En effet, la France ne permet qu'à des professionnels du dédouanement de dédouaner des marchandises pour le compte d'autrui, quel que soit le type de marchandise, ces catégories de personnes évoquées par la lettre de la Commission Européenne sont :

- les commissionnaires en douane agréés, qui doivent avoir la forme de sociétés commerciales ou de groupements d'intérêt économique (Au 31 mars 1997, 955 agréments de commissionnaires avaient été délivrés dont 911 pour des personnes morales et 44 pour des personnes physiques).

- les personnes morales ou physiques disposant d'une autorisation de dédouaner. Cette autorisation, temporaire et révocable, est accordée pour des opérations portant sur des marchandises déterminées (au 31 mars 1997, 95 autorisations de dédouaner étaient accordées).

- certaines entreprises de transport : les entreprises nationalisées et sociétés d'économie mixte dont l'Etat possède plus de 50 % du capital, les sociétés d'économie mixte ayant conclu avec l'Etat des conventions prévoyant l'octroi de subventions couvrant des déficits d'exploitation, et les entreprises exploitées en régie directe par les départements ou les communes ou concédées par les départements.

Les dispositions du présent article ont pour objet de se conformer aux normes communautaires et donc de libérer un des deux modes de représentation en douane.



II - LA FRANCE A CHOISI DE RÉSERVER LE MODE DE REPRÉSENTATION DIRECTE AUX PROFESSIONNELS DU DÉDOUANEMENT

A. LA LIBÉRALISATION DU MODE DE REPRÉSENTATION INDIRECTE OFFRE DE PLUS GRANDES GARANTIES


Il a été choisi de libérer le mode de représentation indirecte et de réserver le mode de représentation directe, c'est-à-dire la situation dans laquelle les commissionnaires agissent au nom et pour le compte d'autrui.

Le critère qui a prévalu dans le choix du gouvernement est celui de la sécurité de la perception des droits et taxes exigibles à l'occasion des opérations de douane.

En effet, le mode de représentation directe ne comprend qu'un seul débiteur : le mandant. Le mode de représentation indirecte présente davantage de garanties pour la perception de droits et taxes. Il y a deux débiteurs puisque le représentant est tenu solidairement au paiement des droits avec le mandant.

La France a donc fait le même choix que l'Autriche ou la Grèce alors que la Belgique, les Pays-Bas et le Portugal réservent leur mode de représentation indirecte, que l'Allemagne et l'Italie ne réservent aucun mode de représentation et que l'Espagne et la Suède ne se sont pas encore conformées aux dispositions communautaires.

Modes de représentation en douane dans les Etats-membres
de l'Union-Européenne

Pays

Au nom et pour le compte d'autrui (représentation directe)

En leur nom et pour le compte d'autrui (représentation indirecte)

Belgique

libre21(*)

réservé

Pays-Bas

libre

réservé

Portugal

libre

réservé

Autriche

réservé

libre

Grèce

réservé

libre

France22(*)

réservé

libre

Allemagne

libre

libre

Italie

libre

libre

Espagne

réservé

réservé

Suède

réservé

réservé

B. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

L'article se compose de six paragraphes dont le détail est le suivant :

L'article 87 du code des douanes est modifié.

L'article 87 dispose que seuls les commissionnaires agréés ont la faculté d'accomplir pour le compte d'autrui les formalités douanières concernant la déclaration en détail des marchandises.

Cet article est modifié de sorte que désormais, nul ne pourra faire profession d'accomplir "au nom et pour le compte d'autrui" et non simplement "pour autrui" les formalités considérées, s'il n'a été agréé comme commissionnaire en douane.

Cette disposition vise à ne plus réserver que le mode de représentation directe aux commissionnaires en douane.

L'article 88 du code des douanes est abrogé.

Celui-ci disposait que toute personne morale ou physique qui, sans exercer la profession de commissionnaire en douane, entend, à l'occasion de son industrie ou de son commerce, faire à la douane des déclarations en détail pour autrui, doit obtenir une autorisation de dédouaner. Cette autorisation, temporaire et révocable, est accordée pour des opérations portant sur des marchandises déterminées.

Cette disposition est abrogée car en vertu de la réglementation européenne et en dehors de la représentation directe, toute personne pourra déclarer en détail les marchandises qu'elle détient.

L'article 89 du code des douanes est modifié.

L'agrément de commissionnaire en douane peut être désormais accordé à toute personne morale, qu'elle soit de droit public ou de droit privé.

Cette disposition complète la précédente.

Le 2 de l'article 94 du code des douanes est abrogé.

Cette disposition, qui prévoyait que des arrêtés pourront déterminer les conditions dans lesquelles les services publics, concédés ou subventionnés, peuvent accomplir pour autrui des opérations de dédouanement, devient caduque.

Cette disposition visait la troisième catégorie de personnes habilitées à agir pour le compte d'autrui. Il faut remarquer que l'arrêté du 24 décembre 1986, dont plusieurs dispositions sont relatives aux services publics et assimilés et à l'autorisation de dédouaner, devra être revu.

L'article 95 du code des douanes est complété de façon à donner une définition, qui faisait défaut jusqu'à présent, du déclarant en douane.

L'article 381 est modifié . Il dispose que "toute personne physique ou morale" et non plus les seuls "commissionnaires en douane agréés" qui a effectué un acte de représentation en douane, et "acquitté pour le compte d'un tiers, des droits, des amendes, des taxes de toute nature dont la douane assure le recouvrement" est "subrogée au privilège de la douane, quelles que soient les modalités de recouvrement observées par elle à l'égard de ces tiers".

Personnes habilitées à dédouaner pour le compte d'autrui

 

Réglementation actuelle

Réglementation future

représentation directe

Professionnels du dédouanement

commissionnaires agréés (art. 87 CD).

titulaires d'une autorisation de dédouaner (art. 88 CD).

Professionnels du dédouanement

commissionnaires agréés (art. 5 CDC et 87 CD).

représentation indirecte

Professionnels du dédouanement

commissionnaires agréés (art. 87 CD)

titulaires d'une autorisation de dédouaner (art. 88 CD)

Professionnels du dédouanement

commissionnaires agréés (art. 5 CDC et 87 CD)

Toute personne agissant en vertu d'un mandat à condition d'être établie dans la Communauté sauf pour une déclaration de transit, d'admission temporaire ou occasionnelle (art. 5 CDC et 87 CD).

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23

Modalités de liquidation et de paiement de l'impôt sur les spectacles

Commentaire : le présent article tend :

- d'une part, à valider la perception de la taxe sur certains appareils automatiques opérée en application d'arrêtés jugés comme excédant les pouvoirs réglementaires normalement dévolus au ministre du budget ;

- d'autre part, à réintroduire dans la partie législative du code général des impôts les dispositions relatives à cette taxe, qui avaient été prises par voie réglementaire mais qui auraient dû l'être par la loi.


La taxe sur les appareils automatiques définis à l'article 1563 du code général des impôts fait partie des impositions communales. Elle constitue la cinquième catégorie de l'impôt sur les spectacles régi par l'article 1560 du code général des impôts. Conformément à l'article 1566 du même code, la perception de cet impôt est obligatoire dans toutes les communes et son produit est affecté aux communes sur le territoire desquelles les spectacles sont donnés. Le produit de la taxe s'est élevé à 112 millions de francs en 1996 ; il devrait être de 109 millions de francs en 1997.

I. VALIDATION DES IMPOSITIONS ETABLIES SUR LA BASE DES ARTICLES 1563 À 1565 DU CODE GENERAL DES IMPOTS

Dans un arrêt du 4 juillet dernier, le Conseil d'État a jugé que l'arrêté du ministre du budget du 15 janvier 1996 fixant certaines modalités de perception de la taxe excédait la compétence réglementaire propre du ministre et, en conséquence, a annulé deux articles dudit arrêté.

Le présent article se propose de valider les décisions prises sur la base dudit arrêté et d'écarter les contestations dans la mesure où elles s'appuieraient sur des moyens tirés de l'illégalité des arrêtés, du fait de l'incompétence de leurs auteurs.

Ainsi, le VII du présent article prévoit une mesure de validation des impositions établies sur la base des articles 1563 à 1565 du code général des impôts, ainsi que des arrêtés pris pour l'application desdits articles.

La validation proposée concerne en fait les articles suivants de l'annexe IV au code général des impôts :

- Articles 124 bis et 124 B, relatifs aux règles de déclaration des appareils automatiques ;

- Article 126 A relatif à la définition des appareils automatiques soumis à l'imposition sur les spectacles ;

- Article 126 B relatif aux redevables de la taxe sur les appareils automatiques ;

- Article 126 D concernant les règles de liquidation de la taxe ;

- Article 126 E relatif à l'identification des appareils.

Cette validation, qui comporte la traditionnelle réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, porte sur les impositions établies au titre des années 1995, 1996 et 1997. Elle ne concerne que les réclamations fondées sur un moyen tiré de l'illégalité des arrêtés en raison de l'incompétence de leurs auteurs.

II. LA REFONTE DU DISPOSITIF LEGISLATIF

En outre, pour éviter qu'à l'avenir le dispositif puisse donner lieu à contestation, cet article réintroduit dans la partie législative du code général des impôts l'essentiel du régime de liquidation et de paiement de l'impôt sur les spectacles.


· 
Le I de cet article est relatif à l'assiette de la taxe. Celle-ci est actuellement définie au sixième alinéa de l'article 156323(*) précité, ainsi qu'au premier alinéa de l'article 124 A de l'annexe IV au code général des impôts. Cette dernière définition étant plus précise et pour éviter un redoublement inutile, le paragraphe 4 du présent article propose l'abrogation du sixième alinéa de l'article 1563 (cf. IV du présent article 23)


· 
Le II de l'article définit les redevables de la taxe, c'est-à-dire les exploitants d'appareils automatiques, qui "en assurent l'entretien, en encaissent la totalité des recettes et en enregistrent les bénéfices ou les pertes". C'est la définition qui figure actuellement à l'article 126 B de l'annexe IV au code général des impôts.


· 
Le III de cet article transfère les dispositions des articles 1560 bis et 1560 ter du code général des impôts qui deviennent les articles 1564 bis et 1565 quinquies du même code. A ces articles, on trouve précisé, d'une part, que tous les appareils automatiques doivent être munis d'un compteur de recettes (c'est le 1564 bis nouveau) et, d'autre part, que l'exploitant est tenu de déclarer la part des recettes du tiers dans les locaux duquel l'appareil est installé.


· 
Le IV de cet article procède à des abrogations rendues nécessaires par le réaménagement de l'ensemble du dispositif (cf. supra et infra).


· 
Le V de cet article crée un article 1563 bis reprenant les dispositions figurant à l'article 126 D de l'annexe IV prévoyant que l'impôt sur les spectacles est perçu et liquidé dans son intégralité au moment de sa déclaration.


· 
Le VI de cet article introduit cinq articles nouveaux relatifs aux obligations des exploitants.

L'article 1565 ter nouveau reprend, moyennant quelques adaptations rédactionnelles, les dispositions actuellement prévues à l'article 124 A de l'annexe IV, qui fixent les obligations de l'exploitant (fourniture d'un extrait du registre du commerce ; déclaration distincte par appareil ; délai de déclaration après mise en service ou renouvellement ; régime de la vignette apposée sur l'appareil). Le paragraphe IV du nouvel article 1565 ter réintègre dans la partie législative du code les règles de l'article 126 D de l'annexe IV relatives au transfert des appareils, au sein d'une même commune, ou entre communes différentes.

L'article 1565 quater nouveau fixe, pour les appareils automatiques exploités pendant la durée et dans l'enceinte des fêtes foraines les délais de déclaration, en reprenant le septième alinéa de l'article 1563, qui est, en conséquence, abrogé (cf. IV du présent article 23).

L'article 1565 sexies nouveau reprend les dispositions de l'article 1560 quater fixant les sanctions fiscales applicables en cas de fraude. Cet article 1560 quater est, en conséquence, abrogé (cf. IV du présent article 23).

L'article 1656 septies nouveau reprend les dispositions de l'actuel article 1564 qui soumet l'impôt sur les spectacles aux règles applicables aux contributions indirectes en matière de constatation, de recouvrement et de contrôle.

Enfin, l'article 1565 octies nouveau reprend le texte du premier alinéa de l'article 1564 actuellement en vigueur, qui permet au ministre de déterminer par arrêté les règles relatives à la communication de la comptabilité des établissements assujettis à l'impôt sur les spectacles.

L'Assemblée nationale a adopté cet article conforme, sous réserve d'un amendement purement rédactionnel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24

Taxe sur les services de télévision

Commentaire : le présent article tend à adapter le régime juridique de la taxe sur les services de télévision instituée par la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983. Les modifications, qui s'inscrivent dans une nouvelle rédaction de l'ensemble du dispositif, tendent à :

- étendre la taxe de 5,5 %, actuellement payée par les télévisions hertziennes et câblées sur leurs recettes (redevance, publicité et abonnements) au titre du compte de soutien à la production audiovisuelle, aux chaînes thématiques diffusées par satellites ;

- clarifier pour les télévisions hertziennes l'assiette de la taxe en précisant qu'elle s'applique aux recettes, commission de régie comprise,

- transférer la charge de recouvrement à la direction générale des impôts.

I - L'EXTENSION DE LA TAXE DU COSIP AUX CHAÎNES DIFFUSÉES PAR SATELLITE

La mutation du paysage audiovisuel consécutive à l'apparition des techniques de diffusion par satellite a nécessité une adaptation du système français de soutien à la production audiovisuelle.

On a vu se multiplier ces dernières années le nombre de chaînes, notamment thématiques, diffusées par satellites. La révision de la directive télévision sans frontière, intervenue en juin 1997, a encore accéléré le processus.

Désormais et le gouvernement français a dû en prendre acte, il n'est plus possible d'appliquer l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986 qui prévoit l'obligation pour les chaînes diffusées en France et ne relevant pas de la compétence de l'État français de conclure une convention avec le CSA. En effet, en application de la directive révisée, c'est à l'État d'établissement d'une chaîne de télévision, qu'il incombe de veiller au respect des dispositions communautaires et non à l'État de réception. La Commission européenne a estimé que le droit français était à cet égard non conforme et a adressé un avis motivé à la France, la mettant en demeure de respecter le droit communautaire.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a dû en prendre acte. La nouvelle loi sur l'audiovisuel, aujourd'hui en préparation, devrait en tirer les conséquences législatives.

Dans ce contexte mouvant, il est apparu, avant même que la commission intervienne pour exiger l'application de la libre diffusion des images dans l'espace audiovisuel européen, d'adapter le système d'aide à la production audiovisuelle.

Le présent article , reprenant d'ailleurs des dispositions identiques du texte portant diverses dispositions d'ordre économique et financier déposées par le précédent gouvernement au printemps dernier, propose d'étendre la taxe de 5,5 % qui alimente le compte de soutien de l'audiovisuel aux chaînes diffusées par voie de satellite.

On peut rappeler que le compte de soutien à l'industrie cinématographique et audiovisuelle est un compte spécial du trésor, alimenté par trois contributions fiscales assises respectivement sur le chiffre d'affaires des chaînes de télévision, les billets de cinéma et sur le chiffre d'affaires des éditeurs de cassettes vidéo.

La contribution des chaînes de télévision, qui approche en 1997, 1,7 milliard de francs, correspond à l'application d'une taxe de 5,5 % sur leurs recettes qu'il s'agisse, de la redevance, des recettes publicitaires et des recettes d'abonnement.

Les nouvelles chaînes thématiques diffusées par satellite ou par câble seront soumises à un régime spécifique. Il s'agit de tenir compte à la fois des caractères propres à l'exercice de leur activité et à leur équilibre d'exploitation encore fragile du fait de leur création relativement récente.

Dans le texte déposé par le Gouvernement, il n'était prévu d'assujettir à la taxe que les chaînes dont le chiffre d'affaires était supérieur à 12 millions de francs, un barème progressif étant aménagé jusqu'à un chiffre d'affaires de 60 millions de francs.

Les recettes de publicité, contrairement au régime général applicable aux chaînes hertziennes, ne doivent pas être comprises dans l'assiette de la taxe. Cette exclusion se justifierait pour deux raisons : d'une part, les recettes de publicité de ces chaînes sont encore relativement peu importantes, à peu près 5 % de leur chiffre d'affaires ; d'autre part, le calcul du montant des recettes à prendre en compte pourrait se révéler délicat dans le cas de chaînes à diffusion multinationale. En outre, afin de ne pas affecter le développement de ce type de chaîne dans les départements d'outre-mer, le texte prévoit que les services de télévision établis dans ces départements bénéficieront d'un tarif particulier fixé à 50 % du taux normal.

On note que cette taxe porte sur les chaînes, donc sur les diffuseurs, et non sur les opérateurs techniques, qu'il s'agisse des entreprises gérant les bouquets satellites ou les câblo-opérateurs. Ainsi, les câblo-opérateurs qui, soumis à la taxe en application du régime initialement mis en place, avaient bénéficié d'une exonération provisoire jusqu'au 31 décembre 1997, se trouvent-ils définitivement sortis du champ d'application de la taxe.

Il est important de souligner qu'un autre facteur qui détermine le champ d'application de la taxe, est le fait pour ces chaînes de diffuser des émissions éligibles au compte de soutien, c'est-à-dire, de nature à bénéficier de l'aide. En l'occurrence, il s'agit essentiellement d'émissions de fiction, de documentaire, de dessins animés et bien sûr de films de cinéma. Une telle définition exclut ce qu'il est convenu d'appeler des programmes de flux, c'est-à-dire des retransmissions sportives, des émissions de variété, où des magazines d'information, qui, en principe, ne sont pas rediffusables.

De même, une autre condition sine qua non d'accès au compte de soutien est la diffusion de programmes en langue française. A contrario, cela exclut du champ d'application de la taxe, les chaînes diffusées en langues étrangères.

Pour tenir compte du caractère spécifique du mode d'exploitation de ces chaînes satellites, le Centre national du cinéma, gestionnaire du compte, doit réformer les modalités d'accès à l'aide :

- un bonus de soutien sera accordé, aux fictions, aux documentaires et aux dessins animés commandés par les chaînes thématiques ;

- des enveloppes de crédits spécifiques seront prévues pour soutenir la production d'émissions consacrées aux spectacles vivants et aux magazines. Ces mesures techniques ont été conçues afin que les producteurs travaillant pour les chaînes thématiques perçoivent un volume d'aide sensiblement supérieur au montant de la taxe payée par ces chaînes.

Ces adaptations étaient indispensables dans la mesure où les règles actuelles, conçues pour les chaînes hertziennes généralistes ne concernaient de facto que des productions d'une importance et d'un coût de réalisation hors de proportion avec les productions que peuvent engager des chaînes thématiques, encore en phase de démarrage commercial.

II - LA CLARIFICATION DE L'ASSIETTE DE LA TAXE POUR LES CHAINES HERTZIENNES

Dans son rapport de 1993, la Cour des comptes avait souligné que "l'assiette de taxe sur les recettes des chaînes de télévision n'est pas clairement définie par la loi de finances de 1985 qui l'a créée. Celle-ci prévoit, en effet, sans plus de précision, que la taxe s'applique aux recettes publicitaires des chaînes. Or, le développement intervenu depuis, du rôle des régies qui gèrent pour le compte des chaînes leurs espaces publicitaires, introduit une incertitude quant à l'application du texte. Le CNC et les ministères de tutelle ont, depuis la création de la taxe, considéré que les sociétés de télévision étaient redevables de celle-ci sur les recettes de publicité qu'elles avaient effectivement perçues et non sue les recettes brutes encaissées par leur régie, la différence entre les eux étant la commission de régie. Ces commissions, qui sont proportionnellement de plus en plus importantes, réduisent d'autant l'assiette de la taxe. La définition restrictive jusqu'à présent donnée de celle-ci peut donc inciter les chaînes à transférer une partie de leurs recettes publicitaires sur leurs régies afin de diminuer leur contribution."

De fait, le texte en vigueur ne vise que "le produit des messages publicitaires par les chaînes de télévision", ce qui avait conduit à exclure de l'assiette de la taxe les commissions de régie. Dans le texte proposé, il est prévu d'inclure explicitement les frais de régie. Ceux-ci se sont élevés en 1996 à 516 millions de francs pour TF1 et à 230 millions de francs pour France Télévision.

III - LE TRANSFERT DE LA CHARGE DE RECOUVREMENT À LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS

Le Centre national du cinéma se charge actuellement du recouvrement de la taxe en application du décret n° 84-1001 du 7 novembre 1984.

Le présent article tend à conférer cette compétence de recouvrement à la Direction générale des impôts en alignant les procédures sur celles applicable à la taxe sur la valeur ajoutée. La DGI, qui est aussi compétente pour le recouvrement de la taxe sur la publicité télévisée de l'article 302bis Ka du code général des impôts, ainsi que de la taxe forfaitaire annuelle sur les services de communication audiovisuelle article 302 bis L du code général des impôts, verra ainsi sa compétence renforcée, ce qui ne peut qu'accroître l'efficacité du recouvrement.

On note que ce transfert devrait faciliter la récupération des arriérés - un certain nombre de chaînes du câble font des difficultés pour s'acquitter de la taxe et introduisent des procédures judiciaires - dans la mesure où la DGI bénéficie, à la différence du CNC, des privilèges d'exécution d'office en matière de perception des recettes fiscales.

En contrepartie de ce transfert, l'État percevra 1,5 % du produit de la taxe pour frais d'assiette et de recouvrement.

IV - MODIFICATIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Pour satisfaire certaines demandes exprimées par les députés, le Gouvernement a fait adopter deux amendements, modifiant sensiblement l'économie du dispositif initial :

1°/ un nouveau barème a été défini à l'article 302 bis KC faisant d'une part, passer le seuil de déclenchement de la taxe de 12 à 24 millions de francs et d'autre part, prévoyant 6 tranches cumulatives jusqu'à l'application pleine de la taxe de 5,5 % au-dessus de 72 millions de francs ;

2°/ un abattement de 4 % a été prévu pour tenir compte des frais de régie. Cela devrait assurer la neutralité de la taxe, quelle que soit la façon dont sont gérés les frais de publicité. En effet, l'inclusion des frais de régie a paru excessivement rigoureuse, légitimant leur prise en considération pour une valeur forfaitaire.

V - OBSERVATIONS DE LA COMMISSION

Le nouveau régime juridique de la contribution de chaînes de télévisions au Compte de soutien, qui résulte du présent texte, n'est sans doute qu'une phase de transition.

A court terme, des incertitudes demeurent. D'une part, l'assiette de la taxe devra encore être précisée. Certes, la forfaitisation des commissions de régie va sans doute réduire les disparités résultant des différences d'imputation de certains frais liés aux recettes publicitaires. Mais des zones floues persistent notamment en ce qui concerne les dépenses de parrainage, dont on ne voit pas toujours ce qui les distingue de la publicité proprement dite. Il y a là des marges de manoeuvre, qui, non seulement pourraient diminuer le rendement de la taxe, mais surtout être utilisées de façon différente par les redevables. Dans la même perspective, il faut reconnaître que la présence au sein du même ensemble de chaînes assujetties et non assujetties, offrent des possibilités de transferts de charges ou de recettes également de nature à réduire le produit de la taxe. A cet égard, il est évident que le transfert de la charge du recouvrement à la DGI est susceptible d'aboutir à la définition à des règles comptables homogènes, par des équipes expérimentées, capables de fixer les règles d'imputation des dépenses et des charges à chaque type d'activité..

A ce sujet, il faut noter que l'existence de chaînes soumises à la taxe et de chaînes non soumises à la taxe en fonction de la nature, éligible ou non éligible, des émissions diffusées par la chaîne, n'est pas exempt d'arbitraire, même si l'on en comprend la logique générale : sont hors du champ d'application de la taxe, les programmes dits de flux, c'est à dire essentiellement les variétés, les retransmissions sportives et les journaux télévisés, par opposition aux programmes dits de stocks, tels les fictions, les documentaires ou les animations, qui constituent les créations originales d'expression française que l'on veut précisément aider. Juridiquement, on pourrait même se demander s'il est tout à fait conforme à l'article 34 de la Constitution, de se contenter, pour déterminer les services de télévision assujettis à la taxe, de prendre en compte le fait de diffuser des oeuvres " éligibles " au Compte de soutien, notion, dont la définition n'existe qu'au niveau du décret. Seule l'analyse du décret N° 95-110 du 2 février 1995 permet de fixer véritablement le champ d'application du présent dispositif. Ce point méritait d'être noté même s'il peut se justifier par le souci de garantir une souplesse à l'intervention de l'État.

A moyen et long termes, il faut être conscient de ce que, dans un espace audiovisuel européen sans frontières, il faudra faire preuve de détermination pour résister à la pression des forces du marché, qui se mobilisent déjà pour battre en brèche la volonté française de maintenir une " exception culturelle ". Le présent dispositif pourrait bien donner lieu à des actions au niveau communautaire. Le dossier reste solide dans la mesure où, ont accès au mécanisme d'aide, les productions d'expression française et que des chaînes européennes diffusant en langue française peuvent a priori en bénéficier sans discrimination. Maintenant, il n'est pas impossible qu'il faille, à terme, le réaménager, notamment s'il se révélait une contrainte excessive pour nos opérateurs nationaux dans une compétition désormais mondiale.

*

* *

En définitive, Il a paru à votre rapporteur général nécessaire de tenir compte du fait que cette taxe concerne des entreprises encore relativement jeunes, donc fragiles. Et, c'est pourquoi il vous est proposé, plutôt que de relever le seuil, ce qui était une solution mais qui pouvait encore réduire le produit attendu de l'extension de la taxe aux chaînes du câble, d'introduire une décote, naturellement favorable aux nouvelles chaînes thématiques à petit chiffre d'affaires. Tel est l'objet de l'amendement que vous propose votre commission.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 25

Suppression de l'article 284 septies du code des douanes
à compter du 1er janvier 1998

Commentaire : cet article vise à supprimer la taxe spéciale sur certains aéronefs instituée par l'article 14-II de la loi de finances pour 1980 et dont le produit du recouvrement par la DGDDI s'élève à 7 millions de francs soit, sans doute, plus que son coût d'administration.

La "taxe spéciale sur certains aéronefs" est censée s'appliquer à tous les avions et hélicoptères civils dès lors qu'ils sont immatriculés en France ou à l'étranger, si ils sont possédés par une personne physique ou morale résidant en France.

Le barème de la taxe est rappelé dans le tableau qui suit :

Taux de la taxe spéciale sur certains aéronefs

Puissance continue totale du ou des moteurs en CV

Puissance continue totale du ou des moteurs en kilowatts

Montant de la taxe
(en francs)

I. Aéronefs dotés de moteurs à pistons

 
 

Moins de 100 CV

Moins de 73,5 kW

1.000

De 100 à 199 CV

De 73,5 à 146,99 kW

1.200

De 200 à 274 CV

De 147 à 201,99 kW

2.000

De 275 à 299 CV

De 202 à 219,99 kW

4.000

De 300 à 399 CV

De 220 à 293,99 kW

6.000

De 400 à 599 CV

De 294 à 440,99 kW

10.000

De 600 CV et plus

De 441 kW et plus

15.000

II. Aéronefs à turbopropulseurs ou turbomoteurs
 
 

Moins de 275 CV

Moins de 202 kW

5.000

De 275 à 499 CV

De 202 à 366,99 kW

10.000

De 500 à 999 CV

De 367 à 734,99 kW

15.000

De 1.000 à 1.499 CV

De 735 à 1.101,99 kW

20.000

De 1.500 CV et plus

De 1.102 kW et plus

30.000

III. Aéronefs à réacteurs

 
 

Quelle que soit leur puissance

 

60.000

Dans les faits, cette taxe n'est que d'un très faible rendement.

Produits de la taxe spéciale par année

Années

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

Nombre d'appareils assujettis
1.672

1.790

1.760

1.718

1.741

1.681

1.706

1.766
Montant des recettes recouvées
2.985.535

6.547.216

6.527.648

6.068.619

5.534.133

5.394.543

5.830.242

6.324.857

Années

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Nombre d'appareils assujettis


1.747


1.729


1.858


1.862


1.863


1.818


1.641


1.526

Montant des recettes recouvrées


6.192.588


7.232.052


8.279.947


8.290.676


8.435.124


9.435.786


7.954.354


7.009.038

Cette situation s'explique par le nombre modeste, et en réduction des appareils concernés, résultat de très nombreuses exonérations.

Le produit de la taxe qui est recouvrée par les agents de la direction générale des douanes et des droits indirects est donc très faible, peut-être plus que son coût d'administration.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

ARTICLE 26

Relèvement du seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité

Commentaire : cet article a pour objet, d'une part, de relever le seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité afin de neutraliser l'impact de l'augmentation du taux de la CSG sur les plus bas traitements de la fonction publique, d'autre part, de valider législativement la définition de ce seuil d'assujettissement fixée par voie de simple circulaire en 1991.

I. LES EFFETS DE LA HAUSSE DE LA CSG SUR LES TRAITEMENTS DE LA FONCTION PUBLIQUE

A. UNE PERTE GLOBALE DE REVENU NET


Le basculement des cotisations d'assurance maladie sur la CSG amorcé en 1997 et amplifié en 1998 n'est pas neutre pour les fonctionnaires. En effet, les premières sont assises uniquement sur le principal de leur traitement, tandis que la seconde est assise sur l'intégralité de leur rémunération, y compris les primes et indemnités.

En dépit d'un "taux de change" entre cotisations maladie et CSG a priori favorable (1,3 point contre 1 point en 1997 ; et 4,75 points contre 4,1 points en 1998), l'effet de champ lié à la différence des assiettes se traduit globalement par une perte de revenu net.

Toutefois, les situations des différents fonctionnaires sont très variables selon l'importance relative des primes dans leur rémunération. Ce taux de prime est sensiblement différent selon les différents corps de la fonction publique. Il s'établit en moyenne à 17%.

Afin de neutraliser pour les agents de l'Etat les conséquences individuelles les plus importantes de l'effet de champ, un dispositif de compensation a été mis en place en 1997 (décret du 10 mars), sous la forme d'une indemnité supplémentaire attribuée à tous ceux d'entre eux dont le taux de prime est égal ou supérieur à 35,5 %. Le nombre des fonctionnaires ainsi compensés est estimé à 350.000 agents titulaires civils et militaires, pour un coût de 60 millions de francs.

Pour 1998, ce mécanisme de compensation sera considérablement étendu car le "taux de change" entre les cotisations maladie et la CSG retenu cette année est moins favorable que celui de l'année précédente. Ainsi, l'indemnité supplémentaire devrait être versée à tous les agents de l'Etat dont le taux de prime est supérieur à 24,9%. Le nombre des fonctionnaires ainsi compensés est estimé à 750.000, pour un coût de 830 millions de francs, qui n'est d'ailleurs pas encore inscrit au budget de l'Etat.

B. UN DÉPLACEMENT DU SEUIL D'ASSUJETTISSEMENT À LA CONTRIBUTION SOCIALE DE SOLIDARITÉ


Au delà de son impact global sur la masse des rémunérations de la fonction publique, le relèvement du taux de la CSG a un effet plus marginal sur le seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité, dont les fonctionnaires aux plus faibles revenus sont aujourd'hui exonérés.

Cette contribution au taux de 1% a été créée par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi. Elle est due par tous les fonctionnaires sur leur "rémunération nette totale", et alimente un fonds destiné à financer l'allocation de solidarité versée aux chômeurs en fin de droit. Les moyens du fonds de solidarité sont complétés par une subvention budgétaire inscrite au budget du travail.

Pour 1998, le budget prévisionnel du fonds de solidarité est estimé à 14,135 milliards de francs pour 457.720 bénéficiaires. Sa dotation budgétaire s'élevant à 8,115 milliards de francs, le produit de la contribution de solidarité peut donc être estimé à 6,020 milliards de francs.

La rémunération nette totale mentionnée par la loi est définie comme le salaire de base brut, diminué des cotisations sociales obligatoires et des prélèvements pour pensions, et augmenté des primes et indemnités accessoires. Ce mode de calcul en deux temps s'explique par le fait que les cotisations sociales et les prélèvements pour pensions ne portent que sur le traitement de base, alors que la contribution de solidarité est assise sur la rémunération totale.

L'article 4 de la loi précitée prévoit d'exonérer de la contribution de solidarité les agents dont la rémunération annuelle nette totale est inférieure au traitement afférent à l'indice brut 259 de la fonction publique.

La création de la CSG en 1991 s'est accompagnée d'une diminution des cotisations d'assurance vieillesse. Mais la première n'est pas déductible de la rémunération brute, alors que les secondes le sont : il en résulte un accroissement apparent de la rémunération nette, sans que le revenu disponible augmente pour autant.

A la marge, et sans que le seuil d'assujettissement ne soit modifié, ce phénomène est de nature à assujettir à la contribution de solidarité des fonctionnaires qui en étaient auparavant exonérés.

C'est pourquoi le seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité a été adapté en 1991, par voie de simple circulaire. La circulaire du Premier ministre n° 3662 SG du 20 février 1991, sans modifier l'indice de référence, s'est écarté du texte de la loi de 1982 sur trois points :

- l'indice de référence est devenu l'indice majoré 259 (indice brut 266), et non plus l'indice brut 259 ;

- la rémunération prise en compte pour la détermination de l'assujettissement à la contribution de solidarité est le salaire mensuel net, et non pas la rémunération annuelle totale ;

- à ce salaire mensuel net, seule est ajoutée l'indemnité de résidence, et non pas l'ensemble des indemnités et primes diverses.

La première adaptation relève directement le seuil d'assujettissement.

La deuxième adaptation a pour effet d'exclure les primes de fin d'année du calcul de la rémunération déterminant l'assujettissement car, par définition, elles n'apparaissent pas dans le salaire mensuel. La seconde adaptation a pour effet d'exclure du calcul la plupart des primes et indemnités.

En pratique, ces adaptations par voie infra réglementaire des règles de détermination de la rémunération nette ont sensiblement relevé le seuil effectif d'assujettissement à la contribution de solidarité. L'impact de l'instauration d'une CSG non déductible sur les effectifs des fonctionnaires exonérés a ainsi été neutralisé en 1991.

En 1992, l'indice majoré 259 a été porté à 261 par voie de simple circulaire (circulaire FP n° 1782-2 A du 17 janvier 1992), lorsque tous les indices de la fonction publique ont été augmentés de deux points. Cet indice majoré 261 correspond actuellement à une rémunération mensuelle nette de 7.083,32 francs.

Lors du relèvement de 1,3 point du taux de la CSG intervenu en 1993, aucune adaptation supplémentaire n'a été jugée nécessaire.

La question se pose toutefois à nouveau avec le relèvement du taux de la CSG intervenu en 1997 et celui prévu pour 1998, car la hausse totale de 5,1 point qui en résulte est considérable.

II. LA MESURE D'ADAPTATION PROPOSÉE

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 4 de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982, afin qu'aucun fonctionnaire actuellement exonéré de la contribution de solidarité ne se retrouve assujetti en 1998 du seul fait de la substitution de la CSG aux cotisations d'assurance maladie.

Ce faisant, il valide les adaptations des règles d'exonération intervenues antérieurement par voie de circulaires, et suppose acquis le caractère intégralement non déductible de la CSG : autant de points qui méritent discussion.

A. L'ADAPTATION DU SEUIL D'ASSUJETTISSEMENT À LA CONTRIBUTION DE SOLIDARITÉ

Le premier alinéa du texte proposé par le présent article pour l'article 4 de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 tend à relever de 259 à 296 l'indice brut au delà duquel les fonctionnaires sont exonérés de la contribution de solidarité. L'indice brut 296 correspond à l'indice nouveau majoré 280, soit une rémunération mensuelle nette de 7.599 francs.

Le nouveau seuil d'assujettissement proposé est fixé au niveau nécessaire pour que l'opération de basculement des cotisations d'assurance maladie sur la CSG reste neutre à son égard. Au total, 60.000 à 100.000 agents de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers seraient concernés. Pour les seuls fonctionnaires de l'Etat, qui sont au nombre de 55.000, l'incidence financière, en termes de moins values sur le produit de la contribution de solidarité, est estimée à 50 millions de francs.

Le Gouvernement propose donc de modifier directement le seuil d'assujettissement de la contribution de solidarité, et non pas d'adapter les règles de calcul de la rémunération. Cette solution est franche et juridiquement plus correcte que les adaptations antérieures par voie de circulaires, qui étaient en contradiction avec la loi.

Elle serait pleinement satisfaisante si, par ailleurs, le Gouvernement ne proposait pas de valider législativement les règles de calcul en vigueur depuis 1991, qui n'avaient pas jusqu'à présent de base légale.

En effet, le second alinéa du texte proposé pour l'article 4 de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 propose d'inscrire dans la loi la solution retenue par la circulaire PM n° 3662 du 20 février 1991, selon lequel "la rémunération mensuelle nette comprend la rémunération de base mensuelle brute augmentée de l'indemnité de résidence et diminuée des cotisations de sécurité sociale obligatoire, des prélèvements pour pension et, le cas échéant, des prélèvements au profit des régimes de retraite complémentaire obligatoires." (La circulaire mentionne en outre la remise forfaitaire mensuelle de 42 francs sur les prélèvements pour pension, instaurée en même temps que la CSG, mais depuis supprimée).

Il convient de souligner que cette définition plus restreinte de la rémunération nette, qui sert de critère d'assujettissement à la contribution de solidarité, se trouve déconnectée de la définition de la rémunération nette qui sert d'assiette à la contribution. Ainsi, toutes les primes des fonctionnaires n'entrent pas en compte pour déterminer s'ils sont ou non exonérés de la contribution de solidarité. Mais, dès lors qu'ils sont assujettis, l'intégralité de leurs primes entre dans l'assiette de la contribution.

Cette double définition de la rémunération nette correspond à la pratique en vigueur depuis 1991, en contradiction avec le texte actuel de la loi de 1982 qui renvoie, pour la détermination du seuil d'exonération prévu à l'article 4, à "la rémunération annuelle nette totale telle que définie à l'article 2", qui est relatif à l'assiette de la contribution.

Cette articulation juridique interdit catégoriquement de retenir, pour la détermination du seuil d'assujettissement, une définition de la rémunération nette différente de celle retenue pour l'assiette de la contribution de solidarité.

Votre rapporteur général s'étonne qu'il soit ainsi proposé au Parlement de valider, au détour d'un collectif budgétaire et de façon très incidente, des règles de niveau infra-réglementaire qui semblent bien peu orthodoxes.

Il apparaît certes difficile de refuser de confirmer législativement des pratiques en vigueur depuis maintenant sept ans. Mais l'adaptation nécessaire de la loi du 4 novembre 1982 aurait dû être soumise dès 1991 au Parlement, qui se trouve aujourd'hui placé devant le fait accompli.

B. LA QUESTION DE LA DÉDUCTIBILITÉ DE LA CSG


La modification proposée suppose implicitement acquis que la nouvelle fraction de CSG déductible de l'impôt sur le revenu, qui se substitue à des cotisations elles-mêmes déductibles, demeure non déductible de l'assiette de la contribution de solidarité.

Or, cette interprétation n'est pas évidente. En 1991, la circulaire interprétant, de manière assez libre comme on l'a vu, la notion de "rémunération nette totale" posée par la loi de 1982 a précisé expressément que "la contribution sociale généralisée n'est pas déduite de l'assiette".

Mais à l'époque, la question ne se posait pas dans les mêmes termes qu'aujourd'hui, puisque la CSG n'était alors pas déductible.

Lorsqu'en 1997 a été instaurée une fraction de CSG déductible, au taux de 1%, c'est une simple circulaire du fonds de solidarité (circulaire n° 1-97 du 28 février 1997) qui a précisé que cette fraction "ne doit être déduite ni de la rémunération pour la comparaison avec le seuil d'assujettissement, ni de la rémunération pour la détermination de l'assiette de la dite contribution, même si cette charge est déductible pour le calcul du revenu net imposable". Si cette précision a été apportée, c'est bien parce qu'elle ne va pas de soi.

Or, le présent article propose d'inscrire dans la loi la définition de l'assiette de la contribution de solidarité telle qu'elle a été précisée jusqu'à présent par voie de circulaires, c'est-à-dire CSG incluse. Il s'agit là d'une question de principe, qui mérite débat.

En effet, il semblerait plus logique de déduire de l'assiette de la contribution de solidarité la fraction de CSG qui vient se substituer à des cotisations déductibles et qui, comme celles-ci, est déductible du revenu imposable.


Cette déductibilité serait en tout cas plus conforme à l'objectif de neutralité affiché par le Gouvernement, qui ne propose de compenser l'augmentation de la CSG qu'en bas de la grille des rémunérations de la fonction publique. Elle serait également conforme à la lettre de la loi de 1982 qui, dans son article 2, mentionne simplement la "rémunération nette totale", sans définir autrement cette notion.

Votre commission vous propose donc un amendement tendant, d'une part, à maintenir l'indice brut correspondant au seuil d'assujettissement à son niveau actuel de 266 et, d'autre part, à préciser que la fraction de CSG affectée au financement des régimes obligatoires d'assurance maladie est déduite de la rémunération brute retenue pour le calcul de ce seuil.

Logiquement, cette interprétation légale s'imposera également pour la détermination de l'assiette proprement dite de la contribution de solidarité.

Elle ne fera d'ailleurs pas obstacle à une légère progression du produit de la contribution de solidarité, compte tenu de la différence de champ précédemment évoquée entre l'assiette des cotisations d'assurance maladie et celle de la CSG.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 27

Validation des taxes d'urbanisme perçues par la ville de Paris

Commentaire : cet article tend à valider les impositions assises et liquidées sur le fondement de l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984 en tant qu'elles seraient contestées pour un motif tiré de l'incompétence du maire de Paris résultant du défaut d'affichage de l'arrêté précité.

I. LE DÉFAUT D'AFFICHAGE DE L'ARRETÉ PRÉFECTORAL DU 30 MARS 1984 ET SES CONSEQUENCES

A. LES MODALITES DE LIQUIDATION DES TAXES D'URBANISME PERÇUES PAR LA VILLE DE PARIS


Le pouvoir de liquider les taxes d'urbanisme relève de la compétence du ministre chargé de l'urbanisme. Cette mission est exercée de façon déconcentrée par les directions départementales de l'équipement.

L'article R. 424-1 du code de l'urbanisme dispose cependant que " la détermination de l'assiette et la liquidation des impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait générateur peuvent être confiées, sur sa demande ou avec son accord, à l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, lorsqu'elle est autre que l'Etat, par arrêté du commissaire de la république pris sur proposition du responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme, pour exercer cette mission au nom de l'Etat. "

L'arrêté préfectoral du 30 mars 1984 a donc confié  au maire de Paris la détermination et la liquidation :

- de la taxe locale d'équipement et de la taxe complémentaire à la taxe locale d'équipement ;

- de la participation en cas de dépassement du coefficient d'occupation du sol ;

- du versement résultant du dépassement du plafond légal de densité ;

- de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux et de locaux de recherche.

B. LE DEFAUT DE PUBLICITÉ DE L'ARRETE DU 30 MARS 1984 ET SES CONSEQUENCES

Toutefois, dans un arrêt du 6 octobre 1994, le tribunal administratif de Paris a déchargé la société Sova de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol. Ce jugement a été pris au motif que l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984 autorisant le maire à liquider les taxes en lieu et place des services de l'Etat n'ayant pas fait l'objet de toutes les mesures de publicité prévues, le maire de Paris n'était pas compétent pour liquider les taxes d'urbanisme en cause.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, depuis ce jugement, le tribunal administratif de Paris retient ce moyen d'illégalité pour toutes les affaires de taxes d'urbanisme qui lui sont présentées. Ainsi, 58 taxations ont été annulées sur ce fondement. Les montants d'impositions concernées représentent plus 238 millions de francs. Des procédures d'appel ont été systématiquement engagées par l'Etat.

II. LA VALIDATION PROPOSEE ET SES JUSTIFICATIONS

A. UNE VALIDATION DEFENDUE PAR LE GOUVERNEMENT


Les taxes d'urbanisme peuvent être contestées jusqu'au 31 décembre de la deuxième année suivant celle de leur dernier versement. Les taxes sont légalement exigibles en deux fractions égales payables 18 et 36 mois après la date des permis de construire. La prescription des actions en contestation est donc au minimum de 5 années après la date de délivrance du permis de construire. En l'état, les actions en répétition concernent au minimum les liquidations faites au titre des années 1989 à février 1995.

Votre rapporteur a été informé que le montant potentiel des impositions contestables s'élève à :

Participation pour dépassement du COS

Budget ville de Paris

1,1 milliard

Taxe locale d'équipement (TLE)

Budget ville de Paris

0,4 milliard

Redevance bureau en région Ile-de-France

Budget région Ile-de-France

0,6 milliard

TLE complémentaire en région Ile-de-France


Budget région Ile-de-France


0,2 milliard

Montant total et minimal des droits contestables

2,3 milliards

Enfin, pour chaque restitution accordée par la juridiction administrative, il y a lieu d'ajouter le paiement d'intérêts moratoires légalement dus au redevable en cas d'impositions erronées du fait de l'administration.

Les enjeux financiers sont donc considérables pour les collectivités locales concernées. De plus, l'erreur matérielle relative à l'affichage de l'arrêté préfectoral étant imputable aux services de l'Etat, la ville de Paris pourrait agir contre l'Etat si le jugement du tribunal administratif n'est pas réformé.

Le gouvernement fait également remarquer qu'au-delà des seules considérations financières, d'autres motifs d'intérêt général plaident pour une validation législative.

Il s'agit d'éviter un désordre juridique, qui résulterait de la multiplication des contentieux.

En outre, cette validation législative se contenterait de rétablir la légalité externe des impositions contestées, leur légalité interne au regard de l'ensemble de la législation de l'urbanisme ou leurs modalités de calcul n'étant aucunement sujette à caution.

Par ailleurs, sur le plan de l'action publique, les décisions de justice à intervenir, parfaitement fondées en droit, conduiraient à vider de leur sens les dispositions par lesquelles le législateur a entendu agir sur les décisions des professionnels de l'aménagement urbain en imposant des contreparties financières à certains comportements qu'on souhaite limiter.

Enfin, sur le plan de l'équité, ces décisions aboutiraient en pratique à favoriser les promoteurs immobiliers ayant bénéficié de dérogations à la réglementation d'urbanisme (dépassement du COS ou du plafond légal de densité par exemple) par rapport à ceux qui n'ont pas sollicité ou obtenu de telles dérogations.

B. LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Dans sa décision n °80-119 DC du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel a reconnu la conformité de principe des lois de validation à la constitution, qui (sauf en matière pénale), permettent au législateur de prendre des mesures rétroactives et cela, notamment, "afin de régler, comme lui seul peut le faire, les situations nées de l'annulation" d'un acte administratif.

L'exercice du pouvoir de validation doit, toutefois, satisfaire à des exigences constitutionnelles.

D'une part, le législateur doit respecter les exigences du principe de séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes mêmes qui ont été annulés que de faire obstacle à l'exécution des actes annulés par des décisions juridictionnelles, "passées en force de chose jugée".

D'autre part, la validation doit être justifiée par des raisons d'intérêt général. A cet égard, le Conseil constitutionnel a estimé dans sa décision du 28 décembre 1995 n °95-369 DC sur la loi de finances pour 1996, que "la seule considération d'un intérêt financier" n'a pas pu donner à la validation un motif d'intérêt général autorisant le législateur à faire obstacle aux effets d'une décision de justice.

A cet égard, il convient de noter que la jurisprudence du Conseil constitutionnel a évolué et se montre beaucoup plus exigeante en ce qui concerne les arguments d'intérêt général avancés en faveur des validations législatives.

Dans sa décision n °96-375 DC du 9 avril 1996, le Conseil constitutionnel avait estimé ne pas disposer d'un pouvoir d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement et s'était, en conséquence, limité à vérifier qu'il n'y avait pas d'erreur manifeste d'appréciation sur l'importance des risques encourus.

Dans sa décision n °97-390 DC du 19 novembre 1997, au contraire, il a strictement encadré la possibilité, pour le législateur, de procéder à des validations législatives. Il a considéré " que, si le législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire, valider un acte administratif dans un but d'intérêt général, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et sanctions ; qu'en outre, l'acte validé ne doit contrevenir à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient en pareil cas au législateur, le cas échéant sous le contrôle du Conseil constitutionnel, de concilier entre elles les différentes exigences constitutionnelles en cause ; que c'est à la lumière de ces principes que doit être appréciée la conformité à la constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil constitutionnel. "

En l'espèce, le présent article précise bien que la validation proposée s'applique sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

En outre, les intérêts financiers en jeu sont très importants (2,3 milliards de francs).

Enfin, il serait regrettable que les efforts de la ville de Paris pour mieux encadrer l'aménagement urbain soient remis en cause parce que le texte qui en sert de fondement n'a pas répondu à toutes les exigences de publicité, alors même que sa légalité interne n'est pas contestée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 bis

Non déductibilité des sommes versées au profit d'agents publics étrangers en vue d'obtenir des avantages dans les transactions internationales, à compter de l'entrée en vigueur d'une convention

Commentaire : cet article, introduit à l'Assemblée Nationale, a pour objet de rendre non déductibles les sommes versées à des agents publics étrangers en vue d'obtenir des avantages dans les transactions internationales. Cette mesure s'appliquera à compter de l'entrée en vigueur de la convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption dans les transactions commerciales internationales.

Chacun s'accorde sur la nécessité de donner plus de moyens à la lutte contre la corruption, qui constitue un des fléaux du système économique, tant national qu'international.

La volonté de lutter contre la corruption dans les transactions internationales sera de nouveau affirmée par la signature prochaine, le 17 décembre, de la convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers.

Parmi les cibles de la lutte contre la corruption figurent effectivement ce que l'on appelle pudiquement " les frais commerciaux exceptionnels " et qui constituent en réalité des " pots-de-vins " destinés à remporter des contrats internationaux.

Par cet article, il a été choisi d'accompagner cette convention et de lutter contre la corruption par une mesure purement fiscale, consistant à imposer les sommes versées à des agents publics étrangers.

I. PRÉSENTATION DU DISPOSITIF LÉGISLATIF EXISTANT

A. LA LÉGISLATION FISCALE AUTORISE SOUS CERTAINES CONDITIONS LA DÉDUCTION DES " COMMISSIONS " ILLICITES


La législation fiscale existante, telle qu'elle découle de l'article 39-1 du code général des impôts, permet aux entreprises de déduire les " commissions " versées à des agents publics étrangers sur le fondement du principe de neutralité fiscale, moyennant certaines conditions (caractère effectif de la dépense déduite qui doit être comptabilisée et appuyée de justifications suffisantes ; intérêt de cette dépense en relation avec l'objet social de l'entreprise ; montant non excessif).

Ainsi, lorsqu'un marché est obtenu grâce à l'entremise d'un tiers, la commission qui lui est versée est normalement déductible, dès lors toutefois que le service rendu est réel, que le taux est normal, que l'identité du bénéficiaire est connue et que le montant de la rémunération est mentionné sur le relevé spécial des honoraires.

Par ailleurs, les versements occultes sont réintégrés dans le bénéfice imposable lorsqu'ils sont découverts. Lorsqu'au cours d'un contrôle, l'administration découvre l'existence de rémunérations ou de distributions occultes, elle rehausse le bénéfice imposable de la société (articles 238 et 240 du CGI : les entreprises perdent le droit de déduire de leurs résultats imposables les commissions, honoraires et autres rémunérations de même nature qu'elles n'auraient pas déclarés à l'administration fiscale).

B. LA JURISPRUDENCE CONSIDÈRE QU'UN ACTE ILLICITE N'EST PAS NÉCESSAIREMENT UN ACTE ANORMAL DE GESTION

La pratique jurisprudentielle a constamment défini qu'une dépense peut présenter un caractère illicite sans pour autant constituer un acte anormal de gestion : en effet, l'argument " moral " se situe sur le plan pénal avec la constatation d'une infraction qui donnera lieu à poursuite et éventuellement amendes.

Dans un arrêt du 11 juillet 1983, le Conseil d'Etat a considéré, au sujet de cadeaux illicites, que " la seule circonstance qu'aux yeux de l'administration fiscale, ces pratiques constituent une infraction à la législation économique (...) ne permet pas de les regarder comme étrangères à une gestion commerciale normale ". Les sommes considérées peuvent donc être déduites de l'impôt.

Dans un arrêt du 31 juillet 1992, le Conseil d'Etat a également jugé que des commissions versées à des salariés d'entreprises clientes correspondaient à des charges déductibles " eu égard à leur montant qui n'était pas exagéré compte tenu de la contrepartie qu'en attendait la société ".

La jurisprudence indique que la dépense doit avoir été engagée dans l'intérêt de l'entreprise (Conseil d'Etat, 18 décembre 1989, Rockwell-Collins).

Le présent article vise donc à contrecarrer une jurisprudence constante.

Mais s'il poursuit des objectifs louables, il emploie de mauvais moyens juridiques.

II. L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE DE L'ARTICLE

Le présent article prévoit, pour les contrats conclus à compter de l'entrée en vigueur de la convention de lutte contre la corruption internationale de l'OCDE, la non déductibilité fiscale des sommes versées directement ou par des intermédiaires au profit d'un agent public étranger ou d'un tiers pour que cet agent favorise l'obtention ou la conservation d'un marché ou tout autre avantage indu dans les transactions commerciales internationales.

Ce dispositif ne s'appliquera qu'à compter de l'entrée en vigueur de la convention.

La convention pourrait toutefois entrer en vigueur avant la fin de l'année 1998 dans la mesure où les conditions prévues dans son article 15 seront remplies.

L'entrée en vigueur de la convention est prévue le soixantième jour suivant le dépôt, par cinq pays qui comptent parmi les dix premiers pays pour la part des exportations et qui représentent au moins 60 % des exportations totales de ces dix pays, de leur instrument d'acceptation, d'approbation ou de ratification et, pour les pays qui auraient déposé leur instrument après cette entrée en vigueur, le soixantième jour après le dépôt de cet instrument.

III. CET ARTICLE N'OFFRE PAS DE GARANTIES JURIDIQUES SUFFISANTES

A. L'ARTICLE FAIT RÉFÉRENCE À UNE CONVENTION ENCORE PROVISOIRE ET S'ÉLOIGNE DE SON OBJET

1. Un texte encore provisoire et perfectible

L'article fait référence à l'entrée en vigueur d'une convention qui juridiquement n'existe pas et plus encore aux dispositions de l'un de ses articles.

La convention consiste aujourd'hui en un texte, provisoire, adopté dans le cadre d'une conférence de négociation de l'OCDE, qui devrait être signé le 17 décembre prochain lors d'une réunion au niveau ministériel. Le Conseil de l'OCDE " invite instamment tous les Participants à la Conférence de négociation à signer la convention à cette occasion ".

Cette convention, une fois signée, devrait être soumise au Parlement pour ratification d'ici la fin de l'année 1998.

L'objectif poursuivi par cette convention, à savoir la lutte contre la corruption au niveau international, pourrait ne pas être satisfait par le texte actuel de la convention, qui ne concerne que les agents publics étrangers.

Il est en effet envisageable que les actes de corruptions empruntent d'autres voies.

C'est la raison pour laquelle il est indiqué dans le communiqué du Conseil de l'OCDE invitant à signer la convention actuelle, que les travaux sur la corruption menés dans le cadre de l'OCDE devraient être poursuivis s'agissant des actes de corruption commis à l'encontre de personnes de droit privé.

2. Des dispositions qui s'écartent de l'objet du texte de la convention

Si l'argument consistant à ne pas voter une disposition législative s'appuyant sur un texte encore non signé est important, il serait toutefois envisageable de témoigner de l'engagement de la France à respecter les objectifs de cette convention en introduisant des dispositions législatives destinées à accompagner son entrée en vigueur.

Toutefois, il semble que les dispositions fiscales envisagées ne constituent pas véritablement un élément d'application de la convention.

L'article premier du texte provisoire de la convention fixe les objectifs de celle-ci. Il dispose dans son premier alinéa que " chaque partie prend les mesures nécessaires pour que constitue une infraction pénale en vertu de sa loi le fait intentionnel, pour toute personne, d'offrir, de promettre ou d'octroyer un avantage indu, pécuniaire ou autre, directement ou par des intermédiaires, à un agent public étranger, à son profit ou au profit d'un tiers, pour que cet agent agisse ou s'abstienne d'agir dans l'exécution de fonctions officielles, en vue d'obtenir ou conserver un marché ou un autre avantage indu dans le commerce international ".

L'ensemble du texte de la convention fait donc référence à la création ou au renforcement des sanctions pénales applicables à la corruption internationale. Seuls les alinéas 2 et 3 et 4 de l'article 3 sont un point d'appui à des sanctions complémentaires :

" 2 - Si, dans le système juridique d'une partie, la responsabilité pénale n'est pas applicable aux personnes morales, cette Partie fait en sorte que les personnes morales soient passibles de sanctions non pénales efficaces, proportionnées et dissuasives, y compris pécuniaires, en cas de corruption d'agents publics étrangers.

3 - Chaque partie prend les mesures nécessaires pour assurer que l'instrument et les produits de la corruption d'un agent public étranger ou des avoirs d'une valeur équivalente à celle de ces produits puissent faire l'objet d'une saisie et d'une confiscation ou que ces sanctions pécuniaires d'un effet comparable soient prévues.

4 - Chaque partie envisage l'application de sanctions complémentaires civiles ou administratives à toute personne soumise à des sanctions pour corruption d'un agent public étranger. "

L'ensemble de ces dispositions montre que sont envisagées de réelles sanctions complémentaires, que la simple non déductibilité des sommes en cause ne peut représenter.

Il serait donc légitime de s'interroger pour savoir si des dispositions plus importantes, à caractère de sanctions, ne pourraient être envisagées.

Le présent article ne répond pas à cet objectif.

En outre la rédaction de l'article fait référence à un " agent public " au sens du 4 de l'article 1 de la convention, qui définit " l'agent public étranger " : l'agent public français n'entrerait donc pas dans le champ de cette nouvelle disposition.

En définitive, cet article aurait un champ très réduit puisqu'il ne s'appliquerait ni aux agents publics français, ni aux personnes privées.

De plus, cet article soulève de nombreuses difficultés juridiques.

En effet, des difficultés majeures existent sur le fond, en ce qui concerne particulièrement les droits du contribuable.

B. LA RÉFÉRENCE À DES DISPOSITIONS PÉNALES S'AVÈRE INDISPENSABLE

1. Un texte déterminant les infractions pénales est indispensable à la définition de mesures fiscales


On peut légitimement chercher à renforcer les moyens de la lutte contre la corruption, mais cette lutte doit en premier lieu emprunter la voie pénale, afin de faire constater des infractions.

C'est d'ailleurs l'objet de la convention de l'OCDE qui sera signée le 17 décembre prochain.

Il apparaît que à défaut d'un texte pénal définissant certains faits d'infraction pénale, et précisant dans quelles conditions ils sont constitutifs d'une telle infraction, l'administration fiscale aurait des difficultés à déterminer quelles dépenses ne pouvaient être déductibles au motif qu'elles constituent un acte de corruption.

Il est donc établi qu'un texte pénal est nécessaire pour appuyer un dispositif fiscal, comme le montre d'ailleurs la jurisprudence constante en matière d'acte anormal de gestion.

Or, la France doit ratifier la convention sur la lutte contre la corruption internationale d'ici la fin de l'année 1998 et la transposer corrélativement en droit pénal interne.

Le texte pénal indispensable à la mise en oeuvre de dispositions fiscales complémentaires n'existe donc pas encore en droit interne.

Le déroulement logique de la procédure législative aurait dû consister à procéder à une transposition en droit pénal de la convention et sur le fondement de cette transposition, à déterminer éventuellement des compléments de sanctions de nature fiscale.

2. Le texte du présent article ne fait référence à aucune procédure judiciaire

Le présent article aurait pour objet " d'interdire la déductibilité fiscale de versements constitutifs d'une infraction pénale " (note du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie), mais il ne fait référence à aucune procédure judiciaire.

La formulation retenue (" les sommes versées ou avantages octroyés, ... ne sont pas admises en déduction des bénéfices soumis à l'impôt ") ne donne aucune garantie au contribuable quant à la manière dont la non-déductibilité des sommes en cause sera déterminée et mise en oeuvre.

Il n'est pas indiqué que ces sommes sont réintégrées après une procédure de contrôle fiscal ou une procédure judiciaire offrant toutes les garanties au contribuable.

En l'absence de garanties précises, la réintégration pourrait donc porter sur des sommes qui constituent simplement des charges liées à la conclusion de contrats par une entreprise.

Il paraît donc indispensable de faire référence à une procédure judiciaire permettant de mettre en évidence une infraction pénale. Cette infraction pénale devrait reposer sur les dispositions mises en oeuvre en droit pénal interne pour mettre en application la convention internationale de l'OCDE.

Si la lutte contre la corruption emprunte la voie fiscale, et cela paraît également légitime, il convient que toutes les garanties soient données au contribuable. Ce n'est pas le cas.

Pour toutes ces raisons, il est donc proposé d'attendre la signature de la convention relative à la corruption des agents publics étrangers et de préciser alors, avec les garanties juridiques nécessaires, les conditions de mise en oeuvre de dispositions destinées à lutter contre la corruption, dont les plus importantes devront s'appuyer sur la définition précise d'infractions pénales.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 27 ter

Imposition des subventions d'équipement

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale par M. Jérôme Cahuzac, tend à légaliser les solutions doctrinales en matière de traitement fiscal des subventions d'équipement. Il s'agit ainsi :

- de permettre aux entreprises de choisir entre l'imposition immédiate de ces subventions ou le dispositif d'étalement de la réintégration de ces subventions aux résultats imposables de l'entreprise bénéficiaire prévu par l'article 42 septies du code général des impôts ;

- de permettre aux entreprises qui auraient opté pour l'étalement de réintégrer les subventions au rythme des amortissements pratiqués ;

- d'étendre cette dernière faculté aux biens financés par crédit-bail ;

- de permettre aux contribuables assujettis à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices non commerciaux d'opter pour le dispositif d'étalement.


Les subventions reçues par une entreprise entraînent une augmentation de l'actif net. Conformément au principe posé à l'article 38-2 du code général des impôts, elles constituent un élément du bénéfice imposable et doivent à ce titre être rapportées aux résultats imposables.

La législation fiscale prévoit toutefois un échelonnement d'imposition pour les subventions d'équipement versées par l'Etat ou par les collectivités publiques. Ces subventions doivent être rattachées au résultat comptable à la fin de chaque exercice, à concurrence des amortissements pratiqués. La notion de subvention d'équipement est relativement large puisqu'elle couvre notamment les primes d'aménagement du territoire et les primes à la construction.

La doctrine est encore plus souple puisqu'elle permet une réintégration de ces subventions à proportion (et non à hauteur) des amortissements pratiqués sur le bien que la subvention a permis d'acquérir ou de créer. Le présent article propose, entre autres, de donner une assise légale à ces assouplissements doctrinaux.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LE DISPOSITIF LÉGISLATIF


En vertu de l'article 42 septies du CGI, les subventions d'équipement accordées par l'Etat ou les collectivités publiques ne sont pas comprises dans les résultats de l'exercice en cours à la date de leur versement. Elles doivent, du point de vue fiscal, faire l'objet d'un étalement qui s'effectue différemment selon qu'elles servent à financer des biens amortissables ou non amortissables.

Les subventions qui financent la création ou l'acquisition de biens amortissables doivent être rapportées aux bénéfices imposables de chacun des exercices suivant celui en cours à la date de leur versement, à concurrence du montant des amortissements pratiqués à la date de clôture desdits exercices sur le prix de revient des immobilisations.

Les subventions qui financent la création ou l'acquisition de biens non amortissables doivent être rapportées par fractions égales :

- aux bénéfices des exercices pendant lesquels les immobilisations sont inaliénables au terme du contrat accordant la subvention ;

- à défaut de clause d'inaliénabilité, au bénéfice des dix exercices suivant celui du versement de la subvention.

B. LES ASSOUPLISSEMENTS DOCTRINAUX

Pour permettre d'assurer plus parfaitement la neutralité du dispositif et de préserver la capacité de financement des subventions, divers aménagements ont été apportés par la doctrine administrative (cf. Doc. adm. 4 A 2412) aux dispositions légales décrites ci-dessus.

D'une part, il a été admis que l'échelonnement de l'imposition n'était qu'une faculté à laquelle les entreprises pouvaient renoncer au profit d'une imposition immédiate.

Cette solution peut présenter un intérêt si l'entreprise veut apurer des déficits antérieurs qui risquent d'être atteints par la péremption des cinq années.

De la même façon, si la subvention est versée à une entreprise nouvelle dont les bénéfices sont exonérés d'imposition pendant les deux premières années (cf. article 44 sexies du CGI), l'entreprise a intérêt à opter pour un rattachement de la subvention aux résultats de l'exercice de son octroi.

Il est d'autre part admis que le rapport de la subvention soit, dans les mêmes conditions que l'amortissement du prix de revient, échelonné sur la durée de vie de l'immobilisation a partiellement servi à créer ou à acquérir.

Cette solution implique qu'un taux identique soit utilisé, à la fois pour le calcul des annuités d'amortissement et la détermination de la part de la subvention à inclure chaque année dans les résultats, et cela dès l'exercice au cours duquel est pratiquée la première annuité d'amortissement.

Exemple : Soit une machine d'un prix de revient, hors TVA, de 100.000 francs, acquise le 1er octobre 1994 et amortissable selon le mode linéaire sur une période de cinq ans. On supposera que l'entreprise, dont l'exercice coïncide avec l'année civile, a perçu en 1994 une subvention d'équipement couvrant la moitié de l'investissement.

Solution législative :

Calcul des annuités d'amortissement :

1994 : 100.000 x 20 % x 25 % (un quart d'annuité) = 5.000 F

1995 : 100.000 x 20 % = 20.000 F

1996 : 100.000 x 20 % = 20.000 F

L'application littérale de l'article 42 septies implique que la subvention soit réintégrée pour une somme de 25.000 F à la clôture de l'exercice 1995 (montant des amortissements pratiqués à cette date), de 20.000 F à la clôture de l'exercice 1996 et de 5.000 F (le solde) à la clôture de l'exercice 1997. La subvention aura ainsi été rapportée en trois ans.

Solution doctrinale :

L'entreprise a la possibilité de calculer ainsi la fraction de subvention à réintégrer à la clôture de chaque exercice :

1994 : 50.000 x 20 % x 25 % (un quart d'annuité) = 2.500 F

1995 : 50.000 x 20 % = 10.000 F

1996 : 50.000 x 20 % = 10.000 F

1997 : 50.000 x 20 % = 10.000 F

1998 : 50.000 x 20 % = 10.000 F

1999 : 50.000 x 20 % x 75 % = 7.500 F

La subvention d'équipement aura ainsi été rapportée en cinq ans et dès l'année de son octroi.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A. LA LÉGALISATION DES SOLUTIONS DOCTRINALES


Les solutions doctrinales précédentes n'ayant pas de fondement législatif, le présent article propose de les légaliser en modifiant la rédaction de l'article 42 septies du code général des impôts.

Le nouveau texte de l'article 42 septies précise ainsi :

- que l'entreprise doit opter pour l'échelonnement de la réintégration de la subvention d'équipement dans son résultat imposable ; à défaut, la subvention est rapportée aux bénéfices imposables de l'exercice en cours à la date de leur attribution ;

- que " les subventions sont rapportées aux bénéfices imposables en même temps et au même rythme que celui auquel l'immobilisation en cause est amortie. Ce rythme est déterminé pour chaque exercice, par le rapport existant entre la dotation annuelle aux amortissements pratiqués à la clôture de l'exercice concerné sur le prix de revient de cette immobilisation et ce même prix de revient. "

En revanche, le rythme du rapport des subventions d'équipement afférentes à des immobilisations non amortissables reste inchangé.

Enfin, le mot " attribution ", juridiquement plus correct, est substitué au mot " versement " dans le texte de l'article 42 septies pour éviter un décalage de deux ans entre l'attribution de la subvention et la première réintégration.

B. L'EXTENSION AUX BIENS FINANCÉS PAR CRÉDIT-BAIL

Il résulte de l'article 42 septies que seules les entreprises propriétaires des immobilisations subventionnées peuvent bénéficier de l'étalement. L'application de cette règle soulève des difficultés lorsque l'Etat ou les collectivités locales participent par voie de subvention à la réalisation d'un programme d'investissements pour lequel l'entreprise bénéficiaire a choisi de recourir au crédit-bail comme moyen de financement plutôt qu'à l'emprunt.

Or, le Conseil d'Etat a jugé24(*) que les primes de développement régional versées aux sociétés de crédit-bail finançant la construction d'un immeuble devant être exploité par une entreprise, pouvaient donner lieu, pour cette dernière, à l'application des dispositions de l'article 42 septies, dès lors que les sociétés de crédit-bail ont rétrocédé immédiatement ces primes au crédit-preneur. Le Conseil d'Etat n'a cependant pas précisé les modalités d'étalement de la subvention.

Le présent article donne une assise législative à cette jurisprudence et précise les modalités de la réintégration des subventions en cas de recours au crédit-bail. Ainsi, un alinéa nouveau inséré par le présent article après les trois premiers alinéas de l'article 42 septies retient une réintégration linéaire de la subvention sur la durée du contrat de crédit-bail :

La subvention attribuée par l'intermédiaire d'une entreprise de crédit-bail est répartie, par parts égales, sur les exercices clos au cours de la période couverte par le contrat de crédit-bail, à la condition que la décision accordant cette subvention prévoie son reversement immédiat au crédit-preneur. "

En outre, les dispositions prévues en cas de cession et d'apport d'une immobilisation subventionnée sont étendues aux cas de cession ou de résiliation d'un contrat de crédit-bail.

Cession de l'immobilisation subventionnée

En cas de cession des immobilisations subventionnées, l'article 42 septies dispose que la fraction de la subvention non encore rapportée aux bases de l'impôt est comprise dans le bénéfice imposable de l'exercice au cours duquel cette cession est intervenue.

Toutefois, en cas d'apport d'une entreprise individuelle en société (article 151 octies) ou de fusion et opérations assimilées (article 210 A), la fraction non encore rapportée peut, sur option, être réintégrée dans les résultats de la société bénéficiaire de l'apport, par parts égales :

- sur la période correspondant à la nouvelle durée d'amortissement du bien retenue par la société et qui correspond à sa durée normale d'utilisation appréciée à la date de réalisation de l'apport, pour les immobilisations amortissables ;

- sur la période de réintégration initialement retenue par la société apporteuse, qui reste à courir à la date de réalisation de l'apport, pour toutes les immobilisations non amortissables.

Ainsi, en cas de cession ou de résiliation d'un contrat de crédit-bail, la fraction de la subvention non encore rapportée aux bases de l'impôt est comprise dans le bénéfice imposable de l'exercice au cours duquel cette cession ou cette résiliation est intervenue.

La fraction de la subvention restant à rapporter est alors rapportée aux résultats de la société bénéficiaire de l'apport par parts égales sur la période restant à courir à la date de l'opération concernée jusqu'à l'échéance du contrat de crédit-bail.

C. L'APPLICATION DU RÉGIME D'ÉTALEMENT EN MATIÈRE DE BNC

L'article 42 septies est applicable aux contribuables - assujettis à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés - qui déclarent des bénéfices industriels et commerciaux. Il ne s'applique donc pas aux contribuables assujettis à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices non commerciaux.

Aussi, le présent article étend-il la possibilité d'étaler la réintégration des subventions d'équipement aux contribuables soumis au régime de la déclaration contrôlée à raison d'une activité non commerciale qui en font la demande expresse.

M. Jérôme Cahuzac a précisé lors de la discussion du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale que cette disposition encouragerait les cabinets médicaux à s'informatiser, grâce aux subventions de la CNAM.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 quater

Application du taux super réduit de TVA aux médicaments
bénéficiant d'une autorisation temporaire d'utilisation

Commentaire : cet article tend à abaisser de 5,5 % à 2,1 % le taux de TVA applicable aux médicaments qui font l'objet d'une autorisation temporaire d'utilisation.

Depuis le 1er janvier 1990, seuls les médicaments destinés à la médecine humaine qui ne sont pas remboursables ou pris en charge par la sécurité sociale demeurent imposables au taux de TVA réduit de 5,5 %.

En effet, l'article 281 octies du code général des impôts, qui résulte de l'article 9 de la loi de finances pour 1990, prévoit un taux de TVA super réduit de 2,1 % pour les préparations magistrales, médicaments officinaux et médicaments spécialisés qui satisfont à deux conditions :

- faire l'objet de l'autorisation de mise sur le marché prévue à l'article L. 601 du code de la santé publique ;

- être pris en charge ou remboursés aux assurés sociaux dans les conditions de l'article 162-17 du code de la sécurité sociale, ou être agréés à l'usage des collectivités publiques (principalement les établissements sanitaires) dans les conditions des articles L. 618 et L. 619 du code de la santé publique.

Ce taux de 2,1 % s'applique également aux produits sanguins d'origine humaine visés à l'article 666 du code de la santé publique, qui prévoit pour ces produits des procédures particulières d'autorisation et de tarification, le sang total étant exonéré de TVA.

L'autorisation de mise sur le marché (AMM) prévue à l'article L. 601 du code de la santé publique est délivrée pour une période de cinq ans par l'Agence du médicament.

Cette autorisation "est refusée lorsqu'il apparaît que le médicament ou le produit est nocif dans les conditions normales d'emploi, ou qu'il n'a pas la composition qualitative et quantitative déclarée, ou que l'effet thérapeutique annoncé fait défaut ou est insuffisamment justifié par le demandeur".

Ce principe de précaution est indispensable car les médicaments sont, par définition, des produits agissant directement et puissamment sur la santé humaine. Néanmoins, cette règle de prudence peut faire obstacle à l'utilisation de certains médicaments encore au stade expérimental, qui ne bénéficient pas d'une AMM mais peuvent présenter un intérêt pour certaines pathologies particulièrement graves ou rares.

C'est pourquoi, depuis 1992, une procédure dérogatoire est prévue à l'article L. 601-2 du code de la santé publique qui permet d'utiliser, à titre exceptionnel, certains médicaments ne bénéficiant pas d'une AMM et destinés à traiter des maladies graves ou rares lorsqu'il n'existe pas de traitement approprié. Deux cas de figure sont envisagés :

"- l'efficacité et la sécurité de ces médicaments sont fortement présumés au vu des résultats d'essais thérapeutiques auxquels il a été procédé en vue d'une demande d'autorisation de mise sur le marché, et cette demande a été déposée ou le demandeur s'engage à la déposer dans un délai déterminé ;

- ou ces médicaments sont prescrits à des malades nommément désignés et, le cas échéant, importés dans ce but, sous la responsabilité de leur médecin traitant, dès lors que leur efficacité et leur sécurité sont présumées en l'état de connaissances scientifiques et qu'ils sont susceptibles de présenter un bénéfice réel
".

L'autorisation d'utiliser ces médicaments est accordée pour une durée limitée par l'Agence du médicament, qui peut la subordonner à la condition qu'elle s'inscrive dans le cadre d'un protocole d'utilisation thérapeutique et de recueil d'informations.

Dans le droit actuel les médicaments ainsi autorisés à titre temporaire sont soumis à la TVA au taux de 5,5 % et non de 2,1 %, car ils ne font pas l'objet d'une AMM en bonne et due forme, qui est la seule visée à l'article 281 octies du code général des impôts.

Le présent article, voté à l'initiative de M. Jérôme Cahuzac, rapporteur spécial du budget de la santé à la commission des finances de l'Assemblée nationale, avec l'accord du gouvernement, propose d'étendre le bénéfice du taux de 2,1 % aux médicaments faisant l'objet d'une autorisation temporaire d'utilisation. Il convient de signaler que le droit communautaire interdit en principe les taux de TVA inférieurs à 5 %, et tolère simplement le maintien de ces taux lorsqu'ils existaient antérieurement à 1990.

Néanmoins, l'extension proposée du champ du taux super réduit de 2,1 % applicable aux médicaments peut être admise, dans la mesure où elle reste très limitée et n'en modifie pas la nature.

L'intérêt pratique de cette mesure, dont le coût est estimé à 120 millions de francs, est de permettre une économie d'un montant équivalent pour les budgets hospitaliers, les médicaments expérimentaux concernés étant dans la quasi totalité des cas dispensés à l'hôpital.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

I. II. - AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 28

Validation des titres de perception et des versements au titre des fonds de concours des concessionnaires d'autoroutes

Commentaire : cet article tend à valider l'ensemble des titres de perception et des versements relatifs aux fonds de concours des sociétés concessionnaires d'autoroutes. Ces fonds de concours finançaient, d'une part, des charges de fonctionnement de la gendarmerie en service sur le réseau et, d'autre part, des frais de contrôle de l'Etat.

I - LA VALIDATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. L'ANNULATION PAR LE CONSEIL D'ETAT DU FINANCEMENT DE CERTAINES DÉPENSES DE L'ETAT PAR LE BIAIS DE FONDS DE CONCOURS VERSES PAR LES SOCIÉTÉS CONCESSIONNAIRES D'AUTOROUTES


Les dispositions des cahiers des charges des sociétés d'autoroutes prévoient que ces dernières contribuent, par voie de fonds de concours, à deux sortes de dépenses :

- d'une part aux dépenses relatives au financement des charges de fonctionnement de la gendarmerie en service sur le réseau autoroutier. Cette dépense a été instaurée par le décret du 12 avril 1991 approuvant des avenants aux conventions de concession des sociétés d'autoroutes instaurant l'article 24 bis relatif aux fonds de concours "gendarmes" ;

- d'autre part, aux dépenses pour les frais de contrôle incombant à l'Etat concernant les travaux réalisés sur les autoroutes. Cette dernière dépense existe depuis la mise en place du système de concession, créé par la loi n° 55-435 du 8 avril 1955 portant statut des autoroutes.

Or, dans un arrêt du 30 octobre 1996, le Conseil d'Etat a annulé les décrets du 7 février 1992 et du 18 septembre 1992 qui approuvaient les dispositions des cahiers des charges des sociétés ASF et SANEF prévoyant la prise en charge par les sociétés concessionnaires d'autoroutes des dépenses de gendarmerie et des frais de contrôle de l'Etat. Dans le premier cas, il a estimé que ces dépenses incombaient par nature à l'Etat et qu'elles étaient en conséquence étrangères à l'exploitation du réseau concédé ; dans le deuxième cas, il a considéré que, si les frais de contrôle du concessionnaire par le concédant constituent des dépenses qui présentent un lien suffisamment étroit avec la concession, leur fixation forfaitaire n'est pas justifiée car elle ne tient pas compte du coût réel des frais de contrôle.

Suite à cet arrêt, l'ensemble des sociétés concessionnaires d'autoroutes ont demandé le remboursement des sommes perçues par l'Etat, soit 3,157 milliards de francs en prenant en compte les intérêts.

Les sommes réellement versées par les sociétés concessionnaires d'autoroutes depuis 1992 s'élèvent à :

Fonds de concours "gendarmes" et frais de contrôle réellement payés par les sociétés concessionnaires d'autoroutes au 30 octobre 1996
(approximation)

 

FONDS DE CONCOURS GENDARMES
(source : FDES et Contrôle d'Etat)

FRAIS DE CONTRÔLE
(source : Sociétés d'auroutes)

SOCIÉTÉS

1992*

1993

1994

1995

1996
10/12e

1992

1993

1994**

ASF

111

136

146

143

133

32

35

42

ESCOTA

53

34

36

35

32

8

7

8

SAPRR

187

111

121

118

114

25

27

29

AREA

46

30

31

31

28

8

8

8

SANEF

135

83

88

86

84

17

24

24

SAPN

28

16

16

16

17

6

8

12

ATMB

7

9

9

10

8

2

2

2

SFTRF

0

0

0

0

0

0

1

3

COFIROUTE

50

61

65

63

56

16

15

18

TOTAL

617

480

512

502

472

114

127

146

TOTAL REELLEMENT DECAISSE


2583


387

TOTAL GENERAL

2970

1992* : inclut la somme due au titre de 1991

L'Etat n'ayant pas répondu aux demandes de recours gracieux des sociétés, deux d'entre elles (ATMB et Cofiroute) ont attaqué ces rejets implicites devant les tribunaux administratifs de Grenoble et de Paris. La société ASF a, quant à elle, demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler un titre de perception de 1997 qu'elle n'avait pas honoré, pour un montant de 158 millions de francs.

Il convient de noter que l'ensemble des sociétés peuvent encore attaquer le refus de remboursement de l'administration puisqu'il n'y a pas de délai de recours contre une décision implicite de rejet dans le cadre d'un recours de plein contentieux.

Pour faire face aux conséquences budgétaires de cet arrêté, le gouvernement a mis au point une double riposte :

- la validation qui vous est ici proposée ;

- l'instauration d'une redevance domaniale en remplacement du fonds de concours " gendarmes ".

B. LA VALIDATION PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT

Devant cette situation, le gouvernement propose une double validation.

D'une part, le premier alinéa du présent article tend à valider les titres de perception émis par l'Etat jusqu'au 30 octobre 1996 (date de l'arrêt du Conseil d'Etat) pour tous les fonds de concours des sociétés concessionnaires d'autoroutes au titre des charges de fonctionnement de la gendarmerie en service sur le réseau et des frais de contrôle par l'Etat, dans la mesure où ils seraient contestés pour un motif tiré de l'illégalité des décrets ayant approuvé les articles correspondants des cahiers des charges annexés aux conventions passées entre l'Etat et lesdites sociétés.

D'autre part, le deuxième alinéa tend à valider les sommes perçues par l'Etat sur le fondement des titres de perception précités.

Ces dispositions doivent empêcher que d'éventuels recours en annulation contre les titres de perception émis sur la base des dispositions prévues dans les cahiers des charges annexés aux conventions de concessions aboutissent. Elles couvrent les titres de perception émis sur la base des textes annulés par le Conseil d'Etat.

C. L'INSTAURATION D'UNE REDEVANCE DOMANIALE

Auparavant, ne pouvant plus émettre de titre de perception au titre des fonds de concours, le gouvernement a instauré par le décret n °97-606 du 31 mai 1997 une redevance due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes pour occupation du domaine public dont le produit, pour chaque société concessionnaire, est à peu près équivalent aux sommes versées au titre des fonds de concours.

II - UN DISPOSITIF TRES CONTESTABLE SUR LE PLAN JURIDIQUE

A. UNE VALIDATION INACCEPTABLE


Outre l'enjeu financier, trois motifs sont avancés par le gouvernement pour justifier la validation proposée : le caractère d'intérêt général des dépenses financées par cette contribution ; la modification a posteriori de l'équilibre financier des sociétés concessionnaires d'autoroutes en cas de remboursement et, enfin, l'enrichissement sans cause pour les sociétés que constituerait ce remboursement. Or, ces arguments sont très inégalement convaincants et aucun n'est suffisant pour justifier une telle validation.

1. L'enjeu budgétaire

L'enjeu financier est considérable, au moins potentiellement : plus de 3 milliards de francs. Toutefois, il faut relativiser la portée réelle de cet argument : sur les neuf sociétés concessionnaires d'autoroutes, seule Cofiroute est une société à capitaux privés. Les autres sont des sociétés d'économie mixte dont la majorité du capital est détenue directement ou indirectement par l'Etat. D'une part, elles peuvent être considérées comme les bras financiers de l'Etat pour la construction des autoroutes. Le système de la concession est destiné à soulager l'Etat du financement des autoroutes et non pas à financer le budget de l'Etat. D'autre part, leur velléité à faire respecter leurs droits contre l'Etat est inégale. Ainsi, seulement deux sociétés (ATMB et Cofiroute) ont attaqué les rejets implicites de l'Etat de demandes de remboursement et une seule (ASF) a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler un titre de perception de 1997 qu'elle n'avait pas honoré.

2. Le critère de l'intérêt général

Il est pour le moins paradoxal de s'appuyer sur le caractère d'intérêt général des dépenses financées par ces fonds de concours pour exiger ensuite qu'elles soient mises à la charge des usagers des autoroutes. A cet égard, l'arrêt du Conseil d'Etat du 30 octobre 1996 est explicite. Ce dernier a en effet jugé que "l'exercice par la gendarmerie nationale des missions de surveillance et de sécurité des usagers qui par nature incombent à l'Etat donne par là même lieu à des dépenses qui sont étrangères à l'exploitation du réseau concédé ".

En conséquence, les sociétés concessionnaires d'autoroutes n'ont pas à participer auxdites dépenses par le biais de fonds de concours.

Votre rapporteur tient à souligner que cette utilisation du produit des péages à des fins étrangères à l'exploitation et à la construction a été déjà dénoncée à de nombreuses reprises par la Cour des comptes. Ainsi, dans son rapport annuel de 1990, cette dernière indiquait : " la contribution des sociétés, par voie de fonds de concours, au financement des prestations de service spécifiques de la gendarmerie est également discutable. Elle consiste en la prise en charge d'une dépense de service public qui devrait relever d'un financement par voie budgétaire. "

Cette disposition est certainement illégale, mais on peut également s'interroger légitimement sur sa constitutionnalité.

L'article 12 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen dispose que  " la garantie des droits de l'homme et du citoyen nécessite une force publique ; cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ".

L'article 13 dispose que "  pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. "

Dans la mesure où la force publique est instituée pour l'avantage de tous, son entretien doit être supporté par tous, c'est-à-dire par l'Etat sur le budget général et non par un prélèvement particulier pesant sur une catégorie de contribuables déterminée.

Contrairement au fonds de concours " gendarmes ", le fonds de concours au titre des frais de contrôle du concessionnaire par l'Etat n'a pas été jugé illégal dans son principe même. Ainsi, le Conseil d'Etat a estimé que " dans leur principe, les fonds de concours constituent des dépenses qui présentent un lien suffisamment étroit avec la concession ". Toutefois, il a jugé que leur fixation forfaitaire n'est pas justifiée car elle ne tient pas compte du coût réel des frais de contrôle. Cet arrêt confirme les critiques de la Cour des comptes qui, dans son rapport public de 1990, indiquait que les dépenses précitées " excèdent très largement le coût de la prestation et servent à alimenter, par voie de fonds de concours, les rémunérations accessoires allouées aux fonctionnaires de l'Equipement ".

3. La modification de l'équilibre des sociétes

Le gouvernement a fait remarquer que le remboursement des contributions aux sociétés concessionnaires d'autoroutes modifierait a posteriori leur équilibre financier. Votre rapporteur reconnaît que le remboursement d'une somme prélevée par l'Etat sur une entreprise influence a posteriori l'équilibre financier de cette dernière mais estime que cet argument ne peut pas servir de prétexte pour refuser le remboursement de prélèvements illégaux. Ce serait instaurer une impunité de l'administration contraire à l'Etat de droit.

4. L'enrichissement sans cause

Le gouvernement affirme que si les sociétés concessionnaires obtenaient le remboursement des sommes demandées, elles ne pourraient pas les rétrocéder aux usagers sur lesquelles elles les ont répercutées et estime, en conséquence, qu'il y aurait enrichissement sans cause.

Votre rapporteur général considère que ce motif méconnaît les dispositions applicables en la matière.

D'une part, les tarifs de péage sont calculés par les sociétés concessionnaires d'autoroutes sous le contrôle et dans les conditions fixées par le gouvernement. Le décret n °95-81 du 24 janvier 1995 relatif à la fixation des tarifs de péages autoroutiers indique que ceux-ci évoluent en fonction des charges financières et d'exploitation des sociétés. Dans les faits, les tarifs sont fixés dans le cadre des contrats de plan sur la base de l'équilibre financier des sociétés. Si tout ou partie des sommes sont reversées aux sociétés, elles seront donc nécessairement prises en compte dans l'équilibre financier des prochains contrats de plan et se traduiront, par exemple, par une modification des tarifs.

D'autre part, en ce qui concerne Cofiroute, seule société à capitaux privés, l'article 32 de son cahier des charges dispose qu'en cas de modifications d'impôts, taxes et redevances spécifiques aux concessionnaires d'autoroutes, l'Etat et la société concessionnaire arrêtent d'un commun accord les compensations, par exemple tarifaires, qui devront être apportées pour assurer la neutralité de ces modifications sur l'ensemble constitué des comptes sociaux et de l'équilibre financier de la société.

Votre rapporteur conteste donc le fait que cette validation serait justifiée par des raisons d'intérêt général. Elle apporte plutôt une nouvelle preuve des graves dysfonctionnements qui affectent la gestion du réseau autoroutier. C'est pourquoi il vous propose un amendement de suppression de cet article.

B. UNE REDEVANCE DONT ON PEUT DOUTER LEGITIMEMENT DE LA BASE LÉGALE


A la suite de l'arrêt du Conseil d'Etat, le gouvernement a adopté le 31 mai 1997 un décret instaurant une redevance due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes pour occupation du domaine public.

Or, cette disposition vise clairement à faire obstacle aux effets de l'arrêt du Conseil d'Etat et à compenser la perte de recettes qui en a résulté. Ainsi, même si le montant total de cette redevance est en 1997 légèrement inférieur à la recette qui aurait été perçue sur la base des fonds de concours, son produit, pour chaque société concessionnaire, est à peu près équivalent aux sommes versées au titre des fonds de concours. En outre, le mode de calcul retenu est très proche de celui retenu jadis pour abonder les fonds de concours " gendarmerie ".

L'avis n °485 de l'Assemblée nationale présenté au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi de finances rectificative pour 1997 est significatif de l'objet de cette redevance :  "Les ouvertures de crédits proposées ou ratifiées par la présente loi permettent à la gendarmerie de satisfaire ses besoins pour 1997. Pour l'avenir, ces frais seront désormais couverts par une redevance pour occupation du domaine public versée par les sociétés concessionnaires ".

Comparaison entre le produit de la redevance domaniale et les
sommes versées au titre des fonds de concours

(en millions de francs)

Société

Redevance domaniale

Fonds de concours

AREA

42

42

ASF

222

218

ATMB

11

13

COFIROUTE

92

89

ESCOTA

56

49

SANEF

126

131

SAPN

34

41

SAPRR

173

171

SFTRF

0

7

TOTAL

757

761

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

En outre, la base légale de cette redevance est très contestable. Dans un arrêt du 21 novembre 1958, Syndicat national des transports aériens, le Conseil d'Etat a indiqué que la redevance constituait la rémunération d'un service public rendu à l'occasion de prestations d'un service public, cette rémunération affectée constituant la contre-partie directe de ces prestations.

Dans le cas présent, les sociétés concessionnaires d'autoroutes auraient ainsi à payer cette redevance en contrepartie de la mise à disposition, par l'Etat, du domaine public.

Or, une telle disposition tend à confondre la situation des concessionnaires d'autoroutes et celle des titulaires d'un droit d'occupation du domaine public, qui sont pourtant très différentes.

Lorsque l'Etat décide de la mise en chantier d'une autoroute, il peut, en théorie, recourir à deux méthodes différentes :

- soit il procède par l'intermédiaire d'un marché public, auquel cas, le constructeur de l'autoroute est payé au moyen d'un prix ;

- soit il peut recourir à la concession, auquel cas aucun prix n'est versé au concessionnaire mais celui-ci se voit accorder, pour une certaine durée, le droit d'exploiter l'autoroute de manière à rentabiliser son investissement.

Dans cette dernière hypothèse, qui a été retenue par l'Etat dans la généralité des cas, le concessionnaire d'autoroutes se trouve dans une situation singulière au regard de la domanialité publique. En effet, c'est lui qui constitue le domaine public en procédant à l'acquisition des terrains, c'est lui qui aménage ce domaine public et c'est lui qui ouvre au public ledit domaine et l'exploite. On est donc loin de la situation dans laquelle une occupation privative crée une forme de  " déclassement de fait " (pour utiliser le terme employé dans la décision de la Cour de cassation du 11 août 1891 sur la nature des redevances pour occupation du domaine public), justifiant que la collectivité perçoive une redevance sur l'occupant en raison de l'amputation partielle du domaine public et des bénéfices qu'il en tire. Dans le cas précis, il n'y a d'autre occupation que celle qui est faite au nom de l'Etat et les recettes tirées ne constituent pas un bénéfice d'exploitation mais le remboursement et la rémunération des capitaux investis.

Si le gouvernement souhaitait prélever de l'argent sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes, il aurait dû créer une taxe. C'était d'ailleurs cette solution qui avait été retenue il y a quelques années puisqu'à l'occasion de la loi de finances pour 1990, le gouvernement avait proposé d'instituer une taxe sur les péages des autoroutes concédées afin de faire participer les concessionnaires au financement de la sécurité routière et notamment au coût des services de la gendarmerie déployés sur le réseau. De même, l'article 47 de l'avant-projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier pour 1997 prévoyait l'instauration d'une taxe annuelle due par les concessionnaires d'autoroutes à raison du nombre de kilomètres d'autoroutes qu'ils exploitent au 31 décembre de l'année précédant celle au titre de laquelle la taxe est due.

Or, le choix entre redevance et taxe n'est pas anodin car l'autorité compétente pour créer ce prélèvement varie selon les cas. Les impôts, taxes et impositions de toute nature ne peuvent être créés que par la loi. En revanche, le législateur n'a pas à intervenir en ce qui concerne la redevance. Cette hésitation entre redevance et taxe démontre en réalité l'incertitude sur la valeur juridique de ce prélèvement qui s'apparente davantage à une taxe et aurait donc dû obtenir l'accord du Parlement.

Il n'est d'ailleurs pas évident que si cette taxe avait été votée, elle aurait échappé à la censure du Conseil constitutionnel, compte tenu de son objet.

III. UNE VALIDATION INOPPORTUNE SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE

Le Gouvernement semble découvrir aujourd'hui les difficultés de financement des programmes d'investissement et d'entretien routiers et autoroutiers. Il a lancé sur ce thème une réflexion importante devant aboutir à une réforme d'ensemble. Un rapport d'étape lui a déjà été remis par les directeurs des routes, du budget et du Trésor.

Pourtant, alors même que certaines sociétés d'autoroutes ne sont plus en état de financer la construction de sections nouvelles25(*), mission pour laquelle le système de la concession a été inventé, il estime qu'elles doivent continuer à acquitter des charges indues et ne pas bénéficier du remboursement de ces charges pour le passé.

L'intérêt général, comme la saine gestion, exigent que les sociétés d'autoroutes financent des investissement sur le réseau qui leur est concédé, plutôt que de faire payer par le péage des charges qui, in fine, contribuent à les empêcher d'accomplir leur mission. C'est pourtant le contraire que propose le présent article.

Or, il ne pourra être reproché à votre commission des finances de ne pas avoir constamment rappelé aux gouvernements successifs les impératifs d'une saine gestion du réseau concédé en vue de la réalisation des schémas directeurs routiers nationaux.

Elle s'est ainsi préoccupée successivement de l'évolution des tarifs de péage puis de celle de l'endettement.

A. UNE POLITIQUE TARIFAIRE LONGTEMPS INADAPTEE

Ainsi, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1989, votre rapporteur spécial, Paul Loridant, écrivait déjà :

"Les prévisions font apparaître que l'endettement actuel de 50 milliards de francs (soit plus de 4 fois le montant des recettes de péages, ce qui est considérable) devrait fortement progresser pour atteindre le montant de 125 milliards à l'horizon de l'an 2000.

Cependant, ces prévisions indiquent aussi que l'évolution financière des sociétés après 2005 devrait s'améliorer de façon extrêmement rapide, permettant ainsi d'envisager favorablement la relance du programme autoroutier. Encore convient-il d'observer que cette prévision d'amélioration prend en compte une évolution des tarifs identique à celle de l'évolution des prix (de l'ordre de 2 % par an), ce qui n'a pas été le cas ces dernières années.

A défaut d'un maintien des tarifs de péage en francs constants, la sortie du rouge des sociétés serait, selon ces prévisions, retardée de 5 ans, soit 2010, en cas d'une actualisation des tarifs, diminuée d'un point, et de beaucoup plus, en l'absence totale de revalorisation des péages
".

De fait, de 1980 à 1991, les tarifs de péage ont reculé de 13 % en francs constants, occasionnant à la capacité d'investissement des sociétés d'autoroutes des dommages irrémédiables à une époque où l'évolution du trafic était beaucoup plus dynamique qu'aujourd'hui.26(*)

Bien entendu, votre commission des finances n'a pas été écoutée du gouvernement de l'époque, qui a gelé les tarifs en 1988 et 1990, ne les augmentant que de 2,5 % en 1989 (l'inflation étant alors de 3,6 %). La France était à cette époque en pleine croissance économique et les sociétés auraient pu accumuler des réserves pour l'avenir. Le changement de politique tarifaire n'est intervenu, quelle inspiration, qu'en 1991, à la veille du ralentissement puis de la récession.

Dans son rapport spécial sur les crédits des routes pour le projet de loi de finances pour 1991, Paul Loridant écrivait à nouveau :

"L'évolution du produit des péages conditionne la capacité d'autofinancement et d'emprunt des sociétés autoroutières.

Cette évolution est entièrement contrôlée par l'Etat, la fixation des tarifs de péage étant réglementée, pour toutes les sociétés concessionnaires, par le décret du 30 décembre 1988.

Or, depuis de nombreuses années, les relèvements effectués sont restés très largement inférieurs au rythme de l'inflation.

Les tarifs ont diminué de 15 % en francs constants depuis 1980.

Votre rapporteur se félicite du réajustement tarifaire mis en place le 1er août 1991 (+ 3 % pour les véhicules légers et + 8 % pour les poids lourds). Ce réajustement intervient après une période de trente mois de blocage des tarifs qui a généré, selon l'Association des sociétés françaises d'autoroutes, un manque à gagner équivalent au financement de 50 kilomètres d'autoroutes nouvelles.

Cependant, l'augmentation moyenne de 4,3 % qui résulte de cette majoration tarifaire demeure largement inférieure à l'érosion monétaire constatée sur la même période (10 %).

C'est pourquoi votre rapporteur tient à souligner la nécessité d'une revalorisation tarifaire régulière des tarifs afin d'assurer le maintien à long terme du niveau des péages en francs constants, qui apparaît comme une condition indispensable au financement d'un programme d'investissement essentiel pour l'avenir des infrastructures de transports".


Il reste aujourd'hui à faire le calcul du manque à gagner à la fois financier et en nombre de kilomètres de plus de dix ans d'une politique tarifaire imprévoyante.

B. LES INQUIETUDES SUSCITEES PAR L'ENDETTEMENT

A partir de 1995, l'augmentation des charges sans lien avec les concessions a provoqué l'inquiétude de votre rapporteur général quant à ses conséquences sur l'endettement des sociétés concessionnaires.

De 1985 à 1996, la part prise par les impôts, taxes, fonds de concours et redevances diverses est passée de 8 % des recettes de péage à 23 %, selon les calculs de l'Association des sociétés françaises d'autoroutes.

Or, depuis son rapport consacré en 1992 au système autoroutier concédé, à l'occasion de rapports particuliers (sur la SAPN et ESCOTA notamment) et dans son dernier rapport public, la Cour des comptes a encore critiqué le financement par les sociétés d'autoroutes, de prélèvements ne pouvant avoir pour elles de contrepartie rentable.

Outre les critiques juridiques relatives aux fonds de concours que la Cour a exprimées, elle dénonçait aussi leur caractère anti-économique. Certains de ces fonds de concours financent des investissements sur des sections non concédées et contribuent donc à un accroissement de l'endettement des sociétés qui ne peut être amorti par répercussion sur le péage. D'autres fonds de concours sont répercutés sur les péages, mais comme ils ne correspondent pas à un service rendu à l'usager, ils contribuent à relever les tarifs au-delà de leur niveau d'équilibre et donc à réduire le trafic et les recettes des sociétés.27(*)

De son côté, votre rapporteur général s'est inquiété des conséquences financières du doublement de la taxe d'aménagement du territoire voté dans le projet de loi de finances pour 1996, tout en acceptant ce doublement28(*). Il avait souhaité à l'époque que les sociétés concessionnaires puissent répercuter l'augmentation de la taxe dans leurs tarifs, ce qui était la moins mauvaise solution, en écartant tout à la fois un allongement de la durée des concessions, une augmentation de l'endettement et un ralentissement des investissements, trois solutions inacceptables pour financer un impôt.

L'allongement de la durée des concessions paraissait inopérante pour financer un prélèvement, car sans effet sur la trésorerie. Cette solution ne doit en effet servir que pour l'amortissement des investissements : plus la durée est longue, plus la capacité de remboursement est grande.

Sur les autres solutions, votre rapporteur général écrivait notamment :

"Le recours à une augmentation de l'endettement serait d'un intérêt économique très douteux. Les sociétés d'autoroutes sont déjà très endettées : plus de 100 milliards de francs ; soit plus de quatre fois leurs recettes de péages. On peut rappeler que la dette de la SNCF n'est que de trois fois son chiffre d'affaires, et que cela est jugé catastrophique... L'accroissement de cet endettement est très dynamique : + 9,4 % en 1994 ; et l'accélération du programme autoroutier aura pour effet de le redynamiser encore. Il pourrait ainsi atteindre 200 milliards de francs à l'horizon 2006. Or, les fonds propres des sociétés d'autoroutes restent très faibles : 3 milliards de francs, après recapitalisation par Autoroutes de France, établissement public qui fait le lien entre l'Etat et les sociétés. Le service de la dette représente actuellement 58 % des recettes des sociétés. Dans ces conditions, il serait très dangereux d'augmenter la dette sans être à peu près sûr d'un bon niveau de retour sur investissement. Or, les coûts des programmes sont croissants tandis que l'augmentation du trafic fléchit et les prévisions de recettes aussi, par voie de conséquence.

En fait, le recours à l'endettement n'aurait qu'un intérêt optique : substituer l'endettement des sociétés d'autoroute à celui de l'Etat. Mais cette substitution ne fait guère illusion : à l'exception de COFIROUTE, qui représente moins de 15 % du chiffre d'affaires consolidé des autoroutes françaises, les sociétés d'autoroutes sont détenues par l'Etat, directement et via Autoroutes de France, à plus de 90 %. Qui peut dire que leur dette n'est pas celle de l'Etat, qui la garantit au travers des emprunts de la Caisse nationale des autoroutes (CNA) ? La seule différence est que la charge de la dette de la CNA est plus lourde que celle de l'Etat qui obtient de meilleures conditions sur le marché obligataire. Si, comme c'est le cas à la SNCF depuis dix ans, les lourds investissements des autoroutes n'avaient pas la rentabilité attendue, une nouvelle hypothèque pèserait sur les finances publiques.

La troisième solution, un ralentissement des programmes d'investissement, serait certainement plus efficace financièrement, mais de toute évidence contraire à la volonté du Gouvernement. En effet, la taxe d'aménagement du territoire n'a pas pour but de favoriser la construction de certains axes au détriment d'autres. En particulier, ce serait une impasse que de vouloir absolument financer des axes a priori peu fréquentés et ralentir la construction d'itinéraires rentables.29(*) L'aménagement du territoire et l'emploi n'y trouveraient pas leur compte. Chaque milliard de francs investi dans les autoroutes représente 3.000 emplois et un kilomètre en fonctionnement nécessite 4 emplois permanents. Enfin, il serait très peu cohérent de renoncer à l'accélération du programme alors qu'elle vient d'être décidée (début 1994).

Reste la seule solution économique viable : l'augmentation des tarifs de péage. Cette solution est la seule qui concilie une situation financière satisfaisante pour les sociétés sans pour autant retarder les investissements. Cette solution est d'ailleurs assez compatible avec le nouveau rôle dévolu au péage ; à savoir une péréquation entre les tronçons amortis et rentables et les tronçons à construire, même si elle n'est guère conforme à la loi n° 55-435 du 18 avril
195530(*) portant statut des autoroutes. Cette solution trouve cependant sa limite dans les perturbations qu'elle peut occasionner aux autres rôles du péage : couverture des coûts de construction et d'exploitation des sections sur lesquelles il se situe, orientation conjoncturelle et structurelle du trafic, régulation de la fluidité pour raisons de sécurité. Ceci signifie qu'il ne sera pas possible d'aller très loin dans la taxation des autoroutes : la hausse correspondante des tarifs de péage pourrait nuire à la fonction économique qu'elles doivent remplir."

A la fin de 1996, l'endettement des sociétés d'autoroutes, de l'ordre de 130 milliards de francs, représente 5 fois leur chiffre d'affaires. Impressionnant en valeur absolue, cet endettement doit être apprécié au regard des investissements qu'il a servi à financer. C'est la logique même du système de concession : on finance par emprunt, lequel est remboursé par les péages.

Il s'agit donc d'évaluer l'endettement sous un double aspect :


· 
au regard de la durée de l'investissement à financer. S'agissant du réseau autoroutier, celle-ci excède largement la durée des emprunts et si la concession est adaptée, les péages suffisent à les rembourser ;


· 
au regard de la rentabilité de cet investissement, laquelle doit couvrir les intérêts des emprunts ayant servi à le financer.

Or, votre commission a émis des critiques contre les pratiques s'écartant de cette logique : la sous-revalorisation des tarifs de péage a longtemps nui à la rentabilité ; la multiplication des charges indues ou sans lien avec l'exploitation se traduit par un endettement qui ne finance pas un investissement susceptible de le rembourser. Ces pratiques ont largement contribué à réduire la capacité d'autofinancement des sociétés, et donc leur aptitude à mener à bien le schéma directeur.

Votre commission peut ainsi prouver qu'elle s'est constamment souciée, sous de nombreux gouvernements, d'une gestion du système autoroutier uniquement tendue vers sa capacité à financer le schéma directeur. Cela n'a pas été le cas des gouvernements, qui ont, dans les années 80, obéré les marges des sociétés par une politique tarifaire démagogique et qui, dans les années 90, ont utilisé les marges d'augmentations de tarifs plus raisonnables au financement de charges sans lien avec l'exploitation des autoroutes.

Le fonds de concours "gendarmes" et le mode de calcul forfaitaire du fonds de concours "contrôle" ne sont qu'un avatar parmi d'autres d'une gestion financière mal conduite, qui a amené notre système autoroutier dans l'impasse où il se trouve aujourd'hui.

Ce raisonnement ne peut conduire qu'à rejeter, sur le plan de l'opportunité économique, les fonds de concours mis à la charge des sociétés concessionnaires et qui ne constituent pas pour elles des investissements ayant une contrepartie en péages.

C'est pourquoi sur ce plan également, la validation proposée doit être rejetée. Il n'est pas dans l'intérêt bien compris de l'Etat, qui est le garant du financement du réseau routier national, de mettre à mal les outils qu'il a forgés pour le construire. In fine, c'est sur les finances publiques que cette mauvaise gestion pèsera.

Il relève au contraire de l'intérêt général de revenir aux sources du système de la concession : financer par l'emprunt puis par le péage la construction et l'entretien du réseau.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 29

Octroi de la garantie de l'Etat aux opérations réalisées par la COFACE
pour la gestion des créances garanties

Commentaire : cet article tend à élargir la garantie de l'Etat dont bénéficie la Coface pour les procédures d'assurance en matière de commerce extérieur aux opérations particulières de gestion active des droits et obligations qui en découlent. Il tend également à introduire un enregistrement comptable séparé  des opérations effectuées par la Coface pour le compte de l'Etat.

I - LE DISPOSITIF ACTUEL CONFIE À LA COFACE LA GESTION DES PROCEDURES PUBLIQUES D'AIDE À L'EXPORTATION

A. LA GARANTIE DES RISQUES FINANCIERS INTERNATIONAUX


La Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface) a été créée par le décret n °46-1322 du 1er juin 1946 afin " de garantir la bonne fin des opérations d'exportation et d'importation et, d'une manière générale, de toutes les opérations de commerce extérieur ".

Concrètement, la Coface a pour objet de garantir les entreprises françaises contre les risques financiers liés aux exportations. Elle doit prévenir et couvrir les risques politiques et commerciaux des entreprises ainsi que sécuriser les échanges commerciaux et les transactions financières qui y sont liées.

La Coface remplit ces missions à travers deux modalités :

- en tant qu'assureur privé, la Coface réalise des opérations d'assurance-crédit et d'assurance-change en direction des entreprises françaises exportatrices. Ces opérations constituent 40 % environ de ses activités ;

- en tant qu'assureur avec la garantie de l'Etat et pour le compte de l'Etat, la Coface assure la couverture de risques qui ne sont pas assurables sur le marché privé comme l'insuccès d'actions de prospection, l'impayé sur des crédits consentis pour des durées importantes ou des pays difficiles, la dévaluation de devises de facturation ou encore, la spoliation d'investissements à l'étranger. La Coface bénéficie de la garantie de l'Etat au titre de ces opérations.

B. UNE MODIFICATION DES STATUTS DE LA COFACE SANS INCIDENCE SUR SES MISSIONS

Lorsque la Coface a été créée, elle a reçu le statut de société nationale. En 1994, la compagnie a été privatisée.

Toutefois, cette privatisation n'a pas remis en cause les missions accomplies par la Coface pour le compte de l'Etat. Un décret du 14 mai 1994 a simplement modifié les dispositions du code des assurances relatives à l'assurance pour le compte de l'Etat des risques liés aux échanges internationaux afin de les adapter à cette nouvelle situation.

Ainsi, selon l'article R. 442-7-2 du code des assurances, les demandes de garanties sont adressées à la Coface qui les instruit et les soumet à la commission des garanties et du crédit au commerce extérieur ; le ministre chargé de l'économie, après avis de la commission, octroie ou refuse la garantie.

II - LE DISPOSITIF PROPOSE ELARGIT LES MISSIONS EXERCEES PAR LA COFACE POUR LE COMPTE DE L'ETAT

A. UNE MISSION ELARGIE AUX OPERATIONS PARTICULIÈRES DE GESTION ACTIVE DES DROITS ET OBLIGATIONS AFFÉRENTS AUX PROCÉDURES PUBLIQUES D'ASSURANCE


Selon l'article L. 432-2 du code des assurances, la garantie de l'Etat peut être accordée en totalité ou en partie à la Coface pour ses opérations d'assurance des risques commerciaux, politiques, monétaires, catastrophiques ainsi que de certains risques dits extraordinaires.

Le présent article propose d'étendre cette garantie aux opérations particulières de gestion active, y compris sous forme de refinancement, des droits et obligations précités afférents aux procédures publiques d'assurance.

Les droits recouvrent les créances que la Coface détient sur les débiteurs étrangers suite à l'indemnisation à laquelle elle a procédé en vertu de la police d'assurance. Ces créances s'élèvent en principe à 90 % du montant garanti dans le cas d'un crédit fournisseur et à 95 % dans le cas d'un crédit acheteur.

Les obligations de la Coface désignent les garanties qu'elle contracte en vertu des polices d'assurances.

Le but de cette disposition est de permettre à la Coface de gérer au mieux les intérêts de l'Etat en bénéficiant des nouveaux instruments apparus sur les marchés financiers ces dernières années. Elle doit permettre, par exemple, à la Coface (bénéficiant alors de la garantie de l'Etat) d'opérer des transferts de risque partiel ou total à des investisseurs sur tout ou partie des créances nées des opérations d'assurance et détenues par la Coface sur des débiteurs étrangers (opérations dites de sous-participation en risque et trésorerie).

Ainsi la Coface pourrait, avec la garantie de l'Etat, céder à une banque des droits calculés par référence aux montants à récupérer sur les créances, dont elle restera propriétaire et gestionnaire. Or, la conjoncture actuelle et, notamment, la faiblesse des taux d'intérêt, renforcent la valeur des créances. A travers cette mesure, l'Etat pourrait ainsi optimiser la gestion de ses créances. Une recette de l'ordre de quelques milliards de francs pourrait être recueillie dès 1997, mais dans ce domaine, par définition très fluctuant, les estimations ne doivent être retenues qu'avec la plus extrême prudence.

Cette disposition vise aussi à mieux gérer, voire à diminuer, l'exposition de l'Etat au risque de défaut des débiteurs étrangers au titre des opérations d'assurance définies en application de l'article L.432-2 du code des assurances, et bénéficiant de la garantie de l'Etat. Il s'agit, dans ce cadre, de transférer à un tiers, par le biais de techniques nouvelles (hors réassurance), en échange d'une rémunération, des engagements pris par la Coface sur la base de polices d'assurances. Ces opérations, qui s'apparentent à des procédés de "couverture", auront bien-sûr un coût, même modeste, pour l'Etat, à la différence des sous-participations en risque et trésorerie qui se traduiront par une recette.

Cette disposition doit également faciliter la gestion et l'optimisation du risque de change et de taux d'intérêt sur les garanties accordées par la Coface.

Le II de l'article proposé précise que ces opérations n'auront pas à être présentées devant la commission des garanties et du crédit au commerce extérieur. En effet, il s'agit d'opérations purement financières réalisées pour le compte de l'Etat et pour lesquelles il n'existe pas d'analyse d'un projet commercial ou industriel et des conditions d'octroi de garantie y afférente. Ces opérations relèvent donc de la compétence du ministre chargé de l'économie qui a la tutelle de la Coface.

B. LA CRÉATION D'UN PATRIMOINE D'AFFECTATION À LA COFACE

L'octroi de la garantie donnée par l'Etat à la Coface rend indispensable une totale sécurisation des créances de l'Etat sur la Coface, qui s'élèvent à environ 180 milliards de francs, ainsi que des engagements de la Coface envers ses assurés au titre des opérations d'assurance bénéficiant de la garantie de l'Etat, qui sont de l'ordre de 400 milliards de francs.

En effet, dans la situation actuelle, les actifs de la Coface résultant d'opérations effectuées pour son propre compte et ceux résultant des opérations pour le compte de l'Etat constituent un patrimoine unique. En cas de défaillance de la Coface, les actifs de l'Etat seraient dispersés entre les différents créanciers ; le fait que la Coface gère un service public n'empêche pas que ses biens soient saisissables. Dans une décision du 15 novembre 1995 (M. Cusset c. caisse régionale d'assurance vieillesse d'Alsace-Moselle), la cour de cassation a ainsi jugé qu'aucun texte ne déclare insaisissables les comptes d'un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public.

C'est pourquoi le III de l'article proposé précise que la Coface établit, pour les opérations qu'elle effectue avec la garantie de l'Etat en application de l'article L. 432-2 du code des assurances, un enregistrement comptable distinct.

De plus, sans préjudice des droits des titulaires de créances nées des opérations effectuées avec la garantie de l'Etat, aucun créancier de la Coface autre que l'Etat ne pourra se prévaloir d'un droit quelconque sur les biens et droits ressortant de l'enregistrement comptable distinct ainsi établi.

Il faut également souligner que cette sécurisation conditionne le succès des opérations de gestion active des droits et obligations afférents aux opérations d'assurance de la Coface bénéficiant de la garantie de l'Etat. En effet, les marchés financiers ne peuvent être intéressés par ces opérations que s'ils ne courent pas le risque que la disponibilité des fonds nécessaires soit affectée par une défaillance propre de la Coface.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30

Extension du champ d'intervention du fonds
de prévention des risques naturels majeurs

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre le champ d'intervention du Fonds de prévention des risques naturels majeurs -FPRNM - créé par la loi du 2 février 1995.

Cette loi limitait les dépenses du Fonds aux actions visant à évacuer les sites exposés : indemnisation des habitants expropriés et réalisation de travaux empêchant toute occupation future.

Il est proposé par cet article de financer également des travaux et études ainsi que des opérations à caractère préventif de façon à utiliser les ressources actuellement non engagées de ce Fonds.


Adoptée à la suite des inondations de l'hiver 94-95, la loi n° 95-101 du 2 février 1995 a mis en place tout un dispositif de sauvegarde des populations menacées par des mouvements de terrain, des avalanches ou des crues. Elle a, en particulier, créé le Fonds précité (FPRNM) dont la gestion est confiée à la Caisse centrale de réassurance et qui est financé par un prélèvement de 2,5 % sur le produit des primes relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L 125-2 du code des assurances.

Du fait d'une définition stricte de son champ d'intervention, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs a accumulé une trésorerie importante, qui devrait atteindre 300 millions de francs à la fin de l'année 1997. En ce qui concerne les deux zones à risques majeurs les plus importantes, celle de la Séchilienne dans l'Isère et de la Clapière dans les Alpes-Maritimes, le cadre juridique actuel n'a permis que des interventions relativement limitées ; c'est seulement au dernier trimestre 1997 que les premiers concours ont été mobilisés sous la forme d'un transfert de 60 millions de francs au trésorier payeur général de l'Isère.

Il faut rappeler ici que deux sites métropolitains sont exposés à des mouvements de grande ampleur parmi les plus importants d'Europe : le site de la Clapière à Saint-Etienne-de-Tinée dans les Alpes-Maritimes et celui des ruines de Séchilienne dans l'Isère.

Il s'agit de risques majeurs en raison de l'importance des masses en mouvement -plusieurs dizaines de millions de mètres cubes- et de leur dynamique actuelle : déplacement de 1 à 10 cm par jour pour la Clapière et de quelques centimères à 50 cm par an pour les ruines de Séchilienne avec une tendance à l'accélération depuis 1985.

Enfin, les conséquences des mouvements en question pourraient être extrêment graves : ensevelissement des biens exposés sous les matériaux éboulés, effet de souffle dévastateur, barrages partiels ou totaux des vallées de la Tinée et de la Romanche, inondations à l'amont, enfin, et vagues de submersion destructrices à l'aval en cas de rupture brutale de ces barrages sous l'effet de la poussée des eaux en amont.

De tel scénarios catastrophiques - qui pourraient conduire à des dommages jusqu'aux confins des agglomérations niçoise, d'une part, et grenobloise, d'autre part - ne peuvent être écartés a priori. Des précédents existent, en Italie du nord dans la vallée de l'Adda, et dans la vallée de Zermatt.

Le présent article vise à autoriser le FPRMN jusqu'au 31 décembre 1999 à financer, dans la limite de 145 millions de francs, des études et certains travaux de prévention, lorsqu'ils sont hors de proportion avec les ressources des communes concernées.

Pour les deux sites concernés, des mesures de prévention doivent être mises en oeuvre. Elles doivent être fondées sur les principes suivants :


· 
approfondissement de la connaissance des facteurs d'évolution géodynamiques ;


· 
surveillance constante de l'évolution des sites ;


· 
cartographie des risques géologiques et hydrauliques avec élaboration de plans de prévention.

Dans les deux cas, il faut envisager la réalisation d'un tunnel de dérivation pour faire face au cas de barrage de la vallée. Les dépenses à engager par l'État à ce titre sont de l'ordre de 145 millions de francs. On note qu'en ce qui concerne le site de la Clapière, les opérations s'accompagnent d'une participation de l'ordre de 20 millions de francs du département.

En ce qui concerne les ruines de Séchilienne, Le décret portant déclaration d'utilité publique a été signé le 31 mai 1997.

Le tableau ci-dessus récapitule les sites ayant fait l'objet de demandes d'intervention au titre du Fonds de prévention des risques naturels majeurs.

Il faut noter, enfin, qu'il y a un certain paradoxe à prévoir une extension générale de compétence, tout en en restreignant de facto mais de façon explicite, par le biais d'une limitation dans le temps et un plafonnement financier, le bénéfice à deux opérations seulement. Il s'agit, certes, de deux cas particulièrement graves, mais on peut se demander si elles sont, par nature, à ce point différentes des autres demandes en instance que cela justifie que ces dernières soient exclues a priori du régime élargi et assoupli prévu par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31

Conditions préférentielles pour les anciens agents de la direction générale des télécommunications souscrivant des actions France Télécom

Commentaire : le présent article tend à octroyer aux anciens agents de France Télécom, partis en retraite avant le changement de statut de l'établissement, le bénéfice de conditions préférentielles de souscription d'actions de l'entreprise France Télécom.

I. LE RÉGIME APPLICABLE AUX AGENTS ET ANCIENS AGENTS DE L'ENTREPRISE FRANCE TÉLÉCOM


L'arrêté du 6 octobre 1997 du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie fixe les modalités du transfert au secteur privé et aux membres et anciens membres du personnel d'une participation minoritaire de l'Etat au capital de l'entreprise nationale France Télécom.

Il établit que 10% des 232 222 222 titres mis sur le marché sont réservés à la souscription des membres du personnel et anciens membres du personnel de France Télécom et de ses filiales.

Les actions ainsi réservées sont cédées selon deux modalités :

- elles peuvent être acquises au prix de l'offre ferme (182 francs par action). Le paiement doit alors être effectué comptant. Les personnes optant pour cette procédure reçoivent une action gratuite pour trois actions acquises.

- elles peuvent être acquises avec un rabais de 20% (145,60 francs par action). Le paiement s'effectue alors soit au comptant, soit par versement d'un acompte de 30% du prix lors de l'acquisition et, pour le solde, par le versement d'une annuité de 30% à l'échéance d'un an et d'une annuité de 40% à l'échéance de deux ans. Une action gratuite pour une acquise est attribuée pour les vingt premières, et une action gratuite pour quatre achetées à partir de la vingt et unième. Les titres acquis selon cette procédure doivent être conservés pendant deux ans avant de pouvoir être cédés.

La participation, à des conditions préférentielles, à l'ouverture de capital de France Télécom est réservée aux membres et anciens membres du personnel de France Télécom et de ses filiales, dans les conditions fixées par les lois du 6 août 1986 relative aux modalités de privatisation, et du 2 juillet 1990 relative à l'organisation de la poste et des télécommunications.

Ces dispositions législatives excluent les anciens agents de France Télécom partis en retraite avant le changement de statut de l'établissement, le 1er janvier 1991. Or, comme le rappelle le rapport du député M. Michel Delebarre, " les retraités d'avant 1991 (...) estiment - à juste titre - avoir contribué à la réussite historique et actuelle de France Télécom ".

II. LE PRÉSENT ARTICLE CRÉE UN RÉGIME AD HOC POUR LES RETRAITÉS D'AVANT LE CHANGEMENT DE STATUT DE FRANCE TÉLÉCOM

A. LES ANCIENS AGENTS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS


La mesure proposée vise à étendre, à titre rétroactif, les conditions préférentielles aux " anciens agents de la direction générale des télécommunications souscrivant des actions France Télécom ". En effet, les agents de France Télécom partis en retraite avant 1991 n'étaient pas salariés de l'entreprise France Télécom, mais des fonctionnaires de l'une des directions du ministère des postes et télécommunications.

Les anciens agents de cette direction éligibles au bénéfice des conditions préférentielles de souscription sont ceux qui " ont fait valoir leur droit à la retraite avant le 1er janvier 1991 et qui peuvent se prévaloir d'une ancienneté supérieure à cinq ans dans un service relevant de cette direction ". L'éligibilité à ces critères sera démontrée à travers la production d'un document émanant du service des pensions, accompagnée d'une déclaration sur l'honneur. Le nombre de bénéficiaires potentiels est estimé à 40 000.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Il est proposé aux retraités d'avant 1991 un dispositif unique : le remboursement d'une partie du prix de cession des titres acquis dans le cadre de la procédure d'offre publique à prix ferme. Le taux du remboursement est fixé par le ministre de l'économie. Il ne peut excéder 20%.

L'article 31 prévoit que le ministre de l'économie fixe " les modalités propres à chaque opération ". Celles-ci sont principalement celles relatives au remboursement de l'avantage. En effet, si les retraités d'avant 1991 avaient été inclus dans le dispositif initial, l'avantage aurait pu être déduit du prix de vente. Le caractère rétroactif du dispositif conduit à la nécessité d'une procédure plus lourde.

L'avantage consenti aux retraités d'avant 1991 est moindre que celui dont bénéficient les autres membres et anciens membres du personnel de France Télécom. Ceux-ci ont en effet le choix entre plusieurs types de souscription et, grâce à la réservation de 10% du volume mis sur le marché, ont potentiellement accès à plus de titres.

Le régime des retraités d'avant 1991 est également strictement encadré :

- les titres ne pourront être cédés avant trois ans. Passé ce délai, les cessions sont autorisées. Les plus values imposables, ou moins values éventuelles, résultants de ces opérations seront calculées (par les banques) à partir du prix d'acquisition minoré du remboursement effectivement perçu ;

- le montant du remboursement est plafonné à 6000 francs. En effet, l'article 31 prévoit que " le montant total du remboursement accordé à une personne admise au bénéfice des dispositions du présent article ne peut excéder 20% de la contre valeur du nombre de titres maximum donnant lieu à la priorité d'achat prévue au premier alinéa de l'article 13 de la loi n°86-912 du 6 août 1986 relatives aux modalités de privatisation ". La loi de 1986 fixe à 30 000 francs le montant de la contre-valeur des titres faisant l'objet d'une priorité d'achat.

Cette limitation est motivée par le fait que des particuliers peuvent contourner le plafond de la priorité d'achat en plaçant des ordres au nom de membres de leur famille, sans que les banques ne puissent le détecter. Le plafonnement d'éviter que le montant du remboursement versé à une même personne ne dépasse 20% du montant maximum pour lequel elle est autorisée à souscrire.

III. LE COÛT DE LA MESURE

L'estimation de l'incidence budgétaire de cette disposition est approximative, car reposant sur plusieurs hypothèses.

Les bénéficiaires potentiels de la mesure sont de l'ordre de 40 000. Considérant que 30% des retraités d'après 1991 ont souscrit à l'ouverture de capital de France Télécom, le Gouvernement prévoit qu'environ 20% des retraités d'avant 1991, qui sont plus âgés et moins partie prenante du processus, l'ont fait. L'annonce, dès l'été 1997, de la mise en oeuvre probable d'une régime préférentiel en leur faveur les a peut-être incité à souscrire.

Les 20% de retraités d'avant 1991, soit cinq à dix mille personnes, auraient souscrit pour 5 à 10 000 francs. Cet ordre de grandeur a été retenu car les anciens agents de France Télécom sont censés souscrire pour un montant supérieur à la moyenne des acheteurs, qui s'établit à environ 5000 francs.

Par conséquent, le Gouvernement estime à 50 millions de francs la participation des retraités d'avant 1991 à l'ouverture de capital de France Télécom. Le taux de remboursement étant limité à 20% du prix de cession, le coût budgétaire de la mesure serait de l'ordre de 10 millions de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article 31 sans modification.

ARTICLE 32

Engagement financier de l'État dans le
plan de restructuration du GAN

Commentaire : le présent article propose de faire supporter par l'État les pertes et les charges auxquelles la société centrale du Groupe des Assurances Nationales (GAN) devra faire face à raison des prêts à la Société Bâticrédit Finance et Compagnie, structure de défaisance du groupe GAN.

I. LA SITUATION ACTUELLE


La complexité du dossier GAN, ainsi que la multitude de chiffres avancés ici ou là, imposent un rappel précis des faits.

A. L'ENTRÉE DU GAN AU CAPITAL DU CIC ET DE L'UIC

Le GAN, société d'assurances créée en 1968 par le regroupement de onze compagnies d'assurances nationalisées en 1946, dont huit sociétés du groupe Soleil-Aigle, est entré à partir de 1986, de façon progressive, dans le capital de la compagnie financière de CIC et de l'Union européenne, également appelée Union européenne de CIC et qui constitue le holding du groupe bancaire CIC (Crédit industriel et commercial). Il s'agit d'une banque commerciale spécialisée dans la clientèle d'entreprises et de particuliers, ayant une forte implantation régionale. La participation du GAN dans le CIC est ainsi passée de 22 % en 1986 à 56 % en 1991. Cette opération s'inscrivait dans une stratégie de bancassurance visant à tirer profit des synergies existant entre la production de contrats d'assurance-vie et la disposition d'un réseau de distribution bancaire.

A cette époque, le CIC détenait une participation à hauteur de 64 % dans l'Union industrielle de Crédit (UIC), autre établissement de crédit, spécialisé dans le financement de l'immobilier par sa filiale SOFAL et, accessoirement, dans le crédit bail immobilier, le crédit d'équipement des cafés-hôtels-restaurants par sa filiale SOFINEC et la banque de dépôt.

Rappelons que le CIC était devenu majoritaire dans l'UIC à l'occasion de la fusion par voie d'absorption de la Banque de l'Union européenne (nationalisée en 1982) par la Compagnie financière du CIC fin 1990.

B. LA CRISE IMMOBILIÈRE ET LES DIFFICULTÉS DE L'UIC

Après avoir connu une forte progression de ses encours, qui sont passés de 19,3 milliards en 1988 à 49,7 milliards en 1993, l'UIC s'est retrouvée particulièrement exposée au risque immobilier (82 % des encours à la fin de 1993), lors du retournement de ce marché. A partir de 1992, les résultats de l'UIC se sont dégradés pour faire apparaître un résultat net négatif de 856 millions de francs lors de l'arrêté des comptes de 1993. Surtout, l'ampleur des créances douteuses a fait alors apparaître que l'UIC, était incapable de supporter seule ce niveau de risque.

Au début de 1993, en pleine crise immobilière, le GAN, alors présidé par M. François Heilbronner, a alors décidé de reprendre directement l'UIC afin ne pas répercuter les risques sur la situation financière du CIC, soumise, en tant qu'établissement de crédit, au respect de ratios prudentiels. GAN SA, holding du pôle assurance du groupe, a ainsi porté sa participation directe dans l'UIC de 67 % à 97 % en 1995, à la suite de l'augmentation de capital réalisée par le GAN, les 3 % restant étant répartis dans le public. Dès la fin de 1993 le GAN a comptabilisé des provisions significatives et, avec l'accord des commissaires aux comptes et, sous le contrôle de la Commission bancaire et de la Commission de contrôle des assurances, a décidé de se défaire des actifs douteux.

C. LE PLAN DE DÉFAISANCE DE JUIN 1994

A la mi-1994, au moment où M. François Heilbronner était remplacé dans ses fonctions par M. Jean-Jacques Bonnaud, alors directeur général, une structure de cantonnement permettant de dégager l'UIC des risques encourus sur un portefeuille de 18,3 milliards de francs d'actifs nets (créances et actifs) a été mise en place.

Sur ces 18,3 milliards, 5 milliards dont 2,4 milliards en valeur de marché à cette date, détenus sous forme d'actifs immobiliers ont été transférés à une société ad hoc dénommée "La Foncière Parixel", société anonyme, filiale à 100 % de GAN S.A. et chargée de les gérer. En montant brut, ces actifs s'élevaient à 5 milliards de francs, les moins-values latentes étant compensées par des actifs sains apportés par GAN S.A. pour une valeur nette comptable de 957 millions de francs et porteurs de plus-values latentes estimées à 2,6 milliards de francs.

La partie la plus importante, 16,9 milliards, détenue sous forme de créances douteuses, a fait l'objet d'une défaisance selon le schéma suivant :

- une société a été créée à Jersey, Bâti Holdings Ltd. , dont le propriétaire est le Charitable Trustee Ltd, société à vocation charitable également basée à Jersey, par l'intermédiaire d'un autre trust, le Royal Bank of Scotland Trust. Cette société, par l'intermédiaire de deux filiales, (Bâti-management Ltd et Bâti-investment Ltd), détient la SNC Bâticrédit Finance et Compagnie, filiale de droit français laquelle détient 81 % des actions de Bâticrédit SA en nue propriété et 100 % en usufruit, les 19 % des actions en nue propriété étant détenus par GAN S.A..

- Bâticrédit S.A., société anonyme de droit français ayant le statut d'établissement de crédit a acquis le portefeuille de créances immobilières douteuses de l'UIC moyennant un prêt en garantie d'actifs octroyé par la société mère SNC Bâticrédit Finance et Cie, elle même financée à hauteur du transfert, soit 16,9 milliards, par l'UIC/SOFAL, le CIC et GAN S.A. de la façon suivante :

financement apporté par GAN SA : 4,7 milliards

- un prêt participatif de 2,4 milliards ;

- une ouverture de crédit de 1,1 milliard ;

- deux ouvertures de crédit de 600 MF chacune, soit 1,2 milliard ;

financement apporté par l'UIC : 9,2 milliards

- une ouverture de crédit de 4,3 milliards garantie en capital et intérêts par GAN S.A. ;

- un prêt de 1 milliard ;

- un prêt relais de 3,9 milliards ;

financement apporté par le CIC : 3 milliards

- un prêt prioritaire de 3 milliards garanti en capital et intérêts par GAN SA.

Ces prêts portent intérêt au taux interbancaire offert à Paris (TIOP, plus connu sous son appelation anglaise de PIBOR). Ils viennent à échéance en 2002, et sont prorogeables jusqu'en 2009. Ils sont susceptibles d'être remboursés par anticipation, sans pénalité.

La société centrale du GAN (GAN SC) holding de tête du groupe GAN, garantissait les crédits de GAN S.A. et contre-garantissait les montants de l'UIC/ CIC (voir schéma ci-joint).

En raison du montant des pertes, évalué en 1994 par le cabinet Arthur Andersen consulting, à 6,450 milliards de francs (dont 675 millions de frais de portage), et, contrairement aux schémas retenus à la même époque pour les défaisances du Crédit Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs, le groupe GAN n'a pas bénéficié de l'aide ou de la garantie de l'État et a supporté seul le poids de la défaisance.



Comme toute opération de défaisance bancaire, cette opération avait pour objectif, de permettre le rétablissement des ratios de solvabilité de l'UIC, tout en étalant le poids des pertes dans le temps, en l'occurrence jusqu'en 2009.

La société défaite, en l'espèce l'UIC/SOFAL, a donc échangé un risque en capital exigeant de passer des provisions immédiatement, contre un risque de crédit étalé dans le temps. Les pertes ne sont effectivement constatées qu'au moment de la vente des actifs ou du recouvrement des créances. De surcroît, en cédant les actifs de façon progressive, les dirigeants du GAN pouvaient espérer limiter au maximum la dépréciation qu'aurait entraîné une liquidation immédiate, et, le cas échéant, bénéficier d'une remontée des cours de l'immobilier.

De fait, ces pertes ont été provisionnées à hauteur de 3,3 milliards de francs lors de l'arrêté des comptes de 1993 et pour 3 milliards dans les comptes de 1994.

D. LE PLAN DE REDRESSEMENT DE 1995

L'année 1995 a marqué l'amorce timide d'un redressement du GAN. Ainsi, le résultat courant du pôle assurance qui était en déficit de 310 millions de francs est passé en excédent de 380 millions de francs en 1995, auxquels s'est ajouté un élément exceptionnel de 700 millions de francs. De même, le CIC a vu son résultat net part de groupe passer de 534 à 732 millions de francs de 1994 à 1995.

Néanmoins, les pertes liées à l'immobilier d'origine bancaire ont continué d'être importantes tant au sein de l'UIC que dans la structure de défaisance.

Ainsi, les pertes sociales de l'UIC, qui étaient de 3 milliards en 1994, ont nécessité un apport de l'État au groupe à concurrence de 2,85 milliards. Le projet de recapitalisation fut transmis à la Commission européenne au printemps 1995, approuvé par l'assemblée générale du GAN en juin de la même année, et finalement approuvé par la Commission européenne le 18 septembre 1996. La recapitalisation a eu lieu sous forme d'apport par l'État de titres Elf (5.327.509 actions pour une valeur de 805 millions) et du CIC (2.041.428 actions A et 1.125.524 certificats avec droits de vote, pour une valeur totale de 2 milliards).

S'agissant de Bâticrédit, la valorisation des actifs, effectuée fin 1995 par les commissaires aux comptes de cette société sur la base de l'audit de 1994, devait conduire à l'identification d'une perte additionnelle de 1,3 milliard.

Parallèlement, le GAN assurance a mis en place un plan de "redressement technique" comportant notamment des mesures d'ajustement tarifaire, de sélection des risques et d'assainissement des portefeuilles. Ce plan a été complété par un programme de ventes d'actifs s'inscrivant dans le cadre d'une stratégie de recentrage du groupe sur ses métiers de base.

E. LE PLAN DE RESTRUCTURATION DE FÉVRIER 1997

Les perspectives de résultat du GAN au premier semestre de 1996, connues en octobre de cette même année, ont fait apparaître une forte dégradation de la situation de l'UIC ainsi qu'une amélioration des résultats du pôle assurance inférieure aux résultats anticipés. Ces éléments ont conduit l'État a lier son approbation des comptes semestriels de 1996 à la réalisation d'un audit complet de l'immobilier d'origine bancaire détenu par le groupe.

Par ailleurs, dès avant que ces éléments soient connus l'État avait lancé le processus de privatisation du CIC en août 1996.

Enfin, le GAN avait envisagé l'opportunité d'accélérer la cession des actifs des structures de défaisance 31(*).

L'audit, dont les résultats n'ont été connus qu'au début 1997, a permis d'établir un besoin de provisionnement estimé à 13,8 milliards de francs dont 7,9 pour l'UIC et 5,9 pour les structures de défaisance.

Ces nouvelles estimations s'expliquent par trois éléments :

Tout d'abord, il est apparu que les pertes réelles au 31 décembre 1994 avaient été largement sous-estimées par les auditeurs externes. Les anticipations de l'évolution du marché immobilier n'avaient pas pris en compte l'attitude de plus en plus sélective des investisseurs, qui s'est révélée particulièrement pénalisante pour les actifs de qualité médiocre, obtenus à la suite de procédures de recouvrement forcé. Cette erreur d'analyse s'est révélée particulièrement importante dans le secteur des fonds de commerce (hôtellerie notamment) dans lequel l'UIC était fortement engagée. C'est l'expérience acquise au fur et à mesure du traitement des créances, dossier par dossier, qui a finalement conduit à la mi-1996 à prendre la mesure des pertes de l'UIC.

Ensuite, la nouvelle appréciation des risques a intégré le passage d'une optique de cession lente des actifs logés dans Bâticrédit à une optique liquidative. En effet, dès lors que les actifs doivent être cédés immédiatement, ils doivent être comptabilisés sur la base de leur valeur de commercialisation tenant compte des rendements exigés par les acteurs du marché.

Des changements de méthodes comptables et leurs modalités d'application ont conduit à apprécier le montant des pertes. L'UIC et les structures de défaisance ont pris en compte des coûts de portage futurs, ainsi que l'ensemble des honoraires, des frais administratifs, de commercialisation, de liquidation et de charges diverses à venir. De plus, l'UIC a provisionné les risques en tenant compte des seuls gages sous-jacents aux créances, évalués en outre dans une optique de cession rapide, complétés de provisions statistiques, d'une part sur les créances non encore contentieuses, d'autre part sur les créances ne correspondant plus aux activités stratégiques retenues dans son plan de mutation.

Enfin, l'examen des créances détenues par l'UIC a mis en évidence une dégradation très nette de la solvabilité des débiteurs importants, notamment dans le secteur des cafés, hôtels et restaurants.

Ces provisions supplémentaires de 13,8 milliards auraient placé le groupe, dont les fonds propres n'étaient plus que de 8 milliards en 1996 (contre 21,7 milliards en 1993) en situation de fonds propres négatifs. Un nouveau plan de redressement s'avérait donc nécessaire.

Ce plan annoncé par M. Jean Arthuis en février 1997, en même temps que les résultats de l'audit, comprenait deux volets :

1. Un soutien important de l'État sous la forme :

a. une dotation en capital de 11 milliards de francs ; cette recapitalisation a été effectuée par le biais d'une augmentation en capital ouverte le 7 octobre dernier. En réalité, l'État n'a pas eu à apporter la totalité de ces 11 milliards, l'augmentation ayant été souscrite à hauteur de 1,8 milliard par des actionnaires privés. L'État n'a donc souscrit, en numéraire, qu'à hauteur de 85,3 %, soit un montant de 9,17 milliards. Sa participation dans le capital de GAN SC est passée de ce fait de 80,47 % à 82,35 %.

L'affectation de ce montant a avant tout bénéficié à l'UIC, avec 7,1 milliards de francs. Toutefois, d'autres sociétés du groupe en ont été également destinataires :

* GAN Incendie Accidents : 2,3 milliards de francs ;

* GAN Vie : 1,4 milliard de francs sous forme de remboursement de prêts ;

* GAN capitalisation : 200 millions de francs.

b. un engagement de l'État à compenser les pertes, d'un montant estimé à 9 milliards à fin 1996, que constatera la Société centrale du GAN, à l'occasion de la mise en jeu des garanties, qu'elle sera amenée à accorder, dans le cadre du plan de restructuration, sur les prêts consentis à la Société Bâticrédit Finance et Compagnie.

Cet engagement a été donné par lettres du ministre de l'économie et des finances en date du 28 avril et du 30 mai 1997
. Il permettra au GAN de ne pas avoir à supporter les pertes de l'exercice 1996, soit 5,9 milliards de francs, ni les éventuelles pertes futures. Il a déjà permis aux commissaires aux comptes de certifier le 12 juin 1997, et sous les réserves d'usage, les comptes du GAN pour l'exercice 1996 32(*).

C'est cet engagement dont la ratification est demandée par le présent article.

Comme l'indique le tableau suivant, extrait du rapport annuel du GAN, la recapitalisation n'a pas été prise en considération dans les comptes de l'exercice 1996. A l'inverse, l'engagement financier de l'État de compenser les pertes résultant de la défaisance a permis à GAN S.A. de ne pas prendre en compte la charge résultant du rapport d'audit.



2. La mise en place d'un plan de restructuration devant permettre la privatisation prochaine du CIC et de GAN S.A.

Cette restructuration a eu pour objet de constituer trois pôles distincts placés sous la Société centrale du GAN :

* L'assurance, sous la sous-holding GAN S.A. ;

* La banque à réseau, sous la Compagnie financière de CIC ;

* L'immobilier d'origine bancaire avec l'UIC et les structures de défaisance.

Cette clarification des structures était destinée à permettre une meilleure appréciation du redressement des métiers de base, et, par là, concourir à la privatisation.

Ce nouveau plan de redressement, a été accepté par la Commission européenne, le 30 juillet dernier. Toutefois, la Commission a posé quatre conditions à son acceptation :

1) la privatisation sous délai du CIC et de GAN S.A.
; la procédure de privatisation devant être lancée avant juin 1998 ;

2) le désengagement de GAN SC de l'immobilier d'origine bancaire, ce qui signifie la cession complète de l'UIC et des actifs logés dans la structure de défaisance ;

3) la cession d'actifs financiers et industriels du GAN à hauteur de 2,4 milliards
;

4) la réduction de 50 % des activités du GAN réalisées hors de France, sur la base des chiffres arrêtés au 31 décembre 1996, dans le délai d'un an à compter de la date de privatisation.

On observera que cette dernière condition est sans doute moins contraignante qu'elle n'y paraît dans la mesure où le GAN SC avait déjà cédé deux filiales (GAN Belgium et la filiale de réassurance CTR) qui n'avaient pas encore été déconsolidées au 31 décembre 1996 et dont l'activité représente 20 % des activités du groupe à l'international. Les activités internationales à céder ne représentent donc plus qu'un solde de 30 %.



F. L'ATTITUDE DU NOUVEAU GOUVERNEMENT

Le nouveau Gouvernement n'a pas remis en cause le plan de restructuration de février 1997. A l'inverse, il a confirmé, "dans un souci stratégique de long terme, le principe de la cession du CIC et du GAN" et souhaité "compte tenu, de la situation de ces entreprises sur des marchés de la banque et de l'assurance en évolution rapide, (...) qu'elles puissent s'intégrer dans des ensembles plus vastes, susceptibles de leur donner les moyens de se développer 33(*)."

La cession de l'UIC a été lancée la première. Ne s'agissant pas d'une société détenue en premier rang, inscrite sur la liste annexée à la loi n° 93-923 du 19 juillet 1993, sa privatisation a pu être engagée sur la base de l'article 21 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 (opération de "respiration" du secteur public). Après qu'une offre publique de retrait (OPR) ait été lancée en mai 1997 afin de porter à 100 % la participation de GAN SC dans cette filiale, une procédure de vente de gré à gré a été initiée et une "dataroom" a été ouverte le 6 octobre dernier. La date limite de dépôt des offres a été fixée au 18 décembre 1997.

La reprise du processus de cession du CIC, interrompu le 14 novembre 1996 pour cause d'offres insuffisantes, a été relancé avec la publication au Journal officiel du 2 décembre dernier de l'avis de privatisation, selon la procédure de vente de gré à gré par appel d'offres et cahier des charges, de 67 % du capital. Les offres d'achat devront être déposées au plus tard le 23 février 1998. Le cahier des charges apparaît très contraignant puisqu'il prévoit que l'acheteur réponde aux préoccupations suivantes :

- respecter l'identité du groupe CIC et mettre en valeur sa spécificité en tant que groupe décentralisé de banques régionales en veillant à sa cohésion ;

- conforter l'ancrage du groupe CIC et la localisation régionale des sièges de banques et de leurs centres de décision , de manière à renforcer la stratégie de proximité et les liens avec les acteurs économiques locaux, éventuellement en procédant à des ouvertures minoritaires de capital de banques régionales ;

- conforter la politique sociale du groupe CIC, en particulier en matière d'évolution de l'emploi ;

- renforcer la capacité financière et la compétitivité du groupe CIC et de ses composantes ;

- permettre au GAN de détenir une participation au moins égale à 20 % du capital et des droits de vote du CIC ;

- maintenir et, le cas échéant, développer les liens de bancassurance entre le GAN et le CIC ;

- développer l'actionnariat des salariés du groupe CIC, qui bénéficieront d'ailleurs des dispositions législatives leur permettant de leur réserver des titres à des conditions préférentielles.

Contrairement à la première mise en vente du CIC, des groupes étrangers pourraient cette fois se porter candidats. Ainsi, outre la BNP, la Société générale et le CCF en France, le belge Générale de Banque, les néerlandais ING ou ABN Amro ou l'allemand Deutsche Bank pourraient s'intéresser au dossier.

Enfin, dans un communiqué de presse du 9 décembre, le Gouvernement a annoncé qu'il marquerait, "dans les tout prochains jours, le lancement officiel de la cession du GAN".

G. REMARQUES SUR LA SITUATION PRÉSENTE

Au terme de cet examen, deux chiffres méritent d'être précisés : d'une part, celui des pertes cumulées de GAN SC, d'autre part, celui des apports de l'État.

S'agissant des pertes cumulées le tableau ci-dessous, fait apparaître qu'elles s'élèvent à 34,9 milliards depuis 1992 (hors prise en compte d'un abandon de plus values latentes à hauteur de 2,6 milliards de FF).



Remarquons, d'une part, que ce chiffre est assez éloigné des 50 milliards de francs annoncé dans la presse, et, d'autre part, que cette opération de cumul n'a pas de sens, autre que médiatique, puisqu'il ne serait pas juste de prendre en compte les seules pertes, en faisant abstraction des gains. En effet, seul le résultat net consolidé importe. Or, celui-ci n'a été négatif qu'à partir de 1994 et pour un total cumulé sur la même période de 12 milliards de francs, ce qui est déjà un chiffre suffisamment élevé, sans qu'il soit besoin d'en rajouter.

Le chiffre de 34,9 milliards qui résulte des comptes du GAN, ou celui de 37,5 milliards (34,9 + 2,6 d'abandon de plus-values latentes) avancé par le ministre de l'économie, des finances et de l'Industrie lors d'un communiqué de presse en date du 1er décembre, ou encore celui de 40 milliards qui, selon la rumeur, résulterait du rapport de la Cour des comptes dont la publication devrait intervenir instamment, ne doivent pas être confondus avec la charge pour l'État de la gestion du GAN. En effet, ces pertes cumulées ont été comblées par la consommation de l'intégralité des fonds propres du groupe qui seraient devenus négatifs en 1997, sans la réalisation de l'augmentation de capital effectuée par l'État.



Concernant la charge supportée par l'État, celle-ci s'élève, pour l'instant et au total, à 21 milliards de francs :

- 2,85 milliards au titre de la recapitalisation de juin 1995 ; encore faut-il rappeler que cette recapitalisation n'a pas eu lieu en numéraire mais sous forme d'apports de titres ;

- 9,17 milliards au titre de la recapitalisation d'octobre 1997 ; néanmoins, il est évident qu'il faudra effectuer une opération d'offre publique de retrait sur GAN SC, au moment du débouclement complet de l'opération, c'est à dire après la cession des trois filiales GAN SA, CIC et UIC, et que le coût risque à ce moment d'être supérieur ;

- 9 milliards au titre de la garantie apportée à GAN SC qui sera, sans l'ombre d'un doute, appelée à jouer.

Encore faut-il signaler que ce dernier montant est susceptible d'être majoré des coûts de portage. Si, à titre d'exemple, on fait l'hypothèse d'une stabilisation du taux interbancaire français (PIBOR) à son niveau actuel, soit environ 3,33 %, le portage du prêt jusqu'en 2008, avec capitalisation des intérêts, occasionnerait une charge supplémentaire de l'ordre de 3,9 milliards de francs. Le coût définitif de cette garantie dépendra en définitive du choix du Gouvernement entre un règlement immédiat, moins coûteux mais important, et un étalement dans le temps, plus facile à supporter budgétairement, mais forcément plus coûteux.

En regard, de cette charge de l'ordre de 23 milliards de francs, il faudra mettre le produit des cessions et des privatisations, par définition inconnu à ce jour.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le projet déposé par le Gouvernement prévoyait de donner autorisation au ministre de l'économie de faire supporter par l'État, les pertes et les charges auxquelles la Société centrale devra faire face à raison des prêts par elle garantis ou contregarantis à la Société Bâticrédit Finance et Cie, étant entendus que ces paiements devraient être effectués au plus tard le 31 décembre 2008.

Rappelons qu'en vertu de l'article 13 de la loi n° 46-2914 du 23 décembre 1946, jamais formellement abrogée, "aucune opération de crédit à court, moyen ou long terme ne peut bénéficier de la garantie de l'Etat qu'en vertu d'une loi". Aujourd'hui, ce sont les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui déterminent le champ d'intervention du législateur. Or, ces dispositions et celles de l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959, tendent à soumettre les garanties de l'Etat à autorisation législative.

Sur les 16,9 milliards de prêts garantis ou contregarantis en 1994 par GAN SC à la SNC Bâticrédit Finance & Cie les sommes restant à rembourser se répartissent ainsi :

GAN SA : 1,1 milliard

UIC : 3,922 milliards

CIC : 6,157 milliards

total : 11,179 milliards

Face à l'encours des prêts, l'encours des provisions s'établit ainsi :

1993 : 3,3 milliards

1994 : 3 milliards

1995 : 1,3 milliard

1996 : 5,9 milliards

total : 13,5 milliards

Le fait que l'État ait apporté sa garantie en juin 1997 a permis au GAN d'effectuer une reprise de provisions de 3,1 milliards sur les années antérieures, ce qui porte le total des pertes au 31 décembre 1996 à 10,4 milliards, auxquels il faut ajouter des coûts administratifs divers évalués à un peu plus de 400 millions de francs, soit en tout 10,9 milliards de francs.

La garantie de l'État
a donc permis de passer les provisions nécessaires pour l'exercice 1996 dans leur intégralité, soit 5,9 milliards de francs et une reprise de provisions de 3,1 milliards de francs, soit en tout 9 milliards de francs.

La valeur comptable des actifs sous-jacent restant en défaisance s'obtient en déduisant l'encours des provisions de l'encours des prêts, soit 2,321 milliards si l'on raisonne au premier semestre 1997, avant que ne soit autorisé la reprise de provisions, ou 379 millions de francs si l'on raisonne à fin 1997.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Après un examen particulièrement approfondi, tant au sein de la commission des finances qu'en séance publique, l'Assemblée nationale a, en accord avec le Gouvernement, adopté le texte initial en le modifiant sur deux points :

- d'une part, elle a limité le montant maximal garanti en principal à 10,9 milliards de francs (les intérêts capitalisés ou non venant en sus), estimant les pertes au 31 décembre 1996 à 9 milliards de francs.

- d'autre part, elle a imposé au Gouvernement de rendre compte, chaque année, au Parlement
des opérations liées à cet engagement dans un chapitre particulier du rapport annuel sur la mise en oeuvre des privatisations.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

On essayera de comprendre les raisons de la déconfiture combinée de l'UIC et du GAN avant d'envisager les choix ouverts au Parlement en général et au Sénat en particulier.

A. LES RAISONS DE LA DÉCONFITURE COMBINÉE DE L'UIC ET DU GAN

Si on essaye de démêler l'écheveau complexe des causes qui ont abouti à l'insertion du présent article dans le projet de loi de finances pour 1997, il semble possible de distinguer deux séries de causes.

1. Les causes premières

Par causes premières, on entend les causes qui sont à l'origine du sinistre financier. Par ordre décroissant d'importance, il s'agit :

1. du positionnement de l'UIC sur le marché de l'immobilier qui a connu la crise que l'on sait au tournant des années 1990-1993 ; cet état de fait, dont la responsabilité n'est imputable à personne, a été néanmoins aggravé par la stratégie des dirigeants de l'UIC. Ceux-ci ont dû faire face à une augmentation considérable des pressions concurrentielles résultant de la déréglementation financière qui a rythmé la décennie des années 1980. Comme beaucoup de banquiers de l'époque, ils ont essayé de se "refaire" en augmentant leurs encours de crédit aux professionnels de l'immobilier, sur un marché qu'ils étaient pourtant censés bien connaître.

2. de l'accroissement de la participation du GAN dans le capital du CIC et donc dans l'UIC. Comme on l'a vu, cette montée en puissance du GAN dans le CIC répondait à une stratégie de bancassurance. Bien entendu, si les dirigeants du GAN n'étaient pas entrés au capital du CIC, l'UIC n'en aurait pas moins connu de graves difficultés. Dans la mesure où le GAN s'est lui-même retrouvé en difficulté sur son métier de base, cette association a conduit à cumuler les pertes plus que les profits. Or, la montée progressive du GAN dans le capital du CIC ne pouvait ignorer le "boulet" potentiel constitué par l'UIC.

3. d'une politique de conquête de parts de marché dans le métier de l'assurance. Pour l'ensemble des entreprises françaises d'assurance, la fin des années 1980 et le début des années 1990 ont été marqués par une brusque diminution de la rentabilité. Pour le GAN ce retournement a été d'autant plus grave que le groupe avait engagé une politique de conquête de parts de marché au moyen d'une forte compression de ses tarifs de ses marges et donc de ses profits.

Le tableau ci-après montre en effet que le résultat courant du pôle assurances qui était encore positif à hauteur de 1,8 milliard en 1990 est devenu négatif dès 1992 et l'est resté depuis avec un plus bas en 1994 à hauteur de 1,2 milliard de pertes. Début 1993, le GAN a pris, en accord avec ses autorités de tutelle, l'initiative d'un changement de stratégie, donnant une priorité accordée au redressement des comptes techniques, un renforcement de la sélection des risques et des hausses tarifaires.



Il faut bien voir cependant que la politique suivie en matière d'assurance ne constitue qu'une cause accessoire, même si, pour des raisons chronologiques, on la range dans les causes premières. En effet, une autre politique de développement en matière d'assurance, n'aurait pas empêché l'UIC de réaliser les pertes que l'on sait. A supposer même qu'elle eût permis de dégager des profits sur le pôle assurance, ceux-ci n'auraient vraisemblablement pas été suffisants pour compenser les pertes de l'UIC (5,7 milliards en 1994).

2. Les causes secondes

Il s'agit :

1. du recours à une structure de défaisance plutôt qu'à une recapitalisation ou à une liquidation. S'il soulage à court terme les comptes de l'établissement, l'expérience montre que le concept de la défaisance est pervers. D'abord parce que le portage des actifs financiers dans le temps a un coût financier important qui alourdit d'autant la perte due aux créances elles-mêmes. Ensuite, parce que la mise sur pied d'une structure de cantonnement suppose d'embaucher des équipes pour la gérer et génère des coûts administratifs importants (honoraires d'avocats, frais d'audit...). Enfin et surtout, la localisation des actifs douteux dans une structure distincte les identifie aux yeux des acquéreurs comme étant susceptibles d'être rachetés à bas prix ce qui a pour effet de faire baisser encore davantage les prix. Ainsi, un dossier logé dans une défaisance est par définition dévalorisé.

L'État impécunieux n'ayant pas recapitalisé l'entreprise quand c'était nécessaire est aujourd'hui contraint de le faire dans une optique liquidative. La recapitalisation demandée par Jean-Jacques Bonnaud à son arrivée en 1994 était de l'ordre de 10 milliards de francs. Elle aura en définitive coûté plus du double. La procrastination budgétaire a un coût élevé.

2. de la sous-évaluation des pertes
. En 1994, les pertes de l'UIC ont été largement sous-évaluées. Il s'agit non seulement des actifs logés dans la structure de défaisance, dont la dépréciation initialement évaluée à 6,3 milliards s'est en définitive élevée à 10,4 milliards, mais aussi des actifs de l'UIC qui, bien après la mise en place de la défaisance a continué à réaliser des pertes. Cette sous-évaluation, résulte d'hypothèses qui étaient communes à l'ensemble des analystes financiers à l'époque, à savoir que le marché immobilier allait se reprendre. Or tel n'a pas été le cas ni en 1995, ni en 1996.

B. LES CHOIX OUVERTS AU PARLEMENT

Observons d'emblée qu'il existe une différence fondamentale entre, d'une part, le plan soumis au Parlement concernant le redressement du Crédit Lyonnais et celui du Comptoir des entrepreneurs et, d'autre part, le présent article. En effet, dans le premier cas l'accord du Parlement a été sollicité au moment de l'élaboration du plan et avant sa mise en oeuvre. A l'inverse, s'agissant du GAN, l'accord du Parlement est sollicité pour avaliser un plan dont la réalisation est quasiment achevée
.

Dès lors, les choix ouverts au Parlement sont particulièrement étroits et lourds de conséquences, si la décision devait être prise de rejetter la garantie dont il nous est demandé l'accord.

Signalons encore, qu'au moment de la mise en place du plan, en février 1997, il était dans les intentions du ministre de l'économie et des finances de l'époque, de soumettre au Parlement, lors de la discussion du projet de loi portant diverses mesures d'ordre économique et financier (projet n° 3492 déposé sur le bureau de l'Assemblée), l'autorisation de donner la garantie avant que ne soit effectuée la recapitalisation. A ce moment, le choix des parlementaires n'aurait pas été aussi contraint qu'il l'est aujourd'hui.

Ces observations étant faites, quelles sont, aujourd'hui, les options ?

Le plafonnement de la garantie opéré par l'Assemblée nationale qui ne couvre pas les intérêts est sans doute, sur le plan des principes, une bonne chose. Mais il est plus symbolique que pratique, le montant des pertes étant désormais connu de façon définitive et la structure de défaisance ne contenant plus que 400 millions d'actifs encore à céder.

La seule interrogation est de savoir si le Gouvernement choisira de faire jouer la garantie dans un futur proche ou s'il décidera d'en reporter la charge ultérieurement, quitte à en majorer le coût. En tout état de cause, le GAN SC pourra éventuellement décider de titriser 34(*) ou de monétiser la dette, ce qui en rendrait le portage plus facile, comme cela a été fait dans le cas du Crédit Lyonnais.

A cet égard il serait envisageable de raccourcir le délai de garantie, afin d'éviter que le Gouvernement actuel ne reporte intégralement le règlement du dossier. Toutefois, sauf à restructurer la dette des structures de défaisance afin de faire coïncider à nouveau les échéances entre la garantie et les prêts, cette solution empêcherait la titrisation ultérieure des dettes et poserait très certainement un problème de "cookage" des dettes, actuellement, "cookées" à zéro, dans la mesure où elles bénéficient de la garantie de l'Etat.

Pour des raisons évidentes tenant au fait que l'opération de défaisance touche quasiment à sa fin, la transformation de la SNC Bâticrédit Finance & Cie en Établissement public, sur le modèle de la transformation de la Société de participation banque industrie (SPBI) en Etablissement public de financement et de restructuration, au conseil d'administration duquel le Parlement pourrait décider de mandater un ou plusieurs de ses membres, n'aurait pas de sens. Au demeurant, il n'est pas sûr du reste que la défaisance du Crédit Lyonnais ou celle du comptoir des entrepreneurs constituent des modèles à suivre.

Imposer au Gouvernement de rendre compte annuellement est une précaution utile pour l'avenir, mais qui, dans le cas présent n'apporte rien à la solution du problème.

Reste alors à envisager le refus de la garantie. Quelles en seraient les conséquences ?

Si le Parlement n'acceptait pas en définitive d'accorder au ministre de l'économie et des finances de donner la garantie de l'Etat, garantie qui est déjà donnée pour l'instant, les comptes du GAN SC, arrêtés pour 1996 seraient à refaire.

Il est évident que les commissaires aux comptes du groupe n'accepteraient pas de les refaire dans les mêmes conditions et qu'il faudrait constater une perte de 9 milliards dans les comptes de l'UIC. Cette perte conduirait la Banque de France, se prévalant des dispositions de l'article 52 de la loi bancaire, à demander immédiatement à l'actionnaire de référence de l'UIC, en l'occurrence le GAN SC, de recapitaliser sa filiale.

Par ailleurs le CIC serait également en difficulté puisqu'il devrait constater dans ses livres une perte de 9 milliards à raison des créances qu'il détient sur l'UIC soit directement, soit indirectement. Ce provisionnement serait certes possible, puisque le CIC possède 15 milliards de fonds propres. Mais il conduirait à ne plus respecter les ratios prudentiels et, là encore, la Banque de France demanderait à GAN SC de recapitaliser sa filiale. Le GAN SC étant incapable de recapitaliser à hauteur de cette somme, il se tournerait alors vers l'État.

Le GAN SC ne pouvant faire face seul à cette demande se tournerait alors à nouveau vers l'État. Celui-ci pourrait accorder une recapitalisation, dans la limite de l'autorisation budgétaire accordée pour 1998, ce qui lui permettrait de s'exonérer de l'autorisation parlementaire, mais le contraindrait à se priver de la faculté d'étaler les pertes dans le temps.

Si par extraordinaire, le Gouvernement décidait de ne pas recapitaliser, l'UIC entrerait alors en liquidation judiciaire. Sa cession, ainsi que celle du CIC seraient remises en cause. Enfin, la possibilité de titriser ou de monétiser la dette restante de l'UIC disparaîtrait. Il se produirait vraisemblablement un effet domino sur l'ensemble des sociétés du groupe et qui conduiraient à leur liquidation successive.

Quelles seraient l'impact de la liquidation du CIC et de l'UIC à la fois en termes budgétaires pour l'État et en termes de sécurité pour notre système financier.

En termes budgétaires, l'État n'aurait pas à débourser les 10,9 milliards de francs destinés à solder l'opération. Il récupérerait sans doute quelque chose de la liquidation de l'ensemble du groupe GAN SC, mais certainement pas autant que pourraient lui en rapporter la privatisation de chacune des sociétés du groupe. A cet égard, rappelons que le CIC est comptabilisé à 15 milliards de francs dans les livres du GAN, même si l'on sait que sa valeur réelle est certainement inférieure à ce chiffre. Quant à l'UIC, sa valeur est très difficile à évaluer. Pour ce qui est de GAN SA, l'exercice doit être plus facile à réaliser.

Cependant l'État perdrait les 9,17 milliards de francs qu'il a consenti à apporter à la recapitalisation d'octobre dernier. Si l'option liquidative avait été choisie, c'est avant cette opération qu'elle aurait dû jouer.

En termes financiers, force est de constater que l'État léserait gravement la confiance des épargnants, petits actionnaires, qu'il a convaincu d'investir dans l'augmentation de capital d'octobre 1997, sur la base de comptes arrêtés en tenant compte de son engagement.

Mais la vraie question est de savoir si la liquidation du GAN SC serait de nature à faire peser un risque systémique sur l'ensemble du système financier français. Cette question n'est pas facile à trancher pour l'UIC. S'agissant du CIC celui-ci détient 193 milliards de francs de lignes de crédit interbancaires. Seules les lignes émises au jour le jour ou à très brève échéance, seraient de nature à engendrer un risque systémique. Or votre rapporteur ne connaît pas la part de ces lignes dans le total. Si l'on suppose néanmoins, pour les besoins de la démonstration qu'elles sont de l'ordre de 50 %, ce qui constitue vraisemblablement une limite très large, ces lignes de crédit représenteraient environ 90 milliards de francs. Est-ce que la Banque de France serait en mesure de jouer son rôle de prêteur en dernier ressort, pour un sinistre de cette ampleur ?

En définitive, l'examen de cet article dépend de la réponse apportée à deux questions :

1. Est-ce que le choix de la recapitalisation/garantie par rapport à celui de la liquidation est bien le meilleur choix patrimonial pour l'État ?

Il convient du reste de distinguer :

- avant que le plan ne soit mis en oeuvre ?

- maintenant que la recapitalisation a déjà été effectuée ?

2. Est-ce que le choix de la liquidation entraînerait un risque systémique pour le système bancaire français ?


Dans le bref laps de temps qui lui a été imparti pour examiner le projet de loi de finances rectificative, votre rapporteur général n'a pas été en mesure d'apporter des réponses à ces deux questions.

Pour cette raison, la commission n'a pu se prononcer et sa décision a été réservée.

Votre Rapporteur général tient néanmoins à faire observer, dans la droite ligne des recommandations déjà effectuées par la Commission des finances du Sénat dans le rapport d'information d'octobre 1996 sur la situation et les perspectives du système bancaire français 35(*), que :

- la recapitalisation systématique des établissements bancaires publics défaillants, sans que cette recapitalisation prenne en compte la viabilité de l'établissement, constitue moins une solution qu'une partie du problème de notre système bancaire pris dans sa globalité ;

- il est urgent de faire aboutir une réforme de notre système de prévention et de traitement des crises bancaires, qui pour l'instant, en reposant de façon quasi-exclusive sur une application contra-legem de l'article 52 de la loi bancaire, contribue à aggraver la situation de notre système bancaire et à le rendre vulnérable à des acquisitions étrangères ;

- la menace du risque systémique ne doit plus être brandie à chaque traitement d'un dossier bancaire. D'une part, on observe que des sinistres d'une ampleur comparable voire supérieure ont eu lieu en Angleterre (Barings), en Espagne (Banesto), au Japon (Yamaïchi) sans que ne se réalise de risque systémique. D'autre part, il conviendrait de se souvenir, qu'en France aussi, la banque centrale est le prêteur en dernier ressort et d'arrêter de faire jouer aux contribuables un rôle qui n'est pas le leur.

Décision de la commission : votre commission a réservé sa décision quant à l'examen de l'article 32, afin d'obtenir des éléments d'information, d'une part, sur la justesse du choix patrimonial effectué par l'État, et, d'autre part, sur la réalité et l'ampleur du risque systémique.

ARTICLE 33

Octroi de la garantie de l'Etat aux missions confiées à Natexis S.A.

Commentaire : le présent article effectue deux opérations. Il propose d'accorder la garantie de l'Etat aux procédures publiques confiées à Natexis S.A., établissement issu de l'absorption de la Banque française du commerce extérieur (BFCE) par le Crédit national. Il crée dans le bilan de Natexis un patrimoine d'affectation, relatif à ces procédures publiques et sur lequel l'Etat aura un droit spécifique en contrepartie de sa garantie. Il s'agit d'une version complétée de l'article 17 de l'ancien projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 2 avril 1997.

Natexis S.A. est l'établissement de crédit issu de l'absorption de la Banque française du commerce extérieur (BFCE) par le Crédit national. Tous deux établissements privés, ces derniers s'étaient vu confier de nombreuses procédures publiques garanties par l'Etat, dont Natexis reprend celles qui sont toujours en fonctionnement.

Le présent article relève donc du toilettage juridique, et non de l'innovation. Il a pour but d'assurer une saine gestion des intérêts de l'Etat dans les activités de Natexis. En particulier, il n'accorde pas sa garantie à Natexis elle-même, mais à un certain nombre (12 au total) de procédures bien identifiées 36(*) qui pourront être déléguées à des filiales. Et il oblige la banque à isoler de façon nette les comptes relatifs à ces procédures.

I. PRESENTATION RAPIDE DU GROUPE NATEXIS S.A.

En janvier 1996, le Crédit national a pris le contrôle de la BFCE dans le cadre d'une procédure de privatisation consistant en une cession des participations détenues, non pas directement par l'Etat, mais par les Assurances générales de France, le consortium de réalisation (CDR) et la Caisse des dépôts et consignations.

Le Crédit national, qui a toujours été un établissement de crédit à capitaux privés, était spécialisé dans le financement des moyennes et grandes entreprises. Il gérait pour le compte de l'Etat un grand nombre de procédures publiques.

La BFCE était, quant à elle, l'établissement de crédit public spécialisé dans le financement de l'exportation, s'adressant sur ce créneau au même type de clientèle que le Crédit national.

Les actionnaires des deux entreprises ont décidé de la fusion le 23 juin 1997, avec effet rétroactif au 1er janvier 1998.

Natexis S.A. est actuellement en voie d'intégration au groupe des banques populaires, qui détient aujourd'hui 23,35 % de son capital.

II. LES CONSÉQUENCES DU TRANSFERT À NATEXIS DES MISSIONS PUBLIQUES DE LA BFCE ET DU CRÉDIT NATIONAL

Le présent article effectue deux opérations symétriques, qui s'accompagnent d'un léger toilettage :

- l'octroi de la garantie de l'Etat aux procédures déjà garanties par l'Etat lorsqu'elles étaient exercées séparément par la BFCE et le Crédit national ;

- la création d'un patrimoine d'affectation au sein du bilan de Natexis pour isoler les actifs relatifs aux procédures publiques. L'Etat aurait un droit spécifique sur ces actifs.

A. L'OCTROI DE LA GARANTIE DE L'ETAT À DES MISSIONS DÉFINIES

Les paragraphes I et II du présent article ont pour objet de confier à Natexis S.A. douze procédures publiques auparavant confiées séparément à la BFCE et au Crédit national, et d'autoriser le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'Etat à ces procédures. Ce dernier aurait également le pouvoir de mettre fin aux missions publiques de Natexis S.A. pour un motif d'intérêt général ou en raison de l'inexécution desdites missions. Ce dispositif s'inspire des garanties accordées à la compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE) et reprend le fond d'une quinzaine de textes législatifs votés entre 1946 et 1981.

Le paragraphe I prévoit les dispositions permettant de confier à Natexis SA, ou toute autre société qu'elle contrôle 37(*), la gestion des procédures encore actives ainsi que la gestion de l'encours des procédures aujourd'hui en extinction qui étaient précédemment assurées par le Crédit national et la BFCE. La gestion de ces procédures est confiée à Natexis SA, ou toute société qu'elle contrôle, pour une durée de 5 ans qui pourra être prorogée. Durant cette période, l'Etat pourra, le cas échéant, mettre un terme à ces missions si certains événements de nature à remettre en cause la bonne gestion de ces procédures par le groupe Natexis intervenaient, tels que notamment un changement de contrôle ou des difficultés de Natexis SA.

La BFCE gérait des procédures publiques reposant sur la garantie de l'Etat accordée nominativement à cette société. Pour permettre la poursuite de ces opérations, le paragraphe II prévoit d'accorder la garantie de l'Etat à Natexis SA, ou à une de ses filiales, pour les opérations de stabilisation des taux d'intérêt de crédit à l'exportation, le financement d'accords de réaménagement de dettes conclus entre la France et des Etats étrangers et les émissions d'emprunts pour le refinancement de cette activité. Il est également nécessaire de prévoir le maintien, à titre transitoire, de la garantie de l'Etat pour les opérations antérieurement engagées au titre du financement de la part long terme de crédits à l'exportation, en application de la loi du 30 décembre 1965. Le maintien de la garantie de l'Etat est aussi nécessaire pour le refinancement éventuel des encours de crédit concernés, jusqu'à leur complet épuisement.


Les douze procédures publiques confiées à Natexis

Le Crédit national et la BFCE s'étaient vu confier par l'Etat, la charge de gérer un certain nombre de missions qui constituent des éléments essentiels du dispositif français de soutien public au développement et au financement des exportations. Certaines procédures sont financées sur des ressources de l'Etat (par exemple les prêts et dons à des Etats étrangers), d'autres sur des ressources propres, mais dans la plupart des cas avec la garantie de l'Etat, une troisième catégorie (comme la stabilisation de taux) étant gérée à l'équilibre.

1. La gestion de la stabilisation des taux d'intérêt de crédits à l'exportation

Pour l'essentiel, les procédures de soutien de taux auparavant gérées par la BFCE pour le compte de l'Etat ne consistent plus qu'à stabiliser des crédits à l'exportation à taux fixe, à des niveaux proches des taux de marché, en garantissant les banques contre une augmentation de leurs coûts de refinancement.

Ce mécanisme de stabilisation joue dans les deux sens : compensation des pertes de la banque créditrice lorsque son coût de refinancement, marge incluse, dépasse le taux du crédit à l'exportation ; inversement, récupération des gains réalisés par la banque créditrice lorsque son coût de refinancement, marge incluse, est inférieur au taux du crédit à l'exportation.

Dans ce cadre, la BFCE intervenait pour le compte et avec la garantie de l'Etat : cette garantie résulte de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1965 du 30 décembre 1965 et des articles 3 à 5 de la loi de finances rectificative pour 1960 du 13 août 1960.

La BFCE calculait trimestriellement les sommes dues à l'Etat ou aux banques au titre de l'écart constaté entre les taux prêteurs ou emprunteurs.

L'encours des crédits stabilisés s'élevait à 81 milliards de francs au 31 décembre 1996.

2. La gestion d'accords de réaménagement de dettes conclus entre la France et des Etats étrangers

Dans le cadre des accords de consolidation de dettes conclus en Club de Paris avec certains pays étrangers, il pouvait être demandé à la BFCE, pour des raisons essentiellement budgétaires, de refinancer par l'emprunt les créances impayées.

Ces emprunts obligataires bénéficient de la garantie de l'Etat, en vertu de l'article 30 de la loi de finances rectificative pour 1981 du 3 août 1981 tel que modifié par l'article 58 de la loi de finances rectificative pour 1989 du 29 décembre 1989.

L'encours de la procédure était de 8,7 milliards de francs au 30 juin 1997.

3. La gestion de prêts du Trésor aux Etats étrangers et aux entreprises et services publics ayant obtenu la garantie de leur gouvernement ou de leur banque centrale

Chargé de verser les montants accordés et d'encaisser les remboursements, le Crédit national agissait en qualité de mandataire, rémunéré par l'Etat.

L'encours de la procédure était de 44,1 milliards de francs au 30 juin 1997.

4. La gestion de dons du Trésor destinés à des opérations d'aide extérieure

Le Crédit national intervenait également comme mandataire de l'Etat pour les dons du Trésor.

L'encours cumulé de cette procédure depuis son origine est de 4,7 milliards de francs.

5. La gestion de l'indemnisation au titre des réparations des dommages de guerre

Cette mission remonte à l'origine du Crédit national, en 1919, ainsi qu'aux lendemains de la seconde guerre mondiale.

Le Crédit national était chargé, pour le compte de l'Etat et de la Caisse autonome de reconstruction, de la gestion des titres nominatifs émis par cette dernière. La procédure, financée sur les ressources de l'Etat, est en voie d'extinction. Il n'y a plus eu d'émission nouvelle depuis 1986. Les titres encore en circulation pourront être présentés au remboursement jusqu'en 2025. L'encours était de 13 millions de francs au 31 décembre 1996.

6. La gestion d'avances remboursables consenties en application de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963 (no 63-1293 du 21 décembre 1963) modifié par l'article 90 de la loi no 67-1114 du 21 décembre 1967

L'Etat avait confié au Crédit national la gestion d'avances, remboursables en cas de succès. Ces avances sont accordées à des entreprises aéronautiques afin de les aider à financer le lancement de certains matériels.

Au 31 décembre 1996, l'encours au titre de cette procédure, qui est toujours en vigueur, s'élevait à 905,4 millions de francs.

Cette procédure est financée sur ressources de l'Etat.

7. La gestion de prêts consentis au titre du compte "Prêts du fonds de développement économique et social"

Dans le cadre des programmes de modernisation et d'équipement, l'Etat pouvait confier au Crédit national (ainsi qu'à d'autres organismes) l'octroi de prêts à des établissements, à des entreprises ou à des collectivités qui réalisent des projets d'équipement en accord avec les objectifs prévus dans ces plans ou liés à la mise en oeuvre d'actions spécifiques, notamment en matière de productivité, d'action régionale, de conversion et de décentralisation.

Le décret 60-703 du 15 juillet 1960 distingue deux types de prêts : ceux consentis par le Crédit national à ses propres risques et ceux consentis par le Crédit national pour le compte et au risque de l'Etat.

Cette dernière procédure, financée sur ressources Etat, est toujours en vigueur. Son encours s'élevait à 933 millions de francs au 31 décembre 1996. En moyenne, une ou deux opérations sont engagées chaque année.

La procédure des prêts consentis par le Crédit national à ses propres risques n'est plus en vigueur. Elle était financée sur ressources de l'Etat. Au 31/12/1996, son encours s'élevait à 43,2 millions de francs.

8. La gestion des garanties antérieurement accordées par la BFCE aux investissements dans les Etats étrangers en application de l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1971 (no 71-1025 du 24 décembre 1971)

A partir de 1972, l'Etat a confié à la BFCE la gestion des garanties accordées par le Trésor à des investissements réalisés par des entreprises françaises dans certains pays étrangers. Cette mission a été transférée à la COFACE en mai 1992, la mission de la BFCE se limitant depuis lors à la gestion des garanties consenties avant cette date.

La procédure de garantie des investissements est une procédure équilibrée par l'Etat. Au 30 juin 1997, l'assiette garantie s'élevait à 3,4 milliards de francs.

9. La gestion des opérations antérieurement engagées par la BFCE en application de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1965 (no 65-1154 du 30 décembre 1965)

A partir de 1971, la BFCE a été chargée par l'Etat de participer au financement de la part long terme de crédits-exports (pour les échéances supérieures à 7 ans). Il s'agit d'une procédure financée par la BFCE sur ses ressources propres. L'avenant no 5 à la convention du 26 avril 1977 a mis un terme officiel à cette procédure, de sorte que depuis cette date aucune nouvelle avance de fonds ne peut être octroyée à ce titre, à l'exception d'avances se rapportant à des crédits consentis avant 1989 et pour lesquels des tirages peuvent encore être effectués.

Au 30 mai 1997, l'encours au titre de cette procédure s'élevait à 20 milliards de francs et le montant des fonds encore susceptibles d'être tirés à raison de crédits octroyés antérieurement à 1989 s'élevait à environ 1,6 milliard de francs.

10. La gestion des opérations antérieurement engagées par la Caisse française de développement industriel

La Caisse française de développement industriel (CFDI), ex-filiale du Crédit national, a été constituée en 1983 pour l'octroi de prêts liés au plan de modernisation et d'équipement. L'activité de la CFDI, désormais filiale de Natexis Banque, consiste aujourd'hui uniquement en la gestion des opérations initiées par le passé.

L'encours au titre de cette procédure, qui est financée par la CFDI sur ressources propres, s'élevait à environ 6,1 milliards de francs au 30 juin 1997.

11. La gestion des opérations antérieurement engagées par le Crédit national au titre des prêts sur procédures spéciales en application de la convention passée entre l'Etat et le Crédit national en date du 22 décembre 1981.

Cette procédure visait des opérations d'emprunts et de prêts réalisées par la Crédit national sur des "procédures spéciales", dont les modalités de mise en oeuvre dépendaient étroitement de l'Etat. En pratique, cette procédure concernait les financements consentis dans les domaines de l'export, du soutien à l'emploi et des économies d'énergie.

La procédure du fonds spécial de financement n'est aujourd'hui plus en vigueur. Elle était financée par le Crédit national sur ses ressources propres.

12. La gestion des opérations antérieurement engagées par le Crédit national au titre des prêts bonifiés aux PME en application de la convention passée avec l'Etat en date du 19 novembre 1986.

L'Etat avait confié au Crédit national (ainsi qu'à d'autres organismes) la gestion de la bonification des taux d'intérêts pour des prêts à des petites et moyennes entreprises : cette bonification, accordée par l'Etat, était, dans la plupart des cas, de 100 points sur le taux d'intérêt déterminé par le Crédit national.

Cette procédure a été financée par le Crédit national sur ressources propres, sans la garantie de l'Etat. L'encours des prêts bonifiés s'élevait à 636 millions de francs au 30 juin 1997.

(source : direction du Trésor)

Ainsi que l'indique la rédaction du paragraphe I, les missions n° 8 à 12 ne donnent plus lieu à des opérations nouvelles, mais consistent à gérer un encours en voie d'extinction.

B. LA CRÉATION D'UN PATRIMOINE D'AFFECTATION AU SEIN DU BILAN DE NATEXIS

Natexis S.A. est une société entièrement privée sur laquelle l'Etat ne détient pas de droit particulier.

Il est donc légitime qu'il souhaite, en cas de défaillance de l'entreprise, récupérer les sommes qui auront été confiées à l'établissement au titre de ses missions publiques.

C'est l'objet du paragraphe III.

Les actifs détenus par Natexis au titre des procédures publiques qui lui sont confiées ne sont à l'heure actuelle en aucune manière dissociés de ses actifs propres. Compte tenu du fait que Natexis est chargée de la gestion de procédures publiques, l'intérêt général et la protection des finances publiques conduisent à proposer qu'un enregistrement séparé permette de distinguer, pour les opérations en cours ou à venir, celles effectuées pour le compte de Natexis et celles effectuées pour le compte de l'Etat. Pour celles-ci, l'Etat se voit reconnaître un droit spécifique sur les actifs ainsi comptabilisés.

Le tableau suivant permet de se faire une idée des sommes en jeu.

Procédure

Encours

Stabilisation des taux d'intérêts de crédits
à l'exportation

Encours stabilisé : 81 MdsF au 31.12.96

Accords de réaménagement de dettes

8,7 MdsF au 30.06.97

Prêts du Trésor

44,1 MdsF au 30.06.97

Indemnisation au titre des dommages de guerre

13 MF au 31.12.96

Avances remboursables consenties au titre de l'article 90

905 MF au 31.12.96

Prêts du Fonds de développement économique et social

976 MF au 31.12.96

Garantie des investissements

assiette garantie : 3,4 MdsF au 30.06.97

Part long terme des crédits exports

20 MdsF au 30.06.97

CFDI

6,1 MdsF au 30.06.97

Prêts sur procédures spéciales (FSF)

1 MdF au 30.06.97

Prêts bonifiés aux PME

Encours bonifié : 636 MF au 30.06.97

Les dispositions finales du présent article sont de coordination :


· 
Le paragraphe IV tire les conséquences de ce que les dispositions législatives relatives à la BFCE et au Crédit national sont souvent anciennes. Or, ces procédures ont été modifiées depuis lors et certaines sont devenues caduques. L'actualisation de ces dispositions, telle qu'elle figure au paragraphe I, permet l'abrogation des dispositions anciennes.


· 
Le paragraphe V balaie les nombreuses dispositions législatives et réglementaires qui visent nominativement le Crédit national ou la Banque française du commerce extérieur. Il a pour objet de substituer à ces noms Natexis SA ou toute société qu'elle contrôle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34

Répartition de la dotation générale de décentralisation

Commentaire : cet article a pour objet de valider pour le passé et de confirmer pour l'avenir les modalités de calcul de la compensation financière liée aux transferts de compétence.

Reprenant très exactement les termes de l'article 9 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier déposé, le 2 avril 1997, sur le Bureau de l'Assemblée nationale par le précédent Gouvernement, cet article prévoit de valider les modalités de calcul de l'ajustement opéré sur le montant de la fiscalité transférée, lorsque ce montant excède les accroissements de charges liés aux transferts de compétences à l'occasion de la décentralisation.

I. L'ÉCRETEMENT DES DEPARTEMENTS "SURFISCALISES" : RAPPEL DES REGLES

Il convient à cet égard de rappeler que les lois de décentralisation ont posé le principe du droit à compensation financière des accroissements de charge résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités locales. Les dispositions qui régissent ce principe se trouvent maintenant codifiées aux articles L. 1614-1 à L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. Elles prévoient le caractère "concomitant" du transfert de ressources et du transfert de compétences et indiquent que ces ressources évoluent chaque année comme la dotation globale de fonctionnement.

Pour la mise en oeuvre de ce principe, l'article 1614-4 du code général des collectivités territoriales précise que cette compensation s'effectue par le transfert d'impôts d'Etat et par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation. Pour certains départements cependant, le produit des impôts affectés à la compensation des compétences transférées est supérieur au montant des charges qui résultent de ce transfert. Dans ce cas, l'article 1614-4 du code général des collectivités territoriales dispose qu'il est procédé aux "ajustements nécessaires".

Les 19 départements pour lesquels existe un surplus de fiscalité transférée sont -improprement- dits "surfiscalisés" et font donc l'objet d'un "écrêtement" de cet excédent de fiscalité. Le produit de cet écrêtement, qui devrait s'élever à 3,183 milliards de francs en 1997, est ensuite reversé aux 81 autres départements.

Le tableau ci-dessous présente pour les 19 départements "surfiscalisés", le montant de cet "écrêtement".



En application de la loi de finances pour 1992, ces sommes faisaient l'objet d'une inscription, en qualité de provision, d'un milliard de francs en loi de finances initiale. Le solde, soit plus de 2 milliards de francs, étant, pour sa part, inscrit dans la loi de finances rectificative de fin d'année. Les départements ne recevaient donc les sommes correspondant au dernier trimestre de l'année qu'au début de l'année suivante.

Les modalités de versement de ces sommes ont été modifiées l'article 31 de la loi de finances pour 1997 qui prévoit la création d'un fonds de compensation de la fiscalité transférée disposant en ressources du produit de l'écrêtement effectué sur les départements "surfiscalisés".

Ainsi, les versements prévus à ce titre en faveur des départements qui bénéficient de la dotation globale de décentralisation, sont effectués de façon régulière tout au long de l'année. Il en résulte, pour ces départements, un avantage de trésorerie par rapport à la situation précédente, où ces derniers devaient attendre le début de l'année suivante pour percevoir les sommes correspondant au dernier trimestre de l'année en cours.

II. LA VALIDATION DU MODE DE CALCUL DE L'ECRÊTEMENT

La validation des modalités de calcul de cet écrêtement par le présent article intervient à la suite de deux jugements du tribunal administratif de Paris rendus à la suite des recours du département de Paris (seul département à avoir introduit un contentieux à ce sujet) en date respectivement du 29 janvier 1992 et du 9 février 1996. Ces jugements ont contesté l'interprétation réglementaire de la date à partir desquelles les règles d'indexation trouvaient à s'appliquer. Le pouvoir réglementaire avait en effet interprété les mots "à la date du transfert" comme autorisant une indexation du solde dès l'année du transfert, ce qu'avait approuvé la commission consultative d'évaluation des charges.

Favorable aux départements qui bénéficient de la DGD (ceux pour lesquels la fiscalité transférée ne couvre pas la totalité des accroissements de charges), cette interprétation a, de fait, pénalisé les départements "surfiscalisés".

Ainsi, les trois arrêtés fixant le montant de l'écrêtement pour 1984, 1985 et 1986 ont été annulés, en tant qu'ils concernaient le département de Paris, au motif de la méconnaissance des dispositions du troisième alinéa de l'article 95 de la loi du 7 janvier 1983, actuellement codifiées à l'article 1614-4 du code général des collectivités territoriales. En procédant au calcul de la base d'ajustement 1984 par projection et actualisation des chiffres de l'année 1983, le pouvoir réglementaire alors que le législateur avait prévu que cette base d'ajustement est "déterminée en fonction des charges réelles, précisément comptabilisées, qui résultent directement du transfert de compétences et des produits des impôts affectés à la compensation calculés par application des taux en vigueur à la date du transfert à l'assiette desdits impôts pour l'exercice en cause"(extrait des jugements du tribunal administratif de Paris).

L'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que les ressources destinées à compenser les accroissements nets de charges résultant des transferts de compétence "sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées et évoluent chaque année comme la dotation globale de fonctionnement".

Le premier paragraphe du présent article précise en conséquence que l'indexation des ressources transférées sur la DGF s'applique "dès la première année" du transfert.

Le deuxième paragraphe du présent article opère la même adjonction au quatrième alinéa de l'article L.1614-4 du même code en tant qu'il concerne l'ajustement opéré sur le produit de la fiscalité transférée reçue par les départements "surfiscalisés".

Le présent article valide donc l'interprétation administrative tout en excluant explicitement de la validation les décisions de justice passées en force de chose jugée. Le versement au département de Paris de 72 millions de francs, à la suite de ces jugements pour 1984, 1985 et 1986, n'est donc pas remis en cause. Cependant les instances engagées à ce titre pour les années ultérieures se trouveront suspendues par l'adoption du présent article.

A cet égard, il convient de noter que cette solution évite que soit mis en cause la sécurité financière des autres départements bénéficiaires de la DGD. En effet, si l'Etat tirait toutes les conséquences des jugements du Tribunal administratif de Paris, cela conduirait à constater que l'indexation du solde dès la première année du transfert de compétences a permis à de nombreux départements de bénéficier de sommes indues. D'après les informations dont dispose votre rapporteur général, ce bénéfice indu s'élèverait à près de 12 milliards de francs dont, compte tenu de la déchéance quadriennale, près de 5 milliards pourraient être, théoriquement, soustraits aux budgets des collectivités concernées.

Votre rapporteur général tient à souligner qu'en tout état de cause, une telle "récupération" ne saurait être exigée de ces collectivités.

S'agissant de la validation proposée, il convient de noter que, par le présent article, il convient de rappeler que son troisième paragraphe ne valide que les arrêtés et décisions relatifs à la DGD et à l'ajustement opéré surles départements "surfiscalisés", à l'exclusion des décisions passées en force de chose jugée.

Votre commission des finances réitère néanmoins ses plus expresses réserves sur le recours répété à des validations législatives.

Elle note qu'en l'espèce, l'Etat n'a pas fait appel devant le Conseil d'Etat de ces jugements du tribunal administratif de Paris.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35

Maintien du prélèvement en faveur des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle en cas de restructuration des établissements antérieurement écrêtés.

Commentaire : Cet article a pour objet d'éviter que certaines opérations de restructuration, effectuées par des entreprises, n'entraînent une perte de ressources pour les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.

La péréquation départementale de la taxe professionnelle a été instituée à compter de 1976, afin d'atténuer au plan local les disparités de richesses fiscales.

Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle sont alimentés par les cotisations des établissements qualifiés "d'exceptionnels", c'est à dire ceux dont les bases d'imposition divisées par le nombre d'habitants de la commune d'implantation, excèdent deux fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant constatée au niveau national.

A la suite du constat que certains établissements procèdent à des restructurations internes pour diviser leurs bases entre plusieurs établissements, de nombreuses démarches ont eu pour objet de prévoir que ces établissements soient réputés constituer un seul établissement au regard du droit fiscal. A l'occasion de la discussion des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 1998, le Sénat avait en effet eu à connaître, à nouveau, de ce sujet au travers d'amendements déposés par M. Charles Revet.

Donnant l'avis du Gouvernement sur ces amendements, le secrétaire d'Etat au budget avait annoncé devant le Sénat qu'une disposition mesurée figurerait dans le présent projet de loi de finance rectificative. Tel est l'objet du présent article.

Avant d'analyser le dispositif proposé, il convient de rappeler que l'écrêtement est pratiqué établissement par établissement, cette notion étant entendue comme visant l'ensemble des installations utilisées par un assujetti dans une même commune, qu'elles soient établies dans un même endroit ou qu'elles soient affectées à des activités connexes ou complémentaires.

Cette définition connaît toutefois une dérogation pour certains établissements exceptionnels comme les centrales nucléaires pour lesquelles chaque tranche constitue un établissement.

L'objet du présent article consiste donc à éviter que des opérations de restructuration d'établissements exceptionnels n'entraînent une perte de ressources dommageable pour les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.

A cette fin, le présent article prévoit d'insérer un nouveau paragraphe I sexies au sein de l'article 1648 A du code général des impôts.

En application de cette disposition, le calcul de l'écrêtement réalisé au profit des fonds départementaux de la taxe professionnelle résultera du cumul des bases d'imposition de l'ensemble des installations utilisées par une entreprise dans une même commune et des bases d'imposition des établissements imposables dans la même commune, relevant de plusieurs entreprises contrôlées en droit, directement ou indirectement par une même personne.

A cet égard il convient de préciser que la mesure proposée ne s'appliquera qu'aux restructurations impliquant plusieurs entreprises déjà existantes (opérations d'apport, ou de mise à disposition de biens) ou consistant en une scission d'entreprise.

Cette mesure s'applique, d'une part, au prélèvement effectué sur la taxe professionnelle des communes, et d'autre part, à celui opéré sur la taxe professionnelle des groupements de communes. Elle prendrait effet à compter de l'écrêtement effectué en 1998 et concernerait les opérations de restructuration intervenues après le 31 décembre 1995.

Votre commission des finances considère pertinentes les précisions apportées en vue d'éviter que cette nouvelle définition porte atteinte à des opérations industrielles telles que les diversifications d'activités. Ainsi, le cumul des bases d'imposition n'est applicable que si l'activité des établissements relevant de plusieurs entreprises contrôlées par une même personne "consiste en la poursuite exclusive d'une ou plusieurs activités précédemment exercées dans l'établissement d'origine."

En outre, le présent article prévoit que le cumul des bases est interrompu lorsqu'au 1er janvier d'une année, les conditions relatives à l'activité et au contrôle ne seront plus remplies.

Enfin, des précisions sont apportées au sujet des unités de production d'énergie ou de traitement des combustibles : d'une part, celles-ci sont considérées comme un établissement pour la répartition de la fraction de l'écrêtement attribuée par le fonds départemental de péréquation aux communes situées à proximité de l'établissement concerné et, d'autre part, il est prévu que ces unités ne sont pas concernées par la nouvelle définition de l'établissement au sens du présent article.

Au total, votre commission des finances considère que cette disposition ne constitue pas un prélèvement nouveau, puisqu'elle ne doit viser que des établissements précédemment écrêtés, mais une adaptation du droit destinée à éviter que les ressources des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ne se trouvent menacées du seul fait de l'adapation des structures juridiques d'un établissement.

Elle note, en outre, que la définition des opérations de restructuration visées semble opératoire et qu'elle ne devrait pas entraîner un accroissement important des formalités exigées.

Enfin, elle estime que la rédaction retenue pour ce dispositif ne devrait pas avoir d'incidence imprévue sur les ressources communales. En effet, jusqu'à la présente rédaction, un des obstacles à l'institution d'une telle mesure résidait dans l'effet que pouvait avoir pour le budget de certaines communes la "transformation" en "établissement exceptionnel", du fait d'un changement de définition, d'établissements qui n'étaient pas précédemment concernés par cet écrêtement. Dans un tel cas, en effet, un établissement dont la totalité de la cotisation de taxe professionnelle bénéficiait auparavant à une commune aurait pu voir ses bases écrêtées au profit du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle.

Or, le présent article ne doit s'appliquer qu'à des établissements précédemment écrêtés.

Décision de la commission : votre commission d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36

Dispositions relatives à la participation de la France aux
nouveaux accords d'emprunt du FMI

Commentaire : cet article nouveau, qui reprend en fait les dispositions de l'article 6 du projet de loi, a pour objet d'autoriser la France à participer aux nouveaux accords d'emprunt du fonds monétaire international conclus en janvier 1997, et d'en tirer les conséquences législatives.

Une des fonctions essentielles du Fonds monétaire international est de mettre à la disposition des pays en difficulté de balance des paiements les ressources nécessaires au financement de déséquilibres temporaires.

La fin du système des changes fixes à partir du 15 août 1971, le choc pétrolier de 1974, se sont accompagnés de profonds déséquilibres des paiements courants et, pour un certain nombre de pays, de crises financières aiguës, augmentant ainsi les besoins du Fonds monétaire en liquidités.

La liquidité du Fonds, c'est-à-dire l'importance des moyens financiers qu'il est susceptible de mobiliser pour venir en aide aux pays en difficulté, a sensiblement baissé. Le besoin de ressources complémentaires s'est révélé d'autant plus pressant que, structurellement, à partir des années 1970, le rapport des ressources normales du Fonds issues des quotes-parts au commerce mondial et, d'une façon générale, au déficit constaté des balances des paiements, a eu tendance à régresser.

I. ECONOMIE GENERALE DES NOUVEAUX ACCORDS D'EMPRUNT

Pour faire face à cette situation, le Fonds monétaire a, d'abord, poursuivi une politique d'augmentation périodique des quotes-parts. Une onzième révision des quotes-parts est en préparation et devrait être décidée l'année prochaine ; il a également mis sur pied des mécanismes d'approvisionnement spécifiques auprès des pays ayant une santé financière suffisante pour lui fournir les ressources nécessaires. Ainsi, très tôt, en 1962, ont été décidés, dans le cadre du groupe des dix, ce que l'on a appelé les Accords généraux d'emprunt. Ces accords ont été élargis en 1983 et portés à 17 milliards de DTS38(*).

Les Nouveaux Accords d'Emprunt -NAE- décidés par le conseil d'administration du Fonds monétaire international le 27 janvier 1997 ne remplacent pas les Accords Généraux d'Emprunt -AGE- qui restent valables à titre subsidiaire.

Ces nouveaux accords sont conformes à la volonté du groupe des 7, qui, au sommet de Lyon de juin 1996, avait invité le groupe des 10 et les pays ayant les capacités financières à soutenir le système monétaire international à concevoir un mécanisme de financement qui permettrait de doubler, le plus tôt possible, les ressources disponibles au titre des Accords Généraux d'Emprunt.

La France a toujours été favorable à la mise en place des nouveaux accords. Le lien avec les Accords Généraux d'Emprunt a toutefois suscité des divergences avec les pays asiatiques. Ces derniers souhaitaient que les Accords Généraux d'Emprunt soient fondus dans les Nouveaux Accords d'Emprunt, afin de donner plus de "visibilité politique" au nouvel instrument. En revanche, les pays du groupe des 10 souhaitaient conserver la possibilité d'avoir recours aux seuls Accords Généraux d'Emprunt.

Le compromis final a été le suivant : les Accords Généraux d'Emprunt seraient inclus dans les Nouveaux Accords d'Emprunt, tout en restant distincts ; les Nouveaux Accords d'Emprunt seraient l'instrument à utiliser en priorité, même si les membres du groupe des dix gardaient la possibilité exceptionnelle d'utiliser les Accords Généraux d'Emprunt de façon autonome. En conséquence de cette articulation des deux mécanismes, il a été convenu que le montant total des ressources mises à la disposition du Fonds monétaire international, qu'elles soient issues des Nouveaux Accords d'Emprunt ou des Accords Généraux d'Emprunt, ne pourra pas dépasser 34 milliards de DTS, soit le même montant que pour les Nouveaux Accords d'Emprunt seuls.

Les Nouveaux Accords d'Emprunt entreront en vigueur lorsqu'ils auront été approuvés par un nombre de participants potentiels représentant au moins 28,9 milliards de DTS (40 milliards de dollars) et parmi lesquels devront notamment figurer les 5 États membres ou institutions dont les contributions sont les plus élevées.

On note que la contribution des participants à l'accord a été initialement définie, en principe, sur la base des quotes-parts, qui sont, on le sait, calculées pour être représentatives de la puissance économique et financière des membres du Fonds monétaire international.39(*)

Il faut également souligner que ce nouveau mécanisme d'emprunt intervient à un moment où le Fonds a pu faire face aux crises récentes, qu'il s'agisse de la crise mexicaine ou de la crise asiatique, sans avoir besoin d'effectuer de nouveaux emprunts.

D'une part le fonds a contracté son dernier emprunt en 1986 auprès du Japon ; celui-ci a été remboursé en 1995. D'autre part, le Fonds n'a pas eu recours aux Accords généraux d'emprunt depuis 1978. Ainsi, peut-on remarquer que le FMI n'est actuellement plus endetté et finance ses opérations exclusivement sur des ressources internes.

II. PARTICIPATION DE LA FRANCE

La participation de la France aux nouveaux accords d'emprunt, soumise à approbation parlementaire par le présent article, se monte à 2,577 milliards de droits de tirages spéciaux, soit 20,3 milliards de francs.

La contribution française au titre des Accords généraux d'emprunt est maintenue à 1,7 milliard de droits de tirages spéciaux, c'est-à-dire au niveau auquel l'avait porté la loi n° 83-967 du 9 novembre 1983. Compte tenu du plafonnement global au niveau sus-indiqué de 2,577 milliards de DTS, la participation française au titre des deux accords, il a paru possible d'abroger l'article 2 de la loi susmentionnée du 9 novembre 1983, ce qui permet d'unifier la base juridique de la participation française au Fonds monétaire en la rattachant à la seule loi n° 45-138 du 26 décembre 1945.

La participation de la France est une ligne de crédit qui ne peut être activée qu'à la demande du directeur général du Fonds monétaire international, après consultation du conseil d'administration du fonds et des participants aux Nouveaux Accords d'Emprunt, suivant une procédure déjà en vigueur dans le cadre des Accords Généraux d'Emprunt. La France pourrait toujours, éventuellement, faire savoir au directeur général qu'elle ne peut répondre à son appel, en raison de la situation de sa balance des paiements ou de ses réserves.

En définitive, il est possible de souligner deux paradoxes :

- D'une part, on est amené à mettre en place des accords d'emprunt élargis, alors même que les accords actuels ne sont pas utilisés, cela s'explique en partie par la réticence du Fonds à utiliser un mécanisme ne dépendant pas directement de ses instances de décision.

- D'autre part, comme on l'a indiqué, les Nouveaux accords d'emprunt n'entreront en vigueur que lorsqu'ils auront été ratifiés par les 5 pays les plus importants contributeurs. A cet égard, il semble que le processus d'approbation en cours aux États-Unis soit actuellement bloqué par le Congrès, pour des raisons de politique générale tout à fait étrangères au bon fonctionnement du système monétaire international.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37

Transmission au Parlement des communications
de la Cour des comptes

Commentaire : adopté par l'Assemblée nationale sur l'initiative de M. Charles de Courson, cet article additionnel vise à rendre obligatoire la transmission aux présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat de toutes les communications de la Cour des comptes visées à l'article L. 135-1 du code des juridictions financières.

Le thème de la communication au Parlement des documents rédigés par les magistrats de la Cour des comptes fait l'objet de reprises constantes par le député Charles de Courson, depuis 1993. Un équilibre semblait avoir été trouvé en 1995. En effet, sur l'initiative de votre commission des finances, l'article L. 135-5 du code des juridictions financières avait été complété par la phrase suivante40(*) : "Toutefois, les communications de la Cour aux ministres, auxquelles il n'a pas été répondu sur le fond dans un délai de six mois, sot communiquées de droit aux commissions des finances du Parlement".

L'article voté par l'Assemblée nationale va beaucoup plus loin puisqu'il rend obligatoire la transmission de l'ensemble des communications visées à l'article L. 135-1, ainsi rédigé : "Les observations, les suggestions d'amélioration ou de réforme portant sur la gestion des services, organismes et entreprises visés aux articles L. 111-3 à L. 111-7 font l'objet de communications de la Cour des comptes aux ministres et aux autorités administratives compétentes dans les conditions fixées par voie réglementaire."

En adoptant cet article, l'Assemblée nationale fait resurgir les mêmes problèmes qu'en 1994 et 1995. Outre l'importance des documents en cause (1.200 référés, communications et lettres chaque année), qui ne pourraient -à l'évidence- tous être exploités, il convient de souligner -ce sont les termes mêmes de mon rapport sur le collectif 1995 :

"La commission des finances du Sénat a également craint des perturbations dans le bon fonctionnement de la Cour, en rappelant que, selon l'article L. 135-4 précité, avant publication ou communication au Parlement, les observations sont arrêtées après l'audition, à leur demande, des dirigeants des services ou organismes contrôlés et des personnes mises en cause.

En effet, de nombreuses observations comportent des mises en cause d'individus nominativement désignés. Il est permis de s'interroger sérieusement sur l'opportunité de saisir le Parlement de dossiers susceptibles de déboucher sur des procédures disciplinaires ou contentieuses.

Enfin, le Sénat, comme le premier président de la Cour des comptes lors de son audition devant l'Assemblée nationale, a souligné le risque d'effet pervers sur le contenu des observations : des comportements d'autocensure déboucheraient probablement sur l'élaboration de deux versions, l'une officielle, l'autre officieuse, des mêmes documents".

Le gouvernement, en 1995, pour des raisons qui lui appartiennent, s'était montré plus que réticent à l'encontre de l'amendement de votre commission des finances, pourtant en repli par rapport au dispositif retenu par l'Assemblée nationale41(*) :

"M. Yves Galland, ministre délégué. L'information des parlementaires par la Cour des comptes est déjà largement assurée ; je vous appelle les dispositifs qui assurent cette information.

Il s'agit, notamment, de l'assistance qu'en application de l'article 34 de la Constitution la Cour apporte au Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances.

Cette collaboration prend deux formes : c'est, d'une part, la déclaration générale de conformité par laquelle la Cour certifie l'exactitude matérielle du compte général de l'administration des finances ; c'est, d'autre part, le rapport de la Cour sur l'exécution de la loi de finances, qui accompagne cette déclaration de conformité.

Je n'insisterai pas sur les autres instruments d'information dont dispose le Parlement ; vous les connaissez.

J'appelle simplement votre attention, monsieur le rapporteur général, sur deux dispositions particulièrement importantes de l'article 10 de la loi du 22 juin 1967 relative à la Cour des comptes.

La première est la faculté donnée au premier président de la Cour des comptes de donner connaissance aux commissions des finances du Parlement des constatations et observations de la Cour.

La seconde disposition, c'est que les commissions des finances du Parlement ont la faculté de demander à la Cour de procéder à des enquêtes sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle.

Ce dispositif permet au Parlement d'obtenir de la Cour toutes les informations souhaitées pour assurer le contrôle sur la gestion des finances publiques. La transmission, en sus, des communications aux ministres auxquelles il n'aurait pas été répondu dans un délai de six mois ne constituerait donc pas un apport significatif au contrôle des finances publiques.

L'adoption de cet amendement aurait donc des conséquences dommageables pour le bon fonctionnement des pouvoirs publics, lesquelles m'amènent à vous en demander le retrait.

Bien souvent, les irrégularités ou simplement les dysfonctionnements dont la Cour fait part mettent en cause des services, voire des personnes nommément désignées parfois également, les réponses de ces services ou de ces personnes peuvent amener à modifier le sens des premières conclusions communiquées par la Cour.

Vous comprendrez donc que le gouvernement soit réticent à ce que soient communiqués au Parlement des documents qui ne représentent qu'un état provisoire du contrôle de la Cour, à un stade où le dialogue entre contrôleur et contrôlé ne s'est pas encore établi, alors même que des agents peuvent être mis en cause dans leur façon de servir.

Je crains que cela ne rende les rapports entre la Cour et les administrations plus complexes, moins directs et donc moins efficaces au regard de l'objectif d'amélioration de la gestion des fonds publics qui doit être recherché.

C'est la raison pour laquelle je m'interroge sur l'opportunité de cet amendement dont je souhaite le retrait".

Lors de la séance de l'Assemblée nationale du 3 décembre 1997, le gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée sur l'amendement de M. de Courson auquel la commission des finances avait donné un avis défavorable.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article pour examiner de façon approfondie l'ensemble des modalités qui permettraient une meilleure information du Parlement sur les travaux de la Cour des Comptes.

I. EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 11 décembre 1997 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur général, à l'examen du projet de loi n° 447 (AN - XIème législature) de finances rectificative pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale, en première lecture.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a tout d'abord souligné que les données figurant dans le projet de loi restaient des prévisions, et que le solde qui sera constaté en loi de règlement pourrait être différent de celui avancé aujourd'hui par le Gouvernement.

Il n'a pas exclu cette possibilité car, d'une part, le solde du compte d'affectation des produits des cessions de titres publics pourraient être excédentaire de 14,8 milliards de francs, ce montant compensant à lui seul les pertes de recettes fiscales attendues en 1997, et, d'autre part, les recettes fiscales pourraient être supérieures aux estimations du gouvernement.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a ensuite indiqué que les prévisions retenues par le Gouvernement le conduisaient à afficher un solde budgétaire, pour l'année 1997, de 270,7 milliards de francs, inférieur de 14,1 milliards de francs à celui voté en loi de finances initiale. Il a précisé que cette amélioration ne modifiait pas le niveau du déficit budgétaire en pourcentage du produit intérieur brut, qui s'établissait toujours à 3,1%. Le rapporteur général a expliqué cette curiosité par l'accroissement du déficit des comptes sociaux.

Puis le rapporteur général a précisé que l'amélioration du solde de l'Etat provenait de la réduction des dépenses, à hauteur de 3 milliards de francs, et surtout, de la forte augmentation de 24 milliards de francs des prélèvements obligatoires, résultant de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier en septembre 1997. Il a souligné que le choix de l'alourdissement de la fiscalité afin de réduire le déficit était contraire aux recommandations formulées par les auteurs de l'audit des finances publiques de juillet 1997.

En outre, M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que la gestion des comptes publics par le nouveau Gouvernement n'était pas satisfaisante. Non seulement, a-t-il souligné, le Gouvernement a choisi d'accroître la fiscalité plutôt que de réduire les dépenses, mais cet accroissement de 24 milliards de francs est très supérieur aux pertes de recettes qu'il est censé compenser, puisqu'elles sont estimées à 13,5 milliards de francs. Il a ainsi mis en évidence que l'alourdissement de la pression fiscale servait également à financer plus de 10 milliards de francs de dépenses nouvelles, rompant ainsi avec la politique de réduction de la dépense publique, qui constitue pourtant, à ses yeux, le seul moyen de parvenir à l'assainissement des finances publiques.

Le rapporteur général a indiqué que les dépenses nouvelles résultaient principalement du décret d'avance du 9 juillet 1997, avec 6,4 milliards de francs pour la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, 2 milliards de francs pour le démarrage des emplois-jeunes et 600 millions de francs pour la revalorisation du barème de l'aide personnelle au logement. Il a ajouté que le décret d'avance du 17 octobre 1997 consacrait 800 millions de francs au réemploi de tous les maîtres auxiliaires. S'agissant des dépenses inéluctables, il a précisé qu'elles s'élevaient à près de 19 milliards de francs, soit un montant très inférieur à celui de 27 à 30 milliards avancé par l'audit.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a annoncé que les économies réalisées pour financer une partie des dépenses nouvelles avaient été rendues possibles soit par la transformation en annulations des gels de crédits effectués par le précédent Gouvernement au mois de mars 1997, soit grâce aux économies de constatation, telle que la réduction de la charge de la dette liée à la baisse des taux d'intérêt, résultant de la gestion prudente des dernières années.

En conclusion, le rapporteur général a indiqué que l'audit du mois de juillet 1997 avait été très pessimiste en matière d'évolution des dépenses inéluctables, qui sont inférieures de près de 10 milliards de francs aux dépenses prévues, et d'annulations de crédits, qui sont supérieures de plus de 5 milliards de francs aux prévisions. Il a regretté que l'évolution des comptes publics ne soit pas maîtrisée et que l'accroissement de la fiscalité sur les entreprises serve pour moitié à compenser les déficits des régimes sociaux, et pour moitié à financer des dépenses nouvelles. Il a considéré qu'une gestion "normale" du budget de 1997 aurait permis d'éviter de renouer avec l'augmentation des dépenses publiques et avec un accroissement de la fiscalité qui pèse sur les entreprises.

Un large débat s'est alors ouvert. Tout en exposant son accord avec l'analyse du rapporteur général, M. Maurice Schumann a cependant tenu à faire part des vives réserves que lui inspire la pratique des gels de crédits. Il a considéré que, même si l'autorisation budgétaire votée par le Parlement ne constituait qu'un plafond de dépenses, les gels étaient contraires la dignité du Parlement.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a expliqué que le caractère de plus en plus aléatoire de l'évolution des recettes de l'Etat conduisait les gouvernements successifs à prendre des précautions afin de ne pas dégrader le solde en fin d'exercice. Il a ensuite formulé des propositions afin d'améliorer l'exécution du projet de loi de finances. Il a tout d'abord souhaité que l'Etat élabore ses prévisions de dépenses en fonction de ressources plus "certaines". Il a ensuite suggéré qu'une dotation pour dépenses imprévues soit inscrite dans la loi de finances.

M. Maurice Schumann a précisé qu'il contestait moins la pratique des gels que l'absence de consultation du Parlement avant leur intervention.

M. Jean-Philippe Lachenaud a jugé le rapport du rapporteur général sévère mais réaliste quant à la gestion des finances publiques depuis quelques mois. Il a souligné que le Gouvernement ne respectait ni les conclusions, ni l'esprit de l'audit réalisé au mois de juillet 1997.

S'agissant des gels de crédits, il a estimé que les gouvernements devaient tirer les conséquences des évolutions de recettes contraires aux prévisions. Il a rappelé que les économies et les redéploiements de crédits auxquels le Gouvernement avait procédé n'avaient été rendus possibles que grâce aux gels décidés par le Gouvernement précédent. Il s'est également étonné que le Gouvernement annonce une nouvelle modification de la fiscalité de l'épargne avant même le vote de la loi de finances pour 1998, qui comporte déjà des aménagements de cette fiscalité.

M. Christian Poncelet, président, a contesté la pratique qui consiste à geler dès le mois de janvier des crédits votés au mois de décembre de l'année précédente par le Parlement, car elle accrédite l'idée que les crédits soumis à l'approbation des assemblées ne sont pas évalués de manière sincère.

M. Yann Gaillard a rappelé plusieurs initiatives récentes et relatives aux notions de prévision et d'audit. Il a cité le débat d'orientation budgétaire, l'audit des finances publiques ainsi que la note de la direction du budget rendue publique au printemps 1997, et dont les conséquences politiques restent à évaluer. Il s'est demandé si un débat sur l'exécution budgétaire ne devrait pas être organisé chaque année, au printemps.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que le contenu des notes du ministère du budget relatives aux perspectives de l'évolution budgétaire, publiées chaque année à la même époque, et avec la même tonalité alarmiste, devrait faire l'objet d'une étude globale portant sur plusieurs années.

Mme Marie-Claude Beaudeau a estimé que l'amélioration du solde résultait tant des annulations de crédits que de l'augmentation de l'impôt sur les sociétés. Elle a souligné que la perspective de l'entrée dans l'euro n'était pas absente de l'esprit de la loi de finances rectificative.

M. Paul Loridant a également jugé que l'annonce d'une nouvelle modification de la fiscalité de l'épargne aurait du faire l'objet d'une information du Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances. Il a néanmoins considéré que certains amendements déposés par la minorité sénatoriale auraient dû faire penser à la majorité qu'une réforme était envisagée. Il a déploré que la stratégie retenue par la majorité sénatoriale, lors de la discussion du budget, ait empêché ce débat d'avoir lieu.

M. Michel Moreigne a exprimé son désaccord avec l'analyse du rapporteur général sur les hausses de prélèvements obligatoires décidées par la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier. Il a estimé que les informations connues à cette époque justifiaient ces mesures, qui étaient destinées à permettre à la France de participer à l'euro.

M. Alain Lambert, rapporteur général, est convenu qu'il fallait, pour approuver ou condamner une mesure, se replacer dans le contexte dans lequel elle avait été prise. Il a néanmoins précisé que la commission des finances du Sénat avait préconisé de réagir à une éventuelle dégradation de l'exécution du budget de 1997 en réduisant les dépenses publiques plutôt qu'en accroissant la fiscalité.

La commission a alors procédé à l'examen des articles du projet de loi de finances rectificative pour 1997.

La commission a tout d'abord adopté, sans modification, les articles 1, (exonération de la taxe sur les salaires des rémunérations versées dans le cadre des emplois-jeunes), 2 (reversement au budget général des excédents financiers du contrat Bali-Bravo), et 3, (instauration d'un prélèvement sur les réserves de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin en Yvelines).

A l'article 4 relatif à l'instauration d'un prélèvement de 2 milliards de francs sur le fonds de garantie de la Caisse de garantie du logement social (CGLS), M. Alain Lambert, rapporteur général, a tout d'abord présenté un amendement de suppression du second alinéa de cet article qui tend à prévoir en cas de difficulté éventuelle rencontrée par la Caisse de garantie du logement social à faire face à ses engagements, un remboursement à cette institution d'une fraction du prélèvement ainsi opéré.

Mme Marie-Claude Beaudeau a critiqué l'objet de l'article 4, mais a considéré que l'amendement en aggravait les conséquences.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a rappelé que la Caisse de garantie disposait d'une trésorerie supérieure aux engagements qu'elle devait satisfaire. Il a précisé que tous les Gouvernements avaient effectué des prélèvements de ce type. Il a justifié son amendement par la nécessité de ne pas instituer un mélange des genres entre un prélèvement et une avance essentiellement remboursable et de ne pas mettre en cause la crédibilité de l'Etat.

La commission a alors adopté l'amendement tendant à la suppression du second alinéa. M. Alain Lambert, rapporteur général, a ensuite présenté un second amendement tendant à la transmission au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 1999, d'un rapport sur les conditions d'une affectation au fonds de garantie de la Caisse de garantie du logement social de la contribution annuelle sur les logements à usage locatif qui entrent dans le champ d'application du supplément de loyer.

M. Jean-Philippe Lachenaud a estimé que l'ensemble de l'activité de la CGLS devrait faire l'objet d'un rapport.

La commission a adopté l'amendement présenté par son rapporteur général. Elle a ensuite adopté l'article 4 ainsi amendé.

A l'article 5, qui vise à instaurer un prélèvement exceptionnel de 120 millions de francs sur les réserves de l'institut national de la propriété industrielle, M. Alain Lambert, rapporteur général, a indiqué que les excédents de cet institut ne devaient pas conduire le Gouvernement à les prélever, mais plutôt à réduire les prélèvements qui l'alimentent. La commission a alors adopté un amendement tendant à la suppression de cet article.

Puis, la commission a adopté les articles 6 bis (exonération de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers des livraisons de fioul lourd servant à la production d'alumine), 7 (équilibre général), 8 (ouvertures de dépenses ordinaires des services civils), 9 (ouvertures de dépenses en capital de services civils), 10 (ouvertures de dépenses des services militaires), 11 (budgets annexes), 12 (comptes de prêts), 14 (ratification des crédits ouverts par décrets d'avance), 15 (répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle) et 16 (harmonisation des règles de rattachement à l'activité agricole des activités accessoires).

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Alain Lambert, rapporteur général, tendant à insérer un article additionnel après l'article 17 dont l'objet est d'encourager le regroupement des professionnels exerçant une activité libérale, en permettant le transfert de l'imposition des créances acquises à la société bénéficiaire de ces créances. Il a expliqué que cet amendement se justifiait par la nécessité de soutenir la profession d'avocat face à la concurrence internationale. La commission a alors adopté cet amendement.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 18, tendant à instaurer un allégement de taxe professionnelle en faveur des entreprises utilisant des véhicules routiers.

A l'article 19, tendant à aménager le régime de la retenue à la source applicable à certaines sociétés étrangères, M. Alain Lambert, rapporteur général, a présenté un amendement visant à étendre le régime des fonds communs de créance aux instituts régionaux de participation et aux établissements publics à caractère scientifique et technologique, afin de favoriser le financement de la recherche.

M. Maurice Schumann a jugé très opportun le dépôt de cet amendement. La commission a alors adopté cet amendement.

La commission a ensuite adopté un amendement présenté par son rapporteur général qui étend le bénéfice des fonds communs de créance aux fonds d'épargne retraite. Elle a enfin adopté l'article 19 ainsi amendé.

Puis, la commission a examiné un amendement insérant un article additionnel avant l'article 20, dont l'objet est de maintenir le taux de taxation réduit pour les plus values à long terme résultant de la cession d'un bien immobilier à une société immobilière de crédit-bail.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a indiqué que cet amendement avait pour objet d'atténuer les conséquences rétroactives de l'augmentation de la taxation des plus-values à long terme pour les opérations de " lease back " réalisées avant la date de l'annonce de cette augmentation. La commission a adopté l'amendement portant article additionnel avant l'article 20.

Puis, la commission a adopté l'article 20 aménageant le régime de la retenue à la source applicable à certaines sociétés étrangères et l'article 20 bis, tendant à modifier le régime du report des plus-values de cessions.

A l'article 21, portant modification du régime fiscal applicable aux biocarburants, M. Alain Lambert, rapporteur général, a présenté un amendement tendant à éviter que les opérateurs de biocarburants ne soient pénalisés en cas de non respect de leur agrément du fait des fluctuations de la production des matières premières agricoles nécessaires à la production des biocarburants. La commission a d'abord adopté l'amendement, puis l'article 21 ainsi amendé.

La commission a ensuite adopté les articles 22, visant à la mise en conformité des dispositions relatives à la représentation en douane, et 23, relatif aux modalités de liquidation et de paiement de l'impôt sur les spectacles.

A l'article 24 relatif à la taxe sur les services de télévision, M. Alain Lambert, rapporteur général, a présenté un amendement visant à adapter le régime juridique de cette taxe et à modifier les taux de son barême.

A M. Michel Moreigne qui s'en était inquiété, M. Alain Lambert, rapporteur général, a répondu que l'incidence budgétaire de cette modification était neutre.

La commission a alors adopté l'amendement, puis l'article 24 ainsi amendé.

La commission a ensuite adopté l'article 25, relatif à la suppression de la taxe spéciale sur certains aéronefs.

A l'article 26 portant relèvement du seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité, M. Alain Lambert, rapporteur général, a présenté un amendement tendant à compenser l'impact de l'augmentation du taux de la contribution sociale de solidarité sur les plus bas traitements de la fonction publique, par un relèvement du seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité. La commission a adopté l'amendement, puis l'article 26 ainsi amendé.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 27, tendant à valider les taxes d'urbanisme perçues par la ville de Paris.

A l'article 27 bis, elle a examiné un amendement de suppression de M. Alain Lambert, rapporteur général. Celui-ci a indiqué que cet article, introduit par l'Assemblée nationale, avait pour objet de rendre non déductible les sommes versées à des agents publics étrangers en vue d'obtenir des avantages dans les transactions internationales, et que cette mesure s'appliquerait à compter de l'entrée en vigueur de la convention sur la lutte contre la corruption dans les transactions commerciales internationales. Il a justifié la suppression de cet article par la nécessité d'attendre la signature de ladite convention avant de préciser, alors, les conséquences fiscales de sa mise en oeuvre. La commission a alors adopté cet amendement.

Puis, la commission a adopté les articles 27 ter, relatif à l'imposition des subventions d'équipement, et 27 quater, tendant à appliquer le taux super réduit de TVA aux médicaments bénéficiant d'une autorisation temporaire d'utilisation.

A l'article 28 portant validation des titres de perception et des versements au titre des fonds de concours des concessionnaires d'autoroute, elle a examiné un amendement de suppression présenté par son rapporteur général.

M. Jean-Philippe Lachenaud a estimé que si le financement, au titre de fonds de concours, de l'entretien des routes nationales était condamnable, celui des interventions de gendarmerie lui semblait justifié.

M. Bernard Angels a souligné que l'article 28 répondait à la nécessité de valider des titres émis jusqu'en 1996 et que, dans le cas contraire, l'Etat serait pénalisé à hauteur de 3 milliards de francs.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a condamné le fait que les actions de la gendarmerie puissent être financées par des sociétés privées, tout en précisant que les gouvernements successifs avaient eu recours à ce procédé.

La commission a alors adopté l'amendement portant suppression de l'article 28.

Puis, la commission a adopté les articles 29, relatif à l'octroi de la garantie de l'Etat aux opérations réalisées par la COFACE pour la gestion des créances garanties, 30, étendant le champ d'intervention du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, et 31 concernant les conditions préférentielles pour les anciens agents de la direction générale des télécommunications souscrivant des actions France Télécom.

Elle a ensuite décidé de réserver son vote sur l'article 32, relatif aux engagements de l'Etat dans le plan de restructuration du GAN jusqu'à sa réunion du 15 décembre 1997.

Puis, elle a adopté, sans modification, les articles 33, relatif à l'octroi de la garantie de l'Etat aux missions confiées à Natexis SA, 34, concernant la répartition de la dotation générale de décentralisation, 35, tendant à maintenir le prélèvement en faveur des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle en cas de restructuration des établissements antérieurement écrêtés, et 36, concernant les dispositions relatives à la participation de la France aux nouveaux accords d'emprunt du FMI.

A l'article 37 tendant à instituer l'obligation de transmettre aux commissions des finances du Parlement l'ensemble des observations et suggestions de la Cour des Comptes, M. Alain Lambert, rapporteur général, a présenté un amendement de suppression. Il a estimé qu'une réflexion sur la meilleure manière pour le Parlement d'avoir accès aux travaux de la Cour était cependant nécessaire. La commission a alors adopté l'amendement portant suppression de l'article 37.

Enfin, la commission a adopté l'ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 1997 ainsi modifié.



1  Le "consensus" correspond à la moyenne des prévisions des instituts.

2  Soit 14,1 milliards de francs compte tenu de la correction intervenue sur les comptes spéciaux du Trésor.

3 Soit un besoin de financement de 3,14 % au sens du Traité de Maastricht compte tenu des opérations financières figurant au budget de l'Etat

4 Soit un besoin de financement de 3,17 % au sens du Traité de Maastricht.

5 Au plan comptable, cette amélioration n'aurait pas "compté" pour la détermination du besoin de financement au sens du Traité de Maastricht.

6  14,5 milliards de francs pour les seules recettes fiscales nettes.

7  Et ce sans préjudice de l'aggravation de la fiscalité de l'épargne prévue par ailleurs.

8 n° 95-1347 du 30 décembre 1995.

9 Lors de ce débat, votre commission avait demandé que soit respecté le ratio réglementaire de 2 % des encours des fonds d'épargne pour les fonds de réserve et de garantie. Le Gouvernement s'efforce aujourd'hui de respecter ce ratio.

10 La solvabilité se mesure par un ratio qui met les fonds propres au numérateur et les engagements au dénominateur. Ceux-ci peuvent être pondérés par des coefficients de réduction qui sont fonction du degré de sûreté des emprunteurs.

11 en vertu du décret n° 86-567 relatif aux transports routiers de marchandises du 14 mars 1986 modifié par les décrets n° 86-1118 du 15 octobre 1986, n° 92-609 du 3 juillet 1992 et n° 97-1018 du 6 novembre 997.

12 Ou pour les transports effectués à l'intérieur des zones longues.

13 Les EPST sont au nombre de huit : le CNRS, l'INRA, l'INSERM, l'ORSTOM, l'INRIA, l'INRETS, le CEMAGREF et l'INED.

14 La création de fonds de pension est demandée depuis 1995 par l'association française des investisseurs en capital.

15 Un FCPI peut être constitué de toutes pièces ou être issu de la transformation d'un FCPR.

16 Décision n° 97-391 DC du 7 novembre 1997.

17 Une opération de lease-back est une opération par laquelle une entreprise précédemment propriétaire d'un bien, le cède à une entreprise de crédit-bail, qui lui rétrocède sous forme de crédit-bail, l'intérêt pour l'entreprise étant de disposer de disponibilités de trésorerie.

18 Cette détention s'interprète de deux façons différentes :

- soit la société mère détient directement depuis deux ans ou plus 25 % au moins du capital de la personne morale qui distribue les dividendes ;

- soit la société mère prend l'engagement de conserver cette participation de façon ininterrompue pendant un délai de deux ans au moins et désigne un représentant qui est responsable du paiement de la retenue à la source en cas de non-respect de cet engagement.

19 On rappelle que le report d'imposition se distingue du sursis d'imposition par le fait que la plus-value, constatée au moment de la cession des éléments taxables, sera imposée selon les modalités en vigueur à l'issue du report. Dans le cadre des mécanismes de sursis d'imposition, l'impôt est liquidé au moment de la réalisation de la plus-value, selon les modalités prévues à ce moment et n'est recouvré qu'après la période de sursis.

20 Les produits visés sont les esters d'huile de colza et de tournesol, et l'alcool éthylique élaboré à partir de céréales, topinambours, pommes de terre ou betteraves.

21 libre c'est-à-dire non réservé aux professionnels du dédouanement

22 Après mise en application des dispositions du présent article

23 Selon cet article "sont considérés comme appareils automatiques ceux qui sont pourvus d'un dispositif mécanique, électronique ou autre, permettant leur mise en marche, leur fonctionnement ou leur arrêt".

24 Arrêt n° 75.833 du 16 décembre 1991.

25 La capacité d'autofinancement de la SAPN est négative. Celles de la SAPRR et de l'ATMB sont faibles.

26 De 1985 à 1990, le trafic progressait chaque année de 9 % à 12 %. Depuis 1992, il oscille entre 0,3 % et 3,5 %.

27 La direction de la précision a établi une élasticité péage/trafic de - 0,8 lorsque le péage augmente de 1, le trafic diminue de 0,8.

28 La taxe d'aménagement du territoire sert à financer les autoroutes d'aménagement du territoire. On peut discuter la pertinence financière de ce système. Mais, il ne fait pas de doute qu'il finance l'investissement routier.

29 La taxe d'aménagement du territoire sert notamment à financer les autoroutes gratuites, a priori non rentables, par prélèvement sur les autoroutes concédées. Ce serait un non sens d'empêcher la construction d'autoroutes concédées par excès de prélèvement au profit des autoroutes non concédées.

30 Article L.122-4 du code de la voirie routière

31 Communiqué de presse du 22 octobre 1996.

32 Rapport financier annexé au rapport annuel du GAN pour 1996, p. 67.

33 Communiqués de presse du 30 juillet et du 1er décembre 1997.

34 La titrisation est la technique permettant à une structure ad hoc, dénommée "fonds commun de créances", d'acquérir des créances auprès d'investisseurs institutionnels ou du public. Les montages réalisés permettent d'émettre des parts dont la qualité, la sécurité et la liquidité peuvent être supérieures à celles des titres émis directement par ces établissements pour se refinancer. La titisation permet d'alléger le bilan des banques et d'offrir aux investisseurs des titres sûrs, gagés sur des actifs parfaitement identifiés que sont les créances cédées.

35 Rapport d'information du Sénat n°52, 30 octobre 1996, intitulé : "Banques : votre santé nous intéresse".

36  Même s'il est probable, comme un certain nombre de cas récents l'ont montré, qu'il serait amené à la faire en cas de difficultés majeures...

37  En pratique, la filiale visée est Natexis banque, filiale du groupe à 100 % (voir organigramme).

38 1 DTS = 8,0999 francs

39 Les 5 plus grands contributeurs au mécanisme sont, en millions de DTS :

- États-Unis 6.712

- Allemagne 3.557

- Japon 3.557

- France 2.577

- Grande-Bretagne 2.577



40 Art. 41 de la loi de fiances rectificative pour 1995 (n° 95-1347 du 30 décembre 1995).

41  JO. Débats Sénat, séance du 20 décembre 1995, p. 4584.